CC BY
38УДК 342.951
М.Ю. Старилов
Воронежский государственный университет
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МЕР ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ В РОССИИ (2000-2015 годы) И НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ В АДМИНИСТРАТИВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ ДРУГИХ СТРАН
Рассматриваются вопросы разработки и дальнейшего развития российского административного процессуального законодательства (административного судопроизводства), устанавливающего институт мер предварительной защиты по административному иску. Кратко исследуется материал о нормативном правовом регулировании института предварительной защиты в административном судопроизводстве отдельных зарубежных стран.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, меры предварительной защиты по административному иску.
ESTABLISHMENT AND DEVELOPMENT OF THE INSTITUTION OF PRELIMINARY PROTECTION MEASURES FOR AN ADMINISTRATIVE CLAIM IN THE RUSSIA (2000-2015 years) AND STATUTORY REGULATION PRELIMINARY PROTECTION IN THE ADMINISTRATIVE LEGAL PROCEEDINGS IN THE CERTAIN FOREIGN COUNTRY
Considered questions of the formation and development of the Russian administrative procedural legislation (administrative legal proceedings), establishment the institute of preliminary protection. Investigated short a material about of the institution of preliminary protection in the administrative legal proceedings in the certain foreign country.
K e y w o r d s: administrative proceedings, Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation, preliminary protection measures for an administrative claim.
Установление института предварительной защиты по административному иску в КАС РФ предопределено специальными правоотношениями в сфере организации и функционирования административной юстиции1, т. е. сам порядок обжалования (оспаривания) административного акта органа публичной власти, действия (бездействия) должностного лица включал в себя и возможные заявления лица, обратившегося с жалобой в суд, об обеспечении своих требований, о необходимости гарантирования исполнения принятого по делу в будущем решения. Здесь же целесообразно указать и на взаимосвязь развития процессуального законодательства об обеспечении иска (обеспечительных мерах) с формированием законодательства, устанавливающего процедуры судебного оспаривания (обжалования) решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, наделенных публич-
© Старилов М. Ю., 2019
но-властными полномочиями в отношении субъектов права2.
В настоящей статье работы будет кратко рассмотрен вопрос о нормативном установлении мер предварительной защиты по административному иску в первых проектах законов (кодексах) об административном судопроизводстве и до момента принятия КАС РФ (2000-2015 гг.). Однако история становления и развития обеспечения иска по российскому процессуальному праву, формирования процессуального правового института обеспечения иска в России началась задолго до проведения в 1864 г. судебной реформы и включает в себя различные нормативные правовые регулирования и соответствующие этапы. Например, А. О. Корешкова, исследуя вопросы истории развития института обеспечения иска в системе процессуальных отношений, выделяет пять периодов становления данного института: 1) домосковский, княжеский период (Новгородская судная грамота, княжеские грамоты, дого-
воры и уставы); 2) московский период (Судебник 1497 г., Соборное уложение 1649 г.); 3) императорский период (Устав гражданского судопроизводства 1894 г.); 4) советский период (например, ГПК Р.С.Ф.С.Р. 1923 г., ГПК РСФСР 1964 г.); 5) постсоветский период (ГПК РФ 2002 г., АПК РФ 2002 г.)3. Обеспечение иска как важнейший элемент процессуальной формы и как весьма детализированный правовой институт, определявший гарантии исполнения судебного решения, устанавливался в российском Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. («Отделение III. Обеспечение иска»)4. Именно с принятием Устава гражданского судопроизводства в России был сформирован полноценный процессуально-правовой институт обеспечения иска. Общие правила обеспечения иска фиксировали главные признаки, назначение, юридическое значение данной процессуальной формы правовой защиты. Принятие решения о необходимости обеспечения иска допускалось как в начале процесса, так и на всех других этапах производства по делу. Обеспечение иска применялось при подаче искового заявления в случае, если суд, основываясь на доказательствах истца, устанавливал, что необеспечение иска может создать условия для фактической невозможности удовлетворения исковых требований.
Таким образом, на тот исторический момент можно подчеркнуть три главных момента в применении института обеспечения иска: 1) усмотрение суда в достоверности объяснений истца о необходимости принятия мер обеспечения иска; 2) усмотрение суда в том, что необеспечение исковых требований повлечет за собой невозможность удовлетворения иска; 3) усмотрение суда в необходимости скорейшего принятия решения по обеспечению иска («обеспечение не терпит отлагательств»)5. Применяемые судом способы обеспечения иска были направлены на предотвращение наступления конкретных обстоятельств, нежелательных для заявителя. Возможность наступления неблагоприятных для истца обстоятельств, угрожающих его интересам и правовому положению, и являлась основанием для принятия судом обеспечительных мер.
Мерами («способами») обеспечения иска по Уставу гражданского судопроизводства 1864 г. являлись: «наложение запрещения на недвижимое имущество», арест движимого имущества («арест движимости») и поручительство; с введением в действие поправок от 6 марта 1879 г. в Устав гражданского судопроизводства появился еще один способ обеспечения иска - «отобрание подписи о невыезде». Ходатайство об установлении обеспечения иска должно было содержать указание на способ обеспечения исковых требований. Суд мог заменить одну меру обеспечения иска другой по просьбе ответчика только в слу-
чае, если истец был с этим согласен. Однако в отдельных случаях по данному вопросу допускалось соответствующее обсуждение: обязательным моментом такой дискуссии было приведение доказательств того, что предлагаемая ответчиком мера обеспечения иска «вполне соответствовала» заменяемой мере и что «оставление в силе прежней меры» повлекло бы причинение ответчику несоразмерных, безосновательных, очевидно порождающих неблагоприятных для него последствий.
