CC BY
730
М. Ю. Старилов
МЕРЫ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ КАК РЕЗУЛЬТАТ МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ СРЕДСТВ ЗАЩИТЫ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО ИСТЦА
Рассматриваются вопросы административно-процессуальной регламентации порядка применения судом общей юрисдикции мер предварительной защиты по административному иску в Кодексе административного судопроизводства РФ. Меры предварительной защиты по административному иску явились результатом нормативного закрепления специального порядка разрешения административных и иных публичных споров, а также потребности в процессуальном обеспечении эффективной защиты прав, свобод и законных интересов административного истца.
К л ю ч е в ы е с л о в а: меры предварительной защиты по административному иску, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства РФ.
The article deals with the administrative processual regulations concerning the use of the court of general jurisdiction of interim relief measures in the administrative statement of claim in the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation. Interim relief measures of protection on an administrative statement claim were the result of fixing a special normative order to resolve administrative and other public disputes and procedural needs providing effective protection of the rights, freedoms and legitimate interests of the administration claimant.
K e y w o r d s: interim relief measures in the administrative statement of claim, administrative proceedings, the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation.
До принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КоАС РФ) в феврале 2015 г. обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, регламентировались в России процессуальным законодательством: соответствующие процессуально-правовые нормы содержались, главным образом, в Гражданском процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе РФ. Учены-ми-юристами была развита теория применения обеспечительных мер в гражданском и арбитражном процессе1. Можно предположить, что сформировавшаяся на
1 См, например: Абушенко Д. Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М., 2006 ; Денисов И. С. Институт обеспечения иска в российском гражданском и арбитражном процессе : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006 ; Кузнецов С. А. Обеспечительные меры в гражданском и административном судопроизводстве. М., 2007 ; Его же. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве. М., 2008 ; Львов Я. А. Особенности применения арбитражными судами обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005 ; Гражданский процесс : учеб. для студентов вузов / Д. Б. Абушенко [и др.] ; отв. ред. В. В. Ярков. 7-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 301-308 ; Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., испр. и доп. / под ред. В. В. Яркова. М., 2004. С. 237-255 ; Фетюхин С. М. Обеспечительное производство в арбитражном процессе : дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005 ; Штанкова Н. В. Обеспечительные меры в арбитражном процессе Российской Федерации : проблемы доказывания оснований применения : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
© Старилов М. Ю., 2015
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
315
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
основе указанных процессуальных законов модель применения обеспечительных мер с целью обеспечения законности и предупреждения нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений постепенно совершенствовалась с учетом развития теоретических представлений о содержании и юридическом значении мер обеспечения и необходимости разрешения выявленных судебной практикой проблем. Специалисты-практики с одобрением относятся к появлению в КоАС РФ института мер предварительной защиты в системе административного судопроизводства. Отмечается, например, что этот факт демонстрирует предоставление административному истцу возможности, проявляя свою волю и активность в процессе, минимизировать риск отрицательного воздействия на его правовой статус принятыми органами публичной власти и их должностными лицами решениями, действиями (бездействием), которые оспариваются в суде общей юрисдикции2.
Развитие законодательства об административном судопроизводстве, завершившееся в итоге принятием в феврале 2015 г. КоАС РФ, обусловило, во-первых, пересмотр сложившихся теоретических конструкций в сфере процессуального обеспечения исковых требований и необходимость выработки специализированной, т.е. приспособленной под потребности административного судопроизводства, формы обеспечения административного иска; во-вторых, необходимость повышения уровня гарантированности судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций при разрешении судами общей юрисдикции административных и иных публично-правовых споров3.
Полноценная и эффективная судебная защита прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций в правоотношениях с участием органов публичной власти и их должностных лиц представляет собой важнейший структурный элемент правовой системы страны, основывающейся на конституционных принципах правового государства, включающей правовые процедуры проверки решений и действий (бездействия) властвующих субъектов права, принятых ими в отношении физических лиц и организаций вследствие осуществления государственных или иных публичных полномочий или направленных на реализацию принадлежащих им прав, с вынесением законного, обоснованного и справедливого решения по рассматриваемому судом административному делу и обеспечивающей право на исполнение акта суда общей юрисдикции в разумный срок. Таким образом, судебная защита - это не только решение основной задачи суда, гарантирующего возможность рассмотрения и разрешения административного дела по существу. В необходимых случаях (при наступлении или выявлении соответствующих фактических условий) судебная защита конкретизируется в гарантированном применении судом мер предварительной защиты с целью противодействия явной (реальной) опасности нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, права, свободы и законные
2 См.: Петров В. Обсуждаем кодекс административного судопроизводства. Меры предварительной защиты // ЭЖ-Юрист. 2015. № 9.
