CC BY
81
УДК 342
Бойко Наталия Семеновна
кандидат юридических наук, доцент кафедры ЛЭ и БП Ульяновского высшего авиационного училища гражданской авиации (институт) [email protected]
Статус городского головы в российской империи с
СЕРЕДИНЫ XIX НАЧАЛА XX вв. (НА ПРИМЕРЕ ГУБЕРНИЙ СРЕДНЕГО И НИЖНЕГО ПОВОЛЖЬЯ)
Nataliya S. Boiko
candidate of law, associate professor at the LE and BP Department.
Ulyanovsk High Aviation School of Sivil Aviation (Institute) [email protected]
Status of the city mayor in
RUSSIAN EMPIRE IN THE MIDDLE OF XIX - BEGINNING OF XX c. (ON THE EXAMPLE OF PROVINCES OF CENTRAL AND LOWER VOLGA AREA)
Аннотация. В статье рассматривается статус Городского головы дореволюционной России, основные направления его деятельности и взаимодействие с представителями власти всех уровней. Автор отмечает, что в период начиная с 1870 года, ни в одной из четырех губерний Среднего Поволжья (Самарской, Пензенской, Казанской и Самарской) не было ни одного случая, когда бы губернаторы ошибались с назначением Городского головы, как в губернском, так и в уездном городе. Автор особое внимание обращает на тот факт, что существовавшая в то время в стране система не допускала некорректных отношений между органами городскогоуправления и губернаторами, так как напрямую подчиняла их им, что во многом способствовало их эффективной работе.
Ключевые слова: губернатор, Городской голова, местное и городское правление, городская дума.
Annotation. In the article the status of the City Mayor in pre-revolutionary Russia and the main directions of his activity and interaction with authorities of all levels are considered. The author notes that during the period since 1870 in no one of four provinces of Central Volga area (Penza, Kazan and Samara) was any case when governors made a mistake with appointment of the Mayor, both in provincial and in a district city. The author pays special attention to that fact that the system existing at that time in the country didn't allow the incorrect relations between city bodies and governors, as directly subordinated city bodies to them that in many respects promoted their effective work.
Keywords: governor, Mayor, local and city board, City Council.
Должность Городского головы в Российской империи, учрежденная императрицей Екатериной II в 1767 году, была выборной. Городской Голова - «первенствующее общественное лицо» - был наделен большой властью. Избираемый Думой, он утверждался министром внутренних дел, председательствовал на заседаниях Думы и руководил деятельностью управы. Статус Городского головы соединял функции распорядительной и исполнительной власти в одном лице. Дума не могла предать его суду. Городской голова, в зависимости от личных качеств, мог в значительной степени влиять на Думу, определяя основные направления движения городских дел. Утверждение в должности коронной администрацией требовало от него политической лояльности, ставило городского голову в определенную зависимость от власти [1].
Со второй половины 80-х гг. XIX века стала утверждаться практика правительственного назначения на должность городских голов, что противоречило Городовому положению 1870 года. Во взглядах правительства все отчетливее можно проследить
изменения в понимании того, что собой представляют органы местного самоуправления и то реальное место, которое они занимают в системе государственного устройства. Позиция имперского правительства в отношении органов городского самоуправления заключалась в стремлении сократить самостоятельность муниципальных властей, встроить их в систему государственного управления. То есть, городское общество стало восприниматься как часть государственного организма, высшим выражением которого указывается правительственная власть и которой теперь должны подчиняться все остальные части системы управления [2].
Согласно требованиям действующего законодательства, городской голова был напрямую подчинен губернатору и был обязан выполнять все его требования, обусловленные действующим законодательством [3].
155
Так например, с введением Городового положения 1892 г. астраханский городской голова считался состоящим на государственной службе в
чине VI класса (коллежский советник). Он обязан был предоставлять губернскому начальству всю информацию о деятельности городского самоуправления. Губернатор мог приостановить движение любого думского решения; более того, даже те постановления Думы, которые не требовали формального утверждения, вступали в силу только через две недели после их принятия. Административная опека сдерживала развитие самостоятельной инициативы, но не могла остановить процессы развития городского хозяйства, благоустройства городов. Развилась и Астрахань, в том числе благодаря энергии и трудолюбию городских голов [4].
После 1892 года городской голова был обязан не только докладывать губернатору о принятом решении на заседании городской думы с учетом особых мнений, определившихся на заседании, но и обсуждать с ним перечень вопросов, готовящихся к обсуждению с указанием предварительного графика рассмотрения [5]. Если городское правление хотело создать в городе «торговую полицию», то ее начальника и его заместителей также был обязан утвердить в должности губернатор [6].
Можно говорить об особых отношениях, которые законодательно были установлены в губерниях, а именно, городской голова мог опротестовать перед губернатором даже решение городской думы или городской управы в случаях, если считал их незаконными. Существовала и обратная взаимосвязь. Если губернатор и присутствие по городским делам считали, что городское правление обязано выполнить какое-либо решение, сформировавшееся в недрах губернской администрации, они непременно возлагали его претворение в жизнь в конкретном городе на городского голову. Это означало лишь то, что через Городского голову губернские власти контролировали деятельность городского общественного управления [7].
