CC BY
57
И. В. ГРИГОРЬЕВА,
адъюнкт 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) (Академия управления МВД России)
I. V. GRIGORYEVA, Adjunct of the 3rd Faculty of Training Research and Teaching Staff (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 343.21
Уголовная политика в отношении охраны государственных бюджетных средств
Criminal Policy about Protection of the State Budget Funds
В статье рассмотрена актуальность охраны государственных бюджетных средств от преступных посягательств как самостоятельного направления уголовной политики; научно обосновывается отсутствие нарушения провозглашенной Конституцией Российской Федерации равной защиты всех форм собственности при дифференцированной охране уголовным законом государственных бюджетных средств, являющихся государственной собственностью.
The article considers actuality of protection of the state budget funds from the criminal encroachments as a separate direction of the criminal policy, absence of a violation of the equal protection of the all ownership's forms proclaimed by the Constitution of the Russian Federation is scientifically substantiated during the differentiated security by the criminal law of the state budget funds which are the state property.
Уголовная политика, хищения государственных бюджетных средств, равная защита всех форм собственности, дифференциация уголовной ответственности.
Criminal policy, embezzlements of the state budget funds, equal protection of the all ownership's forms, differentiation of a criminal liability.
В последнее время все чаще в средствах массовой информации появляются сообщения о хищениях государственных бюджетных средств, притом в многомиллионных и миллиардных суммах. Сфера отношений, связанных с государственными бюджетными средствами, в настоящее время приняла «особую, институционализированную форму казнокрадства и коррупции» [9]. Это подрывает авторитет власти перед населением, что может привести к дестабилизации социально-политической ситуации в стране. Как известно, важными средствами стабилизации жизни общества и государства выступают уголовно-политические установки и уголовно-правовые решения. Поэтому возникает необходимость более глубокого научного изучения проблемы хищений государственных бюджетных средств и иных преступных посяга-
тельств на государственную собственность, поиска конструктивных решений, в связи с чем следует рассмотреть осуществляемую в настоящее время уголовную политику в отношении охраны государственных бюджетных средств.
Известно, что уголовная политика — это деятельность государства по выработке и реализации положений стратегического характера, направленных на обеспечение безопасности граждан, общества, государства от преступных посягательств путем использования специальных правовых и организационных средств и методов (уголовно-правовых, уголовно-процессуальных, уголовно-исполнительных, криминологических) противодействия этим криминальным посягательствам [11].
В связи с тем, что Конституцией Российской Федерации 1993 г. была провозглашена равная защита
* Ранее - следователь отдела по расследованию преступлений на обслуживаемой территории отдела полиции № 4 СУ УМВД России по г. Чебоксары.
** Earlier - investigator at the Department of Crimes' Investigation on Service Territory of Police Department № 4 ofthe Investigation Department of the Branch of the Interior Ministry of Russia in Cheboksary.
всех форм собственности, данный принцип был воспринят уголовным законом для установления равной уголовной ответственности за совершение преступлений против собственности, независимо от ее формы. Поскольку уголовная политика в сфере противодействия преступным посягательствами на собственность стала единой для всех форм собственности, то борьба с хищениями государственных бюджетных средств стала осуществляться теми же средствами и методами, что и с хищениями любого иного чужого имущества.
Однако правоприменительные органы, пытаясь решить проблему хищений государственных бюджетных средств, неоднократно выступали с предложениями о введении в Уголовный кодекс Российской Федерации (далее — УК РФ) самостоятельной нормы, предусматривающей уголовную ответственность за указанные преступления. Так, с учетом предложений МВД России о дополнении УК РФ статьей 1597 «Мошенничество в бюджетной сфере» депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ И. А. Яровой был разработан и внесен 28 октября 2013 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования мер по противодействию коррупции»1. Законопроект не был поддержан на основании того, что предлагаемые изменения, по мнению некоторых депутатов и экспертов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, противоречат ч. 2 ст. 8 Конституции Российской Федерации2 (далее — Конституция РФ) о равной защите всех форм собственности.