3 В литературе обосновываются различные мнения о принятом КоАС РФ ; встречаются критические суждения о его положениях и даются невысокие оценки. Например, А. Н. Латыев отмечает, что данный процессуальный кодекс «содержит крайне мало действительно новых идей - не считать же таковой переименование сторон административного судопроизводства в административных истцов и ответчиков!» (Латыев А. Н. Концепция единого гражданского процессуального кодекса России : взгляд с другой стороны // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 54).
316
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
М. Ю. Старилов
интересы которых защищаются направленным в суд административным иском. При этом судебная предварительная защита используется с целью предупреждения наступления вредных последствий из-за невозможности или затруднительности защиты прав, свобод и законных интересов административного истца в случае, если меры предварительной защиты не будут приняты.
Современная (и теперь уже специальная - административно-процессуальная) модель предварительной защиты по административному иску стала результатом как развития законодательства об административном судопроизводстве, так и модернизации процессуально-правовых механизмов применения судом обеспечительных мер с целью защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций. При этом в современных условиях меры обеспечения исковых требований включены в систему предварительных процессуальных гарантий, направленных на своевременную охрану сложившихся до момента принятия судом решения по административному делу публично-правовых отношений, а также на предотвращение наступления неправомерного вреда административному истцу, что может рассматриваться как частный момент решения задачи административного судопроизводства по укреплению законности и предупреждению нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. Институт предварительной защиты по КоАС РФ - это и результат установления публично-правовой специализации процессуального обеспечения прав, свобод и законных интересов административного истца.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации установил правильно структурированный и функционально обеспечивающий достижение цели по надлежащей правовой защите прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц комплексный институт мер предварительной защиты по административному иску (глава 7 КоАС РФ). Вместе с общими нормами, относящимися к предварительной защите по административному иску, КоАС РФ содержит в других главах процессуального закона положения, относящиеся также к данному институту и указывающие на некоторые особенности его практического применения. Появление предварительной защиты в структуре административного судопроизводства обусловлено, во-первых, общими и традиционными для всех видов осуществления судебной власти обеспечительными мерами в любом виде судебного процесса; во-вторых, особенностями той правовой среды, называемой «сферой административных и иных публичных правоотношений», в которой и появляются предпосылки как для функционирования общих институтов административного права (например, исполнительные органы государственной власти, государственная служба, правовые акты управления или административные акты), так и для возникновения административных и иных публичных споров, зарождение и развитие которых происходит также при реализации административных полномочий властвующих субъектов права по отношению к иным участникам административно-правовых отношений.
Предварительная защита по административному исковому заявлению - это институт, который появился вместе с законодательными нововведениями в области конкретизации административно-процессуального законодательства. Надлежащим образом определено его местонахождение в общей системе процессуального законодательства; в его содержании заключены ясные правовые признаки, задачи, виды, условия, процедуры применения, особенности реализации в производствах по отдельным категориям административных дел. Как можно предположить,
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
317
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
институт предварительной защиты по административному иску, как, впрочем, и другие содержащиеся в КоАС РФ принципы и административно-процессуальные институты, отражают публично-правовые характеристики сферы возникновения спорных правоотношений между субъектами права, а также особенности используемых в судебном административном процессе методов4.
Необходимость и достаточность мер предварительной защиты по административному иску представляют собой обязательные характеристики оснований применения указанных мер и их эффективности. Меры предварительной защиты необходимо применять при наступлении указанных в законе оснований. Необходимость принятия мер предварительной защиты в конкретном административном деле демонстрирует реальную возможность наступления неблагоприятных последствий для административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подан административный иск, в случае, если предварительная защита не будет установлена судом. Необходимость и важность для защиты прав, свобод и законных интересов административного истца, а также своевременность применения мер предварительной защиты по административному иску характеризуют краткость срока и особенности рассмотрения соответствующего ходатайства; здесь выделяются два обстоятельства: 1) ходатайство о применении мер предварительной защиты рассматривается судом отдельно от других требований и ходатайств, которые содержит административное исковое заявление; 2) не позднее следующего рабочего дня после дня принятия судом к производству административного иска.
