CC BY
114ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
УДК 342.951
М. Ю. Старилов
Воронежский государственный университет
МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ КАК НОВЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ: ИЗ ЦИВИЛИСТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В АДМИНИСТРАТИВНЫЙ
Рассматриваются различные аспекты становления и нормативного закрепления института предварительной судебной защиты в административном судопроизводстве. В сравнительно-правовом плане исследуются роль и юридическое значение традиционно применяемых в цивилистическом процессе мер обеспечения иска (обеспечительныхмер) при разработке отдельной главы Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о мерах предварительной защиты по административному иску. Изучаются дискуссионные вопросы о применении мер предварительной защиты в зависимости от избрания вида судопроизводства. В статье анализируется проблема злоупотребления участниками судопроизводства процессуальными правами и возможностями. К л ю ч е в ы е с л о в а: административная юстиция, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, административно-процессуальная форма, меры предварительной защиты по административному иску, выбор порядка гражданского или административного судопроизводства, злоупотребление процессуальными правами.
PRELIMINARY PROTECTION MEASURES FOR AN ADMINISTRATIVE CLAIM AS A NEW PROCESSUAL LEGAL INSTITUTE: FROM THE CIVIL PROCESS TO THE ADMINISTRATIVE
Considered various aspects of the establishment and normative fixing of the institution of preliminary judicial protection in the administrative proceedings. As for relatively legal context, explored the role and legal significance of measures of securing a claim (interim measures), traditionally applied in the civil process, in the development of a several chapter of the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation about the measures of preliminary protection for an administrative claim. Considered the discussing issues about the application of preliminary protection measures depending on the choice of the type of legal proceedings. In this article analyzed the problem of abuse of procedural rights and opportunities by participants in the legal proceedings.
K e y w o r d s: administrative justice, administrative proceedings, Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation, administrative procedural form, preliminary protection measures for an administrative claim, selection of civil or administrative proceedings, abuse of procedural rights.
Результативное развитие в Российской Федерации национальной модели административной юстиции завершилось разработкой в 2013 г. российской концепции административного судопроизводства. IX Всероссийский съезд судей в своем постановлении от 8 декабря 2016 г. № 1 «Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития на
© Старилов М. Ю., 2017
современном этапе» указал, что принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КоАС РФ), установившего специальный порядок рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции административных дел, явилось результатом совершенствования административного судопроизводства1. КоАС РФ была создана административно-процессуальная форма2- вид судебной процессуальной формы. В свою очередь под судебной процессуальной формой понимается
«установленный нормами процессуального права и отвечающий универсальным общепризнанным стандартам правосудия последовательный порядок рассмотрения и разрешения дел судом, включающий в себя систему гарантий, направленных на обеспечение прав и свобод человека и гражданина посредством осуществления судебной власти»3. Здесь можно в полной мере признать правильным мнение, согласно которому административное судопроизводство рассматривается как «совокупность судебных порядков»4. Подлежит уверенному предположению наличие специальных характеристик судебных процессуальных форм, которые устанавливаются различными процессуальными законодательными актами.
Сам Ко АС РФ - результат длительной научной дискуссии по проблемам выбора в России модели административной юстиции и итог законотворческой деятельности в области административного судопроизводства. Российская доктрина и модель административной юстиции (как, например, и в области конституционной юстиции5), очевидно, со временем будут совершенствоваться под влиянием как развития законодательства об административном судопроизводстве, улучшения судебной практики по административным делам, так и углубления научного знания по данным вопросам.
Следовательно, появившиеся новые процессуально-правовые институты, специально подготовленные для обеспечения законности в сфере административных и иных публичных правоотношений и правильного разрешения возникших в ней административных и других публичных споров, содержат признаки, организационно-функциональные принципы, элементы, традиционно приспособленные регламентировать порядок разрешения административных дел в рамках особой процессуальной формы. Под административно-процессуальной формой понимается «установленный законом, базирующийся на принципах права, последовательный, упорядоченный по стадиям оптимальный порядок отправления правосудия по административным делам, включающий определенную систему гарантий и направленный на достижение конечной цели - восстановления нарушенного публичного права или защиты охраняемого законом интереса» 6. Отмечается, что «административно-процессуальная форма защиты нарушенного права регулируется нормами КоАС РФ и осуществляется в суде»7.
Административно-процессуальная форма заключает в себе традиционные для судопроизводства процессуальные институты, которые непременно должны быть в дальнейшем модерни-
зированы, если речь идет об исковом заявлении, исковых требованиях, вынесении судом решения по административному делу, а также гарантировании его исполнения. К таким, уже известным в процессуальном праве, институтам относятся обеспечительные меры, или меры обеспечения иска. В КоАС РФ - это предварительная защита по административному иску.
За два последних года внимание ученых к проблеме предварительной судебной защиты по административному иску значительно усилилось. Появились публикации ученых-администра-тивистов, исследующих некоторые проблемы действия института предварительной защиты по административному иску8; подготовлены учебники, в которых рассматриваются порядки применения судами общей юрисдикции мер предварительной защиты9. Как уже обосновывалось нами10, меры предварительной защиты по административному иску стали в административном процессуальном праве Российской Федерации новой юридической конструкцией, установленной после ее определения и аргументированного анализа законодателем именно под термином «меры предварительной защиты»11. Хотелось бы надеяться, что новое наименование в виде «мер предварительной защиты по административному иску» имеет соответствующие объяснение и толкование, но при этом не является «негодной модификацией» традиционно используемых в цивилистическом процессе понятий «меры обеспечения иска» («обеспечительные меры»)12. Одновременно с вступлением в силу КоАС РФ данная правовая конструкция, учитывая ее многозначительность функционирования в сфере публичных правоотношений, стала конструкцией, как абсолютно верно отмечается в современной литературе, «судебной и административной практики»13.
