CC BY
42УДК 342.951
М. Ю. Старилов
Воронежский государственный университет
ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ В ЮРИДИЧЕСКОМ МЕХАНИЗМЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ АКТИВНОЙ РОЛИ СУДА И СОСТЯЗАТЕЛЬНОСТИ СТОРОН ПРИ РАЗРЕШЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ
Рассматриваются меры предварительной защиты по административному иску применительно к реализации принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда, разрешающего административное дело. Изучаются содержание активной роли суда в административном судопроизводстве и взаимосвязь данного процессуального принципа с юридическими характеристиками сферы административных и иных публичных правоотношений.
К л ю ч е в ы е с л о в а: административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, меры предварительной защиты по административному иску, принцип состязательности и равноправия сторон в административном судопроизводстве при активной роли суда.
PRELIMINARY PROTECTION FOR AN ADMINISTRATIVE CLAIM I N THE LEGAL MECHANISM OF IMPLEMENTATION OF THE ACTIVE ROLE OF THE COURT AND THE COMPOSITION OF THE PARTIES WITH THE RESOLUTION OF ADMINISTRATIVE CASES
Considered measures of preliminary protection for an administrative claim in relation to the implementation of the principle of competitiveness and equality of parties with the active role of the court, which resolves the administrative case. Studied сщтеуте of the active role of the court in administrative proceedings and the relationship of this procedural principle with the legal characteristics of the sphere of administrative and other public legal relations. K e y w o r d s: administrative proceedings, the Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation, preliminary protection measures for an administrative claim, the principle of equality of the parties in the administrative proceedings with the active role of the court.
Предварительная защита в административном судопроизводстве, применение которой судами общей юрисдикции преследует конкретные обеспечительные, охранительные, компенсационные, предупредительные или правозащитные цели, находится с присущими ей процессуальными значениями в юридическом механизме применения и соблюдения всех принципов административного судопроизводства. Правовой потенциал института мер предварительной защиты по административному иску способен обеспечивать в соответствующих пределах административный иск и исполняемость судебного акта.
Конституциирование в российском административном процессуальном законодательстве предварительной защиты по административному иску с соответствующими юридическими по-
© Старилов М. Ю., 2018
следствиями их судебного применения и установление активной роли суда при рассмотрении и разрешении административных дел являются результатами деятельности по улучшению порядка судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также по повышению эффективности и качества судопроизводства. Модернизация судебной системы страны и учреждение судебного административного процесса (административного судопроизводства) направлены на обеспечение полноценной реализации как ст. 46 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд, так и ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, определяющей административное судопроизводство как
форму осуществления судебной власти в стране. Новые процессуально-правовые институты (порядки, правила, режимы), возникшие в результате принятия в 2015 г. Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), направлены на усиление гарантий эффективной правовой защиты.
Состязательность и равноправие сторон при активной роли суда в административном судопроизводстве подлежат теоретико-правовому анализу, начиная с выяснения предмета регулирования КАС РФ, который включает в себя: 1) административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; 2) другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (т. е. административные дела, которые связаны с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям). Указанные виды административных дел рассматриваются и разрешаются в порядке административного судопроизводства Верховным Судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции. Таким образом, защищать нарушенные или оспариваемые права, свободы и законные интересы граждан, гарантировать законность в сфере публичных правоотношений, а также осуществлять судебный контроль за публичной властью и результатами ее практической деятельности почти невозможно без использования судами потенциала их процессуальной активности.
Активность суда при разрешении административных правовых споров (или повышение активной роли суда) объясняется сформировавшимися внутри административной юстиции нормативными порядками защиты субъективных публичных прав граждан и необходимостью процессуального выравнивания сторон в административном процессе. Активность суда, как самостоятельная проблема административного судебного процесса, постоянно находилась в центре внимания ученых, исследовавших взаимосвязь эффективности защиты субъективных публичных прав и надлежащего процессуального правового регулирования административной юстиции. Здесь весьма полезно ознакомиться с мнением М. Д. Загряцкова, который писал: «Ад-
министративная юстиция пытается, вооружившись процессуальными формами как наиболее совершенным орудием для раскрытия истины в сложных человеческих делах, проникнуть в область свободного усмотрения, где еще так недавно безгранично господствовал принцип государственного интереса, определяющий собой в конечном счете деятельность администрации в современном государстве»1. В теории процессуального права последовательное создание для суда условий для полноценного проявления его активности изначально рассматривалось как способ устранения «дефектов состязательности»2.