Достаточность мер предварительной правовой защиты проявляется в обеспечении судом полноты и всесторонности правовой защиты административного истца. В зависимости от категории административных дел достаточность предварительной защиты основывается на критерии достижения цели судебного оспаривания решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, осуществления судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации ими публичных полномочий. В производствах по отдельным категориям административных дел достаточным будет являться запрет применения в отношении административного истца конкретной правовой нормы оспариваемого нормативного правового акта; в другом производстве по административному делу достаточным становится приостановление действия оспариваемого решения в той части, которая относится к административному истцу; приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия представляет собой достаточный уровень предварительной защиты в случае, если вместе с принятием данного вида обеспечения иска устраняется риск причинения истцу неблагоприятных последствий. То есть примененные меры предварительной защиты достаточны тогда, когда в полной мере, последовательно и всесторон-
4 В современной специальной литературе весьма глубоко и содержательно исследуются вопросы о развитии гражданско-процессуальной формы в обсуждаемом сегодня едином Гражданском процессуальном кодексе России. При этом анализируются и ключевые вопросы модернизации процессуального законодательства. Неминуемо встает и вопрос о соотношении частно- и публично-правовых начал в системе гражданского судопроизводства. По мнению T. В. Сахновой, отстаивающей «баланс частноправового и публично-правового в методах процесса», приоритет должен оставаться за частноправовым началом «как гармонично отвечающему идее процедурное™ процесса, его сути и предназначению» (Сахнова Т. В. О концепте единого гражданского процессуального кодекса России (заметки по поводу) // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 26).
318
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
М. Ю. Старилов
не обеспечивается судебная защита административного истца от наступления неблагоприятных последствий из-за юридического действия принятых в отношении его решений органов публичной власти или совершенных должностными лицами, государственными или муниципальными служащими действий (бездействия). В более развернутом плане достаточность мер предварительной правовой защиты характеризуется также такими свойствами, как соотносимость применяемой судом конкретной меры предварительной защиты по административному иску с заявленным требованием и соразмерность (пропорциональность) ему.
Как известно, меры предварительной защиты могут применяться судом по заявлению (ходатайству) лица о необходимости их применения (ч. 1 ст. 85 КоАС РФ), т.е. лицо указывает причину своего обращения в суд с заявлением о необходимости применения меры предварительной защиты по административному иску; при этом истцу нужно обосновать необходимость и своевременность применения конкретной меры предварительной защиты (подп. 4 п. 2 ст. 86 КоАС РФ). От имени административного истца заявление о применении судом мер предварительной защиты по административному иску может подать его представитель. Доверенность, которая выдана представляемым лицом, или иной документ должны содержать специальную оговорку о праве представителя по осуществлению основных процессуальных действий, а также о праве по их самостоятельному совершению или только с согласия представляемого лица. Право представителя на направление в суд заявления о целесообразности применения мер предварительной защиты обязательно должно указываться в доверенности (подп. 2 п. 2 ст. 56 КоАС РФ).
Таким образом, суд по своей инициативе до принятия окончательного решения по административному делу не вправе принять меры предварительной защиты. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 89 КоАС РФ суд может отменить меры предварительной защиты по административному иску и по своей инициативе. Учитывая публично-правовые характеристики взаимоотношений физических лиц и организаций с органами публичной власти и их должностными лицами, а также сложности возникающих в сфере публичных правоотношений административных правовых споров и в известном смысле «подчиненное» органу публичной власти положение административного истца целесообразно предоставить суду общей юрисдикции, в производстве которого находится административное дело, по своей инициативе применять меры предварительной защиты по административному иску. Данное право суда общей юрисдикции, очевидно, будет соответствовать ярко выраженной в КоАС РФ тенденции по обеспечению активности суда в рассмотрении и разрешении административных дел.
