CC BY
12УДК 94 (47) ББК 63.3
Н. С. Бойко
УЧРЕЖДЕНИЕ ГУБЕРНСКОГО ПРИСУТСТВИЯ КАК ОДНО ИЗ ЛУЧШИХ НОВОВВЕДЕНИЙ ГОРОДОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ 1870 г.
Ключевые слова: городское правление, губернская администрация, губернатор, городское присутствие, ¡муниципальная власть, суд, городское самоуправление, правительственные учреждения, присутствия по городским делам.
При всестороннем изучении взаимодействий городских дум и губернской администрации Среднего Поволжья необходимо учитывать социально-экономическое развитие городов данного региона. В первую очередь стоит отметить, что в пореформенной России происходило интенсивное экономическое развитие городских центров. По темпам урбанизации Среднее Поволжье занимало одно из ведущих мест в России. В основном губернаторы,! осугцествляли взаимодействие с городскими думами через городского голову, так как кому-либо другому, в том числе члену городского правления, выходить на губернатора помимо данного должностного лица быыло строго запрещено. Самодержавная власть отлично понимала, что именно города являются источниками недовольства и смуы, оппозиционные иреволюционных настроений, и поэтому стремилась держать под контролем все городские дела. Царская власть быыла вынуждена маневрировать, в связи с чем органам городского самоуправления быыли предоставлены! достаточно широкие права по решению городских дел, но государство четко оговорило и регламентировало перечень вопросов, которые городские думы в обязательном порядке были обязаны согласовывать с губернатором, а также перечень тех направлений, на которых губернатор быт обязан контролировать эту деятельность.
N. S. Boyko
ESTABLISHMENT OF PROVINCIAL PRESENCE
AS ONE OF THE BEST INNOVATIONS OF THE POLICEMAN OF PROVISION OF 1870
Keywords: city board, provincial administration, the governor, city presence, municipal authority, court, city self-government, government agencies, presence on city affairs.
At comprehensive study of interactions of City Councils and provincial administration of Central Volga area it is necessary to consider social and economic development of the cities of this region. First of all it should be noted that in post-reform Russia there was an intensive economic development of the city centers. On rates of an urbanization Central Volga area occupied one of the leading places in Russia. Generally governors carried out interaction with City Councils through the mayor as for someone another, including the member of city board, it was strictly forbidden to contact with the governor besides excluding this official. The autocratic power perfectly understood what exactly the cities are sources of discontent
62 ГУМАНИТАРИЙ : актуальные проблемы ^ j (33) 2016
гуманитарной науки и образования - V л
and a distemper, oppositional and revolutionary moods and therefore sought to keep under control all city affairs. The imperial power was compelled to maneuver in this connection broader rights according to the solution of the city were granted to bodies of city self-government, but the state accurately stipulated and regulated the list of questions which City Councils were obliged to coordinate with the governor, and also the list of those directions on which the governor was obliged to control.
Исходя из требований Городового положения 1870 г., распорядительные функции отводились городской думе, а исполнительные - исключительно городской управе. В то же время городской голова был председателем как городской думы, так и управы, т. е. являлся главным должностным лицом городского общественного управления [1, с. 56].
Важная роль отводилась работе присутствия по городским делам. Кроме губернатора в присутствие входили вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города, иными словами - три правительственных чиновника, два профессиональных судьи и два ведущих представителя местного самоуправления [9, с. 92].
Создание губернского по городским делам присутствия со стороны государственной власти воспринималось как мера, которая не только не ограничивала самостоятельности органов городского самоуправления, но и защищала муниципальные власти от произвола со стороны губернской администрации.