При этом, конечно, процессуально-правовая природа мер самой предварительной судебной защиты по административному иску уходит своими корнями в теорию и нормативное процессуальное регулирование мер обеспечения иска в цивилистическом процессе. А. О. Корешкова, исследуя вопросы истории развития института обеспечения иска в системе процессуальных отношений14, выделяет пять периодов становления данного института: 1) домосковский, княжеский (Новгородская судная грамота, княжеские грамоты, договоры и уставы); 2) московский (Судебник 1497 г., Соборное уложение 1649 г.); 3) императорский (Устав гражданского судопроизводства 1894 г.); 4) советский (например, ГПК Р.С.Ф.С.Р. 1923 г., ГПК РСФСР 1964 г.); 5) постсоветский (ГПК РФ 2002 г., АПК РФ 2002 г.) 15.
Институт предварительной защиты в административном судопроизводстве, как отдельный процессуально-правовой институт, входящий в систему административного судопроизводства, несомненно, получал соответствующие импульсы для зарождения, постепенного становления, развития, модернизации в зависимости от формирования как общих представлений о содержании и назначении административной судопроизводства, так и в более общем плане от института административной юстиции. Невозможно представить предварительную защиту по административному иску вне сферы законодательства, устанавливающего порядок разрешения административно-правовых споров, т. е. административных дел, «зарождение» которых происходило в сфере реализации административных и иных публичных правоотношений. Можно предположить, что появление института предварительной защиты по административному иску предопределено специальными правоотношениями в сфере организации и функционирования административной юстиции16. Другими словами, сам порядок обжалования (оспаривания) административного акта органа публичной власти, действия (бездействия) должностного лица включал в себя и возможные заявления лица, обратившегося с жалобой в суд, об обеспечении своих требований, необходимости гарантирования исполнения в будущем принятого по делу решения. Как известно, фактическая невозможность удовлетворения исковых требований часто напрямую зависит от сложившейся в процессуально-правовом плане ситуации, когда должным образом не был использован потенциал обеспечения иска. При этом нужно говорить, с одной стороны, о развитии научных представлений об административной юстиции и определении в ней места предварительной защиты по административным исковым требования, а с другой - о формировании в законодательстве об административном судопроизводстве понятия и видов мер предварительной защиты и судебных процедур их принятия или отмены.
Сформировавшиеся в сфере административных и иных публичных правоотношений административно-правовые режимы17 становятся основой, на которой в последующем развиваются условия и появляются факторы для практического создания административно-процессуальных отношений с целью разрешения административных и иных публичных споров. Бесспорно, главнейшую роль здесь играют правила административного судопроизводства, составляющие содержание административно-процессуальной формы.
На возникновение института предварительной судебной защиты по административному иску, очевидно, следует смотреть с позиций не только принятия нового процессуального закона, но и с точки зрения изменения доктрины российского административного права, его модернизации (со всеми его правовыми и процедурно-правовыми институтами). КоАС РФ будет содействовать и адекватному реформированию самой судебной власти. Особенно нужно отметить, что административное судопроизводство, безусловно, будет содействовать повышению эффективности публичного управления в стране18. В новейшей литературе анализируются и подвергаются критике многие положения КоАС РФ19. Тем не менее в научных трудах распространено мнение, что содержащиеся в КоАС РФ процессуально-правовые средства заключают весьма значительный потенциал, позволяющий говорить об их правоприменительной эффективности; посредством их использования достигается своевременное рассмотрение и разрешение административного дела, гарантируется защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере публичных правоотношений20.
В современной литературе указывается, что «в настоящий период административное судопроизводство, став учебной дисциплиной, отделилось от предмета "гражданский процесс" и получило самостоятельное значение. Это полностью относится и к правовой науке в указанной области знаний»21. Ученые-административисты включают в предмет административного права правоотношения, складывающиеся в области осуществления административного судопроиз-водства22. Справедливо мнение, в соответствии с которым «процессуальная форма рассмотрения дел в суде с ее императивностью, законодательной определенностью и детализацией процедуры отличает отправление правосудия от иных форм разрешения споров»23. И, конечно, правильным тезисом здесь является сформированность административно-процессуальной формы на основе масштабного учета общих положений гражданско-процессуальной формы. Специалисты, отмечая положительные особенности административной процессуальной формы, объясняют ее появление и развитие существованием гражданской процессуальной формы24, определяющей в прошлом порядок рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений (речь идет об исключенном подразделе III ГПК РФ). Отдельные ученые, анализируя вопросы принятия КоАС РФ и его влияние на формирование особой процессуальной формы, аргументируют тезис о том,
что «КАС РФ не создает новой процессуальной формы, в сравнении с ГПК РФ»25.
Можно предположить, что сформировавшаяся на основе указанных процессуальных законов (ГПК РФ и АПК РФ) модель применения обеспечительных мер с целью обеспечения законности и предупреждения нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений постепенно совершенствовалась с учетом развития теоретических представлений о содержании и юридическом значении мер обеспечения и необходимости разрешения выявленных судебной практикой проблем.
Специалисты-практики с одобрением относятся к появлению в КоАС РФ института мер предварительной защиты в системе административного судопроизводства. Отмечается, например, что этот факт демонстрирует предоставление административному истцу возможности, проявляя свою волю и активность в процессе, минимизировать риск отрицательного воздействия на его правовой статус принятыми органами публичной власти и их должностными лицами решениями, действиями (бездействием), которые оспариваются в суде общей юрисдикции26.
