CC BY
248ПРОИЗВОДСТВО ПО ОТДЕЛЬНЫМ КАТЕГОРИЯМ АДМИНИ СТРАТИ В Н ЫХ ДЕЛ
УДК 342.9
О. С. Рогачева
Воронежский государственный университет
УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА ПРИ РАССМОТРЕНИИ ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ: ФОРМЫ УЧАСТИЯ И ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПОЛОЖЕНИЯ
В статье анализируется процессуальное положение прокурора в административном производстве. Рассматриваются формы участия прокурора в производстве при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, инъх органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. В статье затрагивается вопрос и об оспаривании решений прокуратуры, нарушающих права и законные интересы физических и юридических лиц.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, прокурор, прокурор в административном судопроизводстве, формы участия прокурора, административные дела, нормативный правовой акт, действие (бездействие) должностного лица.
PARTICIPATION OF THE PROSECUTOR IN THE CONSIDERATION OF CERTAIN CATEGORIES OF ADMINISTRATIVE CASES
The article analyzes the prosecutor's procedural position in administrative proceedings. Forms of participation of the prosecutor in the proceedings in the consideration of administrative cases on challenging normative legal acts and acts containing explanations of legislation and possessing regulatory features; on challenging decisions, actions (inaction) of public authorities, local self-government bodies, other bodies, organizations that are endowed with separate state or other public powers of officials, state and municipal employees. The article also touches upon the issue of challenging the decisions of the prosecutor's office that violate the rights and legitimate interests of individuals and legal entities.
K e y w o r d s: administrative legal proceeding; the prosecutor; the prosecutor in the administrative legal proceeding; the forms of participation of the prosecutor, administrative matters, the regulatory legal act, the act (inaction) of the official.
В соответствии со ст. 39 КАС РФ выделим следующие формы участия прокурора в административном судопроизводстве:
- обращение с административным исковым заявлением;
- дача заключения по административному делу.
Рассмотрим подробнее каждую из вышеназванных форм участия прокурора при рассмотрении административного дела.
Обращение с административным исковым заявлением предполагает подачу прокурором ад© Рогачева О. С., 2018
министративного искового заявления в целях защиты прав, свобод и законных интересов следующих субъектов - гражданина, неопределенного круга лиц, либо в отношении Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. В свою очередь, КАС РФ закрепляет положение, согласно которому прокурор может подать административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов в отношении гражданина только в случае, если данный гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам самостоятельно не может обратиться в суд. Прокурор, обратившийся в суд с адми-
нистративным исковым заявлением, пользуется почти всеми процессуальными правами истца, за исключением права на заключение соглашения о примирении, а также несет и почти все процессуальные обязанности истца, за исключением лишь обязанности по уплате судебных расходов, но на прокурора возлагается некая новая обязанность, которую нельзя наблюдать в рамках гражданского процесса. Эта обязанность связана с уведомлением прокурором гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска. Ю. Г. Насонов и В. С. Выскуб придерживаются мнения о том, что «в своем уведомлении прокурор должен объяснить причины отказа от административного иска и разъяснить процессуальные права гражданина»1. Однако даже в том случае, если прокурор всё же откажется от поданного им административного искового заявления, то рассмотрение административного искового заявления не прекращается, а продолжается. Лишение прокурора права на заключение соглашения о примирении достаточно просто можно объяснить. Данное исключительное право всегда принадлежит субъектам спорного правоотношения, т. е. сторонам по делу, а поскольку прокурор ни при каких условиях не может являться стороной спорного правоотношения, следовательно, он данным правом и не обладает.
Что касается второй формы участия - дачи заключения по административному делу, - то прокурор вступает в уже начатый судебный процесс и дает заключение по административному делу по следующим категориям административных дел:
• об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213 КАС РФ);
• защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 243 КАС РФ);
• принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 277 КАС РФ);
• помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 268 КАС РФ);
• административном надзоре (ст. 272 КАС РФ).