В процессе разработки и обсуждения проекта КАС РФ ученые фундаментально обсуждали проблемы повышения активной роли суда в административном судопроизводстве, полномочного по своей инициативе, например, истребовать доказательства и применять особый порядок распределения бремени доказывания по административному делу. Эти и другие вопросы, связанные с выяснением значимости и особенностей активной роли суда в административном судебном процессе, анализировались как в общем контексте разработки специального административного процессуального законодательства, так и в процессе решения сложных проблем единства и дифференциации административного судопроизводства3.
Нынешняя же востребованность активной роли суда4 в административном судопроизводстве объясняется «не только фактическим неравенством возможностей сторон, но и тем, что выявление существенных обстоятельств дела может быть поставлено под угрозу из-за недостатка средств, объективных помех, недопонимания, неумения распорядиться своими процессуальными правами»5. Следовательно, реализуя потенциал процессуальной активности, суд контролирует ход разбирательства с позиций гарантирования сторонам в процессе равных возможностей, что во всех современных процессуальных правопо-рядках провозглашается законодателем. Полноценность решения всех задач административного судопроизводства и участия в нем сторон обеспечивается надлежащей процессуальной формой, усилившей значимость судебной активности при разрешении публичных правовых споров. В. А. Ря-зановский, анализируя во взаимосвязи принцип состязательности с руководством суда (материальным и формальным), указывал на «право суда ех о£Асю, независимо от сторон, принимать меры для установления материальной правды, например, по собиранию доказательств»6, «на вмешательство в состязание сторон»7.
КАС РФ зафиксировал «судебную активность» практически на уровне отдельного принципа ад-
I
о
министративного судопроизводства, объединив при этом в общем принципе активную роль суда8 с состязательностью и равноправием сторон (п. 7 ст. 6 КАС РФ). Таким образом, к числу обязательных элементов исковой формы9, устанавливаемой в административном судопроизводстве, относятся: а) активность суда (его «активная роль») в процессе рассмотрения и разрешения административных дел, направленная на создание для сторон (административного истца и административного ответчика, изначально находящихся в положении «неравноправных отношений»)10 в судебном процессе равных условий (равенства); б) принцип состязательности11; в) равноправие сторон административного судопроизводства; обязательное участие представителя в судебном процессе (обязательное представительство) по определенным категориям административных дел.
Активная роль суда в административном судопроизводстве актуализирует, казалось бы, ушедшую в прошлое проблему поиска и установления в судебном процессе объективной истины12. Ведь если КАС РФ предоставляет суду процессуальные возможности, реализация которых создает для адресатов соответствующие правовые обязанности, а также декларирует императивность юридической формы использования судом таких процессуальных прав, то это, как минимум, в известном смысле дает начало для формирования представления об установлении объективной истины по административному делу. Да и теоретических обоснований таких суждений и обобщений, как в далеком прошлом, так и в недавние времена, в российской науке было предостаточно. Например, В. А. Рязановский считал, что административный процесс должен стремиться к достижению материальной истины: «целью (постулатом) процесса, всякого процесса, является достижение материальной истины»13; поэтому, рассуждал он, «процесс должен быть организован соответствующим для достижения материальной истины образом, сохраняя при этом, конечно, важнейшее приобретение современного правового государства - права личности»14.
Очевидно, усиление судебной активности (или, по-иному, повышение активной роли суда) при разрешении публичных споров объяснимо самой сферой административных и иньх публичных отношений, которая оказывает решающее влияние и на формирование процессуальных юридических характеристик административного судопроизводства. Активность суда в процессе разрешения административных дел в порядке административного судопроизводства предоставляет во многих случаях возможность реального и быстрого обеспечения прав и интересов
«невластных субъектов», для которых принятые органами публичной власти административные акты или иные действия создают отрицательные, обременительные и нежелательные правовые последствия.