В первую очередь губернатор передавал в присутствие по городским делам решение конфликтных дел, спорных вопросов, т. е. губернатор, не имея права отменить решение городского управления, мог его приостановить на срок до одного месяца и передать на рассмотрение в присутствие по городским делам. Присутствие рассматривало также жалобы на деятельность городского самоуправления, поступившие от частных лиц, общественных организаций и правительственных учреждений. В случае обнаружения состава преступления в деятельности тех или иных лиц присутствие по городским делам имело право передать это дело в суд [2]. Однако перед тем, как это сделать, присутствия по городским делам обязаны были спросить на это разрешение у того же губернатора.
Губернатор лично присутствовал на заседаниях по городским делам присутствия, а в его отсутствие эту функцию выполнял вице-губернатор или его товарищ (заместитель). Для рассмотрения и разрешения конфликтных ситуаций между городским управлением и иными ведомствами, вынесенными на заседание по городским делам присутствия, их руководящие лица приглашались с правом совещательного голоса. Постановления присутствия, принятые простым большинством голосов, немедленно приводились в исполнение [14, с. 67].
Дело в том, что самодержавная власть понимала, что именно города являются источниками всякой смуты, оппозиционных и революционных настроений, поэтому она стремилась держать под контролем все городские дела. Учитывая рост оппозиционных настроений, царская власть была вынуждена маневрировать. В свете этой политики органам городского самоуправления и были предоставлены достаточно широкие права по решению городских дел, однако либеральная оппозиция требовала большего, на что власть пойти не могла. Поэтому государство четко оговорило и регламентировало перечень вопросов, которые городские думы в обязательном порядке были обязаны согласовывать с губернатором, а также перечень тех направлений, на которых губернатор был обязан контролировать эту деятельность.
Осуществлялся серьезный контроль за лицами, рекомендуемыми к избранию на ключевые должности, в частности городского головы. Так, если на должность городского головы представляемый городской думой кандидат был обязан пройти утверждение министром внутренних дел, то городские главы уездных городов были обязаны получить одобрение у губернатора [2]. Причем при избрании головы города власти практически перестали обращать внимание на веру, которую исповедовал будущий голова, считая это «неважным».
Основное внимание уделялось прагматическим вопросам - умению организовать дело. С середины 70-х гг. XIX в. изменилось отношение правительственной власти к раскольникам: на них стали опираться как на «второй охранительный элемент» наряду с дворянством в борьбе с революционным движением [8, с. 111].
С 1883 г. было узаконено право раскольников занимать общественные должности, но и до этого времени принадлежность к расколу не являлась непреодолимым препятствием. В 1877 г. на должность заступающего место городского головы Симбирска был избран член городской управы П. А. Теняев, который, по сведениям симбирского губернатора, принадлежал к раскольнической секте, приемлевшей священство и причислявшейся к московскому Рогожскому кладбищу.
За принадлежность к расколу П. А. Теня-ев по решению Правительствующего сената с 1858 г. состоял под надзором полиции, но, по мнению губернатора, он «вполне удовлетворял требованиям, указанным в Городовом положении 1870 г., для утверждения его в звании заступающего место городского головы». Министерство внутренних дел, рассмотрев все обстоятельства дела, не нашло препятствий в утверждении Теняева в этой должности.
Таким образом, для Министерства внутренних дел религиозная принадлежность не являлась столь важным критерием, как политическая благонадежность [3].
Со второй половины 80-х гг. XIX в. стала утверждаться практика правительственного назначения на должность городского головы, что противоречило Городовому положению 1870 г. Во взглядах правительства все отчетливее можно было проследить изменения в понимании того, что собой представляют органы местного самоуправления, и того реального места, которое они занимают в системе государственного устройства. Позиция имперского правительства в отношении органов городского самоуправления заключалась в стремлении сократить самостоятельность муниципальных властей, встроить их в систему государственного управления.
То есть городское общество стало восприниматься как часть государственного организма, высшим выражением которого яв-
ляется правительственная власть. Ей теперь должны были подчиняться все остальные части системы управления [12, с. 172].
Согласно требованиям действующего законодательства, городской голова был напрямую подчинен губернатору и был обязан выполнять все его требования, обусловленные действующим законодательством [10].