Теория обеспечения иска и применения судом обеспечительных мер была детально разработана учеными в конце XIX - начале XX в. Например, выдающийся российский процессуалист Е. В. Вась-ковский сравнивал обеспечение иска с институтом, благодаря применению которого по инициативе (просьбе) тяжущегося суд гарантирует «возможность осуществления исковых требований в случае выигрыша дела»6. Важнейшей констатацией было указание на то, что непринятие обеспечительных мер может стать для истца угрозой опасности «лишиться возможности получить удовлетворение от ответчика». В качестве вида обеспечения анализировались, как уже указывалось выше, четыре способа обеспечения иска: наложение запрещения на недвижимость, арест движимости, поручительство и подписку о невыезде.
Современная правовая процессуальная модель института мер обеспечения иска в гражданском или арбитражном процессе России в большой мере уходит своими корнями в соответствующие нормы Устава гражданского судопроизводства 1864 г. Меры обеспечения иска, совершенствуясь в соответствии с законодательством различных периодов развития страны, приобретали новые особенности; изменялся и порядок применения судом обеспечительных мер; устанавливались иные правила применения обеспечительной защиты. Постсоветские процессуальные кодексы (ГПК РФ и АПК РФ) модернизировали институт обеспечения иска и привели его в соответствие с современными требованиями процессуальной деятельности.
Теория обеспечительных мер в административном судопроизводстве (или предварительной правовой защиты) начала складываться в законодательстве зарубежных стран во второй половине XX в. По мнению ученых, исследовавших теорию административной юстиции в XIX - начале XX в., предварительная правовая защита в административном процессе не сформировалась в виде важнейшей характеристики административно-процессуальной формы. Например, С. А. Корф, детально и полноценно исследовавший в то время сущность института административной юстиции, не выделял в структуре этой теории мер предварительной защиты. Он подчеркивал, что общая теория административной юстиции не сложилась, что являлось, по его мнению, одним из круп-
ных пробелов науки. При этом С. А. Корф пытался выделить главные характерные для теории административной юстиции институты: судоустройство, административный процесс, стороны, публичный представитель, административный иск, принципы административного процесса, компетенция административных судов, пределы административного иска, публичный элемент административного иска, приговор административного суда, пререкания и конфликты7.
Элементарные основы института предварительной правовой защиты в самом общем виде можно увидеть в принятом 30 мая 1917 г. в России «Положении о судах по административным делам»8. Раздел 3 указанного Положения «О протестах и жалобах» устанавливал норму, в соответствии с которой суду предоставлялось право «разрешить привести в исполнение приостановленное комиссаром постановление, распоряжение или действие». При этом «жалоба не приостанавливает исполнение» решений; однако «суду предоставляется постановить о приостановлении исполнения» (п. 34 ч. 2 «Положении о судах по административным делам»). Сам механизм судебного приостановления исполнения принятого учреждениями и должностными лицами городского, земского и поселкового управления «постановлений, распоряжений, действий и упущений» не определялся.
ГПК РСФСР 1923 г. устанавливал возможность применения обеспечительных мер с целью гарантирования удовлетворения исковых требований, но еще на этапе до предъявления искового заявления в суд9. Однако впоследствии развитие гражданского процессуального законодательства привело к установлению правила, в соответствии с которым обеспечительные меры должны применяться лишь при принятии судом самого искового заявления, т. е. когда суд уже принял к производству гражданское дело.
Действовавший в советское время ГПК РСФСР10 (Закон РСФСР от 11 июня 1964 г.) устанавливал в главе 13 процессуальные нормы, регламентировавшие виды и порядок принятия судом мер обеспечения иска (ст. 133-140). Примечательно, что суд (судья) мог принять меры к обеспечению иска не только по заявлению и ходатайству лиц, участвующих в деле, но и по своей инициативе. Обеспечение иска допускалось «во всяком положении дела, если непринятие мер обеспечения может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда» (ст. 133 ГПК РСФСР). Мерами по обеспечению иска считались: 1) наложение ареста на имущество или денежные суммы, принадлежащие ответчику и находящиеся у него или у других лиц; 2) запрещение ответчику совершать определенные действия; 3) запрещение другим лицам передавать имущество ответчику или выполнять по отношению к
нему иные обязательства; 4) приостановление реализации имущества в случае предъявления иска об освобождении его от ареста; 5) приостановление взыскания по исполнительному документу, оспариваемому должником в судебном порядке, если такое оспаривание допускается законом. В необходимых случаях допускалось применение нескольких видов обеспечения иска.