Сфера административных и иных публичных правоотношений определяет юридическую природу, масштаб действия, направленность и специфику действия многих процессуальных институтов КАС РФ. Одним из значительных факторов развития данной сферы правоотношений является предмет правового спора, который зарождается в процессе организации и функционирования публичной власти, органов государственного и муниципального управления, должностных лиц и их взаимодействий с гражданами и организациями. Предмет административного спора - права и обязанности субъектов административных и иных публичных правоотношений, а также нарушенные и оспариваемые права, свободы, законные интересы граждан и организаций. Следовательно, сама юридическая атмосфера, в которой могут возникнуть такие спорные правоотношения, указывает на усиление процессуальной активности суда, рассматривающего административное дело. Административно-процессуальная форма, регламентирующая порядок осуществления административного судопроизводства, предопределяет основания возникновения процессуальных прав и обязанностей субъектов административных и иных публичных правоотношений (административных истцов или административных ответчиков). Функциональное предназначение административного судопроизводства позволяет говорить и о закономерной включенности в систему его процессуально-правовых принципов активности суда.
Административно-процессуальные нормы и порядки, созданные для разрешения возникших в области действия публичного права конфликтных ситуаций, заметно усиливают уравновешивающий эффект в процессуальных правоотношениях фактом придания активности суда и его повышенной роли принципиально значимых характеристик в процессе разрешения административных споров. Данный подход законодателя объясняется, в первую очередь, определенной в Конституции Российской Федерации обязанностью государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в административном судопроизводстве. Здесь же нужно акцентировать внимание и на состоявшихся юридических стандартах административно-процессуальной деятельности по разрешению административных и иных публичных правовых споров, когда за судами общей юрисдикции закрепляются соответствующие полномочия, связан-
ные с осуществлением правосудия именно по делам, возникающим в сфере административных и иных публичных полномочий. Наконец, важнейшими задачами судов становятся нормоконт-роль, контроль за организацией и функционированием публичной администрации, восстановление режима законности и предупреждение нарушений в сфере публичных правоотношений.
Принцип активной роли суда (вместе со всеми составляющими его элементами, в том числе и границы процессуальной активности суда) нашли нормативное правовое закрепление в созданных КАС РФ процессуальной форме, системе и структуре административного судопроизводства; активность суда в административном судебном процессе обусловлена и правозащитной ролью правосудия по административным делам. Например, в ч. 1 ст. 14 КАС РФ получили юридическое установление некоторые признаки, которые дают возможность судить об активности суда в административном судопроизводстве, а именно: 1) за судом, преследующим цель гарантирования равенства процессуальных возможностей сторон в административном деле, закреплено руководство судебным процессом15; 2) суд формирует условия для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу; для решения данной задачи суд вправе применять (использовать) установленные в КАС РФ меры, в том числе выходить за пределы заявленных исковых требований (например, при проверке законности нормативных правовых актов); первоначально сформулированные в административном исковом заявлении требования могут корректироваться судом; таким образом, суд вправе определять предмет доказывания; 3) с целью обеспечения правильного разрешения административного дела суд принимает меры по выявлению и истребованию по собственной инициативе доказательств, осуществляет действия по признанию доказательств недопустимыми (выносится определение об истребовании доказательств с указанием порядка и сроков их представления); 4) право суда инициативно привлекать соответствующее лицо в качестве второго административного ответчика (даже в отсутствие согласия самого административного истца) (ст. 43 КАС РФ), а также привлекать к участию в административном деле заинтересованных лиц; 5) при рассмотрении и разрешении административного дела суд обеспечивает правильное применение законов и иных нормативных правовых актов; 6) судом разъясняются каждой из сторон их права и обязанности; суд может предупреждать о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий; 7) оказание судебного содействия
сторонам с целью полноценного осуществления принадлежащих им прав; 8) применение судом апелляционной инстанции по своей инициативе мер предварительной защиты по административному иску и решение вопроса о приостановлении исполнения постановления суда (п. 1 ст. 306 КАС РФ); 9) применение установленных в КАС РФ мер процессуального принуждения (гл. 11 КАС РФ). Использование судом указанных полномочий и обеспечение решения задачи по обеспечению принципа состязательности и равноправия сторон (ч. 1 ст. 14 КАС РФ) осуществляются при обязательном сохранении судом своей независимости, объективности и беспристрастности.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 143 КАС РФ определяется активная роль суда в процессе доказывания по административному делу, по самостоятельному собиранию доказательств по делу; указанная процессуальная норма закрепляет право председательствующего в судебном заседании по созданию условий для полного и всестороннего исследования доказательств и выяснения обстоятельств административного дела. Наряду с этим председательствующий имеет право в судебном заседании на устранение из судебного разбирательства всего того, что к рассматриваемому административному делу не относится. В соответствии со ст. 158 КАС РФ суд вправе устанавливать очередность исследования доказательств по административному делу (с учетом мнения лиц, участвующих в деле, их представителей).
