CC BY
22
УДК 342
Бойко Наталия Семеновна
кандидат юридических наук, доцент кафедры ЛЭ и БП Ульяновского высшего авиационного училища гражданской авиации (институт) milena.555@mail .ru Natalia S. Boyko
candidate of jurisprudence, associate professor of LE and BP of the Ulyanovsk highest aviation school of civil aviation (institute) [email protected]
Сферы взаимодействия губернаторов с органами городского самоуправления в городах Среднего Поволжья в конце XIX века
Spheres of interaction of governors with bodies of city self-government in the cities of Central Volga Area at the end of the XIX century
Аннотация. Вниманию исследователей практически с середины XIX века по настоящее время сосредотачивались на нескольких группах проблем, а именно: как последствия Великих реформ, проводимых в области общегосударственного масштаба, отражались и отражаются на уровне развития регионов. Автором отмечается, что руководитель города был наделен большой властью, соединял функции распорядительной и исполнительной власти в одном лице.
В то же время, автором установлено, что утверждение в должности коронной администрацией требовало от него политической лояльности, ставило городского голову в определенную зависимость от власти.
Ключевые слова: губернатор, администрация, городской бюджет.
Summary. To attention of researchers practically from the middle of the XIX century to the present concentrated on several groups of problems namely as consequences of the Great reforms which are carried out to areas of nation-wide scale were reflected and reflected in a level of development of regions. By the author it is proved that the city head was allocated with the big power, connected functions of administrative and executive power in one person.
At the same time by the author it is established that, the statement as crown administration demanded from it political loyalty, put the mayor into certain dependence on the power.
Keywords: governor, administration, city budget.
Государственная власть, не имевшая на местах эффективных управленческих механизмов, отдала часть своих функций городскому самоуправлению.
Ряд исследователей и юристов отмечали значительную роль губернского по городским делам присутствия, как важного, координирующего органа. Учреждение губернского присутствия ими считалось одним из лучших нововведений Городового положения 1870 г., так как созданные на коллегиальных началах присутствия могли ограничить, скорректировать принятие единоличных решений губернаторами, и «приучить даже их самих к большей подчиненности голосу коллегии». Поэтому в этом учреждении исследователи и современники видели гарантии для общественной самостоятельности [1].
Создание губернского по городским делам присутствия со стороны государственной власти воспринималось как мера, которая не только не ограничивает самостоятельности органов городского самоуправления, но и защищает муниципальные власти от произвола со стороны губернской администрации.
В первую очередь, губернатор передавал в присутствие по городским делам решение конфликтных дел, спорных вопросов. То есть губернатор, не имея права отменить решение городского управления, мог его приостановить на срок до одного месяца и передать на рассмотрение в присутствие по городским делам. Присутствие рассматривало также жалобы на деятельность городского самоуправления, поступившие от частных лиц, общественных организаций, правительственных учреждений. В случае обнаружения состава преступления в деятельности тех или иных лиц, присутствие по городским делам имело право передать это дело в суд [2]. Однако перед тем, как это сделать, присутствия по городским делам обязаны были спросить на это разрешение от того же губернатора [3].
Губернатор присутствовал лично на заседаниях по городским делам присутствия, а в его отсутствие эту функцию выполнял вице-губернатор или его товарищ (заместитель). Для рассмотрения и разрешения конфликтных ситуаций между городским управлением и иными ведомствами, вынесенными на заседание по городским делам присутствия, их руководящие лица приглашались с правом совещательного голоса. Постановления присутствия, принятые простым большинством голосов, немедленно приводились в исполнение [4].
Дело в том, что самодержавная власть понимала, что именно города являются источниками всякой смуты, оппозиционных и революционных настроений, поэтому она стремилась держать под контролем все городские дела. Учитывая рост оппозиционных настроений, царская власть была вынуждена маневрировать. В свете этой политики и были предоставлены органам городского самоуправления достаточно широкие права по решению городских дел, однако либеральная оппозиция требовала большего, на что власть пойти не могла. Поэтому государство четко оговорило и регламентировало перечень вопросов, которые в обязательном порядке
городские думы были обязаны согласовать с губернатором, а также перечень тех направлений, где губернатор был обязан контролировать эту деятельность.
Осуществлялся серьезный контроль за лицами, рекомендуемыми к избранию на ключевые должности городского головы. Так, если на должность городского головы представляемый городской думой кандидат был обязан пройти утверждение министром внутренних дел, то городские главы уездных городов обязаны были получить одобрение у губернатора [5]. Причем, при избрании головы города власти практически перестали обращать внимания на веру, которую исповедовал будущий голова города, считая это «неважным».
