CC BY
65
УДК 342
Бойко Наталия Семеновна
кандидат юридических наук, доцент кафедры ЛЭ и БП Ульяновского высшего авиационного училища гражданской авиации (институт) [email protected]
Административная опека
ГУБЕРНАТОРАМИ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДАХ СРЕДНЕГО И НИЖНЕГО ПОВОЛЖЬЯ РОССИИ В КОНЦЕ XIX ВЕКА
Natalia S. Boyko
candidate of jurisprudence, associate professor of LE and BP of the Ulyanovsk highest aviation school of civil aviation (institute)
Administrative guardianship
OF GOVERNORS OF BODIES OF CITY SELF-GOVERNMENT IN THE CITIES OF CENTRAL AND LOWER VOLGA AREA OF RUSSIA AT THE END OF THE XIX CENTURY
Аннотация. Автор статьи, проанализировав основные направления институционального развития дореволюционной России и опыт, накопленный органами городского и земского самоуправления, исследовав его характерные черты, приходит к выводу о его эффективной организации. Подчеркивается, что современники активно спорили о том, каким должен быть городской голова, какими личностными качествами должен обладать, чтобы профессионально руководить городским хозяйством. Однако не всегда между губернаторами и головами органов городского управления было полное взаимопонимание. Делается вывод о том, что именно на основе пожеланий губернаторов и было принято новое Городское положение 1892 года.
Ключевые слова: губернатор, местное
управление, городское управление, городская дума, избирательное право.
Annotation. The author of article, having analysed the main directions of institutional development of pre-revolutionary Russia and the experience which is saved up by bodies of a city and territorial self-government, having investigated its characteristic features, come to a conclusion about its effective organization. It is emphasized that contemporaries actively argued on what has to be the mayor, what personal qualities has to possess professionally to direct municipal economy. However not always between governors and the heads of bodies of a municipal government there was a full mutual understanding. Also the conclusion about what on the basis of wishes of governors and was accepted the new City provision of 1892 is drawn.
Keywords: governor, local management,
municipal government, City Council, electoral right.
Новое Городовое положение (оставленное в прежнем звучании «в память Екатерининской грамоты» городам) было подписано Александром II и вступило в силу 16 июня 1892 г. [1].
Государственная власть, не имевшая на местах эффективных управленческих механизмов, отдала часть своих функций городскому самоуправлению. Губернаторы были связующим звеном между органами городского управления и Министерством внутренних дел, которое в системе Российского государства непосредственно курировало органы городского управления.
Ученые-историки и правоведы конца XIX века отмечали, что с 1892 г. губернаторы стали полными «начальниками» и «цензорами» деятельности муниципальных органов власти [2].
немедленно и предъявлял требования об их исправлении. Так например, в декабре 1890 года, по представлению губернского по городским и земским делам присутствия, Симбирский губернатор вызвал для беседы городского голову Алатыря и потребовал от него немедленно освободить должность бухгалтера в одном из частных банков Алатыря, указав на нарушение действующего законодательства [3].
В другой раз губернское по городским и земским делам присутствие опротестовало решение Симбирской городской думы, которое трактовало принятое половиной голосов решение по вопросу пенсии бывшего головы города как отрицательное и назначило новое переголосование [4].
Следует сказать, что в период начиная с 1870 года ни в одной из четырех губерний Среднего Поволжья (Самарской, Пензенской, Казанской и Самарской) не было ни одного случая, когда бы губерна-
Если губернатор замечал в действия головы города какие-либо нарушения, он вызывал его
141
торы ошибались с назначением городского головы, как в губернском, так и в уездном городе. В Пензе городским головой были ФИ. Швецов и Н.Т. Евстигнеев, которые очень много сделали для развития своего родного города [5]
Также, городскими головами Самары были очень достойные люди, например, П.В. Алабин, которые вплоть до 1917 года четко и добросовестно выполняли свои обязанности. Достойными людьми были и главы Симбирска и других уездных городов [6].
Современники спорили о том, каким должен быть городской голова, какими личностными качествами должен обладать, чтобы профессионально руководить городским хозяйством. «По моим соображениям,- заявил гласный Павел Никифоров (редактор «Прикаспийской газеты» г. Астрахани), -городской голова должен быть прямой, честный и настойчивый, НИ. Плотников, энергичный как покойный А.Н. Бекунов, джентльмен, как Д.С. Сергеев, хозяин, И.В. Беззубиков, красноречив, как И .Г. Сергеев.
К тому же, голова должен дружить и ладить с губернатором и астраханскими журналистами. Я бы желал видеть головой личность интеллектуальную, образованную, гуманную, чтобы это был в то же время и пламенный оратор, могущий прекрасной речью, метким словом разрубить гордиев узел противоречий и увлечь за собой панургово стадо мало что разумеющих гласных» [7].
Однако, не всегда между губернаторами и головами органов городского управления было полное взаимопонимание. Так, при подготовке «всеподданнейшего отчета» по Симбирской губернии за 1874 год, голова города несколько раз проигнорировал требование губернатора о предоставлении сведений о благоустройстве города. Только после третьего напоминания требуемый отчет был предоставлен [8].