Применяемые до момента принятия КАС РФ процессуальные нормы создавали, несомненно, важную процессуальную правовую основу для установления правил применения мер предварительной защиты по административному иску в порядке КАС РФ. Например, ранее действовавшая ч. 4 ст. 254 ГПК РФ устанавливала право суда приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда. То есть речь тогда шла о возможности приостановления действия коллегиальных и единоличных решений и действий (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности. Судья был вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению лиц, участвующих в деле, но и по собственной инициативе, что не могло являться предрешающим обстоятельством для результата или итогового решения суда по делу. Вопрос о приостановлении действия оспариваемого решения мог разрешаться судом на любой стадии производства по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству, в ходе рассмотрения дела, а также после разрешения дела, но до момента вступления решения суда в законную силу, если из приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого решения может предотвратить возможные негативные последствия для заявителя. Иногда федеральные законы предусматривали приостановление выполнения соответствующего решения в случае его оспаривания (например, ст. 15 ФЗ «Об альтернативной гражданской службе», ст. 52 ФЗ «О защите конкуренции»). Тогда судья: 1) обязан проверить, приостановлено ли выполнение оспариваемого решения органом или должностным лицом после поступления к ним жалобы на это решение; 2) если приостановление выполнения решения не было применено, то суд обязан принять определение о приостановлении действия данного решения до вступления решения суда в законную силу.
Напротив, при судебном оспаривании нормативных правовых актов (в соответствии с ранее действовавшей ч. 7 ст. 251 ГПК РФ) подача в суд соответствующего заявления не приостанавливает действие этого нормативного правового акта, судья был не вправе применять по просьбе заяви-
теля меры обеспечения по основаниям, которые предусматривались ст. 139 ГПК РФ.
Порядок нормативного процессуального правового установления и судебного применения мер предварительной защиты в КАС РФ развивался в период 2000-2015 гг. в рамках модернизации системы судопроизводства, очевидно, основываясь на правилах юридической регламентации и на практике реализации обеспечительных мер в рамках гражданского судопроизводства и судопроизводства в арбитражных судах по правилам ГПК РФ и АПК РФ соответственно. Таким образом, формирование института предварительной защиты в российском административном судопроизводстве вряд ли возможно представить без учета достижений российской теории процессуального права и зарубежных стандартов аналогичного процессуального института. Можно предположить, что эффективность данного института будет гарантирована, если при конструировании его административно-процессуальной формы будет использован как накопленный опыт правовой регламентации в АПК РФ и ГПК РФ обеспечительных мер при разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, так и практика правового установления соответствующих судебных процедур, содержащихся в законодательстве европейских стран.
Однако еще до момента обнародования проекта КАС РФ в 2013 г. в концепциях развития нового российского законодательства об административном судопроизводстве, осуществляемого вначале в различных проектах законов об административном судопроизводстве, происходило уточнение назначения, юридического значения, форм и содержания предварительной защиты по административному иску.
Разработанные в России в начале 2000-х проекты федеральных законов «Об административном судопроизводстве» в той или иной степени устанавливали порядок осуществления предварительной (судебной) защиты в административном судопроизводстве. Например, проект федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве» (2000-2001 гг.) определял административное судопроизводство как порядок судебной защиты прав, свобод и охраняемых законов интересов человека и гражданина, их объединений, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц, их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) ответчиков. В число последних предлагалось включить: федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы; исполнительные органы субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления; избирательные комиссии и комиссии референдумов; государственных и муниципальных служащих11. Предварительная
судебная защита в административном судопроизводстве в указанном законопроекте устанавливалась в главе 11 «Обеспечение жалобы», которая определяла виды мер по обеспечению жалобы: приостановление действия обжалуемого решения; запрещение должностному лицу, государственному или муниципальному служащему совершать определенные действия, касающиеся предмета обжалования; приостановление реализации имущества в случае предъявления жалобы об освобождении имущества от ареста (исключения из описи) в связи с делом об административном правонарушении; приостановление исполнения административного взыскания. Как видно, анализируемый институт в указанном законопроекте отражал точку зрения, когда в систему административного судопроизводства включались отношения по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений, и дел об административных правонарушениях.
Впоследствии, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2006 г. № 55 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», был начат новый этап в создании в России административного процессуального законодательства. Следует отметить, от предложений по установлению норм, определяющих порядок применения обеспечительных мер при разрешении административно-правовых споров и включающих в него в том числе обеспечительные меры в производстве по делам об административных правонарушениях, авторы других законопроектов (например, ст. 81-83 главы 11 проекта КАС РФ, разработанного Верховным Судом РФ в 2006 г.) предлагали использовать в административном судопроизводстве главу с наименованием «Предварительная защита заявленных требований»12. Данная глава законопроекта существенно уменьшила объем правовой регламентации установления и использования процедур применения судьями мер предварительной защиты по заявлению лица, подавшего жалобу. Теперь (в результате внесенных в законопроект поправок) к мерам предварительной защиты заявленных требований стали относиться: а) приостановление действия обжалуемого решения; б) запрещение организациям, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему совершать определенные действия, касающиеся предмета обжалования; в) наложение ареста на имущество в пределах указанной в заявлении (жалобе) сумме требований. Однако до реального рассмотрения данного законопроекта дело не дошло13. Вместе с тем является очевидным, что глава ныне действующего КАС РФ «Меры предварительной защиты по администра-
тивному иску» также несет в своем названии отпечаток предлагаемых ранее процессуально-правовых конструкций, направленных на обеспечение требований, содержащихся в административном исковом заявлении.
