CC BY
18О. С. Рогачева
Воронежский государственный университет
ГРАЖДАНСКИЙ ИСК В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
В статье рассматривается гражданский иск как гарантия административно-правовой защиты и перспективы его развития в административном судопроизводстве. Автор анализирует положения о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием), решениями должностных лиц органов публичного управления. Ключевые слова: административное судопроизводство, гражданский иск, арбитражное судопроизводство, гражданское судопроизводство, административно-правовая защита, возмещение ущерба.
CIVIL SUIT
IN ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS: STATEMENT OF A PROBLEM AND PROSPECT OF DEVELOPMENT
In the article the civil suit as a guarantee of administrative legal protection and prospect of its development in administrative legal proceedings is considered. The author analyzes the provision on indemnification caused by illegal actions (inaction), decisions of officials of bodies of public management.
Key words: administrative legal proceedings, civil suit, arbitration legal proceedings, civil legal proceedings, administrative legal protection, indemnity.
Проводимое в последнее время реформирование процессуального законодательства (в том числе планируемое) создало уникальную ситуацию с точки зрения рассмотрения требований, относящихся к различным областям материальных правоотношений.
Исковые требования, вытекающие из норм частного права, подлежат рассмотрению по нормам ГПК РФ и АПК РФ; исковые требования, вытекающие из норм публичного права, судами общей юрисдикции рассматриваются по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации1 (далее - КАС), арбитражными судами - по правилам АПК РФ, сохраняющим производство по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений.
При разграничении порядков рассмотрения споров, имеющих, по мнению законодателя, различную правовую природу, без внимания был оставлен такой важный момент, как соотношение возникших самостоятельных порядков судопроизводств с точки зрения процессуальных возможностей, которые приобретают субъекты каждого процесса, и возникающих для них процессуальных ограничений.
© Рогачева О. С., 2016
Вопрос о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, актуален и в сфере обеспечения прав и законных интересов граждан и организаций. Главной задачей данной работы является попытка обоснования необходимости установления в КАС процессуальных норм, закрепляющих положения о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, органов местного самоуправления, либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания и принятия незаконных правовых актов.
Основной закон Российской Федерации в ряде положений подчеркивает особую важность данного института. Так, ст. 52 Конституции РФ2 предусматривает охрану прав потерпевших от злоупотреблений властью, доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. В свою очередь, ст. 53 Конституции РФ гарантирует право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Гражданский кодекс РФ3 в ст. 16 указывает на то, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправ-
ления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Далее в ст. 1069 ГК РФ: «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению».
Из анализа вышеуказанных положений следует вывод о том, что законодательство Российской Федерации закрепляет и гарантирует сам институт возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
КАС не содержит упоминаний о возмещении ущерба, причиненного незаконными действиями (бездействиями) органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностными лицами, в том числе незаконными актами.
На наш взгляд, этим не обеспечивается правильное и своевременное решение задач административного судопроизводства, не устанавливаются гарантии административно-правовой защиты прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций. Вместе с тем с принятием КАС произошла практическая реализация конституционно-правовой нормы, устанавливающей административное судопроизводство как специальную форму реализации судебной власти и как особую единую административно-процессуальную форму. Сфера административных и иных публичных правоотношений заключает в себе как отношения, возникающие в результате установления правовых порядков организации и функционирования исполнительной власти, так и отношения, порождаемые незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, реализующих административные властные требования к физическим лицам и организациям. Для этих правоотношений учреждается система административно-правового и административно-процессуального регулирования.
Процессуально-правовая регламентация возмещения вреда в КАС будет способствовать охране надлежащих порядков, складывающих-
ся в системе административных и иных публичных правоотношений. Такая практика встречается в ряде зарубежных стран. Например, в Бельгии иск о возмещении вреда может быть подан одновременно с заявлением о признании акта незаконным или не позднее, чем через 60 дней после вынесения решения о признании акта незаконным. Государственный Совет может решить вопрос относительно ущерба в решении о признании акта незаконным или в течение 12 месяцев после представления данного решения. Если иск о возмещении убытков был подан в Государственный Совет, запрещено обращаться в суды общей юрисдикции о взыскании ущерба в рамках гражданского судопроизводства4.
Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики в ст. 34 допускает по иску истца об исполнении обязательства совершения ответчиком определенных действий, не связанных с вынесением административного акта: «Посредством иска об исполнении обязательства можно также потребовать выплаты компенсации за ущерб, причиненный в результате нарушений административными органами общеправовых обязательств»5.
Административно-процессуальный кодекс Республики Болгария содержит положения о возмещении вреда в главе 11 «Производства о возмещениях». Так, ч. 1 ст. 203 данного акта содержит следующую норму: «Иски о возмещении вреда, нанесенного гражданам и юридическим лицам незаконообразными актами, действиями или бездействиями административных органов и должностных лиц, рассматриваются по порядку настоящей главы»6. Вопросу о возмещении ущерба также посвящена и глава 8 «Возмещение» Административно-процессуального закона Латвии, ст. 92 которого гласит: «Каждый может требовать возмещения за имущественный ущерб или личный вред, в том числе моральный вред, причиненный ему административным актом или фактическим действием учреждения»7.
В российском процессуальном законодательстве гражданский иск существует в уголовном процессе. Так, ч. 5 ст. 135 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации8 говорит о том, что требование о возмещении имущественного вреда разрешается судьей в порядке, установленном ст. 399 настоящего Кодекса для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора (например, согласно п. 2 ч. 1 ст. 399 УПК РФ о вопрос рассматривается судьей по ходатайству осужденного; и другие положения); это же подтверждает и п. 1 ст. 397 УПК РФ, который относит к числу вопросов, рассматриваемых судом, и вопрос о возмещении вреда реабили-
тированному, восстановлении его трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав.
В действующем законодательстве споры о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами, разрешаются в рамках гражданского судопроизводства.
В соответствии с п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (в ред. от 09.02.2012) «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»9, если при подаче заявления о признании нормативного правового акта или его части недействующими будет установлено, что имеет место также спор о праве, подведомственный суду (например, заявлены требования о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта), судья оставляет заявление в части требования, содержащего спор о праве, без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления в этой части с соблюдением положений ст. 131-132 ГПК РФ при условии, что этим не нарушаются правила подсудности рассмотрения дела. В случае если рассмотрение и разрешение заявленных требований неподсудно данному суду, заявление возвращается заявителю (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).
Пункт 80 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» определяет, что защита прав взыскателя, должника и других лиц при совершении исполнительных действий осуществляется по правилам главы 17 Федерального закона об исполнительном производстве, но не исключает применения мер гражданской ответственности за вред, причиненный незаконными постановлениями, действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя (ст. 1069 ГК РФ).
В арбитражном процессе отсутствуют ограничения на соединение требований, возникающих из норм частного и публичного права. Кроме того, была выработана позиция, согласно которой требование о признании ненормативного правового акта недействительным и требование о возмещении вреда, основанное на ст. 1069 ГК РФ, могут быть соединены в одном исковом заявлении, если они связаны между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам. Это общее правило сопровождается оговоркой: «Изложенное возможно учитывать и при рассмотрении иных дел, когда требования, вытекающие из административных
правоотношений, объединены в установленном порядке с требованиями, основанными на нормах гражданского права»10.
Возникает вопрос о том, оправданна ли подобная дифференциация правового положения лиц, которые в зависимости от подведомственности соединенных требований при обращении в суд общей юрисдикции вынуждены будут инициировать два процесса (по правилам гражданского и административного судопроизводства), а при обращении в арбитражный суд - только один.
Еще более неопределенной представляется ситуация, при которой сами соединенные требования, вытекающие из гражданских и административных правоотношений, обнаруживают различную подведомственность, что заставляет истца при невозможности их разделения согласно коллизионной норме ч. 4 ст. 22 ГПК РФ делать выбор в пользу суда общей юрисдикции, в котором одна часть его требований будет рассматриваться по правилам ГПК РФ, другая - по правилам КАС РФ.
Возьмем в качестве типичного примера распространенную на практике ситуацию, при которой лицо сталкивается с необходимостью оспаривания акта органа власти и взыскания убытков, причиненных его изданием.
Проецируя на этот пример идею автономности порядков рассмотрения требований, можно обнаружить следующие возможные издержки, возникающие как в ситуации последовательного использования порядков административного и гражданского судопроизводств, так и в случае их одновременного использования.