По этим же основаниям не был поддержан и проект федерального закона «О внесении изменений в УК РФ в части усиления ответственности за хищение государственных бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов»3, разработанный депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ А. А. Ищенко, С. Г. Кар-гиновым, И. К. Сухаревым. Данным проектом предлагалось дополнить УК РФ статьями о хищении средств государственного бюджета (ст. 2854) и государственных внебюджетных фондов (ст. 28 55).
Вместе с тем в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию РФ Президент России В. В. Пу-
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования мер по противодействию коррупции: проект федерального закона № 371176 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www. kremlin.ru (дата обращения: 02.10.2017).
2 Конституция Российской Федерации: офиц. текст // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
3 О внесении изменений в УК РФ в части усиления ответствен-
ности за хищение бюджетных средств и средств государственных
внебюджетных фондов [Электронный ресурс]: проект федер. закона от 9 июля 2015 г. № 834729-6 // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http:// www.kremlin.ru (дата обращения: 02.10.2017).
тин неоднократно обращал внимание на необходимость максимальной защиты государственных бюджетных средств от преступных посягательств, существенного ужесточения контроля за движением государственных бюджетных средств [10].
Стратегией национальной безопасности Российской Федерации (далее — Стратегия) в качестве угроз государственной и общественной безопасности отмечены преступные посягательства против собственности и государственной власти. Одной из угроз качеству жизни российских граждан, как составной части национальной безопасности, названо нецелевое расходование государственных бюджетных ассигнований4. Одним из приоритетных направлений, указанных в п. 47 Стратегии, в целях обеспечения государственной и общественной безопасности признано развитие системы выявления, предупреждения и пресечения преступных посягательств на государственную собственность.
В Стратегии экономической безопасности Российской Федерации также обращено внимание на то, что основными задачами по реализации государственной политики в этой сфере являются:
— борьба с нецелевым использованием и хищением государственных бюджетных средств;
— контроль закупок для государственных и муниципальных нужд;
— повышение эффективности расходов государственного бюджета5.
Таким образом, одной из названных Стратегией задач уголовной политики по обеспечению государственной, общественной и экономической безопасности является борьба с преступными посягательствами на государственные бюджетные средства как объект государственной собственности. С учетом сказанного уголовная политика по противодействию преступным посягательствам на государственную собственность, в том числе хищениям государственных бюджетных средств и иного государственного имущества, должна быть целенаправленной, самостоятельной, предусматривать использование дополнительных эффективных средств и методов. В первую очередь в уголовном законе, как одном из основных средств уголовной политики, следует установить дифференцированную уголовную ответственность за преступные посягательства на государственную собственность, ее объекты, в том числе государственные бюджетные средства и иное государственное имущество.
Однако подобные положения до сих пор не находят отражения в уголовном законе. Так, находящийся с 11 марта 2015 г. на стадии рассмотрения в Государственной Думе РФ проект федерального
4 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
5 О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года: указ Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2902.
закона депутатов И. А. Яровой и М. Е. Старшинова «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями», которым предлагается дополнить УК РФ статьей 1641 «Хищение в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд»6, до сих пор, как и предыдущие аналогичные законопроекты, не принят.
По нашему мнению, отклонение вышеприведенных законопроектов вряд ли обоснованно. Наши аргументы заключаются в том, что актом принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. были закреплены новые экономические основы конституционного строя России. По мнению Н. В. Мельникова, многообразие и равноправие разных форм собственности являются принципами рыночной экономики [7]. Действительно, если обратиться к анализу ч. 1 и 2 ст. 8 Конституции РФ, то мы увидим, что содержащиеся в рассматриваемой статье положения относятся к экономическим основам, отношениям и определяют равенство всех форм собственности в экономическом аспекте. Однако равенство форм собственности в экономическом аспекте не предполагает равенство объектов собственности (как предметов материального мира) по их социальному, качественному и стоимостному значению.
В связи с этим интересен вывод Т. А. Горюновой, исследовавшей конституционные основы равной защиты всех форм собственности. По ее мнению, равная защита всех форм собственности заключается в равной возможности всех субъектов права собственности защиты их нарушенного права [3]. Полагаем, что усиление уголовной ответственности за хищения государственных бюджетных средств не нарушает равную возможность всех субъектов собственности (государство, юридическое лицо, гражданин) защитить нарушенное в связи с хищением их имущества право собственности посредством обращения в правоохранительные органы и участия в уголовном и судебном процессах.