Повышение судебной активности в административном процессе находится в русле обоснования идеи о необходимости установления юридической определенности и полной ясности в вопросах как правоприменения, так и неразрывно с ним связанного объемного и точного толкования применяемых норм. Наоборот, правовая не-определенность16 в порядках административного судопроизводства, например, в вопросах об основаниях и условиях судебного оспаривания правовых актов публичного управления, могут нарушать конституционные гарантии права заинтересованных лиц на судебную защиту. Следовательно, активность суда в производстве по административным делам есть существенная гарантия всестороннего анализа материалов административного дела, например, об оспаривании нормативных правовых актов. В соответствии с п. 7 ст. 213 КАС РФ суд, проверяя законность положений оспариваемого нормативного правового акта, не связан содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим основаниями и доводами. По таким административным делам суд выясняет в полном объеме установленные п. 8 ст. 213 КАС РФ обстоятельства (напри-
I
о
мер, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, которые определяют форму и вид принимаемого уполномоченным органом нормативного правового акта, а также процедуру его принятия). При этом обязанность доказывания некоторых обстоятельств, связанных с соблюдением требований по принятию нормативных правовых актов, возлагается на орган, организацию, должностное лицо17, которые приняли оспариваемый нормативный правовой акт18.
Учрежденный в КАС РФ юридический процессуальный механизм применения предварительной защиты по административному иску нацелен на решение главных задач административного правосудия, предотвращение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений, повышение правового качества осуществления судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации уполномоченными должностными лицами государственных или иных публичных полномочий при непременном соблюдении принципов судопроизводства. Такой общий подход соответствует передовым тенденциям в области установления стандарта эффективной правовой защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Проблемы реализации права на судебную защиту в системе административного правосудия, как правило, возникают из-за отсутствия процессуальных гарантий, произвольного или пренебрежительного отношения к ним со стороны участников судопроизводства или с существенным редуцированием качества стандарта правовой защиты. Административно-процессуальный режим рассмотрения административных дел, установленный при непременном учете императивных признаков правового процессуального регулирования, обусловливает и определение порядка применения в административном судопроизводстве специальных мер предварительной защиты по административному иску.
Юридический стандарт содержания принципа состязательности и одновременно активной роли суда в административном судопроизводстве раскрывается и при принятии судом мер предварительной защиты по административному иску. То есть, если их рассматривать с позиций юридической значимости, содержания и особенностей применения судами при рассмотрении и разрешении административных дел, то они представляют собой, с одной стороны, элемент состязательности сторон, а с другой - являются системным элементом юридической конструкции «активная роль суда» в административном судопроизводстве. Данное утверждение представляется верным, даже если учитывать, что КАС РФ устанавливает применение судом мер предваритель-
ной защиты по заявлению (ходатайству) административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц. Другими словами применение судом мер предварительной защиты - процессуальное правовое решение, принимаемое в рамках действия принципа состязательности. Обладание стороной процесса правом подачи ходатайства в суд о применении мер предварительной защиты демонстрирует предоставление административному истцу возможности, при проявлении его воли и активности в процессе, минимизировать риск отрицательного воздействия на его правовой статус принятыми органами публичной власти и их должностными лицами решениями, действиями (бездействием), которые оспариваются в суде общей юрисдикции. В более общем плане, когда выясняется вопрос о предназначении суда, судебного процесса по различным категориям правовых споров (дел), совершении судом конкретного процессуального действия, предварительная защита по административному иску должна также «опосредоваться механизмами самостоятельного процессуального правоотношения», гарантирующими соблюдение всех принципов судопроизводства19.