При этом в КоАС РФ могут быть установлены конкретные условия (например, противоречивость или наличие пробелов в законодательстве, устанавливающих административные процедуры подготовки, принятия, вступления в силу правовых актов органов исполнительной власти), при выявлении которых суд вправе по своей инициативе принять решение о предварительной защите по соответствующему административному делу. Например, постановлением Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть» было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации положение п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
319
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
Российской Федерации», которое допускало «разрешение судом административных дел об оспаривании таких актов Федеральной налоговой службы, которые не соответствуют формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования, но при этом содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков»5. Таким образом, рассматривался вопрос о том, имеют ли письменные разъяснения федеральных органов исполнительной власти (в данном случае по вопросам применения налогового законодательства) нормативный правовой характер, а вследствие этого допустима ли их проверка в порядке судебного оспаривания нормативных правовых актов. Конституционный Суд РФ обосновывал свое решение тем, что акты федеральных органов исполнительной власти, которые обладают нормативными свойствами и содержат разъяснения законодательства, являющиеся, в сущности, официальным толкованием конкретных положений законодательства; при этом они могут противоречить их действительному смыслу, что может создавать основу для отказа заинтересованным лицам в судебной защите на основании одного лишь несоответствия таких актов формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти: по форме, субъекту и порядку принятия, регистрации и опубликования. Следовательно, акты федеральных органов исполнительной власти, которые формально не относятся к нормативным правовым актам (из-за их формы, субъекта и порядка принятия, регистрации и опубликования), но фактически обладают нормативными свойствами, посредством которых разъясняются нормы законодательства, могут оспариваться в порядке, установленном процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов.
Данный пример из судебной практики характеризует сложность административного законодательства, устанавливающего виды правовых актов управления, правовой режим их принятия, вступления в силу, действия, а также порядок их судебного оспаривания в зависимости от их правового содержания и юридического значения в административной практике. Правовая неопределенность в вопросах об основаниях и условиях судебного оспаривания правовых актов публичного управления может нарушать конституционные гарантии права заинтересованных лиц на судебную защиту. Следовательно, активность суда в производстве по административным делам может гарантировать всесторонний анализ материалов административного дела, например об оспаривании нормативных правовых актов. В соответствии с п. 7 ст. 213 КоАС РФ суд, проверяя законность положений оспариваемого нормативного правового акта, не связан содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим основаниями и доводами. Здесь суд выясняет в полном объеме установленные п. 8 ст. 213 КоАС РФ обстоятельства (например, соблюдены ли требованиям нормативных правовых актов, которые определяют форму и вид принимаемого уполномоченным органом нормативного правового акта, а также процедуру его принятия). При этом обязанность доказывания некоторых обстоятельств, связанных с соблюдением требований по принятию нормативных правовых актов, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, которые приняли оспариваемый нормативный правовой акт.
5 Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
320
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
М. Ю. Старилов
Как известно, Пленум Верховного Суда РФ принял постановления, в которых обобщалась практика рассмотрения судам дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, а также об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Применительно к мерам обеспечения исковых требований (предварительной защиты по административному иску) целесообразно кратко проанализировать положения п. 14 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Данное постановление конкретизирует порядок применения соответствующих норм о порядке оспаривания нормативных правовых актов по действующим в то время правилам ГПК РФ. В постановлении отмечается, что поскольку подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает действия данного нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ), то судья не вправе применить по просьбе заявителя меры обеспечения в соответствии с основаниями, предусмотренными в ст. 139 ГПК РФ, устанавливающей правило, согласно которому по заявлению участвующих в деле лиц судья или суд может принять меры, направленные на обеспечение иска; обеспечение иска допускается во всяком положении дела, если непринятие мер по обеспечению иска может затруднить или сделать невозможным исполнение решения суда.
Таким образом, по новому законодательству в производстве по административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. При этом не принимается во внимание обстоятельство, в соответствии с которым подача в суд заявления об оспаривании нормативного правового акта не приостанавливает реального действия указанного акта.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда РФ, содержащимися в п. 19 постановления от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» судья вправе приостановить действие оспариваемого решения не только по заявлению участвующих в деле лиц, но и по собственной инициативе (что не предрешает результата рассмотрения дела судом) (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Предусматривалось, что приостановление действия оспариваемого решения может быть разрешено судом на любой стадии производства по делу: при подготовке дела к судебному разбирательству; в ходе рассмотрения дела; после разрешения дела. Главным образом, это должно быть сделано до момента вступления решения суда в законную силу, если из приобщенных к делу материалов, объяснений заявителя следует, что приостановление действия оспариваемого решения может предотвратить возможные негативные последствия для заявителя. КоАС РФ предусматривает право суда по приостановлению действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску, либо приостановлению совершения в отношении административного истца оспариваемого действия.