Предварительная защита в административном судопроизводстве, очевидно, является новым процессуально-правовым механизмом в административно-процессуальном праве России, если учитывать новизну самого вида судопроизводства (т. е. административного), обособленного в специальном процессуальном кодексе страны - Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации. Однако здесь нужно вспомнить и о том, что само по себе административное судопроизводство устанавливалось и осуществлялось, например, в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации, и отметим здесь многолетний опыт осуществления в арбитражных судах административного судопроизводства27.
Предварительная защита по административному иску во многом сравнима с обеспечением иска (мерами обеспечения иска) в гражданском или арбитражном процессуальном праве28. Следовательно, сформированные многолетней судебной практикой применения обеспечительных мер теоретико-прикладные характеристики указанных институтов вполне соотносимы и с предварительной судебной защитой в системе административного судопроизводства. Несмотря на схожесть в правовой природе и практическом назначении обеспечительных мер в гражданском процессе и мер предварительной защиты в административном судопроизводстве, законодатель установил их особенности в применении и определении их задач и юридического значения.
В литературе отмечается, что обеспечительные меры, применяемые в гражданском судопроизводстве, имеют в большей мере имущественное содержание и значение (когда речь идет, например, о наложении ареста на имущество, приостановлении процедуры реализации имущества или приостановления взыскания по исполнительному документу)29.
И в этом смысле термин «предварительная правовая защита в административном судопроизводстве» представляет собой юридическую конструкцию, традиционно используемую в системе обеспечения судебной защиты прав и интересов лица в странах романо-германской правовой системы. Здесь, правда, нужно привести и мнение ученых, утверждающих, что в современных условиях именно новый процессуальный кодекс - КоАС РФ - включает в свое содержание значительное число недостатков процессуально-правовой регламентации и противоречий (например, речь идет, по мнению отдельных авторов, о неполноте законодательной конструкции, которая посвящена вопросам уведомления лиц, участвующих в деле)30.
В нашем исследовании неоднократно отмечается появление нового вида осуществления судебной власти в стране в связи с принятием КоАС РФ. Следовательно, многие процессуально-правовые институты можно рассматривать как относительно новые, содержащие специальные судебные процедуры и имеющие соответствующее назначение в системе административно-процессуального законодательства31. В связи с этим можно предположить, что отсутствие на настоящий период времени полноценного процессуально-правового регулирования каких-то вопросов в сфере административного судопроизводства возможно компенсировать субсидиарным применением32 правовых норм. В частности, если практика судебного применения мер предварительной защиты по административному иску, несмотря на весьма детальную регламентацию правил предварительной защиты в административном судопроизводстве, выявит юридические пробелы в этой сфере правоприменения, то, очевидно, здесь можно применять нормы, регламентирующие сходные правоотношения (например, в АПК РФ или ГПК РФ)33.
Для более содержательного понимания некоторых, взаимосвязанных с темой статьи, проблем уместно краткое рассмотрение проблемы терминологической унификации относительно обеспечительных мер в процессуальном праве34, если анализировать проект Единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации35. Необходимость разрабатываемой унификации36 обусловлена наличием практически одинаковых
процессуально-правовых институтов в различных видах судебного процесса. Важно отметить, что административное процессуальное право (административное судопроизводство) вряд ли может при формировании процессуальных институтов не учитывать влияния со стороны материального административного права и административного законодательства. В гражданском и арбитражном процессах иная ситуация, когда одно и то же материальное право регламентирует отношения, в системе которых зарождаются споры, находящие свое разрешение в указанных видах судебного процесса37.
О. А. Рузакова, анализируя вопросы унификации гражданского и арбитражного процесса в Едином Гражданском процессуальном кодексе РФ относительно мер обеспечения иска, предлагает: 1) отказаться «от использования названия главы «Обеспечение иска», поскольку применение обеспечительных мер не ограничено исковым про-изводством»38, т. е. обеспечительные меры могут применяться «и в других видах гражданского судопроизводства»39; 2) целесообразно использовать в едином процессуальном законодательстве основное положение, что меры обеспечения могут применяться на любой стадии процесса (при подаче искового заявления, подготовке дела к судебному разбирательству и в самом судебном разбирательстве, в апелляции, кассации, надзорном производстве); 3) унифицировать основания принятия судом мер обеспечения, так как ГПК РФ и АПК РФ устанавливают различные основания, например: затруднительность либо невозможность исполнения решения суда (ГПК РФ) и предотвращение причинения значительного ущерба заявителю (АПК РФ); 4) включить в число единых оснований применения обеспечительных мер основания, содержащиеся сегодня в КоАС РФ (например, явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов в суд направлен административный иск; при этом защита прав, свобод и законных интересов административного истца становится невозможной или затруднительной, если такие меры не будут приняты); 5) с целью устранения содержащихся в ГПК РФ и АПК РФ различий в сроках рассмотрения заявления об обеспечении иска предлагается установить единое правило, в соответствии с которым судья должен рассмотреть заявление о применении обеспечительных мер в день поступления такого заявления в суд40. Ученые, весьма позитивно оценивая предложения по унификации процессуального законодательства, идут еще далее и полагают, что проект Единого ГПК - это «первый шаг на пути к созданию Судебного кодекса, общего для граж-
данского, арбитражного, уголовного процесса и административного судопроизводства»41. Наряду с этим исследователи высказывают сомнения в возможности формирования «суперотрасли судопроизводственного права в действующем законодательстве»42.