Ученые, которые анализировали проект КАС РФ (период 2012-2015 гг.), отмечали особенности содержащихся в нем административно-процессуальных норм, обусловленных предметом разрешения споров публично-правового характера и значения14. Очевидно, можно предположить, что предварительная правовая защита, которая проявляется в возможности применения мер обеспечения административного иска в отношениях складывающегося в административной практике неравенства субъектов правоотношений, в процессуально-правовом плане предоставляет гражданам и организациям реальные юридические возможности по обеспечению равенства «спорящих сторон» и гарантированию защиты субъективных публичных прав и законных интересов «невластных субъектов» права. Авторы обращали внимание на вопрос о «компенсации» существующего в материальных правоотношениях неравенства субъектов права и на необходимость предоставления гражданам и организациям «действительно равных возможностей защиты прав, нарушенных органами власти» посредством установления в законе обеспечительных мер или мер предварительной защиты по административному иску.
После обнародования в марте 2013 г. проекта КАС РФ значительно повысилась вероятность закрепления раздела «Обеспечение административного иска» в разрабатываемом в то время законодательстве об административном судопроизводстве. Ознакомление с проектом КАС РФ в 2013 г. позволило сделать предположение, что авторы данного законопроекта, очевидно, ориентировались на западноевропейские стандарты15 установления в законах модели процессуально-правового гарантирования: а) своевременной правовой защиты при разрешении в судах административно-правовых споров; б) требований, содержащихся в административном иске; в) устранения попыток противодействия производству исполнения судебного решения по административному делу; г) предотвращения причинения вреда (ущерба) правам, свободам и законным интересам.
В марте 2013 г. в Государственную Думу ФС РФ был направлен новый проект федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», содержащий главу 7 «Применение мер предварительной защиты по административному исковому заявлению»16 (ст. 87-93). Данный законопроект был рассмотрен в первом чтении Государственной Думой в мае 2013 г. Применительно к институту предварительной защиты в административном судопро-
изводстве определялось, что по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц, суд может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению в случаях, если: а) до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление; б) защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер.
В качестве главной нормы предлагалась следующая: суд может приостановить полностью или в части действие оспариваемого решения, запретить совершать определенные действия, принять иные меры предварительной защиты по административному исковому заявлению в вышеуказанных случаях, если проектом КАС РФ не предусмотрен запрет на применение мер предварительной защиты по определенным категориям адми-нистративнъх исковых заявлений17.
Рассмотренный Государственной Думой в июне 2013 г. в первом чтении проект КАС РФ содержал в семи статьях (87-93) процессуальное правовое регулирование применения мер предварительной защиты по административному исковому заявлению.
После относительно долгого перерыва в рассмотрении проекта КАС РФ в Государственной Думе 18 декабря 2014 г. ее профильный комитет по конституционному законодательству и государственному строительству одобрил внесенные в законопроект поправки и рекомендовал депутатам Государственной Думы рассмотреть данный законопроект во втором чтении. Наряду с учеными и юристами-практикам, одобряющими идею принятия данного федерального закона, высказывались и мнения, в соответствии с которыми главные положения законопроекта подвергались критическому анализу18. При этом тогда предполагалось придать КАС РФ силу федерального закона с июля 2015 г.19
17 февраля 2015 г. Государственная Дума ФС РФ приняла во втором чтении КАС РФ, глава 7 которого определяла процессуальное правовое регулирование применения мер предварительной защиты по административному исковому заявлению. Затем, 20 февраля 2015 г. данный ФЗ был принят в третьем чтении20. При этом название главы 7 КАС РФ было изменено на «Применение мер предварительной защиты по административному иску» (хотя в тексте КАС РФ наряду с термином «административный иск» используется и категория «административное исковое заявление»21); название и содержание статей указанной главы принципиально не изменились.
25 февраля 2015 г. Совет Федерации ФС РФ одобрил КАС РФ22, который был введен в действие с 15 сентября 2015 г.23
Институт предварительной защиты по административным делам установлен в процессуальном законодательстве стран, в которых на протяжении десятилетий применяются законы об административном судопроизводстве. Как правило, предварительная судебная защита идентифицируется с институтом мер обеспечения (обеспечительными мерами) в системе административного судопроизводства. Как можно предположить, разработчики проекта российского КАС РФ использовали опыт административно-процессуального регулирования отношений, возникающих при рассмотрении административных исков в судах европейских и иных стран, где данный институт имеет надлежащее юридическое закрепление и многолетнюю практику его применения.
В настоящей статье кратко рассматривается опыт правовой регламентации предварительной защиты в административном судопроизводстве таких стран, как Сербия, Бразилия, Кыргызская Республика, Украина. Нормативное правовое регулирование применения судами мер предварительной защиты в других странах автором уже рассматривалось24.
Закон Сербии «Об административных спорах» (2009 г.) устанавливает порядок разрешения административных споров в Административном суде (в Сербии учрежден и действует один Административный суд), осуществляющий функцию судебного контроля за деятельностью административных органов25. Законодательство о порядке разрешения административного спора устанавливает и институт предварительной судебной защиты. Направленный в административный суд иск не обладает признаками отлагательного действия. Вместе с этим стороны могут заявлять в суде ходатайства о приостановлении исполнения оспариваемого административного акта до момента завершения судебного разбирательства, если вследствие исполнения акта истцу может быть причинен «непоправимый вред»26; при этом отсрочка исполнения акта не противоречит интересам общества и не влечет для другой стороны процесса или для заинтересованных лиц существенного (или непоправимого) вреда. В отдельных случаях у истца имеется возможность заявить о применении мер предварительной защиты (о приостановлении исполнения административного акта) и до возбуждения производства по делу (например, в так называемом срочном случае). По сведениям В. Цуцича, предварительная защита в виде отсрочки (приостановления) исполнения административного акта применяется в двух случаях: когда оспариваются акты о сносе самовольной постройки; когда у стороны появились обоснованные опасения причинения ей не-
исправимого вреда, приводящего в будущем возможно и к банкротству, в случае выплаты согласно оспариваемому акту денежной суммы (например, налогов или таможенных пошлин)27. Критические суждения В. Цуцича касаются вопроса о пробелах в установлении различных видов мер предварительной защиты. Во-первых, законодательством Сербии установлена только одна мера предварительной защиты - приостановление действия оспариваемого административного акта (отсрочка исполнения). Таким образом, судом не используется в полной мере потенциал института предварительной судебной защиты по делам, возникающим в сфере публичных правоотношений. Во-вторых, целесообразно предусмотреть формы и способы предотвращения злоупотреблениями возможностями предварительной правовой защиты в судебном процессе. В-третьих, предлагается установить срок, в течение которого Административный суд должен рассмотреть дело по оспариванию административного акта, исполнение которого по ходатайству истца было приостановлено28.