Как видно, новые процессуальные возможности в сфере обеспечения административного иска и установления мер предварительной защиты по административному иску, с одной стороны, основываются на действовавших в ГПК РФ и АПК РФ процессуальных нормах, относящихся к обеспечению иска, а с другой - в
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
321
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
некоторой степени обусловлены иными подходами к пониманию разрешения административных споров, возникающих в сфере публичных правоотношений.
Именно характер публичных правоотношений и особенности возникающих в сфере публичных правоотношений административных споров обусловили подход к установлению признаков института предварительной защиты по административному иску в структуре административного судопроизводства.
Если проанализировать предлагаемую авторами Концепции единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации главу 13 «Обеспечительные меры»6, то акцент делается на выполнении институтом обеспечения иска функций по защите прав и интересов участников гражданского оборота; на достижение этого результата и направлена предлагаемая «унификация норм законодательства об обеспечении иска»7. Предлагается создать перечень обеспечительных мер, взяв за основу ст. 91 АПК РФ, поскольку содержащийся в ст. 140 ГПК РФ перечень мер обеспечения иска «носит более ограниченный характер в части возложения на ответчика и других лиц обязанности совершить определенные действия»8. Предлагается также сформулировать в отдельной статье, посвященной исполнению определения об обеспечении иска, нормы гражданского процессуального законодательства относительно последствий нарушения запретов, которые указаны как меры обеспечения иска, и обязанности суда незамедлительно сообщать в соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления о принятых мерах по обеспечению иска. Предлагается в новом институте обеспечения иска фактически сохранить нормы ст. 92-93 АПК РФ, в которых определены требования к заявлению об обеспечении иска и о порядке его рассмотрения. Новеллой, базирующейся на принципе диспозитивности, является предложение о необходимости исключения права суда по своей инициативе отменять меры по обеспечению иска (за исключением случаев отказа в иске). В случае причинения ответчику обеспечением иска убытков предлагается установить подсудность дела о разрешении спора о возмещении убытков по месту жительства (нахождения) ответчика. Ученые, участвующие в дискуссии по теме обеспечительных мер, высказывают мнение о целесообразности «использования института предварительных обеспечительных мер (предварительного обеспечения требований, принятие которых допускается до подачи искового заявления в суд в системе экономического правосудия»9.
Концепция единого гражданского процессуального кодекса РФ включает в свое содержание «Подраздел III. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», в котором устанавливается в качестве основной идеи принадлежность указанного производства к гражданскому судопроизводству. Вообще в Концепции содержится кардинальное решение проблем формирования административного судопроизводства, а именно предлагается «исключить необходимость принятия Кодекса административного судопроизводства»10, при этом основой процессуального порядка рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотноше-
6 См.: Концепция единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 248-249.
7 Там же.
8 Там же.
9 Хисамов А. X., Шакирьянов Р. В. Некоторые вопросы систематизации норм гражданского процессуального законодательства в контексте его унификации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 85.
10 Речь идет о Концепции единого гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, подготовленной еще до принятия в феврале 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
322
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
М. Ю. Старилов
ний, должны быть положены процессуальные нормы Гражданского процессуального кодекса РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ, относящиеся к сфере разрешения конфликтных ситуаций (административных споров) в сфере публичных правоотношений. Реформирование данной части предполагаемого единого гражданского процессуального кодекса планировалось проводить с учетом выявленных судебной практикой проблем. Главными направлениями процессуально-правового новеллирования этой сферы правоотношений предполагалось установить следующие: 1) расширение перечня дел, которые отнесены к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений, учитывая категории дел, имеющих публично-правовую природу; при этом является очевидной потребность в установлении процессуального порядка их разрешения; 2) установление порядка обращения в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц.
Что касается первого вопроса о расширении перечня дел, имеющих публично-правовую природу, то Концепция предусматривала включение категорий дел, возникающих из публичных правоотношений и опосредованных существованием федеральных законов от 6 марта 2006 г. «О противодействии терроризму», от 18 июня 2001 г. «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Таким образом, по мнению авторов указанной Концепции, только гражданско-процессуальный порядок разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений и связанных с действием указанных федеральных законов, может надлежащим образом обеспечить права и законные интересы лиц (например, несовершеннолетних или больных) и организаций. В числе проблем, которые нужно решать, в Концепции также указываются: необходимость установления процессуальных особенностей рассмотрения дел об оспаривании решений экзаменационных комиссий по приему квалификационных экзаменов на должность судьи; разрешение дел по жалобам на решения квалификационных коллегий судей о досрочном прекращении полномочий и наложении дисциплинарных взысканий на судей. Наконец, предлагалось увеличить размер штрафа, налагаемого на представителя органа публичной власти и должностных лиц, за их неявку в суд или за непредставление доказательств. Данная мера обосновывалась повышенной значимостью участия указанных лиц в рассмотрении дела. Публично-правовые особенности рассматриваемых дел и их правовая природа позволяли авторам Концепции обосновать предложение об усилении активности суда в производстве по делу, а именно: чтобы суд мог истребовать по своей инициативе любые необходимые для правильного разрешения дела доказательства.