Ученые-административисты сегодня критикуют позицию Верховного Суда РФ, который своим письмом от 5 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15 «Председателям верховных судов республик, краевых и областных судов, Московского и Санкт-Петербургского городских судов, судов автономной области и автономных округов Российской Федерации, Апелляционных судов Республики Крым и города федерального значения Севастополя»43 закрепил для рассмотрения судами общей юрисдикции в исковом порядке категории дел по установленным в ГПК РФ правилам44. Авторы отмечают, что ГПК РФ с вступлением в силу КоАС РФ утратил потенциал, позволяющий применять в порядке гражданского судопроизводства судами общей юрисдикции его нормы при рассмотрении дел об оспаривании решений или действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной власти. При этом, по мнению ученых, указанное письмо Верховного Суда РФ «неправомерно задействует процессуальную форму гражданского судопроизводства для рассмотрения административных по своей сути дел»45, т. е. когда обжалуются решения и действия (бездействие) органов публичного управления и их должностных лиц, принятые ими в связи с реализацией гражданами трудовых, жилищных, пенсионных, а также других социальных прав. Логика использования гражданско-процессуальной формы при разрешении административных дел была продолжена некоторыми положениями постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36. «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (например, содержащиеся в п. 1 рекомендации судам о том, что не подлежат рассмотрению по правилам КоАС РФ дела, связанные с назначением и выплатой пенсий, реализацией гражданами социальных прав, предоставлением жилья по договору социального найма, договору найма жилищного фонда социального использования, договору найма специализированного жилищного фонда)46.
В литературе уже обращалось внимание на выбор в применении правил об обеспечении иска в зависимости от избрания вида судопроизводства и самого порядка рассмотрения дела47. Согласно выводам исследователей судебной практики48 по применению мер обеспечения иска по правилам ГПК РФ (еще до вступления в силу КоАС РФ),
суды в разных регионах страны при разрешении вопроса об обеспечении заявления в порядке главы 25 ГПК РФ не применяли общие правила искового производства, установленные этим процессуальным кодексом. В настоящее время, когда действует КоАС РФ, виды судопроизводства разделены; следовательно, минимизирована возможность неправильного избрания процессуальных правил с целью разрешения так называемых «смешанных исков», т. е. содержащих требования по спорам, которые должны рассматриваться в рамках искового производства, и требований по делам, возникающим из административных или иных публичных правоотношений.
Анализ процессуально-правовых положений КоАС РФ позволяет прийти к выводу о том, что порядок гражданского судопроизводства не должен использоваться при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений и при этом связанных с разрешением споров о реализации гражданских прав49, а также споров о признании правовых актов, принятых органами публичной власти и их должностными лицами, незаконными в случае, когда исполнение таких актов привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав50 и обязанностей.
Здесь нужно кратко обратиться к теории судебной защиты субъективных публичных прав. Формирование процессуальных форм защиты субъективных прав исторически осуществлялось как в теории, так и правоприменительной практике, посредством глубокого анализа соответствующих правоотношений, непременного учета различий с точки зрения их материально-правового содержания и используемых в деятельности суда процессуально-правовых принципов разрешения юридических споров (различных категорий дел). Такой подход предоставляет возможность утверждать, что в сфере административных и иных публичных правоотношений развитие процессуальной формы защиты субъективных прав должно происходить на основе доктрины субъективных публичных прав51, когда способ судебной защиты субъективных прав напрямую зависит от их юридического содержания и сферы правоотношений. Иными словами, порядок разрешения спора о субъективном публичном праве целесообразно разрешать в рамках административного судопроизводства.
Как доктринальный, так и структурный теоретико-правовой анализ «сферы административных и иных публичных правоотношений» осуществляется посредством методов административно-правового регулирования. Проводимые в стране на протяжении последних 10-15 лет дискуссии о модернизации административного
права привели к констатации, что в его систему непременно должны входить административная конфликтология и административное судопроизводство, которые названы «мощными подотраслями административного права»52. При этом КоАС РФ рассматривается в качестве важнейшего процессуально-правового источника административного права, а административная юстиция называется одним из важнейших «обобщающих института» современного административного права53. Наконец, модернизация административного права России напрямую связывается сегодня с разработкой законодательства об административных процедурах. Представляется обоснованным перечисление в будущем законе об административных процедурах всех видов административных актов, что будет способствовать установлению в КоАС РФ видов мер предварительной защиты, конкретно применяемых судами в соответствующих правовых ситуациях. При этом целесообразно в самом КоАС РФ установить виды административных исков (например, об оспаривании, исполнении обязательства, проверке законности и действительности нормативного правового акта)54. Такой подход способствовал бы укреплению принципов соразмерности применяемых мер предварительной защиты по административному иску.