Однако равная защита всех форм собственности не предполагает, по нашему мнению, равной уголовной ответственности, поскольку уголовный закон при определении уголовной ответственности принимает во внимание степень и характер общественной опасности деяния. Поэтому равная защита всех форм собственности (как экономических категорий) в уголовном праве может означать только одно: равное признание деяний, посягающих на отношения разных форм собственности, преступными. Отметим, что в уголовном законе преду-
6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления борьбы с коррупционными преступлениями [Электронный ресурс]: проект федер. закона № 740713-6 // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 02.10.2017).
смотрена различная уголовная ответственность за хищения чужого имущества в связи с различиями в стоимостных характеристиках предметов посягательств (например, ч. 2—4 ст. 159 УК РФ). В связи с особой качественной характеристикой взяты под особую уголовно-правовую охрану предметы, имеющие особую ценность (ст. 164 УК РФ). Предусмотрена усиленная уголовно-правовая охрана государственных средств от незаконного их получения в виде целевого кредита (ч. 2 ст. 176 УК РФ).
Рассмотрим одно из доказательств возможности дифференциации уголовной ответственности за хищения имущества, находящегося в государственной и иной собственности, при провозглашенной равной защите всех форм собственности. Известно, что к основаниям дифференциации уголовной ответственности относится разная степень общественной опасности, которая зависит от характера, уровня и степени значимости охраняемых общественных отношений, их приоритетности друг перед другом.
Так, в исключительной государственной собственности находятся государственные бюджетные средства, составляющие государственную казну Российской Федерации и являющиеся финансовым обеспечением целого ряда направлений деятельности государственного и общественного значения, среди которых общегосударственные вопросы, национальная оборона, безопасность и экономика, правоохранительная деятельность, жилищно-коммунальное хозяйство, охрана окружающей среды и др. В связи с государственным и общественным назначением бюджетные средства имеют повышенную социальную значимость. Следовательно, их хищения представляют повышенную общественную опасность, поэтому уголовная ответственность за совершение данных преступлений должна быть усилена, а значит, дифференцирована от хищений имущества иной формы собственности.
Следует также отметить, что даже при общей уголовно-правовой охране собственности, независимо от ее формы, научно обосновывается возможность самостоятельной, дифференцированной от общих норм, касающихся хищений чужого имущества, уголовной ответственности за хищения государственных бюджетных средств. Так, в уголовно-правовой науке и уголовном законодательстве собственность выступает в качестве видового и непосредственного объектов преступлений (в частности, для гл. 21 УК РФ), а государственные (бюджетные) средства являются предметом посягательства при их хищениях. При этом мы исходим из того, что предмет и объект не тождественны, так как предмет преступления — это материальная категория, а объект преступления — социальная, хотя предмет и относится к сфере (признакам) объекта преступления [5, 6].
К тому же ряд авторов [1, 4] обращает внимание на существование проблем в квалификации
преступлений, связанных с хищениями бюджетных средств, что подтверждает необходимость в дифференциации данных преступлений от иных по предмету посягательства (бюджетные средства) для формирования самостоятельного уголовно-правового механизма противодействия хищениям бюджетных средств.
Таким образом, усиление уголовной ответственности за хищения государственных средств не связано с нахождением их в государственной собственности. Хотя и это возможно, так как право государственной собственности на имущество реализуется опосредованно, не собственником — государством, а его представителями — соответствующими органами государственной власти. Поэтому с отношениями государственной собственности неразрывно связаны отношения в сфере осуществления государственной власти, государственной службы. В результате при нарушении отношений государственной собственности автоматически нарушаются и отношения в сфере функционирования государственной власти, государственной службы. Таким образом, при хищениях государственных бюджетных средств нарушаются два объекта уголовно-правовой охраны. Следовательно, повышенная общественная опасность хищений государственных бюджетных средств требует более усиленной уголовной ответственности.
