CC BY
28
УДК 94 (47) ББК 63.3
Н.С. БОЙКО
«ЗАКОННОСТЬ» И «ПОЛЕЗНОСТЬ» ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКИХ ДУМ С КОНЦА 1870-х - НАЧАЛА 1880-х ГОДОВ XIX ВЕКА (на примере Симбирской губернии)
Ключевые слова: губернатор, система управления, чиновники, городские думы, городское управление, губернаторский контроль, гласный, член городской думы, городской голова, председатель городской управы.
В статье раскрываются процессы взаимодействия губернаторов с городскими думами, а также разрешения конфликтов, происходивших внутри органов городского управления. Так, например, анализ документов того времени позволяет судить о том, что в распоряжениях губернатора, адресованных городскому управлению, появился безапелляционный, приказной тон. Губернаторский контроль за деятельностью городских дум стал многоступенчатым. Царское правительство также постоянно ужесточало требования к губернаторам с целью усиления с их стороны контроля за деятельностью городских дум.
После принятия Городового положения 1892 г. значительно увеличились возможности губернатора в контроле за решениями, принимаемыми городскими думами. Не только сохранилось положение, когда губернатор имел право приостановить любое не понравившееся ему решение гордумы с последующим обжалованием данного решения в Сенате, но и был расширен сам перечень вопросов, намечаемых к обсуждению, которые необходимо было согласовывать с министром внутренних дел. Более того, теперь губернатор мог не просто приостановить любое решение, а отменить его, оправдав это «нарушениями закона» либо просто указав на «несоответствие государственной пользе и нуждам» [6. Ст. 8б].
Анализ документов того времени позволяет судить о том, что в распоряжениях губернатора, адресованных городскому управлению, появился безапелляционный, приказной тон [10. С. 84]. Однако не всегда подобный жесткий тон в предписаниях губернатора был неоправданным или необоснованным. Так, в 1899 г. Симбирский губернатор в ультимативной форме потребовал от гордумы выделить средства на оперативное приведение в порядок прохудившейся канализации в течение недели. Гордума, выяснив, что виновата купчиха Солодовникова, которая подрядилась содержать канализацию и не выполнила своих обязательств, отстранила ее от этой работы, оплатила ремонт за счет городских средств, предварительно договорившись с другими подрядчиками [9. С. 397].
Оценивать «законность» и «полезность» деятельности городских дум теперь имело право модернизированное присутствие по городским и земским делам, прерогативы которого значительно расширились [6. Ст. 12]. Ни один бюджет города не принимался теперь без его участия [7. С. 16].
Губернаторский контроль за деятельностью городских дум стал многоступенчатым. Если какой-либо гласный, член городской думы, хотел внести на заседание гордумы свое предложение, он должен был в письменном виде, не позднее чем за три дня, проинформировать о нем городского голову - председателя городской управы, а тот, в свою очередь, - доложить о данном предложении лично губернатору, сообщить о времени обсуждения, и только получив на это у губернатора разрешение, выносить данный вопрос на обсуждение [11. С. 109].
Следует отметить, что правительство постоянно ужесточало требования к губернаторам с целью усиления с их стороны контроля за деятельностью город-
ских дум. С этой целью в 1875 г. Министерство внутренних дел потребовало от губернаторов каждые четыре года направлять отчет о деятельности органов городского управления, в который входили сведения о количестве избирателей, их сословной принадлежности, данные о городских финансах, а также о городском благоустройстве, санитарии, охране общественного правопорядка.
В Симбирске губернатор В.В. Орлов-Давыдов так и не смог добиться четкого взаимодействия губернского правления и городского управления в этом деле. В результате дело было поручено частным лицам, гордума от контроля за ходом строительства самоустранилась, частные подрядчики, воспользовавшись отсутствием контроля, разворовали деньги и стройматериалы. В итоге строительство тянулось в течение 20 лет [2].
Губернаторам нередко приходилось разрешать конфликты, происходившие внутри органов городского управления. Так, например, в 1885 г. возник острый конфликт между Симбирской городской думой и членами избранной ею же городской управы. Гордума обвинила городскую управу в незаконном выделении участков под строительство частными лицам, а также в отсутствии контроля за самозахватом гражданами не принадлежащих им участков. Губернское по городским делам присутствие отменило это решение, а по имеющимся в наличии фактам отправило материал в следственные органы [8. С. 19].