Важными проблемами в административном судопроизводстве (как, впрочем, и в других видах судопроизводства55) остаются злоупотребление процессуальными правами и возможностями участников судопроизводства и их недобросовестное поведение. Можно согласиться с утверждением Е. Б. Лупарева о том, что при разрешении административных дел возникает не менее поводов для злоупотребления обеспечительными мерами по сравнению с цивилистическим про-цессом56. Недобросовестным действием, которое может быть со всей очевидностью направлено на нарушение организации и проведение судебного разбирательства, становится заявление необоснованного (безосновательного) ходатайства административного истца о принятии судом меры предварительной защиты по административному иску. В соответствии с п. 7 ст. 45 КоАС РФ недобросовестностью и злоупотреблениями являются: недобросовестное заявление неосновательного административного иска; противодействие (в том числе систематическое) участвующих в деле лиц правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела; злоупотребление процессуальными правами в иных формах57. КоАС РФ определяет и порядок наступления неблагоприятных последствий для лиц, которые злоупотребляют процессуальными
правами. Определяя конкретные формы злоупотребления процессуальными правами, КоАС РФ вместе с тем предусматривает и «иные формы» злоупотребления. Такой подход, несомненно, демонстрирует опору законодателя на расширение сферы активности суда58 и усиление потенциала дискреционных полномочий судей, т. е. усиливается фактор усмотрения судей в принятии процессуальных решений59. Тем не менее очевидно, что законодатель должен предпринимать значительные усилия по созданию институтов и механизмов, способствующих противодействию злоупотреблениями процессуальными правами в сфере осуществления административного судопроизводства. Общеизвестно, что меры предварительной защиты по административному иску, характеризующиеся всегда публично-правовыми свойствами и публично-властным гарантированием их реализации в административном процессе, направлены на формирование ограничительных механизмов относительно правового статуса административных ответчиков. Следовательно, судейское усмотрение при принятии мер предварительной защиты должно находиться в границах соблюдения принципа соразмерности применяемой меры предварительной защиты содержанию заявленных исковых требований (предмету административного искового заявления; защите конкретных прав, свобод и законных интересов обратившегося в суд лица), обеспечивать стабильность и укреплять законность сферы публичных правоотношений, гарантировать соблюдение надлежащего баланса законных интересов сторон. Требования административного истца, заключенные в ходатайстве по применению судом мер предварительной защиты, не могут нарушать правовые границы содержащихся в самом административном иске требований. При этом установленный в КоАС РФ запрет на применение мер предварительной защиты действует лишь применительно к тем частям КоАС РФ, которые регламентируют особенности производства по отдельным категориям административных дел.
На практике административный истец, ходатайствуя о применении судом мер предварительной защиты, может преднамеренно «переоценить» критерий «явной опасности» нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подавалось административное исковое заявление. Сюда же относится позиция административного истца, не надлежащим образом обосновывающего критерии «невозможности» и «затруднительности» обеспечения защита прав, свобод и законных интересов администра-
тивного истца в случае, если не будет принята та или иная мера предварительной защиты административного иска. Практика показывает, что и после отмены мер обеспечения иска необходимо доказывать обстоятельства злоупотребления правом. Установление ясной судебной процедуры по исключению из практики рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел злоупотреблений процессуальными правами будет способствовать эффективному решению задач административного судопроизводства (ст. 3 КоАС РФ), а также полноценному соблюдению его принципов (ст. 6 КоАС РФ). Решение этой задачи потребует и совершенствования системы применения мер ответственности к лицам, участвующим в административном деле (недобросовестные участники административного судопроизводства), за злоупотребления процессуальными правами.
Исследователи проблем осуществления судебного контроля за законностью нормативных правовых актов отмечают противоречивость и сложность применения такой меры предварительной защиты по административному иску, как запрет применения оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца60. Во-первых, указанный запрет применять оспариваемый нормативный правовой акт не находится во взаимодействии с проведением оценки законности установленного в нормативном акте положения (правила, предписания). Во-вторых, данная мера предварительной защиты, по мнению С. В. Никитина, может неправомерно воздействовать на права и законные интересы третьих лиц, которые не участвуют в административном деле. В-третьих, может сложиться также ситуация, когда недобросовестные участники административного судопроизводства могут получить «дополнительные возможности ... для злоупотребления правами и уклонения от исполнения обязанностей, предусмотренных нормативными правовыми актами, при предъявлении ими необоснованных исков об оспаривании этих актов»61. Поэтому судам рекомендуется использовать указанную меру предварительной защиты лишь в случаях их твердой убежденности в обязательном применении предварительной защиты с целью предотвращения причинения административному истцу «несоразмерного и невосполнимого ущерба» в случае применения к нему спорного нормативного правового акта, толкование норм которого позволяет судить о его незаконности62. Очевидно, можно разделить перечисленные аргументы и одновременно сомнения в эффективности указанной меры предварительной защиты. Однако законодатель дает возможность суду запретить
применение оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений только в отношении административного истца. Следовательно, законные интересы третьих лиц пострадать вряд ли смогут, ибо самим ходатайством о принятии меры предварительной защиты административный истец стремится избежать вредных для него правовых и материальных последствий. Наконец, именно вначале оценив оспариваемый нормативный правовой акт как незаконный, истец пытается запретить его применение в отношении себя. А судебная оценка правового качества оспариваемого нормативного правового акта, осуществляемая в результате разрешения требования о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим, последует уже после рассмотрения соответствующего административного дела; причем суд может проверять оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части на соответствие отдельным положениям нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу (подп. 6 п. 2 ст. 209 КоАС РФ).
Суд, рассматривающий ходатайство о принятии мер предварительной защиты по административному иску, может отказать в их применении при выявлении следующих оснований: а) отсутствие реальной (надлежащей) взаимосвязи между заявленными административным истцом к применению мерами предварительной защиты и предметом административного искового заявления; б) нарушение принципа соразмерности применяемых мер предварительной защиты предмету иска.
1 Российское правосудие. 2017. № 2 (130). С. 9-29.
2 Как уже неоднократно отмечалось в специальной литературе, и ученые, и юристы-практики обсуждают вопрос о недостатках и противоречиях принятого 20 февраля 2015 г. КоАС РФ. См., например: Боннер А. Т. Административное судопроизводство в Российской Федерации : миф или реальность (или спор процессуалиста и административистом) // Вестник гражданского процесса. 2016. № 5. С. 11-53 ; Манько Б. Шаг назад в развитии процессуального права // Новая адвокатская газета. 2016. № 23. С. 12-13 ; № 24. С. 12-13.