Важным правовым средством, заключенным в арсенале административной юстиции, является институт обеспечительных мер по законодательству Бразилии29. К видам обеспечительных мер, которые могут применяться бразильскими судами в сфере реализации административной юстиции, относятся: предварительный судебный запрет и денежная компенсация нарушенного права «согласно прецедентам Верховного Суда Брази-лии»30. По сведениям ученых, главной проблемой в сфере осуществления судебного контроля за административными решениями является уклонение административных органов от исполнения судебных определений по принятию мер обеспечения. К числу объяснений отсутствия желания и активности в исполнении обеспечительных мер, например, относится констатация ими противоречия неотложных обеспечительных мер публичным интересам; при этом административные органы требуют как приостановления исполнения определения суда об установлении мер обеспечения, так и вообще, приостановления исполнения судебного акта (постановления) по делу. Как правильно указывают ученые, данные требования органов публичной власти вряд ли находятся в соответствии с требованиями состязательной процедуры31.
Принятый 25 января 2017 г. Административно-процессуальный кодекс Кыргызской Республи-ки32 определяет административное судопроизводство (административный процесс) как судопроизводство по спорам, вытекающим из административно-правовых (публично-правовых) отношений между административными органами и/или их должностными лицами, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами - с
другой. Особо указывается, что понятие «административное дело» - это принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору; при этом понятие «административное дело» не распространяется на дела об административных правонарушениях. Закон определяет, что судья может разрешать вопрос об обеспечении иска в порядке подготовки дела к судебному разбирательству; при этом ст. 116-120 устанавливают институт обеспечения иска. В соответствии с ч. 1 ст. 116 указанного Кодекса суд по мотивированному ходатайству истца или по собственной инициативе может принять меры по обеспечению иска; обеспечение иска допускается на любой стадии судопроизводства, если непринятие обеспечительных мер может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда или если очевидны признаки противоправности административного акта, действия (бездействия) административного органа. Определение по вопросам обеспечения иска может быть обжаловано; однако обжалование определения не приостанавливает его исполнения. В Кодексе имеется норма, согласно которой, если истцу будет отказано в удовлетворении заявленных требований, то принятые меры обеспечения иска сохраняются до вступления в законную силу решения суда. При этом суд может одновременно с принятием решения или после этого вынести определение об отмене мер обеспечения иска. После вступления в законную силу решения, которым в иске отказано, ответчик или иное лицо, в отношении которых приняты меры обеспечения, вправе посредством предъявления соответствующего иска потребовать от истца возмещения убытков, причиненных им мерами по обеспечению иска, принятыми по просьбе истца.
Законодательство об административном судопроизводстве Украины существенно изменилось с момента вступления в силу (2005 г.) КАС этой страны. В настоящее время в соответствии с Законом Украины от 3 октября 2017 г. № 2147-УШ, внесшим существенные изменения и дополнения в КАС Украины, обеспечению иска посвящена глава 10 этого Кодекса (ст. 150-158) (в ред. Закона Украины от 15 декабря 2017 г.). В соответствии с п. 1 ст. 150 КАС Украины суд по заявлению участника процесса или по собственной инициативе может принять установленные в КАС меры обеспечения иска в случаях, когда:
а) непринятие таких мер может существенно усложнить или сделать невозможным исполнение решения суда, а также обеспечение эффективной защиты либо восстановления нарушенных или оспариваемых прав либо интересов истца, за защитой которых он обратился (или намерен обратиться) в суд. В более развернутом виде здесь
идет речь: о существовании явной (очевидной) опасности причинения вреда правам, свободам и интересам истца до принятия окончательного решения по административному делу; об отсутствии в будущем вследствие непринятия судом обеспечительных мер возможности реальной защиты прав, свобод и интересов истца даже в результате удовлетворения его исковых требований (т. е. защита этих прав станет невозможной без принятия этих мер); о возможности возникновения ситуации, когда в случае удовлетворения иска становится необходимым применение весьма значительных усилий, расходов или совершения специальных действий с целью восстановления прав истца; сюда же относится устранение возникших существенных издержек для достижения указанной цели;
б) очевидны признаки как противоправности решения, действия (бездействия) субъекта властных полномочий, так и нарушения таким решением, действием (бездействием) прав, свобод или интересов обратившегося в суд лица (очевидная неправомерность (незаконность) принятого решения или совершенного действия (бездействия) соответствующего органа публичной администрации; при этом действительно необходимо учитывать явные признаки неправомерности административного акта).