Основное внимание уделялось прагматическим вопросам - умению организовать дело. С середины 70-х гг. XIX века изменяется отношение правительственной власти к раскольничеству: на них стали опираться как на «второй охранительный элемент» наряду с дворянством в борьбе с революционным движением [6]. С 1883 г. было узаконено право раскольников занимать общественные должности, но и до этого времени принадлежность к расколу не являлась непреодолимым препятствием. В 1877 г. на должность заступающего место городского головы Симбирска был избран член городской управы Петр Анисимович Теняев, который, по сведениям симбирского губернатора, принадлежал к раскольнической секте, приемлющей священство и причисляющейся к московскому Рогожскому кладбищу. За принадлежность к расколу П.А. Теняев по решению Правительствующего сената с 1858 г. состоял под надзором полиции, но, по мнению губернатора, он «вполне удовлетворял требованиям, указанным в Городовом положении 1870 г., для утверждения его в звании заступающего место городского головы». Министерство внутренних дел, рассмотрев все обстоятельства дела, не нашло препятствий в утверждении Теняева в этой должности. Таким образом, для Министерства внутренних дел религиозная принадлежность не являлась столь важным критерием, как политическая благонадежность [7].
Со второй половины 80-х гг. XIX века стала утверждаться практика правительственного назначения на должность городских голов, что противоречило Городовому положению 1870 года. Во взглядах правительства все отчетливее можно проследить изменения в понимании того, что собой представляют органы местного самоуправления и то реальное место, которое они занимают в системе государственного устройства. Позиция имперского правительства в отношении органов городского самоуправления заключалась в стремлении сократить самостоятельность муниципальных властей, встроить их в систему государственного управления. То есть, городское общество стало восприниматься как часть государственного организма, высшим выражением которого указывается правительственная власть и которой теперь должны подчиняться все остальные части системы управления [8].
Согласно требованиям действующего законодательства, городской голова был напрямую подчинен губернатору и был обязан выполнять все его требования, обусловленные действующим законодательством [9].
После 1892 года городской голова был обязан не только докладывать губернатору о принятом решении на заседании городской думы с учетом особых мнений, определившихся на заседании, но и обсудить перечень вопросов, готовящихся к обсуждению с указанием предварительного графика рассмотрения [10].
Если городское правление хотело создать в городе «торговую полицию», то ее начальника и его заместителей также был обязан утвердить в должности губернатор [11].
Можно говорить об особых отношениях, которые законодательно были установлены в губерниях, а именно, городской голова мог опротестовать перед губернатором даже решение городской думы или городской управы в случаях, если считал их незаконными. Существовала и обратная взаимосвязь. Если губернатор и присутствие по городским делам считали, что городское правление обязано выполнить какое-либо решение, сформировавшееся в недрах губернской администрации, они непременно возлагали его претворение в жизнь в конкретном городе на городского голову. Это означало лишь то, что через городского голову губернские власти контролировали деятельность городского общественного управления [12].
Городской голова, будучи лично подчиненным губернатору, был обязан сообщать губернатору о времени заседания гордумы, повестке дня, а также испросить разрешения на свою отлучку из города сроком, превышающем 20 дней [13]. Губернатор не только контролировал принятые постановления гордумы, но и давал разрешение на их публикацию в «Губернских ведомостях» [14].
Следует отметить, что по отношению к органам городского самоуправления губернаторам были предоставлены широкие полномочия для того, чтобы заставить некоторых, не в меру «оппозиционных» городских деятелей, уважать высшую власть, в том числе и губернскую. В случаях, не терпящих отлагательства, губернатор имел право напрямую вмешаться в дела органов городского самоуправления. Если члены городского правления и его голова нарушали закон, то губернатор мог издать постановление его отменяющее, потребовать в случае, если принятое решение нанесло финансовый ущерб, возместить его за счет средств города, а на полицию возложить ответственность за проведение данного постановления в жизнь. А если для исправления незаконного решения городских властей губернатору приходилось тратить средства из губернского бюджета, то город был обязан их возместить в полном объеме [15].
Однако городские власти также имели право, в случае возникновения спорной ситуации с губернатором, отстаивать свою правоту в Правительствующем Сенате [16].
Как считал современник этих преобразований Н.М. Коркунов, возможность направить жалобу в Сенат на незаконные действия губернатора
или губернского присутствия обеспечивало «полную» самостоятельность органов городского самоуправления, так как даже в отношении тех дел, которые требовали правительственного утверждения, губернской администрации не был предоставлен решительный голос. Если же городское собрание настаивало на своем принятом постановлении, которое губернское правление затруднялось утвердить, то судьею между ними являлся исключительно Сенат, при этом органы правительственной власти находились в положении истца, и должны были доказать незаконность или противоречие общим государственным пользам постановления городской думы [17]. Постепенно губернаторы полностью подчинили своей власти городские думы.
Ученые-историки и правоведы конца XIX века справедливо отмечали, что с 1892 г. губернаторы стали полными «начальниками» и «цензорами» деятельности муниципальных органов власти [18].