3 Жилин Г. А. Судопроизводство в механизме обеспечения правового статуса личности // Закон. 2016. № 1. С. 138.
4 Кудрявцева В. П. Категория «судебный порядок» в гражданском и административном судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 11. С. 26-30.
5 См.:Хабриева Т. Я. Юридическая наука и развитие конституционной юстиции // Журнал конституционного правосудия. 2016. № 5 (53). С. 24.
6 Свирин Ю. А. Административное судопроизводство : учеб. для бакалавров. М., 2016. С. 6.
7 Там же. С. 30. См. также: Михайлова Е. В. Административное судопроизводство как процессуальная форма защиты нарушенных публичных права // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 4. С. 35-39.
8 См., например: Лупарев Е. Б. Соотносимость и соразмерность мер предварительной защиты по административному иску // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 3 (22). С. 97-103 ; Рогачева О. С. Административное исковое заявление как средство защиты от незаконных решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями : предпосылки права на предъявление иска // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 2. С. 34-41 ; Соколов А. Ю., Лакаев О. А. Правовая регламентация мер предварительной защиты по административному иску // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 4 (23). С. 183-189 ; Ястребов О. А. Меры предварительной защиты как институт административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2016. № 12. С. 13-18.
9 См., например: Административное судопроизводство : учебник / под ред. М. К. Треушникова. М., 2017. С. 132-136 ; Административное судопроизводство : учебник / под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 148-154.
10 См.: СтариловМ. Ю. Предварительная правовая защита по делам в административном судопроизводстве в системе модернизации судебной власти России // Модернизация судебной системы в условиях международной интеграции : проблемы и перспективы : сб. науч. статей / под ред. О. И. Александровой, Ю. В. Мишальченко, Е. В. Трофимова. СПб., 2014. С. 157-166 ; Его же. Предварительная защита по административному иску как способ осуществления судебного контроля в сфере административных и иных публичных правоотношений // Вестник Нижегород. гос. ун-та им. Н. И. Лобачевского. 2015. № 1. С. 193-194.
11 Отдельные ученые-административисты не разделяют подхода законодателя, который вместо традиционного для таких процессуально-правовых правоотношений термина «меры обеспечения» (или «обеспечительные меры») избрал «меры предварительной защиты». См., например: ЛупаревЕ. Б.Указ. соч. С. 97. А. В. Орлов задает вопрос: «Чем, например, с содержательной и методологической точек зрения самодостаточно и ново понятие "мера предварительной защиты" применительно к понятию "обеспечительная мера"?» (Орлов А. В. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : опасность правового идеализма // Журнал российского права. 2017. № 2. С. 122).
12 Д. А. Туманов, критически относящийся к самой идее принятия КоАС РФ, отмечает, что попытка модификации уже имеющихся в процессуальном законодательстве положений при перенесении их в КоАС РФ привела «к искажению их смысла». См.: Туманов Д. А. Общественный интерес и административное судопроизводство // Закон. 2016. № 12. С. 104.
13 Белов В. А. Наука права (правоведение или юриспруденция): кризисное состояние и пути его преодоления // Закон. 2016. № 11. С. 47.
14 Вопросы исторического развития института обеспечительных мер не входят в предмет данной статьи.
15 См.: Корешкова А. О. Формирование и развитие института обеспечения иска в России // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 50-54.
16 См., например: Панова И. В. Развитие административного судопроизводства и административной юстиции // Право: журн. высш. шк. экономики. 2016. № 4. С. 54-69.
17 О понятии «административно-правовой режим» см. в новейшей литературе: Ноздрачев А. Ф. Современное содержание понятия «административно-правовой режим» // Журнал российского права. 2017. № 2. С. 98-110.
18 См., например: Аврутин Ю. Е. Поможет ли административное судопроизводство обеспечить эффективность государственного управления? // Вестник С.-Петерб. ун-та МВД России. 2015. № 2. С. 40-50. См. также: Гриценко Е. Европейская доктрина надлежащего публичного управления и перспективы ее восприятия в российском праве // Сравнительное Конституционное Обозрение. 2013. № 2 (93). С. 115128 ; Калинина Л. А. Еще раз о роли и задачах административно-правовой науки в развитии административного судопроизводства // Вестник Ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮА). 2015. № 8. С. 185-191.
19 См., например: Женетль С. З. Обеспечение доступности правосудия : к вопросу о совершенствовании Кодекса административного судопроизводства // Российское правосудие. 2016. № 12 (128). С. 39-44.
20 См.: Зуева Л. Ю. Правовые средства обеспечения разумного срока административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2017. № 1. С. 47 ; Закиров Р. Ф. Детализация норм о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок // Вестник гражданского процесса. 2016. № 3. С. 267-276.
21 Административное судопроизводство : учебник / под ред. М. К. Треушникова. М., 2017. С. 4.
22 См.: Соколов А. Ю., Лакаев О. А. Правовая регламентация мер предварительной защиты по административному иску. С. 183.
23 Решетникова И. В. Процессуальная форма и эффективность правосудия // Закон. 2010. № 7. С. 123.
24 См.: Щепалов С. В. Об усмотрении суда в рамках административной процессуальной формы // Российская юстиция. 2015. № 6. С. 42-43.
25 Сахнова Т. В. Административное судопроизводство : проблемы самоидентификации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 39.