К обеспечительным мерам относятся: приостановление действия оспариваемого индивидуального административного акта или нормативного правового акта; запрет ответчику совершать определенные действия; установление ответчику обязанности по совершению определенного действия; запрет для других лиц совершения действий, касающихся предмета административного спора; приостановление взыскания в бесспорном порядке, проводимого на основании исполнительного документа.
Если суд не применил соответствующие меры обеспечения иска, то оспариваемое решение субъекта властных полномочий продолжает реально действовать, несмотря на заявленные исковые требования и начатое по административному делу производство. Суд вправе применить несколько мер по обеспечению иска. Закон устанавливает необходимость соблюдения условия соразмерности принимаемой меры обеспечения иска заявленным истцом требованиям. Суд должен также принимать во внимание условие соотносимости защищаемых посредством принятия обеспечительных мер прав или законных интересов истца и наступающих для заинтересованных лиц последствий в результате принятия судом мер обеспечения иска. Приостановление действия нормативного правового акта в качестве меры обеспечения иска допустимо лишь в случае выявления очевидных признаков как противоправности оспариваемого нормативно-
го правового акта, так и нарушения прав, свобод или интересов лица, обратившегося в суд с иском о приостановлении данного акта. В ст. 152 КАС Украины определяются форма и содержание заявления о принятии судом обеспечительных мер. Заявление об обеспечении иска должно подаваться в суд в письменной форме. В заявлении должно содержаться обоснование необходимости обеспечения иска и предлагаться конкретная обеспечительная мера. Статья 154 КАС Украины определяет порядок рассмотрения судом заявления об обеспечении иска. Активность суда проявляется на данном этапе производства по делу в том, что, рассматривая заявление об обеспечении иска, суд может пригласить лицо, желающее применения обеспечительной меры с целью получения дополнительных объяснений и доказательств, подтверждающих необходимость применения судом мер обеспечения иска. В случае когда, по мнению суда, предоставленные заявителем объяснения и доказательства являются недостаточными для решения вопроса о применении обеспечительных мер, то суд, предварительно извещая об этом заинтересованные стороны, может рассмотреть данный вопрос в судебном заседании. Суд (в зависимости от обстоятельств дела) может обеспечивать иск в полной мере или в части. На завершающем этапе, принимая постановление по обеспечению иска, суд указывает вид и основания применения обеспечительной меры. Постановление об обеспечении иска или об отказе в обеспечении иска может быть обжаловано в установленном порядке. При этом обжалование постановления об обеспечении иска не приостанавливает его исполнение и не создает препятствий для дальнейшего рассмотрения дела. Если же обжалуется постановление об отмене обеспечения иска или о замене одной меры обеспечения другой, то в этом случае исполнение данного постановления приостанавливается. В соответствии с п. 1 ст. 155 КАС Украины по ходатайству участника административного процесса суд может заменить меру обеспечения иска. При этом вопрос о замене одной обеспечительной меры другой разрешается судом в заседании на следующий день после поступления в суд соответствующего ходатайства. Порядок принятия решения о замене одной меры обеспечения другой, вступления в силу постановления суда, а также его исполнение определяется в КАС Украины в надлежащем виде (ст. 156). Суд может отменить обеспечение иска по мотивированному ходатайству участника административного процесса либо по своей инициативе. Соответствующее ходатайство рассматривается судом в заседании не позднее пяти дней с момента поступления его в суд. Постановление об отмене обеспечительной меры или об отказе в отмене обеспечения иска может быть обжаловано в установленном порядке. Логичными вы-
глядят в системе административного судопроизводства и правила по возмещению убытков, причиненных принятием решения об обеспечении иска (ст. 158 КАС Украины). Ответчик или другое лицо, права и законные интересы которого были нарушены мерами обеспечения иска, имеет право на возмещение убытков, причиненных обеспечением иска, за счет лица, по ходатайству которого суд применил данные обеспечительные меры. Такой порядок действует, например, в случае оставления иска без рассмотрения, прекращения производства по административному делу по установленным в КАС основаниям, принятия судом решения о полном или частичном отказе в удовлетворении иска.
Меры предварительной защиты в административном судопроизводстве могут рассматриваться с позиций применения норм национального процессуального права, а также в международно-правовом аспекте, когда речь идет об использовании института предварительной защиты как важнейшего и эффективного правового средства для разрешения споров по правам человека. Они применяются Комитетом ООН по правам человека и Европейским судом по правам человека. Эти меры, обеспечивающие принцип равенства сторон в судебном процессе и принятие эффективного, обоснованного и полного окончательного решения по делу, также предназначены для преодоления (или противодействия) наступлению непоправимого вреда лицам, т. е. когда очевиден «неминуемый риск причинения непоправимого вреда»33. Заявление о применении мер предварительной защиты подается в случае, когда лица требуют возмещения «за предположительные нарушения прав в соответствующем судебной ор-гане»34. Предварительная судебная защита применяется практически всегда в отношении государств по таким делам, как высылка или принудительное возвращение лица при условии, что для него имеется «реальный и персональный риск» неблагоприятного характера, или с целью приостановления депортаций или высылки.
1 См., например: Панова И. В. Развитие административного судопроизводства и административной юстиции // Право : журнал Высшей школы экономики. 2016. № 4. С. 54-69.