КоАС РФ определил предмет правового регулирования:
1) рассмотрение и разрешение судом в порядке административного судопроизводства подведомственных им административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений: а) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; б) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
323
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
г) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; д) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи; е) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; ж) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;
2) рассмотрение и разрешение судами подведомственных им административных дел, которые связаны с обязательным судебным контролем, осуществляемым за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций в процессе применения отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям; в предмет данного вида административного судопроизводства включены следующие административные дела: а) приостановление деятельности или ликвидация политической партии (и ее регионального отделения или иного структурного подразделения), другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также запрет деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, исключение сведений о некоммерческой организации из государственного реестра; б) прекращение деятельности средств массовой информации; в) взыскание денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц; г) помещение иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и продление срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении; д) установление, продление, досрочное прекращение административного надзора, а также частичная отмена или дополнение ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений; е) госпитализация гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, продление срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или психиатрическое освидетельствование гражданина в недобровольном порядке;
ж) госпитализация гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке; з) госпитализация гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
Таким образом, все предлагаемые в Концепции единого гражданского процессуального кодекса РФ11 новеллы нашли отражение в принятом в феврале 2015 г.
11 См. также: Сахнова Т. В. Указ. соч. С. 9-27 ; Латыев А. Н. Указ. соч. С. 46-70 ; Хисамов А. X., Шакирьянов Р. В. Указ. соч. С. 71-87 ; Шаманова Р. А. Перспективы создания единого Кодекса гражданского судопроизводства // Перспективы реформирования гражданского процессуального права : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Саратов, 21 февраля 2015 г.) / под ред.
324
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
М. Ю. Старилов
КоАС РФ. Причем законодатель даже существенно расширил подведомственность судам административных дел, рассматриваемых судами в порядке административного судопроизводства.
Что касается содержащегося в Концепции единого гражданского процессуального кодекса РФ второго вопроса о необходимости определения порядка обращения в суд за защитой интересов неопределенного круга лиц, то КоАС РФ (ст. 40) установил возможность и порядок обращения в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. При этом КоАС РФ определил в числе лиц, участвующих в деле, органы, организации и лица, которые могут обратиться в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц (ст. 37 КоАС РФ). В защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц вправе обратиться в суд прокурор с административным исковым заявлением (ст. 39 КоАС РФ).
Предмет правового регулирования КоАС РФ, задачи и принципы административного судопроизводства в полной мере обусловливают необходимость появления в данном административно-процессуальном законе главы, посвященной применению судами мер предварительной защиты по административному иску. Определяющим фактором, способствующим формированию в законе специального института предварительной защиты по административному иску, является сфера административных и иных публичных правоотношений, в которой появляются, изменяются и прекращаются административно-правовые отношения. Особый правовой режим организации и функционирования сферы публичных правоотношений определяется следующими терминами: исполнительная власть, нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты, правовые формы ее организации и осуществления, нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты, компетенция, административно-властные полномочия, специальный административно-правовой статус должностных лиц и государственных служащих, право применения к физическим лицам и организациям отдельных административных властных требований, необходимость обеспечения защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в указанной сфере правоотношений.