По нашему мнению, отсутствие в настоящее время дифференцированной уголовной ответственности за хищения государственных бюджетных средств нарушает принцип справедливости, так как установленные УК РФ сроки наказаний в общих нормах-запретах по хищениям чужого имущества не соответствуют характеру и степени общественной опасности хищений государственных бюджетных средств, требующих усиленной охраны.
Более того, принцип справедливости не соблюдается и при реализации уголовного закона. Нельзя не согласиться с мнением профессора Б. Я. Гаврилова, который считает, что минимизированные Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ нижние пределы наказаний, установленные за большинство преступлений, являются негативным примером современной уголовной политики. Действительно, нижние пределы санкций УК РФ за хищения чужого имущества, а значит, и государственных бюджетных средств сведены к минимуму при неизменных верхних пределах, чем установлен широкий диапазон между нижним и верхним пределами санкций (от двух месяцев до десяти лет — при хищении в особо крупном размере), что дает возможность проявлению коррупции (и соответственно несправедливости) при назначении судом наказания [2]. Как показывает практика по уголовным делам о хищениях государственных бюджетных средств, очень редко наказание осужденным
назначается в виде реального лишения свободы, а условно-досрочное освобождение одного из осужденных за хищение государственных средств, вызвавшее большой общественный резонанс, по мнению бывшего уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Э. Памфиловой, свидетельствует о наличии отдельного «элитного правосудия» [8].
В связи с вышеизложенным, а также опираясь на утверждение профессора В. Ф. Цепелева о том, что эффективность уголовно-политических средств достигается в большей степени правоприменительной деятельностью в сфере борьбы с преступностью [12], уголовную политику в отношении охраны государственных бюджетных средств в настоящее время нельзя назвать эффективной. Мы солидарны с мнением Б. Я. Гаврилова, что уголовная политика сегодня «должна стать умеренно антилиберальной» [2].
Согласно результатам анкетирования сотрудников органов внутренних дел, имеющих стаж работы от 5 до 25 лет (всего опрошено 450 человек), 84 % опрошенных высказали суждение о необходимости в современных социально-экономических условиях дифференциации и усиления уголовной ответственности за хищения государственных бюджетных средств. По нашему мнению, выявленное экспертное суждение практических работников о необходимости усиленной охраны бюджетных средств должно учитываться в уголовной политике в отношении охраны государственных бюджетных средств.
Таким образом, проведенный анализ состояния уголовной политики в отношении охраны государственных бюджетных средств позволяет сделать вывод о том, что самостоятельного направления данная деятельность пока не имеет. При признании необходимости повышенной уголовно-правовой охраны государственных бюджетных средств от хищений остается неизменной концепция о равной уголовной ответственности за хищения чужого имущества любой формы собственности. Однако сущность конституционного принципа равной защиты всех форм собственности, на котором базируется до настоящего времени уголовная политика по борьбе с хищениями чужого имущества, позволяет уголовному закону дифференцировать уголовную ответственность за хищения государственных бюджетных средств как особого предмета преступного посягательства. Это связано с повышенной общественной опасностью подобных преступлений ввиду особой социально-экономической значимости государственных бюджетных средств, относящихся к важнейшему объекту государственной собственности. Сказанное позволяет на концептуальном и законодательном уровне выделить самостоятельное направление уголовной политики в отношении повышенной уголовно-правовой охраны государственных бюджетных средств.
Список литературы:
References:
1. Боровских Р. Н. Мошенничество при получении выплат и в сфере страхования: проблемные вопросы квалификации // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2015. № 3 (33).
2. Гаврилов Б. Я. Современная уголовная политика России: цифры и факты. М., 2008.
3. Горюнова Т.А. Конституционные основы равной защиты форм собственности в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
4. Ким Д. В. Типичные способы противодействия уголовному преследованию по уголовным делам о мошенничестве в сфере сельскохозяйственного страхования (по материалам практики Алтайского края) // Алтайский юридический вестник. 2017. № 3 (19).
5. Коржанский Н. И. Предмет преступления (понятие, виды и значение для квалификации): учеб. пособ. Волгоград, 1976.