26 См.: Петров В. Обсуждаем кодекс административного судопроизводства. Меры предварительной защиты // ЭЖ-Юрист. 2015. № 9. См. также о прогрессивном характере содержащихся в КоАС РФ новелл: Сухарева Н. В. Антикоррупционный потенциал Кодекса административного судопроизводства в части обжалования действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц // Журнал российского права. 2016. № 3. С. 129-136 ;ХахалеваЕ. В. Некоторые новеллы административного судопроизводства в Российской Федерации // Общество и право. 2015. № 2 (52). С. 273-276.
27 См., например: Абсалямов А. В. Административное судопроизводство в арбитражном суде. Теоретико-методологические аспекты : дис____д-ра юрид. наук.
М., 2009 ; Ёрш А. В., Панова И. В. Административное судопроизводство: пути развития // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2006. № 9. С. 40-45.
28 См. научные труды, опубликованные в последние годы по данной теме: Медведев И. Р. О возмещении убытков, причиненных обеспечением иска // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 8. С. 34-41 ; Котлярова В. В. О возмещении убытков и выплате компенсации, возникших вследствие применения обеспечительных мер // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 16-20 ; Кливер Е. П. О некоторых вопросах обеспечения в арбитражном процессе и обращения взыскания на денежные средства, находящиеся на депозитном счете суда // Вестник гражданского процесса. 2016. № 6. С. 187-201. См. также: Михайленко О. В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти : теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М., 2007.
29 См.: Соколов А. Ю., Лакаев О. А. Проблемы определения вида судопроизводства (гражданское или административное), в котором подлежат защите права и свободы граждан // Административное право и процесс. 2017. № 1. С. 65.
30 См.: Тарасов И. Н. О некоторых проблемах законодательных конструкций Кодекса административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 11. С. 42-44. См. также: Герасимов А. В., Данилов Д. Б. Реформирование ГПК РФ в связи с принятием КАС РФ // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 7. С. 3-7.
31 В диссертации под административным процессом понимается административное судопроизводство, т. е. именно судебная деятельность по рассмотрению административных дел. Автор диссертации, учитывая многообразие в специальной литературе научных точек зрения относительно понятий «административный процесс», «административно-процессуальное законодательство», «административно-процессуальная деятельность», с пониманием и глубоким уважением относится к обоснованию авторитетными учеными соответствующих концепций. См., например: Аврутин Ю. Е. Административное судопроизводство в системе процессуально-процедурных форм поиска консенсуса в сфере публичного управления : мета-юридическое измерение проблемы // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 9-15 ; Административно-процессуальное право России : учеб. для бакалавриата и магистратуры / А. Б. Зеленцов, П. И. Кононов, А. И. Стахов. М., 2016 ; Административно-процессуальное право : курс лекций. М., 2009 ; Административный процесс : учеб. для бакалавриата и магистратуры / под ред. М. А. Штатиной. М., 2014 ; Актуальные проблемы административного права и процесса : учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / М. В. Костен-ников, А. В. Куракин, А. М. Кононов [и др.]. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2015 ; Зеленцов А. Б. Административная юстиция (судебное административное право) : концептуальные проблемы. М., 2014 ; Панова И. В. Административная юстиция. М., 2014 ; Стахов А. И. О систематизации и унификации отечественного ад-
министративно-процессуального законодательства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 22-24 ; Каплунов А. И. Законодательство об административном судопроизводстве и его влияние на дальнейшее развитие теории административного процесса и формирование административно-процессуального права как отрасли права // Государство и право. 2016. № 10. С. 19-25 ; Каплунов А. И., Авру-тин Ю. Е. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права // Государство и право. 2016. № 11. С. 121. В отдельных современных учебниках по административному праву вопросы административного судопроизводства не включаются в число рассматриваемых вопросов. См., например: Административное право Российской Федерации : учебник / под ред. А. В. Мелехина. М., 2016. В других учебниках по административному праву имеется довольно большая часть, посвященная административно-процессуальному праву, однако без рассмотрения административного судопроизводства. См.: Административное право : учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2016. С. 580-703.
32 О значительном потенциале КоАС РФ в деле субсидиарного применения норм см.:ЯрковВ. В. Роль суда в реализации процессуальных норм : некоторые теоретические проблемы // Закон. 2016. № 1. С. 59-60.
33 Сравнение мер предварительной защиты по административному иску и обеспечительных мер в цивилистическом процессе см., например: Ястребов О. А. Меры предварительной защиты как институт административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2016. № 12. С. 13-15.
34 В литературе обосновывается мнение, в соответствии с которым в содержание обеспечительных мер включаются: предварительные обеспечительные меры; меры встречного обеспечения; меры по обеспечению доказательств; меры по обеспечению исполнения судебных актов; меры по обеспечению заявленных требований из административных и иных публично-правовых отношений; и др. В связи с этим обеспечительные меры (в традиционном смысле слова) рассматриваются на некоторых стадиях процесса, например, после возбуждения дела и до завершения судом разбирательства по делу, на этапе принятия итогового судебного акта, разрешающего спор по существу. См.: Кливер Е. П. О некоторых вопросах обеспечения в арбитражном процессе и обращения взыскания на денежные средства, находящиеся на депозитном счете суда // Вестник гражданского процесса. 2016. № 6. С. 189, 191.
35 См.: Рузакова О. А. Обеспечительные меры в проекте Единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 12. С. 16-20.
36 Об унификации процессуального законодательства см., например: Рожкова М. А., Глазкова М. Е., Савина М. А. Актуальные проблемы унификации гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства / под общ. ред. М. А. Рожковой. М., 2015. С. 109-127.