Если в распоряжении губернатора оказывались документы, серьезно компрометировавшие деятельность органов городского управления, он немедленно инициировал расследование, назначал для этих целей специальную комиссию.
В 1866 г. по поручению губернатора, на имя которого поступила жалоба, было проведено следствие в отношении Буинского городского головы Карса-кова и секретаря думы Ягодинского, которых обвиняли во взяточничестве и махинациях, связанных с несением рекрутской повинности и призывом будущих солдат на военную службу. В жалобе на городского голову и секретаря думы говорилось о том, что они якобы брали деньги за избавление от рекрутской повинности с тех, кто должен был стать рекрутом. Во время следствия вина Карсакова и Ягодинского подтвердилась, их отстранили от занимаемых должностей и отдали под суд [1].
Так, например, в 1888 г. на имя цензора поступила статья, опубликованная в Казани в одном из местных изданий под названием «Наши городские воротилы». В ней содержались сведения, порочившие голову города Буинска и членов городской думы. Цензор немедленно переслал статью симбирскому губернатору М.Н. Теренину. Тот организовал инспекторскую проверку указанных фактов, ни один из них на практике не подтвердился, о чем члены комиссии и доложили губернатору. В результате губернатор в ответном письме указал, что статья носила «клеветнический» характер и публиковать ее нецелесообразно [3].
Таким образом, когда не было выявлено нарушения закона, губернатор жестко отстаивал интересы органов городского управления.
Однако не всегда губернаторы дожидались жалоб на органы городского управления, направленных в их адрес. Начиная с 1886 г., выполняя соответствующее поручение МВД, губернаторы организовали комиссионные проверки отчетов органов городского правления. О том, что эти проверки были эффективными, свидетельствовали выявленные нарушения административной и финансовой дисциплины, которые губернаторы в соответствующих представлениях на имя городского головы предлагали устранять в кратчайшие сроки. В числе выявленных в ходе работы губернаторской комиссией замеча-
ний были такие существенные, как, например, перерасходы средств по сметам, недобор налогов, другие финансовые нарушения, несвоевременная отчетность и т.п. [5].
Однако, даже выявив крупные нарушения в деятельности органов городского управления, губернаторы не имели рычагов для исправления данного положения дел, иначе как обратиться к членам городского правления с соответствующей просьбой об устранении недостатков. Например, в 1886 г. финансовой проверкой губернского правления была обнаружена недостача 1000 руб. серебром в кассе. Губернатор послал за членами губернской городской думы для срочного заседания и смог ее собрать только с третьего раза, так как у всех нашлись «уважительные причины» для непосещения заседания. Только после просьбы губернатора к членам думы разобраться в ситуации деньги нашлись [4].
Губернаторы были связующим звеном между органами городского управления и Министерством внутренних дел, которое в системе Российского государства непосредственно курировало органы городского управления.
Однако следует указать, что нередко в спорах с государственными органами губернаторы принимали сторону городских правлений. В 1873 г. симбирский губернатор жестко встал на сторону городского управления в его тяжбе с губернским по военным делам присутствием, которое направило на его имя жалобу на якобы неправильно составленные списки призывников. Губернатор не нашел в действиях органов городского управления нарушения закона и оставил предъявленные в воинское присутствие списки призывников без изменения [12. С. 2].
Таким образом, губернские по земским и городским делам присутствия служили эффективно работающим органом, связывавшим прерогативы губернатора и текущие задачи городского управления, так как умело разрешали противоречия и конфликты, возникавшие между губернатором и городом, контролировали деятельность должностных лиц, имея для этого все необходимые рычаги, вплоть до передачи дел нерадивых начальников в суд.
Литература
1. Государственный архив Ульяновской области (далее ГАУО). Ф. 76. Оп. 2. Д. 13.
2. ГАУО. Ф. 76. Оп. 4. Д. 266. Л. 119.
3. ГАУО. Ф. 76. Оп. 5. Д. 196. Л. 11-12об.
4. ГАУО. Ф. 144. Оп. 1. Д. 56. Л. 16-16об.
5. Государственный архив Самарской области (далее ГАСО) Ф. 175. Оп. 1. Д. 345. Л. 12-14.
6. Городовое положение, высочайше утвержденное 11 июня 1892 г. // Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. XII. № 8708. С. 430-456.
7. Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч.: в 2 т. СПб., 1869.
Т. 2.