После 1892 г. городской голова был обязан не только докладывать губернатору о решении, принятом на заседании городской думы с учетом особых мнений, определившихся на заседании, но и обсуждать перечень вопросов, готовившися к обсуждению, с указанием предварительного графика рассмотрения [7, с. 59]. Если городское правление хотело создать в городе «торговую полицию», то ее начальника и его заместителей также был обязан утвердить в должности губернатор [7, с. 92].
Можно говорить об особых отношениях, которые законодательно были установлены в губерниях, а именно: городской голова мог опротестовать перед губернатором даже решение городской думы или городской управы в случаях, если считал их незаконными.
Существовала и обратная взаимосвязь. Если губернатор и присутствие по городским делам считали, что городское правление обязано выполнить какое-либо решение, сформировавшееся в недрах губернской администрации, они непременно возлагали его претворение в жизнь в конкретном городе на городского голову.
Ученые-историки и правоведы конца XIX в. отмечали, что с 1892 г. губернаторы стали полными «начальниками» и «цензорами» деятельности муниципальных органов власти [13, с. 97].
Так, если в 1875 г. городской голова Сен-гилея «уведомлял» или «информировал» губернатора о проведении заседания городской думы [4, л. 5], то в 1900 г. ардатовский городской голова уже отправлял симбирскому губернатору «донесение» о вопросах, обсуждаемых в думе [3, л. 1].
Если губернатор замечал в действиях головы города какие-либо нарушения, он немедленно вызывал его и предъявлял требования об их исправлении. Так, в декабре 1890 г., по представлению губернского по городским и земским делам присутствия
64 ГУмАнИТАРИй : актуальные проблемы ^ ^ (33) 2016
гуманитарной науки и образования - V л
симбирский губернатор вызвал для беседы городского голову Алатыря и потребовал от него освободить должность бухгалтера в одном из частных банков Алатыря, указав на нарушение действующего законодательства [5, л. 19]. В другой раз губернское по городским и земским делам присутствие опротестовало решение Симбирской городской думы, которое трактовало принятое половиной голосов решение по вопросу пенсии бывшего головы города как отрицательное и назначило новое переголосование [5, л. 14].
Следует сказать, что в период с 1870 г. ни в одной из четырех губерний Среднего Поволжья (Симбирской, Пензенской, Казанской и Самарской) не было ни одного случая, когда бы губернаторы ошибались с назначением городского головы как в губернском, так и в уездном городе. Городскими головами Сама-
ры были очень достойные люди (например, П. В. Алабин [6]), которые вплоть до 1917 г. четко и добросовестно выполняли свои обязанности. Достойными людьми были и главы Симбирска и уездных городов.
В заключение следует сказать, что в начале 1890-х гг., когда городская реформа устоялась, губернаторы накопили определенный опыт взаимоотношений с городским головой. Именно на основе пожеланий губернаторов было принято новое Городское положение 1892 г. Хотя весь комплекс проблем, возложенных на органы городского управления, был сохранен нетронутым, тем не менее усилились контроль за деятельностью городских дум со стороны губернаторов, опека над ними со стороны губернских по городским делам присутствий, а также была урезана их само стоятельно сть.
Библиографический список
1. Гессен В. И. Вопросы местного управления / В. И. Гессен. - СПб., 1904.
2. Городовое положение 1870 года, с объяснениями и дополнениям // Полное собрание законов Российской империи. - Собрание 3-е. - Т. XII. - № 8708.
3. Государственный архив Ульяновской области (ГАУО). - Ф. 76. - Оп. 2. - Д. 1284. - Л. 1.
4. ГАУО. - Ф. 76. - Оп. 4. - Д. 3. - Л. 5.
5. ГАУО. - Ф. 640. - Оп. 1. - Д. 27. - Л. 19.
6. Кабытов П. С. Легендарный самарец Петр Владимирович Алабин; П. В. Алабин. 1824-1896 : библиограф. указатель / П. С. Кабытов. - Куйбышев, 1990.