Так, если в 1875 г. городской голова Сенгилея (ныне г.Сенгелей Ульяновской области) «уведомлял» или «информировал» губернатора о проведении заседания городской думы [19], то в 1900 г. ардатовский городской голова уже отправлял Симбирскому губернатору «донесение» о вопросах, обсуждаемых в думе [20].
Губернаторы четко контролировали избрание головы городского управления, так как эта должность в системе власти Российской империи считалась «ключевой».
В начале 1890-х годов, когда городская реформа устоялась, губернаторы, накопив определенный опыт взаимоотношений с городским головой, стали говорить о ее недостатках. Так например, в 1890 году в Министерстве внутренних дел состоялся съезд губернаторов 35 губерний России, где шесть человек из присутствующих подняли вопрос о нежелательности совмещения должностей городского головы и председателя гордумы, так как в этом случае городской голова может уклониться от обсуждения тех проблем, нерешённость которых выставляет деятельность городской управы в невыгодном свете [21].
В качестве другого пожелания большинство губернаторов высказались за предоставление избирательных прав горожанам, не владеющим недвижимой собственностью, однако по своим моральным и деловым качествам способным принести немалую пользу органам городского управления. К их числу губернаторы относили небогатых чиновников, мещан, представителей интеллигенции, в первую очередь врачей и учителей [22].
Когда было принято Городовое положение 1892 года, губернаторы получили новые рычаги воздействия на процесс выборов городского головы. Если по тем или иным причинам избранный городской голова не устраивал губернатора, то последний мог отклонить его кандидатуру без права повторного предложения и без объяснения причин, даже если за него проголосовало большинство членов городской думы [23].
Литература:
1. Джаншиев, Г. Эпоха великих реформ (исторические справки). 9-е изд. СПб., 1905.
2. Городовое положение 1870 года, с объяснениями и дополнениями. Ст. 92.
3. Там же. Ст. 80.
4. Шрейдер, Г.И. Наше государственное общественное управление. Этюды, очерки: в 2 т. СПб., 1902. Т. 1. С. 67.
5. Там же. Ст. 92.
6. Нардова, В.А. Городское самоуправление в России в 60-х- нач. 90-х гг. XIXв. Правительственная политика. Л., 1984, С.111.
7. РГИА. Ф. 1287. Оп. 38. Д. 1641. Л.97.
8. Чичерин, Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С.172.
9. Правительственный вестник. 1873. 9 февраля. С. 9.
10. Коркунов, М.Н. Русское государственное право : в 4 — х т. СПб., 1909. Т. 2. С. 59.
11. Там же. Ст. 92.
12. Городовое положение 1870 года, с объяснениями и дополнениями. СПб., 1873. Ст. 23.
13. Там же. Ст. 100.
14. Там же. Ст. 68, 147.
15. Городовое положение 1870 года, с объяснениями и дополнениями. Ст. 12.
16. Там же. Ст. 80.
17. Коркунов, Н.М. Русское государство и право. СПб., 1909. Т.2.
С.587.
18. Чичерин, Б.Н. Курс государственной науки. М., 1898., стр. 97.
19. ГАУО. Ф. 76. Оп. 4. Д. 3. Л.5.
20. ГАУО. Ф.76. Оп. 2, д. 1284, л.1.
21. РГИА. Ф. 1282. Оп. 2. Д. 15. Л. 16.
22. Там же.
23. Там же. Ст. 119. Literature:
1. Dzhanshiyev, G. Epokh of great reforms (historical information). 9th prod. SPb., 1905.
2. The Gorodovy provision of 1870, with explanations and additions. Art.
92.
3. In the same place. Art. 80.
4. Shreyder, G. I. Our public public administration. Etudes, sketches: in 2 t. SPb., 1902. T. 1. Page 67.
5. In the same place. Art. 92.
6. Nardova, VA. City self-government in Russia in 60-h-the head of the 90th of the XIX century. Government policy. L., 1984, S.111.
7. RGIA. T. 1287. Оп. 38. 1641. L.97.
8. Chicherin, B. N. Memoirs. Zemstvo and Moscow thought. M, 1934. Page 172.
9. Official gazette. 1873. February 9. Page 9.
10. Korkunov, M. N. Russian state law: in 4 — x t. SPb., 1909. T. 2. Page
59.
11. In the same place. Art. 92.
12. The Gorodovy provision of 1870, with explanations and additions. SPb., 1873. Art. 23.
13. In the same place. Art. 100.
14. In the same place. Art. 68, 147.
15. The Gorodovy provision of 1870, with explanations and additions. Art. 12.
16. In the same place. Art. 80.
17. Korkunov, N. M. Russian state and right. SPb., 1909. T.2. Page 587.
18. Chicherin, B. N. Kurs of the state science. M, 1898., Р. 97.
19. GAUO. F.76. Qn. 4. 3. L.5.
20. GAUO. F.76. Qn. 2, 1284, l.1.
21. RGIA. T. 1282. Qn. 2. 15. L. 16.
22. In the same place.
23. In the same place. Art. 119.