2 См. также информацию об основных периодах развития науки гражданского процессуального права : Долова М. О. Развитие российской науки гражданского процессуального права. М. : Городец, 2018. С. 44-60.
3 См.: Корешкова А. О. Формирование и развитие института обеспечения иска в России // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 50-54.
4 См.: «Отделение III. Обеспечение иска» Устава гражданского судопроизводства от 20 ноября 1864 г. // Вестник гражданского процесса. 2012. № 5. С. 152157 ; Лукин Ю. М. Вступительный комментарий к положениям о частных производствах Устава граждан-
ского судопроизводства // Там же. С. 142-148. Обеспечение иска устанавливалось более чем в 60 статьях Устава гражданского судопроизводства 1864 г. Фактически все важнейшие сферы процессуальных правоотношений по обеспечению иска полноценно регламентировались в этом Уставе: общие правила об обеспечении исков; виды обеспечения, порядок наложения и разрешения запрещений на недвижимое имение, порядок наложения ареста на движимое имущество, и денежные суммы ответчика, судебное поручительство и порядок его принятия. См.: Кореш-кова А. О. Указ. соч. С. 52.
5 И в настоящее время усмотрение суда при применении мер предварительной судебной защиты по административному иску имеет важнейшее значение. См., например: Пуделька Й. Понятие усмотрения и разграничение с судебным усмотрением // Ежегодник публичного права 2017 : Усмотрение и оценочные понятия в административном праве. М. : Инфотропик Медиа, 2017. С. 7.
6 ВаськовскийЕ. В. Учебник гражданского процесса. М., 1917. URL: http://www.allpravo.ru/library/ ^с2472р/тБйит4301/кет4560.Мт1._См. также: Его же. Курс гражданского процесса : субъекты и объекты процесса, процессуальные отношения и действия. М. : Статут, 2016 ; Гаджиев Г. А. Е. В. Васьковский и современная цивилистическая методология // Журнал российского права. 2016. № 8. С. 57-64.
7 См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. Книга вторая : Очерк действующего законодательства // Административная юстиция : конец XIX - начало XX века : хрестоматия : в 2 ч. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. Ч. 1. С. 681-719.
8 См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. № 127. Ст. 692. См. также: Ярцев А. А. Правоприменительная практика Сената как верховного административного суда. 1864-1890 гг. (по материалам споров губернаторов с земскими органами самоуправления) // Правоведение. 2013. № 5. С. 243-256.
9 См.: Рожкова М. А., Глазкова М. Е., Савина М. А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства / под общ. ред. М. А. Рожковой. М. : Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ. 2015. С. 122-123.
10 См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. № 24. Ст. 407. Именно в этот исторический период времени развития гражданского процессуального законодательства в его структуре появилось производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (т. е. по жалобам на решения и действия административных органов). По сути, появилась юридическая основа для установления процессуальных характеристик административной юстиции (административное судопроизводство). См.: Долова М. О. Указ. соч. С. 162-165 ; Новичкова З. Т. Обеспечение иска в советском судопроизводстве : дис. ... канд. юрид наук. М., 1972 ; Селькова А. А. Исследование института обеспечительных мер в науке гражданского процесса советского периода // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. № 11. С. 52-55 ; Штефан М. И. Процессуальные средства, обеспечивающие социалистическим организациям защиту прав
в гражданском судопроизводстве : автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Киев, 1973.
11 См.: Проект федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве» // Салищева Н. Г. Избранное. М. : РАП, 2011. С. 308.
12 URL: http://www.aasp.ru/info/artic1es/12/1112. html. См. также: КАС РФ : проект ФЗ № 381232-4. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». Данный законопроект был снят с рассмотрения в Государственной Думе ФС РФ 19 июня 2013 г.
13 См.: Шмалий О. В. Становление административного судопроизводства в России : история и современность // Наука и образование : хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. № 11(54). С. 23-25 ; Его же. Современные тенденции развития административного судопроизводства // Наука и образование : хозяйство и экономика ; предпринимательство ; право и управление. 2013. № 11(42). С. 36-40.
14 См., например: Колоколов Н. А. Принятие КАС РФ - важнейший этап формирования административной юстиции в России // Российская юстиция. 2013. № 12. С. 28-31.
15 См., например: Detterbeck Steffen. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht. München : Verlag C.H. Beck, 2014. S. 646-683 ; Finkelnburg Klaus, Dombert Matthias, Külpmann Christoph. Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Auflage. München : C.H. Beck Verlag, 2017 ; Schmidt Rolf. Verwaltungsprozessrecht : Sachentscheidungsvoraussetzungen und Begründetheit wichtiger Klage- und Verfahrensarten, Normenkontrollverfahren, vorläufiger und vorbeugender Rechtsschutz, Widerspruchsverfahren, 17. Aufl. Grasberg bei Bremen: Schmidt, 2015; Sommermann Karl-Peter. Rechtsstaatliche Verwaltungundeffektiver Rechtsschutz // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7 / отв. ред. Ю. Н. Старилов. Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2013. С. 390-409 ; Würtenberger Thomas. Verwaltungsprozessrecht. 3. Auflage. München : Verlag C.H. Beck, 2008. S. 211-243 ; Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz. Bilanz und Ausdruck / hrsg. von Univ.-Prof. Dr. Harald Eberhard. Wien, 2016.