Городской голова, будучи лично подчиненным губернатору, был обязан сообщать ему о времени заседания гордумы, повестке дня, а также испросить разрешения на свою отлучку из города сроком, превышающем 20 дней [8]. Губернатор не только контролировал принятые постановления гордумы, но и давал разрешение на их публикацию в «Губернских ведомостях» [9].
Следует отметить, что по отношению к органам городского самоуправления губернаторам были предоставлены широкие полномочия для того, чтобы заставить некоторых, не в меру «оппозиционных» городских деятелей, уважать высшую власть, в том числе и губернскую. В случаях, не терпящих отлагательства, губернатор имел право напрямую вмешаться в дела органов городского самоуправления. Если члены городского правления и его голова нарушали закон, то губернатор мог издать постановление, его отменяющее, потребовать в случае, если принятое решение нанесло финансовый ущерб, возместить его за счет средств города, а на полицию возложить ответственность за проведение данного постановления в жизнь. А если для исправления незаконного решения городских властей губернатору приходи-
лось тратить средства из губернского бюджета, то город был обязан их возместить в полном объеме [10]. Однако, городские власти также имели право, в случае возникновения спорной ситуации с губернатором, отстаивать свою правоту в Правительствующем Сенате [11].
Как считал современник этих преобразований Н.М. Коркунов, возможность направить жалобу в Сенат на незаконные действия губернатора или губернского присутствия обеспечивало «полную» самостоятельность органов городского самоуправления, так как даже в отношении тех дел, которые требовали правительственного утверждения, губернской администрации не был предоставлен решительный голос. Если же городское собрание настаивало на своем принятом постановлении, которое губернское правление затруднялось утвердить, то судьею между ними являлся исключительно Сенат. При этом, органы правительственной власти находились в положении истца, и должны были доказать незаконность или противоречие общим государственным пользам постановления городской думы [12]. Постепенно губернаторы полностью подчинили своей власти городские думы. Ученые-историки и правоведы конца XIX века отмечали, что с 1892 г. губернаторы стали полными «начальниками» и «цензорами» деятельности муниципальных органов власти [13].
Так, если в 1875 г. Городской голова Сенгилея «уведомлял» или «информировал» губернатора о проведении заседания городской думы [14], то в 1900 г. ардатовский Городской голова уже отправлял Симбирскому губернатору «донесение» о вопросах, обсуждаемых в думе [15].
Если губернатор замечал в действия головы города какие-либо нарушения, он вызывал его немедленно и предъявлял требования об их исправлении. Так, в декабре 1890 года по представлению губернского по городским и земским делам присутствия, Симбирский губернатор вызвал для беседы городского голову Алатыря и потребовал от него немедленно освободить должность бухгалтера в одном из частных банков Алатыря, указав на нарушение действующего законодательства [16].
В другой раз губернское по городским и земским делам присутствие опротестовало решение Симбирской городской думы, которое трактовало принятое половиной голосов решение по вопросу пенсии бывшего головы города как отрицательное и назначило новое голосование [17].
В мае 1891 года Симбирский губернатор строго отчитал на заседании губернского по городским и земским делам присутствия голову Симбирска А. И. Карташева и объявил ему принародно строгий выговор за то, что на одном из заседаний городской думы двое гласных, явившись в нетрезвом состоянии, учинили дебош, а он их не удалил с заседания на 7 дней, как того в подобных случаях требовал закон [18].
В 1903 году Самарский губернатор, получив письмо от членов городской думы, потребовал
156
от исполняющего обязанности головы города Сокольникова вернуть в кассу города деньги, полученные им в виде жалованья за временно отсутствующего голову города, указав на противоречие этих действий с буквой закона. Получив от Сокольникова отказ, губернатор не только пригрозил привлечь данное лицо к уголовной ответственности, но и отстранил его от исполнения обязанностей гласного гордумы, потребовав от нее оформить это решение своим постановлением [19].
Следует сказать, что начиная с 1870 года, ни в одной из четырех губерний Среднего Поволжья (Самарской, Пензенской, Казанской и Самарской) не было ни одного случая, когда бы губернаторы ошибались с назначением Городского головы, как в губернском, так и в уездном городе. В Пензе городским головой были Ф.И. Швецов и
H. Т. Евстифеев, которые очень много сделали для развития своего родного города [20].
На протяжении 1871-1918 гг. астраханскими Городскими головами были: действительный статский советник А.К. Ключарев (1871-1878), «отставной поручик» А.А. Репин (1879-1883), чиновник, коллежский асессор В.М. Лазаревский (1884-1891), купец АН. Бекунов (1891-1892), потомственный почетный гражданин МЛ. Часов-ников (1892-1894), потомственный почетный гражданин ИЛ. Плотников (1894-1905, 1909-
Литература:
I. Липчанский AM. Столица преславной провинции: История астраханского городского местного самоуправления: монография / AM. Липчанский, ЕЛ. Тимофеева, С. В. Лебедев, П.В. Казаков. Астрахань: Издателский дом «Астраханский университет», 2008. С. 93-94.