Практическая реализация уполномоченными органами публичной власти и их должностными лицами отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям содержит очевидные правоограничения и запреты, влекущие для определенного в законодательстве круга лиц и организаций неблагоприятные последствия. Сюда относятся, например:
приостановление деятельности или ликвидация организации (например, политической партии или ее регионального отделения);
прекращение деятельности (например, средства массовой информации); взыскание обязательных платежей и санкций;
установление в принудительном порядке особого правового статуса для соответствующего лица (например, временное помещение иностранного гражданина, который подлежит депортации или реадмиссии, в специальное учреждение);
установление для соответствующего лица предусмотренных федеральными законами специального административно-правового режима (например, установ-
0. В. Исаенковой. Саратов, 2015. С. 347-348 ; Улётова Г. Д. О концепте единого процессуального кодекса России // Современное право. 2014. № 12. С. 5-11 ; Ярков В. В. Проблемные вопросы регулирования компетенции в проекте кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации // Вестник гражданского процесса. 2015. № 1. С. 28-45.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
325
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
ление, продление, досрочное прекращение административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы);
недобровольный порядок госпитализации в медицинскую организацию или психиатрическое освидетельствование лица в недобровольном порядке.
Судебное оспаривание нормативных или ненормативных (индивидуальных) правовых актов, решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, защита прав гражданина и законность применения уполномоченными должностными лицами отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям требует не только полноценного анализа на стадии рассмотрения административного дела, но и предварительного контроля с целью установления наиболее адекватного складывающимся условиям разрешения административного спора порядка правовой защиты интересов административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц.
Следовательно, задача правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел, а также обеспечение реального исполнения принятого по делу решения во многих случаях зависит от мер предварительной защиты (обеспечительных мер), применяемых судом, т.е. когда еще до принятия судом решения по административному делу реально возникла явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц (в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление) или становится очевидной невозможность или затруднительность осуществления защиты прав, свобод и законных интересов административного истца без принятия мер предварительной защиты (ч. 1 ст. 85 КоАС РФ). Таким образом, предварительная защита - это осуществляемая судом защита прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций предварительно, еще до момента принятия окончательного решения по административному делу, предназначается для предупреждения и устранения возможных негативных правовых последствий принятых в отношении лиц решений, осуществленных действий (либо бездействия).
В качестве общего привила (общих положений), определяющего перечень мер предварительной защиты в административном судопроизводстве, КоАС РФ устанавливает: 1) приостановление судом полностью или в части действия оспариваемого решения; 2) запрет на совершение определенных действий; 3) иные меры предварительной защиты по административному иску, применение которых предусмотрено в случаях, указанных в ч. 1 ст. 85 КоАС РФ.
В других главах КоАС РФ применительно к производствам по отдельным категориям административных дел устанавливаются следующие меры предварительной правовой защиты по исковым требованиям:
1) запрет применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца;
2) приостановление действия оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску;
3) приостановление совершения в отношении административного истца оспариваемого действия;
4) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия;
326
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
М. Ю. Старилов
5) приостановление деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;
6) запрет избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума;
7) приостановление деятельности соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;
8) приостановление выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов;
9) наложение ареста на имущество соответствующих организации, объединения;
10) запрещение совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации;
11) наложение ареста на имущество административного ответчика.
Особенности производства по отдельным категориям административных дел,
установленных КоАС РФ в IV разделе (главы 21-32), оказывают воздействие как на процедуру применения, так и на правовой характер применяемых мер предварительной защиты по административному иску. В указанном разделе КоАС РФ содержатся уточняющие процессуальные нормы по применению мер предварительной защиты по административному иску. Главными из них применительно к оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов, а также действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц являются следующие: 1) ст. 211 КоАС РФ устанавливает меры предварительной защиты по административному иску об оспаривании нормативного правового акта; 2) ст. 223 КоАС РФ конкретизирует порядок применения мер предварительной защиты по административному иску о признании незаконными решений, действий органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями.
В соответствии с указанными процессуальными нормами, если речь идет об административном иске об оспаривании нормативного правового акта, суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца. При этом принятие иных мер предварительной защиты по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов КоАС РФ запрещает (ст. 211). В случае оспаривания решений, действий органа, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями, суд может приостановить действие оспариваемого решения в части, относящейся к административному иску, либо приостановить совершение в отношении административного истца оспариваемого действия (ст. 223 КоАС РФ). Следовательно, в двух важнейших видах производства по административным делам (об оспаривании нормативных правовых актов и об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих) содержатся конкретизирующие нормы, детализирующие процедуру применения мер предварительной защиты в административном судопроизводстве.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
327
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
В других специальных производствах по отдельным категориям административных дел (например, в производстве по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации) при рассмотрении и разрешении административных дел указанного вида могут применяться такие виды мер предварительной защиты по административному иску, как: а) наложение ареста на избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме, списки избирателей, участников референдума, иные избирательные документы, документы референдума или в виде их изъятия; б) приостановление деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума; в) запрет избирательным комиссиям, комиссиям референдума осуществлять установленные законом действия по подготовке и проведению выборов, референдума. Однако суду запрещается применять данные меры предварительной защиты по административному исковому заявлению при рассмотрении и разрешении административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации в период проведения избирательной кампании, кампании референдума до дня опубликования результатов выборов, референдума (п. 5 ст. 243 КоАС РФ).