Губернаторы четко контролировали избрание головы городского управления, так как эта должность в системе власти Российской империи считалась «^ючевой». Так, самарский губернатор Г.С. Аксаков, выполняя требования законодательства, перед тем, как отправить представление в Министерство внутренних дел по должности городского головы, предполагаемого к избранию, взимал с кандидата расписку о том, что он не состоит в секте или тайном обществе [9].
Предметом особого внимания правительственной власти, как отмечала В.А. Нардова, стал социальный состав городских дум: правительство стремилось ослабить влияние городских торгово-промышленных слоев в органах городского самоуправления, привлечь к городскому самоуправлению представителей дворянского сословия [10].
Об этом интересе свидетельствует разработанная Хозяйственным департаментом Министерства внутренних дел специальная форма для составления отчетности об итогах городских выборов, в которой запрашивались сведения о
числе горожан, получивших права по роду уплачиваемых налогов с разделением их на разряды, о количестве избирателей, принявших участие в выборах и о составе городских дум и управ [11].
В Астрахани, как и в прежние времена, лидером в городских делах выступало купечество, определявшее основные направления развития городского хозяйства. Из 72 гласных, избранных в городскую Думу в 1882 г., 49 человек (68 %), принадлежавших к группе купцов, почетных граждан из купеческого сословия, занимали в думе абсолютное большинство мест; 21 (29,2 %) избиратель относился к сословной группе дворян, духовенства, разночинцев, 2 (2,8 %) - мещан, ремесленников, крестьян. В избирательной кампании приняли участие 444 астраханца (15,1 %). Из них 122 человека (27,5 %) - плательщики сбора с недвижимых иму-ществ, 322 избирателя (72,5 %) платили сбор с торговых документов [12].
Избирательная активность торгово-промышленной части городского населения Астрахани объясняется прочностью исторически глубоких социальных связей, определивших традиции и ценностные приоритеты местной элиты.
Первые выборы в Астраханскую городскую думу по новому закону проходили в декабре 1870 г. В местных газетах напечатали текст Городового положения, списки избирателей, официальное объявление о проведении избирательных собраний для выбора гласных: 1 декабря для избирателей 1 разряда, 3 декабря - 2 разряда, 7 декабря - 3 разряда. В день выборов астраханцам - избирателям, опекавшим несовершеннолетних избирателей, следовало предъявить городскому голове повестку, по которой они приглашались на выборы. Доверенность предъявляли те, кто призван был проголосовать за отсутствовавших избирателей или лиц женского пола [13].
В качестве другого пожелания большинство губернаторов высказались за предоставление избирательных прав горожанам, не владеющих недвижимой собственностью, однако по своим моральным и деловым качествам способных принести немалую пользу органам городского управления. К их числу губернаторы относили небогатых чиновников, мещан, представителей интеллигенции, в первую очередь врачей и учителей [14].
Городовое положение 1892 года дало губернаторам новые рычаги воздействия на процесс выборов городского головы. Если по тем или иным причинам избранный городской голова не устраивал губернатора, то последний мог отклонить его кандидатуру без права повторного предложения и без объяснения причин, даже если за него проголосовало большинство членов городской думы [15].
После 1892 года городской голова и члены городской управы стали считаться состоящими на государственной службе, им присваивались классы государственной службы. Для уездного города член городской управы получал VII класс, городской голова - VIII. В то же время член городской управы губернского города считался чиновником VIII класса, а городской голова - IX.
142
Если раньше утверждался губернатором только городской голова, то теперь им стали утверждаться на должности все члены городской управы (равно как и отстраняться его распоряжением). Более того, если раньше губернатор мог опротестовать решение городского головы и городской управы только в суде, то теперь ему было предоставлено право налагать на членов городской управы административные взыскания [16].
Министерство внутренних дел, начиная с марта 1875 года, требовало от губернаторов установить контроль за посещением депутатами заседаний городской думы, однако губернаторы относились к этому делу поверхностно, лишь направляя в адрес МВД отчеты о посещении гласными депутатами городских дум.
Хотя Закон 1870 г. не определял численность заседаний, не регламентировал их периодичность, не предусматривал наказания гласных за неявку на собрания Думы. А посему, к истечению срока очередного четырехлетия заседания проходили все реже, а число отсутствовавших депутатов возрастало.
Так например, в период с 1879 по 1882 г. двое гласных не приняли участие в работе Астраханской городской Думы ни разу, трое - посетили 10 заседаний, что не могло положительно влиять на «ход городского хозяйства». Из-за неявки депутатов 7 раз срывались заседания Думы в 1879 г., 16 раз - в 1882 г. В течение всего четырехлетия по этой причине не состоялось 50 думских заседаний [17].
Проблема была очень серьезная, по сведениям Симбирского губернатора Н.П.Долгово - Сабурова в Симбирской губернии с 1870 по 1875 гг. только в Симбирске не состоялось 28 заседаний городской думы из 118 (каждое четвертое), в Сызрани из 56 - 6, в Алатыре из 68 - 7, в Сенги-лее из 28 - 3, в Буинске из 29 - 3 [18].