При последовательном использовании заинтересованным лицом порядков административного и гражданского судопроизводства, т.е. когда лицо сначала обращается с административным иском, а после его разрешения предъявляет требования, возникающие из гражданских правоотношений, могут иметь место:
1) объективная задержка в защите нарушенных гражданских прав на период прохождения процедур административного судопроизводства, в том числе процедур исполнения решения по административному делу, тогда как при совместном рассмотрении требований такой задержки бы не последовало;
2) избыточность процессуальных действий, влекущая удорожание процесса, например вследствие увеличения размера судебных расходов (на представителя и др.);
3) риск истечения сроков исковой давности, иных сроков для обращения в суд, возрастающий в связи с автономностью предъявления каждого требования и, соответственно, автономностью перерыва каждого срока, тогда как при совмест-
ном обращении в суд одновременно прерывается срок по всем требованиям.
При одновременном использовании заинтересованным лицом порядков административного и гражданского судопроизводства, т.е. когда лицо одновременно с предъявлением административного иска (в равной мере до окончания административного дела) заявляет требования, возникающие из гражданских правоотношений, можно встретиться:
1) с риском принятия противоречащих друг другу судебных актов по административному и гражданскому делу вследствие отличающихся друг от друга процессуальных регламентов, в частности разных стандартов доказывания, прописанных в КАС РФ и ГПК РФ;
2) взаимозависимостью судебных актов по гражданскому и административному делу, при которой стабильность одного акта определяется стабильностью другого. Так, если предположить, что будет отменено решение по административному делу, послужившее основанием последующего принятия решения по гражданскому делу, это повлечет необходимость пересмотра последнего судебного акта, тогда как совместное рассмотрение требований вызовет необходимость проверки судом вышестоящей инстанции единого судебного решения. Или, например, если отказ в иске по гражданскому делу будет вызван недостаточностью публично-правовой стороны дела (скажем, акт органа власти не был признан незаконным), то не исключено, что впоследствии восполнение этой стороны породит вопрос о пересмотре решения по гражданскому делу в связи с новыми обстоятельствами.
В качестве издержек, присущих и последовательному, и одновременному обращению в суд, можно отметить:
1) необходимость избрания территориально различных судов как следствие возможного несовпадения подсудности административного и гражданского дела. При совместном рассмотрении требований подсудность определялась бы унифицированно;
2) возможное различие в составе ответчиков (административных ответчиков) по гражданскому и административному делу, которое, в частности, может позволить лицам, не участвующим в одном из процессов, подвергать сомнению установленные судом факты со ссылкой на отсутствие их преюдициального значения.
Профессор А. В. Юдин справедливо задает вопрос: не сохраняется ли в настоящий момент возможность признания незаконными актов органов власти в рамках искового производства гражданского процесса в контексте решения «основного» требования, возника-
ющего из гражданских правоотношений?11
Иными словами, возможно ли признание акта органа власти незаконным (как зафиксированное в резолютивной части решения, так и нет) для целей формирования фактического состава, положенного в основание искового требования в гражданском судопроизводстве?
В арбитражном процессе соответствующая возможность допускается судебной практикой. Так, в п. 6 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» была сформулирована позиция, согласно которой требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда в установленном законом порядке. Указывалось, что требование о возмещении вреда может быть удовлетворено только в том случае, если соответствующий нормативный правовой акт признан недействующим судебным решением по другому делу либо если истец соединил требование о возмещении вреда с требованием о признании нормативного правового акта недействующим и суд признал последнее подлежащим удовлетворению.
В п. 4 этого же информационного письма закреплена позиция, согласно которой тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа - незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). При этом суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда.
Из приведенных примеров следует, что в первом случае ВАС РФ признал необходимость заявления самостоятельного требования, в том числе соединенного с требованием о возмещении вреда, а во втором - не посчитал это непременным условием для удовлетворения требований.
Полагаем, что совместное решение вопросов наличия оснований ответственности, если в качестве таковых выступает незаконность актов органов власти, и вопросов привлечения к
ответственности (например, в виде взыскания убытков) позволило бы оптимизировать процедуру защиты права. Варианты последовательного и тем более одновременного применения КАС РФ и ГПК РФ по отношению к соединенным требованиям должны быть отвергнуты по вполне понятным причинам. По мнению А. В. Юдина, правильным видится применение норм ГПК РФ для тех случаев, когда истец соединил несколько взаимосвязанных требований, возникающих из норм публичного и норм частного права, притом что их выделение не будет способствовать правильному и своевременному рассмотрению заявленных исковых требований, в частности приведет к увеличению общего срока защиты и восстановления нарушенного права, а также породит риск принятия противоречащих друг другу судебных актов12.