В своем заключении прокурор должен отразить ряд моментов, которые связаны с анализом исследованных в ходе судебного разбирательства доказательств по конкретному делу, раскрытием характера и содержания спорного правоотноше-
ния, определением закона, регулирующего данный вид спорного правоотношения, а также с выражением собственного мнения по данному делу, т. е. мнения о том, как следует разрешить данный спор между данными субъектами правоотношения. В том случае, если суд примет иное решение по делу, тем самым не согласится с заключением прокурора в процессе по данному административному делу, то при наличии соответствующих законных оснований прокурор, участвующий в деле, вправе воспользоваться своим правом, которое предусмотрено ст. 295 КАС РФ, т. е. принести апелляционное представление. По правилам КАС РФ, данное апелляционное представление подается через суд, принявший решение, и должно соответствовать требованиям, предусмотренным ст. 299 КАС РФ.
Прокурор, принесший апелляционное представление, вправе отозвать его до вынесения судом апелляционного определения. Это положение можно объяснить исходя из принципа диспо-зитивности в административном судопроизводстве. Тогда суд апелляционной инстанции выносит определение о прекращении апелляционного производства. При этом прекращение производства по апелляционному представлению не является препятствием для рассмотрения иных апелляционных жалоб и представлений. Положение Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации»2 говорит о том, что только прокурор, принесший протест, обладает исключительным правом на его отзыв. И в таком случае обращение участвовавшего в деле прокурора с отзывом апелляционного представления должно быть им направлено в суд апелляционной инстанции, который по результатам рассмотрения апелляционного представления принимает судебный акт в форме апелляционного определения. Таким образом, детально углубившись в положения КАС РФ, непосредственно связанные с такой формой участия прокурора в административном судопроизводстве, как дача заключения по административному делу, приходишь к выводу о том, что, если прокурор не принимал участия в судебном процессе в суде первой инстанции по делам, в которых участие прокурора обязательно, он вправе вступить в процесс и дать заключение по делу в судебном заседании апелляционной инстанции.
Помимо формально закрепленных в ст. 39 КАС РФ и рассмотренных нами выше, в доктрине выделяют и иные формы участия прокурора в рамках административного судопроизводства. Так, А. Ю. Винокуров и Ю. Г. Насонов, В. С. Вы-скуб, ссылаясь на ст. 17 и ч. 5 ст. 38 КАС РФ, сходятся во мнении о потенциальной возможности участия прокурора в качестве административного ответчика3.
Проанализировав положения ст. 37 КАС РФ, можно сказать, что КАС РФ относит и рассматривает прокурора в качестве лица, участвующего в деле. Лица, участвующие в деле, - это основные участники административного судопроизводства, так как возникновение, изменение, прекращение процессуальных отношений напрямую зависят от реализации их процессуальных прав и обязанностей. Такая правовая категория, как лица, участвующие в деле, присутствуют во всех видах судопроизводства, но ни один из процессуальных кодексов не раскрывает содержания данной правовой категории. Безусловно, лица, участвующие в деле, представляют собой основных участников судопроизводства, поскольку именно по их инициативе дело возбуждается и рассматривается судом. Лица, участвующие в деле, „ обращаясь в суд за защитой своих прав, свобод и ьЕ законных интересов, обладают так называемой заинтересованностью в рассмотрении и правильна \ ном разрешении их дела, что является необходи-со ^ мым и обязательным условием для реализации рЕ ^ права на судебную защиту, которое предусмотре-^ но Конституцией РФ. Относя прокурора к лицам, о ^ участвующим в деле, возникает такой вопрос, на-I» пример, какова заинтересованность прокурора, ^ выступающего в процессе в качестве административного истца? Относительно этого вопроса в науке сходятся во мнении, что заинтересованность ^ ^ прокурора выражается в защите публичных и общественных интересов публично-правовых обра-О^ зований. Однако, если мы обратимся к положе-¡^Е ниям ч. 2 ст. 38 КАС РФ, то обнаружим, что ста-^ тус прокурора несколько повышен, а именно до ^ административного истца, в том случае, если последний обращается в суд для реализации возло-_а ^ женных на него публичных функций. ш ^ Полагаем, не совсем точной является форму-¡Е^ лировка законодателя рассматривать прокурора в качестве административного истца, обратив-щ ^ шегося в защиту прав, свобод и законных инте-О | ресов гражданина, поскольку по данной катего-^ рии дел административным истцом будет непо-с!^ средственно сам гражданин, в защиту которого § ^ обращается прокурор в рамках административного судопроизводства. Прокурора можно рассматривать в качестве административного ис-^ тца в случае обращения в защиту интересов пу-^ блично-правовых образований, так как данные I) субъекты не привлекаются к участию в процес-¡^ се и тогда сам прокурор является администра-^ тивным истцом.