Литература:
1. Городовое положение с объяснениями. СПб.,1873.
2. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1898. С. 97.
3. ГАУО. Ф. 640. Оп. 1. Д. 27. Л. 19.
4. ГАУО. Ф. 640. Оп. 1. Д. 27. Л. 14.
5. Тюстин А. Городские головы // Новая газета. 1998. № 18. С. 4.
6. Кабытов П.С. Легендарный самарец Петр Владимирович Алабин; П.В. Алабин. 1824-1896: Библиографический указатель.
7. ГААО. Ф. 94. Оп. 1. Д. 1357. Л. 1.
8. Государственный архив Ульяновской области (ГАУО). Ф. 137. Оп. 43. Д. 159. Л. 9.
9. Оболонский А. На государственной службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1917. С. 93.
Так, в течение 1877 г. проведенный анализ показал, что только на трех заседаниях Симбирской городской думы из двадцати проведенных присутствовало немногим больше половины состава гласных (из 72 было 42, 38, 36 человек), на остальных их было значительно меньше, что поставило работу городской думы на грань срыва [19].
Однако, после 1892 года губернаторам было предоставлено право контролировать посещение заседаний городской думы гласными. После каждого заседания городской голова письменно докладывал губернатору о членах гордумы, не явившихся на заседание без уважительных причин. Специальным распоряжением губернатор накладывал взыскания.
Именно на основе пожеланий губернаторов и было принято новое Городское положение 1892 года.
Хотя весь комплекс проблем, возложенных на органы городского управления, был сохранен нетронутым, тем не менее, усилился контроль за деятельностью городских дум со стороны губернаторов, усилилась опека над ними со стороны губернских по городским делам присутствий, а также была урезана их самостоятельность [20]. Во-первых, губернатору было предоставлено право, в случае не избрания необходимого количества гласных в состав городской думы, назначать своим распоряжением недостающих до списочного состава членов из состава прежних городских дум [21].
Во-вторых, чтобы усилить контроль за принятием решений членами городской думы, решением губернатора в ее состав вводились председатель земской управы (губернского или уездного земства) и представитель православной консистории, которые, как правило, лояльно относились к решениям губернаторов [22].
Literature:
1. Gorodovy situation with explanations. SPb., 1873.
2. Chicherin B.N. Kurs of the state science. M., 1898. P. 97.
3. GAUO. T. 640. On. 1. 27. L. 19.
4. GAUO. T. 640. On. 1. 27. L. 14.
5. Tyustin A. Mayors // New newspaper. 1998. No. 18. P. 4.
6. Kabytov P.S. Legendary resident of Samara Pyotr Vladimirovich Alabin; P.V. Alabin. 1824-1896: Bibliographic index.
7. GAAO. F. 94. Op. 1. D. 1357. L. 1.
8. State Archive of the Ulyanovsk Region (SAUR). F. 137. Op. 43. D. 159. L. 9.
9. Obolonsky A. In public service: bureaucracy in old and new Russia. M., 1917. P. 93.
143
10. Нардова В. А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика. Л., 1984. С.13.
11. Семенов ДМ. Городское самоуправление. Очерки и опыт. СПб., 1901. С. 44.
12. Нардова В.Л. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XlX в.... С. 70, 79.
13. Астраханский справочный листок. 1870. № 3.
14. Там же.
15. Там же. Ст. 119.
16. Там же. Ст. 121, 122, 147, 148, 150.
17. Отчет Астраханского городского управления за 4-х летие с 1879 по 1883 гг. Астрахань, 1883. С. 2-3.
18. ГАУО. Ф. 137. Оп. 34. Д. 159. Л. 3 об.
19. ГАУО. Ф. 137. Оп. 34. Д. 38. Л. 1-10.
20. Мыш М.И. Городовое положение 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. 3-е изд., неофиц. СПб., 1897. С. 109.
21. Городовое положение, высочайше утвержденное 11 июня 1892 г. СПб., 1893. Ст. 54.
22. Там же. Ст. 57.
10. Nardova V.A. City self-government in Russia in the 60th - the beginning of the 90th of the XIX century. Government policy. L., 1984. P. 13.
11. Semenov D.D. City self-government. Sketches and experience. SPb., 1901. P. 44.
12. Nardova V.L. City self-government in Russia in the 60th - the beginning of the 90th years of XIX in.... P. 70, 79.
13. Astrakhan help leaf. 1870. No. 3.
14. In the same place.
15. In the same place. Art. 119.
16. In the same place. Art. 121, 122, 147, 148, 150.
17. The report of the Astrakhan municipal government for 4khletiye from 1879 to 1883 Astrakhan, 1883. P. 2-3.
18. GAUO. F. 137. Op. 34. D. 159. L. 3 about.
19. GAUO. F. 137. Op. 34. D. 38. L.1-10.
20. Mysh M.I. Gorodovoye the provision of 1892 with the legalizations relating to it, judicial and government explanations. 3rd prod., neofitsa. SPb., 1897. P. 109.
21. The Gorodovy situation which is most highly approved on June 11, 1892 by SPb., 1893. Art. 54.
22. In the same place. Art. 57.
144