8. Журналы заседаний Симбирской городской думы за 1885 год. Симбирск, 1885. № 4.
9. Журналы заседаний Симбирской городской думы за 1899 год. Симбирск, 1899. № 14.
10. Звягинцев Е.А. Как нужно преобразовывать наши городские думы. М., 1909.
11. Мыш М.И. Городовое положение 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. Пг., 1915.
12. Симбирские губернские ведомости. 1873. 28 февр.
БОЙКО НАТАЛИЯ СЕМЕНОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры летной эксплуатации и безопасности полетов, Ульяновский институт гражданской авиации имени Главного маршала авиации Б.П. Бугаева, Россия, Ульяновск (Nboyko2005@mail.ru).
N. BOYKO
«THE RULE OF LAW» AND «USEFULNESS» OF URBAN DOOM FROM THE LATE 1870s AND EARLY 1880s 19th CENTURY (FOR EXAMPLE THE SIMBIRSK GUBERNIA)
Key words: Governor, control system, officials said, the City Council, city administration, the Governor's control, a vowel, a member of the City Council, Mayor, Chairman of the City Council.
In article interaction of the governors with City Councils, and also a resolution of conflicts occurring in bodies of a municipal government reveals. So, for example, the analysis of documents of that time allows to judge that at the orders of the governor addressed to a municipal government there was a categorical, mandative tone. Governor's control of activity of City Councils became multistage. The imperial government, also constantly toughened requirements to governors for the purpose of strengthening from their party of control of activity of City Councils.
References
1. Gosudarstvennyi arkhiv Ul'yanovskoi oblasti. F. 76. Op. 2. D. 13 [The State Archives of the Ulyanov Region. Archive 76. Anagraph 1. Document 13].
2. Gosudarstvennyi arkhiv Ul'yanovskoi oblasti. F. 76. Op. 4. D. 266. L. 119 [The State Archives of the Ulyanov Region. Archive 76. Anagraph 4. Document 266. P. 119].
3. Gosudarstvennyi arkhiv Ul'yanovskoi oblasti. F. 76. Op. 5. D. 196. L. 11-12ob. [The State Archives of the Ulyanov Region. Archive 76. Anagraph 5. Document 196. P. 11-12ob.].
4. Gosudarstvennyi arkhiv Ul'yanovskoi oblasti. F. 144. Op. 1. D. 56. L. 16-16ob. [The State Archives of the Ulyanov Region. Archive 144. Anagraph 1. Document 56. P. 16-16ob.].
5. Gosudarstvennyi arkhiv Samarskoi oblasti. F. 175. Op. 1. D. 345. L. 12-14 [The State Archives of the Samara Region. Archive 175. Anagraph 1. Document 345. P. 12-14].
6. Polnoe sobranie zakonov Rossiiskoi imperii. Sobranie III. T. XII [The complete collection of laws of the Russian Empire. Collection III. Vol. XII].
7. Gradovskii A.D. Istoriya mestnogo upravleniya v Rossii [The history of local governance in Russia]. In: Sobr. soch.: v 2 t. [Collected works. 2 vols.]. St. Petersburg, 1869, vol. 2.
8. Zhurnaly zasedanii Simbirskoi gorodskoi dumy za 1885 god [The minutes of the sessions of the Simbirsk city Council for 1885]. Simbirsk, 1885, no. 4.
9. Zhurnaly zasedanii Simbirskoi gorodskoi dumy za 1899 god [The minutes of the sessions of the Simbirsk city Council for 1899]. Simbirsk, 1899, no. 14.
10. Zvyagintsev E.A. Kak nuzhno preobrazovyvat' nashi gorodskie dumy [How to convert our municipal councils]. Moscow, 1909.
11. Mysh M.I. Gorodovoe polozhenie 1892 goda s otnosyashchimisya k nemu uzakoneniyami, sudebnymi i pravitel'stvennymi raz"yasneniyami [City status in 1892 with related statutes, judicial and government clarifications]. Petrograd, 1915.
BOYKO NATALIA - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Department of Flight Maintainance and Security, Ulyanovsk Aviation Institute, Russia, Ulyanovsk.
Ссылка на статью: Бойко Н.С. «Законность» и «полезность» деятельности городских дум с конца 1870-х - начала 1880-х годов XIX века (на примере Симбирской губернии) // Вестник Чувашского университета. - 2016. - № 2. - С. 26-29.