Проанализировав формы участия прокуро-^ ра в административном судопроизводстве, рас-^ смотрим процессуальный статус прокурора при ^ рассмотрении отдельных категорий администра-^ тивных дел.
Участие прокурора в производстве при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами
В качестве административного истца по данной категории административных дел КАС РФ, помимо категории «лица, участвующие в деле», предусматривает и такого субъекта, как общественное объединение, под которым в соответствии с законом подразумевается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения4. Но на этом перечень субъектов, которые могут по данной категории административных дел обратиться в суд с административным исковым заявлением, не ограничивается. Таким правом обладает и ряд так называемых неординарных субъектов - это Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, т. е. губернатор, орган местного самоуправления, глава муниципального образования и, конечно же, прокурор, действующий в рамках своих полномочий.
В целях уточнения процессуального участия прокурора в производстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, вполне правомерно руководствоваться соответствующими положениями постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»5.
Из п. 4 вышеуказанного постановления вытекает несколько положений. Первое положение связано с тем, что, если прокурор обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта, то прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу, а второе - если же прокурор не является лицом, подавшим административное исковое заявление, а вступает в процесс по административному делу о признании нормативного правового акта или его части недействующими, то он участвует в судебном заседании и дает заключение после исследования всех доказательств по административному делу. Таким образом, перечень публичных должностных лиц и органов,
обладающих как специфическим административно-правовым, так и конституционно-правовым статусом, носит исчерпывающий характер.
Приведем пример из судебной практики.
Заместитель прокурора Саратовской области обратился в Саратовский областной суд в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц с уточненным административным исковым заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению с 29 декабря 2016 г. решения Саратовской городской Думы от 29 апреля 2008 г. № 27-280 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Саратов"» в части установления для земельного участка с кадастровым номером 64:48:030359:2, расположенного по адресу: г. Саратов, ул. Университетская, д. 56, территориальной зоны ОД-3 (общественно-деловой застройки специализированных центров обслуживания (учебных, медицинских, спортивных, научных и т. д.)). Заместитель прокурора свои требования мотивировал тем, что при принятии оспариваемого решения Саратовской городской Думой нарушен порядок проведения публичных слушаний, установленный градостроительным законодательством. При этом установление для земельного участка с кадастровым номером 64:48:030359:2 территориальной зоны ОД-3 противоречит Генеральному плану муниципального образования «Город Саратов», согласно которому указанный земельный участок находится в границах функциональной зоны П-1 (зона предприятий IV и V классов опасности по СанПиН). Решением Саратовского областного суда от 18 августа 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено. На данное решение Саратовского областного суда были поданы апелляционные жалобы Саратовской городской Думы, администрации муниципального образования «Город Саратов», комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования «Город Саратов», открытого акционерного общества «Самарская инновационная компания». Однако апелляционная инстанция оставила решение Саратовского областного суда от 18 августа 2017 г. без изменения, а апелляционные жалобы без удовлетворения6.