37 На первоначальном этапе разработки проектов унификации процессуального права в содержание единого процессуального кодекса, кроме ГПК и АПК,
планировалось и включение КоАС. Однако впоследствии приоритетным направлением было избрано принятие отдельного процессуального закона, устанавливающего порядок рассмотрения административных дел. См.: Интервью в Е. В. Кудрявцевой // Законодательство. 2015. № 1. С. 6.
38 Рузакова О. А. Указ. соч. С. 18.
39 Там же.
40 См.: Там же. С. 19.
41 Малешин Д. Я. От концепции единого ГПК к общему Судебному кодексу // Вестник гражданского процесса. 2016. № 3. С. 24.
42 Шерстюк В. М. К десятилетию ГПК РФ. Современные проблемы системы гражданского процессуального права // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3. С. 43-44.
43 URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/
44 См.: Соколов А. Ю., Лакаев О. А. Проблемы определения вида судопроизводства (гражданское или административное), в котором подлежат защите права и свободы граждан // Административное право и процесс. 2017. № 1. С. 63-66. Позиция Верховного Суда РФ относительно критериев разграничения категории дел, подлежащих рассмотрению в порядке гражданского или административного судопроизводства, анализируется в статье: Савинов К. А. Особенности рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, в связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве // Российская юстиция. 2016. № 6. С. 42-44. Речь идет в данном случае о таких критериях, как: характер спорных правоотношений; состав сторон (субъектов); наличие в административном исковом заявлении требований к органам публичной власти.
45 Соколов А. Ю., Лакаев О. А. Проблемы определения вида судопроизводства... С. 64.
46 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2016. № 11. С. 2-15.
47 См.: Медведев И. Р. О возмещении убытков, причиненных обеспечением иска // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 8. С. 35.
48 См.: Там же. С. 37.
49 Для сравнения см., например: Кархалев Д. Н. Защита гражданского-правового интереса // Российская юстиция. 2016. № 2. С. 5-7 ; Стёпин А. Б. Реализация форм защиты права : проблемы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 11. С. 3-6.
50 О принципах осуществления гражданских прав см.: Вавилин Е. В. Осуществление и защита гражданских прав. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2016. С. 230-347.
51 См.: Гриценко Е. В. Субъективное публичное право как объект судебной защиты // Журнал конституционного правосудия. 2016. № 4 (52). С. 27-30 ; Соловых С. Ж. Роль субъективных процессуальных прав в механизме реализации права на судебную защиту // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 4. С. 8-13.
52 См.: Кабытов П. П., Стародубова О. Е. Модернизация административного права : обзор выступлений на проблемном семинаре // Журнал российского права. 2014. № 11. С. 145 (мнение Ю. А. Тихомирова).
53 См.: Там же (мнение А. Ф. Ноздрачева).
о
о щ
ш
ZT
>
О О О
о
54 О видах административных исков см., например : Административно-процессуальный кодекс : концепция, модельный закон и комментирование / под науч. ред. Йорга Пудельки. Берлин, 2014. С. 128-131.
55 См., например: Зайков Д. Е. Злоупотребление процессуальными правами в арбитражном и гражданском процессе // Законодательство. 2014. № 10. С. 78-87 ; Его же. Понятие и содержание злоупотребления процессуальными правами в арбитражном и гражданском процессах // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 9. С. 48-53 ; Подшивалов Т. П. Запрет злоупотребления процессуальными правами в арбитражном процессе // Российская юстиция. 2014. № 9. С. 17-20 ; Соловьева Т. В. Добросовестное поведение сторон в гражданском судопроизводстве // Арбитражный и гражданский процесс. 2016. № 9. С. 7-11 ; Юдин А. В. Злоупотребление процессуальными правами в гражданском судопроизводстве : авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2009 ; Егорова О. В. Злоупотребление обеспечительными мерами : пути решения проблемы // Арбитражная практика. 2007. № 6. С. 76-80.
56 См.: Лупарев Е. Б. Указ. соч. С. 99.
57 Например, неполнота процессуального регулирования сроков процессуальных действий может вести к недобросовестному затягиванию судопроизводства. См.: Зуева Л. Ю. Указ. соч. С. 45. См. также: За-
Воронежский государственный университет
гайнова С. К. О некоторых пробелах правового регулирования процессуальных сроков в административном судопроизводстве и способах их преодоления // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 21-25.
58 Об активности и руководстве в судебном процессе см.: Пацация М. Ш. Принцип процессуальной активности суда или принцип судебного руководства процессом? // Закон. 2016. № 1. С. 63-75.
59 О дискреции процессуальной деятельности в административном судопроизводстве см., например: Абушенко Д. Б. Судебное усмотрение в гражданском и арбитражном процессе. М., 2002 ; Щепалов С. В. Три уровня судебной дискреции в административном судопроизводстве // Российская юстиция. 2016. № 3. С. 31-35 ; Его же. Руководящие разъяснения Верховного Суда России о дискреции суда в административном судопроизводстве // Там же. № 8. С. 32-35 ; Некрасов С. Ю. Судейское усмотрение как обязанность судьи // Российский судья. 2016. № 11. С. 51-55.
60 См.: Никитин С. В. Проблемы правового регулирования судебного контроля за законностью нормативных правовых актов // Российское правосудие. 2016. Спец. вып. (к IX Всероссийскому съезду судей). С. 169.
61 Там же. С. 170.
62 См.: Там же.
Voronezh State University
> LQ
Старилов М. Ю., преподаватель кафедры административного и муниципального права е-mail: smaxim90@yahoo.com тел.: 8(473) 255-07-19
Starilov M. Yu., Lecturer of the Administrative and Municipal Law Department
е-mail: smaxm90@yahoo.com rnel.: 8(473) 255-07-19