6. Мазуренко Е. А. Объект и предмет уголовно-правовой охраны преступлений против собственности: современные проблемы квалификации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
7. Мельников Н. В. Конституционные принципы экономической деятельности как предмет прокурорской надзорной деятельности // Права человека и конституционная безопасность России. Ростов н/Д., 2002.
8. Минюст не видит нарушений при «шокирующем» освобождении Е. Васильевой [Электронный ресурс] // Официальный сайт mk.ru. URL: http://www.mk.ru/ social/2015/09/01/v-kremle-otreagirovali-na-prosbu-proanalizirovat-shokiruyushhee-osvobozhdenie-vasilevoy.html (дата обращения: 21.05.2017).
9. Наумов Ю. Г., Самолысов П. В. Сговоры на торгах как угроза национальной безопасности // Труды Академии управления МВД России. 2017. № 2 (42).
10. Послания Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г., 3 декабря 2015 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/ events/president (дата обращения: 02.10.2017).
11. Уголовная политика и ее реализация органами внутренних дел: учебник: в 2-х ч. / под ред. Л. И. Беляевой. М., 2014. Ч. 1.
12. Цепелев В. Ф. О подходах к оценке эффективности уголовной политики // Труды Академии управления МВД России. 2014. № 2 (30).
1. Borovskih R. N. Moshennichestvo pri poluche-nii vyplat i v sfere strahovaniya: problemnye voprosy kvalifikacii // Yuridicheskaya nauka i pravoohranitel'naya praktika. 2015. № 3 (33).
2. Gavrilov B. Ya. Sovremennaya ugolovnaya poli-tika Rossii: cifry i fakty. M., 2008.
3. Goryunova T. A. Konstitucionnye osnovy ravnoj zashchity form sobstvennosti v Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2006.
4. Kim D. V. Tipichnye sposoby protivodejstviya ugolovnomu presledovaniyu po ugolovnym delam o moshennichestve v sfere sel'skohozyajstvennogo strahovaniya (po materialam praktiki Altajskogo kraya) // Altajskij yuridicheskij vestnik. 2017. № 3 (19).
5. Korzhanskij N. I. Predmet prestupleniya (ponya-tie, vidy i znachenie dlya kvaliflkacii): ucheb. posob. Volgograd, 1976.
6. Mazurenko E. A. Ob"ekt i predmet ugolovno-pravovoj ohrany prestuplenij protiv sobstven-nosti: sovremennye problemy kvalifikacii: av-toref. dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2003.
7. Mel'nikov N. V. Konstitucionnye principy ehkonomicheskoj deyatel'nosti kak predmet prokurorskoj nadzornoj deyatel'nosti // Prava cheloveka i konstitucionnaya bezopasnost' Rossii. Rostov n/D., 2002.
8. Minyust ne vidit narushenij pri «shokiruyush-chem» osvobozhdenii E. Vasil'evoj [Ehlek-tronnyj resurs] // Oficial'nyj sajt mk.ru. URL: http://www.mk.ru/social/2015/09/01/v-krem-le-otreagirovali-na-prosbu-proanalizirovat-shokiruyushhee-osvobozhdenie-vasilevoy.html (data obrashcheniya: 21.05.2017).
9. Naumov Yu. G, Samolysov P. V. Sgovory na torgah kak ugroza nacional'noj bezopasnosti // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2017. № 2 (42).
10. Poslaniya Prezidenta RF V. V. Putina Federal'nomu Sobraniyu RF ot 4 dekabrya 2014 g., 3 dekabrya 2015 g. [Ehlektronnyj resurs]. URL: http://www.kremlin.ru/events/ president (data obrashcheniya: 02.10.2017).
11. Ugolovnaya politika i ee realizaciya organami vnutrennih del: uchebnik: v 2-h ch. / pod red. L. I. Belyaevoj. M., 2014. CH. 1.
12. Cepelev V. F. O podhodah k ocenke ehffek-tivnosti ugolovnoj politiki // Trudy Akademii upravleniya MVD Rossii. 2014. № 2 (30).
E-mail: [email protected]