2. Чичерин Б.Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. С. 172.
3. Правительственный вестник. 1873. 9 февраля. С. 9.
4. Липчанский AM. Столица преславной провинции: История астраханского городского местного самоуправления: монография / AM. Липчанский, ЕЛ. Тимофеева, С. В. Лебедев, П.В. Казаков. Астрахань : Издателский дом «Астраханский университет», 2008. С.94.
5. Коркунов ММ. Русское государственное право: в 4 т. СПб., 1909. Т. 2. С. 59, 92.
6. Городовое положение 1870 года, с объяснениями и дополнениями. СПб., 1873. Ст. 12, 23, 68, 80, 100, 147.
7. Коркунов НМ. Русское государство и право. СПб., 1909. Т. 2. С. 587.
8. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1898., с. 97.
9. ГАУО. Ф.76. Оп. 4. Д. 3. Л.5.
1912), купец И. В. Беззубиков (1905-1907), купец С.И. Козлов (1907-1909), «из купцов», личный почетный гражданин П.С. Кравченко (19131916), «из казаков», юрист Н.В. Ляхов (январь-февраль 1917), Т.В. Зинченко (июнь 1917 -май 1918).
По разным причинам раньше срока «ушли со службы» А. А. Репин, АЛ. Бекунов, МЛ. Часовни-ков, И.В. Беззубиков. Два срока исполняли свои обязанности Андрей Кириллович Ключарев и Владимир Михайлович Лазаревский. Лидером же среди астраханских голов стал Иван Николаевич Плотников - возглавлял городское самоуправление в течение 4 четырехлетий. ИЛ. Плотников отказался от участия в выборах городского головы в 1913 г., прислав 8 января телеграмму: «3 случае предложения меня к избранию на какую-либо должность по городскому управлению прошу на баллотировку меня не ставить» [21]. Он лидировал и в предварительном споре с другими кандидатами в городские головы П.С. Кравченко и Н.В. Ляховым в 1917 г., но также отказался от участия в самих выборах [22].
Следует отметить, что Городскими головами Самары также были очень достойные люди, например, П.В. Алабин, которые вплоть до 1917 г. четко и добросовестно выполняли свои обязанности. Достойными людьми были и главы Симбирска и уездных городов [23].
Literature:
1. Lipchanskii A.M. Capital of the famous province: History of the Astrakhan city local selfgovernment : monograph / A.M. Lipchanskii, E.G. Timofeev, S.V. Lebedev, P.V. Cossackov. Astrakhan : Astrakhan University Press, 2008. P. 93-94.
2. Chicherin B.N. Memoirs. Zemstvo and Moscow Duma. M, 1934. P. 172.
3. Government bulletin. 1873. February 9. P. 9.
4. Lipchanskii A.M. Capital of the famous province: History of the Astrakhan city local selfgovernment : monograph / A.M. Lipchanskii, E.G. Timofeev,
5. V. Lebedev, P.V. Cossackov. Astrakhan : Astrakhan University Press, 2008. P. 94.
5. Korkunov M.N. Russian State Law : in 4 vols. SPb., 1909. V. 2. P. 59, 92.
6. City provision of 1870, with explanations and additions. SPb., 1873. Art. 12, 23, 68, 80, 100, 147.
7. Korkunov N.M. Russian State and Law. SPb., 1909. V. 2. P. 587.
8. Chicherin B.N. Course of the state science. M., 1898. p. 97.
9. GAUD. Fund 76. Inventory 4. File 3. List 5.
157
10. ГАУО. Ф.76. On. 2, д. 1284, Л. 1.
11. ГАУО. Ф. 640. Оп. 1. Д. 27. Л. 19.
12. ГАУО. Ф. 640. Оп. 1. Д. 27. Л. 14.
13. ГАУО. Ф. 76. Оп. 4. Д. 397.
14. ГАСО. Ф. 175. Оп. 1. Д. 476.
15. Тюстин А. Городские головы // Новая газета. 1998. № 18. С. 4.
16. ГААО. Ф. 94. Он. 1.Д. 1357. Л. 1.
17. Астраханский листок. 1917. № 20.
18. Кабытов П.С. Легендарный самарец Петр Владимирович Алабин; П.В. Алабин. 1824-1896: Библиографический указатель.
10. GAUD. Fund 76. Inventory 2. File 128. List 1.
11. GAUD. Fund 640. Inventory 1. File 27. List 19.
12. GAUD. Fund 640. Inventory 1. File 27. List 14.
13. GAUD. Fund 76. Inventory 4. File 397.
14. GASD. Fund 175. Inventory 1. File 476.
15. Tyustin A. City Mayors // Novaya gazeta. 1998. № 18. P. 4.
16. GAAD. Fund 94. Inventory 1. File 1357. List 1.
17. Astrakhan leaf. 1917. № 20.
18. Kabytov P.S. Legendary resident of Samara Petr Vladimirovich Alabin; P.V. Alabin. 1824-1896: Bibliographic index.
158