7. КоркуновМ. Н. Русское государственное право : в 4 т. / М. Н. Коркунов. - СПб., 1909. - Т. 2.
8. НардоваВ. А. Городское самоуправление в России в 60-х - нач. 90-х гг. XIX в. Правительственная политика / В. А. Нардова. - Л., 1984.
9. Писарькова Л. Ф. Московская городская дума / Л. Ф. Писарькова. - М., 1998.
10. Правительственный вестник. - 1873. - 9 февр.
11. Российский государственный исторический архив. - Ф. 1287. - Оп. 38. - Д. 1641. - Л. 97.
12. Чичерин Б. Н. Воспоминания. Земство и Московская дума / Б. Н. Чичерин. - М., 1934.
13. Чичерин Б. Н. Курс государственной науки / Б. Н. Чичерин. - М., 1898.
14. Шрейдер Г. И. Наше государственное общественное управление : этюды, очерки : в 2 т. / Г. И. Шрейдер. - СПб., 1902. - Т. 1.
References
1. Gessen V. I. Voprosy mestnogo upravlenija / V. I. Gessen. - SPb., 1904.
2. Gorodovoe polozhenie 1870 goda, s ob#jasnenijami i dopolnenijami // Polnoe sobranie zakonov Rossijskoj imperii. - Sobranie 3-e. - T. XII. - № 8708.
3. Gosudarstvennyj arhiv Ul'janovskoj oblasti (GAUO). - F. 76. - Op. 2. - D. 1284. - L. 1.
4. GAUO. - F. 76. - Op. 4. - D. 3. - L. 5.
5. GAUO. - F. 640. - Op. 1. - D. 27. - L. 19.
6. Kabytov P. S. Legendarnyj samarec Petr Vladimirovich Alabin; P. V. Alabin. 1824-1896 : bibliogr. ukazatel' / P. S. Kabytov. - Kujbyshev, 1990.
7. KorkunovM. N. Russkoe gosudarstvennoe pravo : v 4 t. / M. N. Korkunov. - SPb., 1909. - T. 2.
8. Nardova V. A. Gorodskoe samoupravlenie v Rossii v 60-h - nach. 90-h gg. XIX v. Pravitel'stvennaja politika / V. A. Nardova. - L., 1984.
9. Pisar'kovaL. F. Moskovskaja gorodskaja duma / L. F. Pisar'kova. - M., 1998.
10. Pravitel'stvennyj vestnik. - 1873. - 9 fevr.
11. Rossijskij gosudarstvennyj istoricheskij arhiv. - F. 1287. - Op. 38. - D. 1641. - L. 97.
12. Chicherin B. N. Vospominanija. Zemstvo i Moskovskaja duma / B. N. Chicherin. - M., 1934.
13. Chicherin B. N. Kurs gosudarstvennoj nauki / B. N. Chicherin. - M., 1898.
14. Shrejder G. I. Nashe gosudarstvennoe obshhestvennoe upravlenie : jetjudy, ocherki : v 2 t. / G. I. Shrejder. - SPb., 1902. - T. 1.
Поступила в редакцию 10.12.2015.
Сведения об авторе
Бойко наталия Семеновна - кандидат юридических наук, доцент кафедры летной эксплуатации и безопасности полетов Ульяновского высшего авиационного училища гражданской авиации (институт). Область научных интересов: отечественная история. Автор более 70 научных и учебно-методических работ.
Тел.: 8 (960) 372-84-16
E-mail: nboyko2005@mail.ru
Boyko Natalia Semenovna - the associate professor of flight operation and safety of flights chair of the Ulyanovsk highest aviation school of civil aviation (institute). Research interests: national history. Author more than 70 scientific and educational and methodical publications.
66 ГУмАнИТАРИй : актуальные проблемы ^ j (33) 2016
гуманитарной науки и образования - V л