По другому делу с административным исковым заявлением о признании недействующим Генерального плана со дня вступления решения суда в законную силу в Ростовский областной суд обратился первый заместитель прокурора Ростовской области. В обоснование своих требований прокурор указал, что в нарушение норм градостроительного законодательства, в частности порядка принятия нормативного правово-
го акта, были расширены границы населенного пункта хут. Дугино, что привело к возможности использования буферной зоны участка «Дельта Дона» природного парка регионального значения «Донской» в целях жилищного строительства, что противоречит интересам национального достояния, нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду. Административное исковое заявление было удовлетворено решением Ростовского областного суда от 29 марта 2017 г., в связи с чем на данное решение были поданы апелляционные жалобы Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, Администрации и Собрания депутатов Елизаветинского сельского поселения Азовского района Ростовской области. Однако суд апелляционной инстанции оставил решение Ростовского областного суда без изменения, а апелляционные жалобы без удовлетворения7.
Исследовав теоретический и практический аспект данного вида административного судопроизводства, можно сделать вывод о том, что прокурор весьма часто является участником данного вида административного судопроизводства, что можно объяснить положениями федерального законодательства, которое определяет полномочия и обязанности прокурора. Так, закон «О прокуратуре Российской Федерации» в самой первой статье закрепляет положение, согласно которому прокурор наделяется правом оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.
Однако есть и другая судебная практика. Например, в Воронежский областной суд было подано четыре административных исковых заявления с тождественными требованиями о признании недействующим полностью или в части того или иного нормативного правового акта, административными истцами по которым являлись юридические лица и физическое лицо. Таким образом, на сегодняшний день в Воронежской области по данной категории административных дел не сформировалась судебная практика, которая бы свидетельствовала о том, что прокурор области или его заместители реализуют предоставленное им КАС РФ право на обращение в суд в качестве административного истца по данным административным делам.
Участие прокурора в производстве по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
Е
з
¡Р
¡=4
ЕЙ
1
Г
А
1
5|
и
и» ста сО
тК
Часть 2 ст. 46 Конституции РФ закрепляет положение, согласно которому решения, действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Это положение Основного закона государства реализуется по правилам, установленным главой 22 КАС РФ. Вместе с тем арбитражный суд, руководствуясь правилами, установленными главой 24 АПК РФ, рассматривает и разрешает дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей.
Первое, на что необходимо обратить внимание, - это на то, что речь идет о правовых актах ненормативного характера, которые затрагивают права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а второе - это п. 3 ст. 198 АПК РФ, в соответствии с которым заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий или бездействия незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов. Также хотелось бы напомнить о том, что в сфере административного судопроизводства в вопросах разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами на практике применяют 2 критерия - характер спорного правоотношения, под которым понимается содержание спора, и такой критерий, как субъектный состав.
Проанализировав положения ст. 218 КАС РФ, а именно ч. 1, логично сделать вывод о том, что предметом судебного разбирательства являются правомерность (законность) решения, действия или бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия или бездействие квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, которые повлекли за собой ряд последствий:
• нарушены права и свободы гражданина;
• каким-либо образом созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
• на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность;
• гражданин незаконно привлечен к ответственности.
Предметом судебной проверки не будут являться те решения действия или бездействие, проверка которых в соответствии с законодательством отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ либо осуществляется в ином судебном порядке.