Предпосылкой к объединению дел по требованиям, возникающим из норм частного и публичного права, также могло бы выступить правильное и своевременное рассмотрение требований, конкретизированное указанием не только на риск принятия противоречащих друг другу судебных актов, но и на увеличение общего срока защиты и восстановления нарушенного права. При этом продолжительность сроков защиты и восстановления нарушенного права может различаться - защита права может стать результатом принятия судебного решения и вступления его в законную силу, а восстановление может связываться с завершением процедур реализации судебного решения.
Право истца соединить требования, возникающие из норм частного и публичного права, - это не единственный путь появления в суде дела по соединенным гражданским и административным требованиям. Полагаем, что нет оснований для непризнания за судом права объединить находящиеся в его производстве дела, требования по которым подлежат рассмотрению по правилам гражданского и административного судопроизводства.
Схожее положение содержит и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях13. Согласно ст. 4.7 КоАП РФ, «судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба». Так же нормы данной статьи указывают, что споры о возмещении имущественного и морального ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства.
Подобные положения содержит и Уголовно-процессуальный кодекс РФ. В частности,
помимо общего правила, закрепленного в вышеназванных статьях, действуют и другие. Так, ч. 1 ст. 138 УПК РФ гласит: «Восстановление трудовых, пенсионных, жилищных и иных прав реабилитированного производится в порядке, установленном статьей 399 Кодекса для разрешения вопросов, связанных с исполнением приговора. Если требование о возмещении вреда судом не удовлетворено или реабилитированный не согласен с принятым судебным решением, то он вправе обратиться в суд в порядке гражданского судопроизводства». Кроме того, иски о компенсации за причиненный моральный вред в денежном выражении, в соответствии со ст. 136 УПК РФ, предъявляются в порядке гражданского судопроизводства.
Соответственно, и распространение аналогичных норм на Кодекс административного судопроизводства РФ на фоне сложившейся правовой ситуации выглядит весьма логичным. Однако в настоящий момент подобные нормы в КАС РФ не содержатся. Вместе с тем постановление Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»14 прямо указывает, что в случаях, когда разрешаемый судом спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, следует учитывать, что гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это предусмотрено законодательством.
В результате всего вышесказанного становится очевидным, что решить поставленную проблему, не внося изменения в действующий Кодекс административного судопроизводства РФ, не представляется возможным.
1 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : федер. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ. Доступ из справ.-правов. системы «Консуль-тантПлюс».
2 Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 (в ред. законов о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, 30.12.2008 № 7-ФКЗ, 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
3 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : федер. закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015). Доступ из справ.-правов. системы «КонсультантПлюс».
4 Cou№cil of State. URL: http://www.raadvst-co№setat.be/?page=proc_co№sult_law&la№g=fr
5 Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики от 30 июня 2009 г. // Собр. законодательных актов отдельных государств по административной юстиции. Алматы, 2013. С. 90.
6 Административно-процессуальный кодекс Республики Болгария от 12 июля 2006 г. // Там же. С. 187.
7 Административно-процессуальный закон Латвии от 14 ноября 2001 г. // Там же. С. 370.
8 Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
9 Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
10 Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации : информ. письмо Президиума ВАС РФ от 22 декабря 2005 г. № 99 (в ред. от 01.07.2014). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
11 См.: Юдин А. В. Режимы совместного и раздельного рассмотрения исковых требований в рамках гражданского и административного судопроизводства // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2015. № 8. С. 88 - 99.
12 См.: Там же. С. 96.
13 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14 О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации : постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 1 июля 1996 г. (в ред. от 23.06.2015) // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1996. № 9 ;1997. № 5.
Воронежский государственный университет
Voronezh State University
Рогачева О. С., доктор юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права е-тай: olga-rogacheva@mail.ru тел.: 8 (473) 255-07-19
Rogacheva O. S., Doctor of Legal Sciences, Associate Professor of the Administrative and Municipal Law Department e-mail: olga-rogacheva@mail.ru tel.: 8 (473) 255-07-19