16 URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (SpravkaNew)?0penAgent&RN=246960-6&02
17 Здесь следует отметить, что сам термин «меры предварительной защиты в административном судопроизводстве» подвергался некоторой критике, иными словами, не воспринимался каким-то правильным институтом по сравнению с традиционными обеспечительными мерами в судебном процессе. Ученые критиковали и многие другие новые понятия и категории, установленные в проекте КАС РФ, например, «административное исковое заявление». См.: Павлова М. С. Кодекс административного судопроизводства : тенденции и перспективы развития в России // Российская юстиция. 2013. № 11. С. 37.
18 Анализ данного законопроекта с точки зрения наличия в нем ошибок юридической техники уже проводился в специальной литературе. См.: Васильева С. В. Каким быть Кодексу об административном судопро-
изводстве Российской Федерации? // Российская юстиция. 2013. № 7. С. 38-40 ; Скобликов П. А. Кодекс административного судопроизводства : пробелы и коллизии официального проекта // Законодательство.
2014. № 3. С. 46-50. Характеристикой сложной политической атмосферы рассмотрения проекта КАС РФ является также и тот факт, что на заседании Государственной Думы в голосовании по вопросу о принятии КАС РФ в третьем чтении отказалась участвовать фактически в полном составе вся фракция Коммунистической партии Российской Федерации.
19 URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/ 2014/12/19
20 URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs ; http://www.consultant.ru/law/doc/adm_sud/?&utm_ campaign = adm_sud&utm_source = google.ad-words&utm_medium=cpc&utm_term=nov09&utm_con-tent=1&gclid=CMa6qouYsMCFeQMcwodcboAjA.
21 Термины «административное исковое заявление» и «административный иск» (например, ст. 56 КАС РФ, в которой определены полномочия представителя) являются в КАС РФ равнозначными.
22 URL: http://pravo.ru/news/view/116148/
23 Здесь же уместно кратко вспомнить появившиеся в это время тенденции не только по развитию специального вида судопроизводства - административного, но и по формированию концепции единого цивили-стического процесса. Таким образом, начавшаяся дискуссия о новом (едином) Кодексе гражданского судопроизводства Российской Федерации и о возможном включении в него административного судопроизводства в связи с принятием КАС РФ, как видно, на данном этапе изменения процессуального законодательства была в значительной мере редуцирована. Авторитетные специалисты в области процессуального права с сожалением отмечают, что наметившиеся в рамках разработанного единого ГПК изменения в гражданском процессуальном законодательстве «посягают на основные положения гражданского судопроизводства, обеспечивающие эффективную судебную защиту гражданских прав». См.: Борисова Е. А. Реформа гражданского судопроизводства в России : прошлое, настоящее, будущее // Российская юстиция.
2015. № 1. С. 2-5 ; Фурсов Д. А. Перспективы развития российского цивилистического процесса // Вестник гражданского процесса. 2014. № 4. С. 209-231 ; Шер-стюк В. М. К десятилетию ГРК РФ. Современные проблемы системы гражданского процессуального права // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3. С. 19-46 ; Алексеевская. Е. И. Новый кодекс гражданского судопроизводства : каким ему быть? // Право : журнал Высшей школы экономики. 2015. № 2. С. 4-16.
24 См.: СтариловМ. Ю. Предварительная судебная защита и институт «отлагательного действия» в административном судебном процессе (сравнительно-правовые аспекты) // НАУЧНЫЕ ВЕДОМОСТИ Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2014. № 22 (193). Вып. 30. С. 109-117 ; Его же. Предварительная правовая защита в административном судопроизводстве : процессуальное правовое регулирование в европейских странах, государствах Центральной Азии и Кавказа // Правовая наука и реформа юридического образования. 2014. № 4 (27). С. 58-87. См. также по теме: Соловьёв А. А. Правовое регулирование судебного нор-моконтроля : опыт зарубежных государств / Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина. М., 2018 ; Соловьёв А. А., Опа-лев Р. О. Административная юстиция в зарубежных государствах : особенности функционирования отдельных институтов административного судопроизводства / Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА). М., 2017 ; Современные проблемы административного права, процесса и процедур : российский и зарубежный опыт : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (Россия, г. Новосибирск ; АНОО ВО Центрсоюза РФ «СибУПК»). Новосибирск, 2018.
25 См.: Цуцич В. История развития и актуальное состояние судебного контроля за деятельностью административных органов в Сербии // Судья. 2018. № 3. С. 53-64.
26 Там же. С. 59.
27 Там же.
28 Там же.
29 См.: ПерлинжейруР. Система административной юстиции Бразилии : сравнительно-правовой анализ // Государство и право. 2015. № 7. С. 81. См. также: Его же. Исторические перспективы административной юстиции в Латинской Америке : борьба континенталь-но-правовой традиции и влияния США // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 3. С. 10-39.
30 Там же.
31 См.: Там же.
32 URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111520
33 См.: КеллерХ., Марти С. Сравнительный анализ предварительных средств судебной защиты : использование предварительных мер Комитетом ООН по правам человека и Европейским Судом по правам человека // Международное правосудие. 2015. № 1 (13). С. 44-74.
34 См.: Там же. С. 45-46.
Воронежский государственный университет Старилов М. Ю., преподаватель кафедры административного и административного процессуального права
е-тай: max.starilov@gmail.com тел.: 8(473) 255-07-19
Voronezh State University
Starilov M. Yu., Lecturer of the Administrative and Administrative Procedural Law Department e-mail: max.starilov@gmail.com mel.: 8(473) 255-07-19