В соответствии с п. 2 ст. 263 КоАС РФ по административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, о прекращении деятельности средств массовой информации (производство о приостановлении деятельности) суд на основании соответствующего заявления (ходатайства) и в порядке, предусмотренном главой 7 КоАС РФ, может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению о приостановлении деятельности в виде: а) приостановления деятельности соответствующих организации, объединения, средства массовой информации; б) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующего печатного издания либо распространения материалов; в) наложения ареста на имущество соответствующих организации, объединения; г) запрещения совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации.
В производстве по административным делам о взыскании обязательных платежей и санкций (ст. 288 КоАС РФ) суд в установленном главой 7 КоАС РФ порядке вправе в качестве меры предварительной защиты по административному исковому заявлению наложить арест на имущество административного ответчика в размере, который не превышает объема заявленных исковых требований.
КоАС РФ содержит и процессуальные требования, относящиеся к оформлению итогового судебного решения по административному делу, в котором должна отражаться и информация о принимаемых судом мер предварительной защиты. Согласно подп. 8 п. 3 ст. 135 КоАС РФ при подготовке административного дела к судебному разбирательству суд по ходатайству административного истца или его представителя разрешает вопрос о применении мер предварительной защиты по административному иску. Среди вопросов, разрешаемых судом при принятии решения по административному делу, находится и вопрос о сохранении или об отмене действия мер предварительной защиты по административному иску (п. 3 ст. 178 КоАС РФ). Резолютивная часть решения суда должна содержать указание на
328
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
М. Ю. Старилов
сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску (подп. 2 п. 6 ст. 180 КоАС РФ). Необходимость исполнения данного требования подтверждает и подп. 3 п. 3 ст. 227 КоАС РФ, в соответствии с которым в случае, когда речь идет о производствах по отдельным категориям административных дел (например, об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями), то в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) должны содержаться сведения по вопросам отмены или сохранения мер предварительной защиты по административному иску.
КоАС РФ устанавливает право заинтересованного лица требовать применения мер предварительной защиты до вступления решения суда в законную силу, что предопределяет наличие возможности у заявителя ходатайствовать об установлении предварительной защиты и в производстве в суде апелляционной инстанции. Часть 1 ст. 306 КоАС РФ определяет, что суд апелляционной инстанции может применять меры предварительной защиты, а также и (или) приостанавливать исполнение решения суда как по ходатайству участвующих в деле лиц, так и по собственной инициативе. Таким образом, в отличие от общего правила применения мер предварительной защиты в соответствии с п. 1 ст. 85 КоАС РФ (а именно по заявлению административного истца или иного лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц) в апелляционном производстве по административному делу устанавливается право суда апелляционной инстанции применить меры предварительной защиты и по собственной инициативе. Приостановление исполнения судебного решения не является мерой предварительной защиты по административному исковому заявлению.
Итак, порядок нормативного процессуального правового установления и судебного применения мер предварительной защиты в КоАС РФ развивался в течение последних лет в рамках модернизации системы судопроизводства, очевидно, основываясь на правилах юридической регламентации и на практике реализации обеспечительных мер в рамках гражданского судопроизводства и судопроизводства в арбитражных судах по правилам ГПК РФ и АПК РФ соответственно. В настоящее время институт предварительной защиты представляет собой полноценную (по наличию традиционных элементов и признаков института обеспечительных мер), последовательную (по этапам применения этих мер), надлежащую (т.е. с учетом особенностей видов производства по отдельным категориям административных дел) и адекватную сложившимся в системе процессуального права юридическим стандартам административно-процессуальную форму, содержащую достаточный потенциал своевременного предотвращения наступления вредных последствий для административного истца или неопределенного круга лиц (т.е. до принятия окончательного решения по административному делу).
Старилов Максим Юрьевич,
аспирант кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета E-mail: smaxim90@yahoo.com Тел.: 8(473) 255-07-19
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2015-№ 4
329