К сожалению, до настоящего времени нет разъяснений Верховного Суда, содержащихся в соответствующем постановлении Пленума Верховного Суда, в связи с чем отсутствует определенность в понимании отдельных положений законодателя. Так, довольно затруднительно на практике решается вопрос о понимании объекта оспаривания, поскольку не ясно, как следует толковать и что необходимо включать в такие категории, как решение, действие или бездействие органа публичной власти и иных организаций, наделенных публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Разъяснения подобного рода содержались в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служа-щих»8, которое было признано не подлежащим применению, поскольку спустя год после принятия КАС Верховным Судом РФ в целях обеспечения единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве были даны соответствующие разъяснения, отраженные в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Однако в этом, так сказать, «новом» постановлении не имеется каких-либо разъяснений по данному вопросу. Следовательно, можно предположить, что суды при рассмотрении и разрешении данной категории административных дел, возможно, не руководствуются, но принимают во внимание положения, содержащиеся в уже не действующем акте Верховного Суда РФ. Так, в указанном постановлении:
• под решением понимается акт органа государственной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятый единолично или коллегиально, включающий в свое содержание властное
волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций
Такое решение может быть принято в письменной и устной формах. Письменное решение может быть принято как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина);
• под действием органа государственной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих понимается волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. В частности, это могут быть требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль, которые были выражены в устной форме;
• к бездействию, в свою очередь, относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Ярким примером бездействия, например, может служить нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
В судебной практике нередко «бездействие» подменяется понятием «отказ в совершении какого-либо действия обязанным лицом». Однако бездействие - это не отказ, поскольку отказ уже подразумевает собой совершение какого-либо действия. В связи с этим бездействие следует определить как несовершение органом публичной власти, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим либо иным управомоченным лицом юридически значимых действий, которые он обязан совершить в силу своей компетенции9.
Кроме того, хотелось бы обратить внимание на ряд положений законодательства, которые внесут ясность в понимание данного вида административного судопроизводства.
При анализе первой статьи главы 22 КАС РФ возникает логичный вопрос о том, чьи решения, действия и бездействие в рамках главы 22 КАС РФ можно оспорить. В соответствии с данной нормой могут быть оспорены решения, действия и бездействие:
• органов государственной власти, к которым относятся органы государственной власти и управления, образуемые в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик в составе Российской Федерации и другими нормативными актами, наделенные государственно-властными полномочиями и осуществляющие свою компетенцию в установленном законом порядке. Согласно федеративному устройству Российской Федерации органы государственной власти подразделены на два уровня: федеральный уровень и уровень субъектов;
• органа местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под органами местного самоуправления понимает избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения10;
• иного органа, наделенного отдельными государственными или иными публичными полномочиями. В литературе к таким органам /организациям зачастую относят те органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти - законодательную, исполнительную и судебную. В то же время эти органы создаются и действуют в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а по своему статусу являются независимыми органами государственной власти11. Следовательно, к данной категории будут относиться прокуратура Российской Федерации, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ, Центральная избирательная комиссия РФ и другие органы государственной власти, занимающие так называемое «промежуточное» положение;
• организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, включая квалификационную коллегию судей и экзаменационную комиссию. К таковым относятся государственные корпорации, например: государственная корпорация «Ро-сатом»; государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов»; государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)»; государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»; государственная корпорация «Ростехнологии»; государственные внебюджетные фонды - Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования.
В качестве отдельного субъекта, чьи решения, действия и бездействие могут быть оспорены,
КАС РФ выделяет квалификационную коллегию судей и экзаменационную комиссию, которые являются специальными публичными органами - органами судейского сообщества;
• должностного лица;
• государственного или муниципального служащего.
В качестве субъектов, которые впоследствии могут приобрести статус административного истца, можно рассматривать лиц, обладающих властными полномочиями и выступающих в защиту интересов других лиц. По логике законодателя к таким публичным субъектам могут быть отнесены следующие: прокурор, Уполномоченный по правам человека, иные органы, организации и лица. Для приобретения статуса административного истца этими публичными субъекта-„ ми необходимо соблюсти ряд условий, связанных ьЕ с обращением в суд. Данные условия обращения в суд для «не очень обычных» административных ^ \ истцов несколько иные, нежели условия, описан-со ^ ные ранее. К таковым условиям относятся: рЕ^ • право на обращения должно быть преду-N смотрено КАС РФ, т. е. в соответствии с ч. 3 и 4 <И ст. 208 КАС РФ;
□И • решения, действия или бездействие, кото-^ рые либо подлежат оспариванию, либо не соот-сЕ ветствуют нормативному правовому акту, либо нарушают права, свободы и законные интересы ^ ^ граждан, организаций, иных лиц, либо создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и О^ реализации законных интересов или незаконно ¡^Е возлагают какие-либо обязанности.
^ Итак, среди перечисленных выше публичных ^ субъектов для нас наибольший интерес представай ^ ляет прокурор. Ярким примером из практики мо-^ жет служит Апелляционное определение Оренбургского областного суда от 21 апреля 2016 г. ¡1^ № 33а-2946/2016, согласно которому оренбургский прокурор по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях области О | в интересах неопределенного круга лиц обра-нЕ тился с административным иском к Федераль-с!^ ному казенному учреждению «Исправительная § ^ колония № 5» Управления Федеральной службы § ^ исполнения наказаний России по Оренбургской О | области о понуждении к выполнению законных требований. Суд первой инстанции, разрешая ^ заявленные требования, пришел к выводу о том, I) что требования прокурора являются законными, ¡^ обоснованными и подлежат удовлетворению. Су-^ дебная коллегия согласилась с данным выводом ^ суда, поскольку он мотивирован, соответствует ^ содержанию исследованных судом доказательств ^ и нормам материального права, подлежащим ^ применению по настоящему делу, и не вызыва-^ ет у судебной коллегии сомнений в его законно-
сти и обоснованности. Исходя из вышеизложенного, апелляционная инстанция определила решение Новотроицкого городского суда Оренбургской области от 24 декабря 2015 г. оставить без изменения, а апелляционную жалобу Федерального казенного учреждения «Исправительная колония №5» Управления Федеральной службы исполнения наказаний России по Оренбургской области - без удовлетворения12.
При подаче административного искового заявления с требованием об оспаривании решений, действий и бездействия органов публичной власти, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, прежде всего необходимо руководствоваться правилом общей территориальной подсудности, в соответствии с которым данное административное исковое заявление подается в суд по месту нахождения органа публичной власти или данной организации, а к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.
Однако на практике возможны случаи, когда место нахождения органа публичной власти, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий. В таких случаях административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанного органа публичной власти, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.
По общему правилу, лица, участвующие в деле, обязаны доказывать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основания своих требований или возражений, если Кодексом не установлен иной порядок распределения обязанностей доказывания по административным делам. Оспаривание решений, действий или бездействия органа государственной власти или организации, наделенной отдельными публичными полномочиями, государственного или муниципального служащего, а также должностного лица является той категорией административных дел, отличительной особенностью которой выступает особый порядок распределения бремени доказывания. Так, административный истец доказывает, нарушены ли его права, свободы и законные интересы или лиц, в защиту прав, сво-
бод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление, а также соблюдены ли сроки обращения в суд. На административного ответчика возлагается же обязанность по доказыванию, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия или бездействия нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
На суд при рассмотрении административного дела возлагается обязанность по выяснению ряда обстоятельств:
• выясняется, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление;
• выясняется, соблюдены ли сроки обращения в суд;
• выясняется, соблюдены ли требования нормативных правовых актов;
• выясняется, соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения;
В настоящее время судебная практика содержит не очень много характерных примеров, связанных с тем, что граждане или организации оспаривают решения, действия или бездействие органов прокуратуры в порядке административного судопроизводства, т. е. путем обращения в суд общей юрисдикции с административным исковым заявлением, содержащим соответствующие требования, что можно постараться объяснить следующим образом. Во-первых, можно предположить, что это связано с тем, что КАС РФ - достаточно молодой процессуальный кодекс, поскольку действует в нашей стране с 2015 г., но данное объяснение можно рассматривать в качестве чисто формального, поскольку до принятия КАС РФ дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, зачастую, разрешались в порядке, предусмотренном подразделом III ГПК РФ. Безусловно, скромная, в хорошем смысле этого слова, судебная практика по данной категории административных дел объясняется тем, что прокуратура представляет собой единую и централизованную систему органов, для которых основополагающим видом деятельности является осуществление надзора за соблюдением на территории нашей страны Конституции РФ, а также исполнением положений действующих законов. Можно с уверенностью сказать, что многие граждане обращаются в органы прокуратуры, так как считают, что про-
куратура - это «их последняя надежда», и только она сможет беспристрастно разобраться и справедливо разрешить возникший спор. Ведь зачастую в прокуратуру с жалобами или заявлениями приходят граждане, которые уже обращались во все возможные инстанции для того, чтобы их вопрос был рассмотрен и впоследствии разрешен, однако результатов данные обращения не дали. Гражданин, уже потерявший надежду в то, что его жалоба или заявление будут рассмотрены и разрешены в соответствии с требованиями, установленными действующим законодательством, а его права восстановлены, - обращается в органы прокуратуры.
Примером по данной категории административных дел может служить следующее административное дело, по которому требования об оспаривании решения прокуратуры Советского района г. Воронежа, заявленные в административном исковом заявлении, были удовлетворены. 16 марта 2016 г. Советский районный суд г. Воронежа принял решение, согласно которому административное исковое заявление об оспаривании представления прокуратуры Советского района г. Воронежа было удовлетворено, а представление прокуратуры Советского района г. Воронежа об устранении нарушений жилищного законодательства, вынесенное в отношении ОАО «Управляющая компания Советского района», было признано незаконным. Прокуратура Советского района г. Воронежа, не согласившись с решением суда I инстанции, подала апелляционную жалобу в Воронежский областной суд. Но апелляционная инстанция по итогам рассмотрения административного дела приняла решение оставить решение Советского районного суда г. Воронежа от 16 марта 2016 г. без изменения, а апелляционную жалобу или представление - без удовлетворения13.
Проанализировав судебную практику по данной категории административных дел, можно прийти к выводу о том, что суд первой инстанции по административному исковому заявлению об оспаривании решений, действий или бездействия органов прокуратуры принимает различные решения, включая как удовлетворение заявленных требований, так и отказ в удовлетворении исковых требований. Безусловно, «скромная» судебная практика по данной категории административных дел, в которых бы оспаривались решения, действия или бездействие органов прокуратуры, вызвана тем, что граждане и организации считают прокуратуру особым органом, обращаясь в него, как правило, после прохождения всех иных инстанции, после сталкивания с произволом и злоупотреблением правами в данных инстанциях. Прокуратура, по мнению
Е
mSs
3
g ip
Я °>l
I
o|
Oft
большинства граждан, способна разрешить возникший спор, восстановить справедливость путем защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также привлечь виновных лиц к ответственности.
М
Г
-А I
1 Насонов Ю. Г., Выскуб В. С. О недостатках правового регулирования участия прокурора в административном судопроизводстве // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. № 5. С. 60-66.
2 О прокуратуре Российской Федерации : закон Рос. Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 18.04.2018) // Собр. законодательства Рос. Федерации 1995. № 47. Ст. 4472.
3 См.: Винокуров А. Ю. Онекоторыхвопросахуча-стия прокурора в административном судопроизводстве // Административное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 178-182.
4 Об общественных объединениях : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (ред. от 20.12.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21. Ст. 1930.
5 О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части : постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 // Рос. газ. 2007. № 276.
Воронежский государственный университет Рогачева О. С., доктор юридических наук, профессор кафедры административного и административного процессуального права
e-mail: [email protected]
i
ч
dis
СО
CL»
6 Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24 января 2018 г. № 32-АПГ17-15. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 28 сентября 2017 г. № 41-АПГ17-7. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 Документ утратил силу в связи с изданием постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36.
9 См.: Гражданский процесс России : учебник / под ред. М. А. Викут. М., 2005. С. 405.
10 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (ред. 01.05.2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.
11 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации : учеб. для вузов. М., 2007. С. 76-79.
12 Апелляционное определение Оренбургского областного суда от 21 апреля 2016 г. № 33а-2946/2016. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
13 Решение Советского районного суда г. Воронежа от 16 марта 2016 г. № 2а-1075/2016. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
Voronezh State University
Rogacheva O. S., Habilitation Degree in Law, Professor of the Administrative and Administrative Procedural Law Department
e-mail: [email protected]