Суд по своей инициативе до принятия окончательного решения по административному делу не вправе принять меры предварительной защиты. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 89 КАС РФ суд может отменить меры предварительной защиты по административному иску и по своей инициативе. Если учитывать публичные интересы, которые отстаиваются системой административного судопроизводства, публично-правовые характеристики взаимоотношений физических лиц и организаций с органами публичной власти и их должностными лицами, сложности возникающих в сфере публичных правоотношений административных правовых споров и, в известном смысле, «подчиненное» (по отношению к органу публичной власти) положение административного истца, а также (что не менее важно) публичные правовые характеристики самого административного иска (как раньше уточняли, «публичного элемента административного иска»20), то можно предположить в будущем и существенную корректировку указанного законодательного правила, а именно - предоставить суду право по собственной инициативе применять в соответствующих случаях меры предварительной защиты по административному иску. Данное правомочие суда общей юрисдикции, очевидно, будет соответствовать заложенной в КАС РФ тенденции по обеспечению активности суда в рассмотрении и разрешении административных дел.
Развитие теории построения и функционирования института предварительной защиты по административному судопроизводству основывается на анализе практики его применения судами общей юрисдикции в течение последних трех лет. Конечно, в общей системе предпринимаемых мер по созданию концепции предварительной защиты по административному иску целесообразно учитывать и опыт применения в течение весьма продолжительного времени обеспечительных мер арбитражными судами в порядке цивилистического процесса. Как известно, предварительная защита по КАС РФ сравнима по основным юридическим параметрам с мерами обеспечения в других видах судебного процесса (например, в гражданском или арбитражном). Обеспечение иска - один из традиционных и обязательных элементов всякой процессуальной формы и судебной деятельности любого вида. Трансформация применяемого в цивили-стическом процессе термина «обеспечительные меры» (или «обеспечение иска») произошла под влиянием сложившегося «обновленного» стандарта административного правосудия, включающего в содержание предоставление на начальном этапе рассмотрения судом административного дела временной предварительной судебной защиты административному истцу или иным лицам, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано административное исковое заявление, что гарантировало бы им эффективную юридическую защиту и устраняло бы явные опасности, административные ошибки и барьеры, возникшие в сфере публичных правоотношений. Предварительная защита по административному иску способна предотвращать или устранять пробелы в юридическом обеспечении полноценного действия в будущем окончательных судебных актов (т. е. принимаемых судом уже после рассмотрения дела). Именно обеспечительные, превентивные и восстановительные функции предварительной защиты как административного процессуально-правового института детализируют, конкретизируют и одновременно обеспечивают реализацию права лица на эффективную правовую защиту.
Институт предварительной защиты в административном судопроизводстве, находясь в системе процессуально-правового обеспечения сферы административных и иных публичных правоотношений, соответствует требованиям решения следующих основных задач административного судопроизводства:
1) обеспечение наступления (в случае принятия судом мер предварительной защиты) так называемого приостанавливающего (или запрещающего) действия оспариваемого администра-
тивного акта, изданного органом публичной власти, запрет на совершение каких-либо административных действий, невозможность (в течение определенного времени) исполнения принятого должностными лицами, государственными органами или органами местного самоуправления решения, проверка которого будет осуществляться в рамках установленных судебных процедур; активная роль суда в административном судопроизводстве «запускает» в этом смысле механизм действия так называемого «отлагательного действия» (по-другому говоря, предварительная защита по административному иску привносит в процессуальную среду «отлагательный эффект»21). Как следствие, приостановление реального действия оспоренного административного акта направлено и на противодействие злоупотреблению органами публичной власти (должностными лицами) полномочиями, широтой дис-креции, административной властью, юридическими возможностями в осуществлении публичного управления, при подготовке и принятии административных актов22. Поэтому традиционно действующие во многих странах принципы административных процедур (например, запрет злоупотребления формальными требованиями; пропорциональность; презумпция достоверности предоставленных лицом сведений и данных; обязанность для органа публичной власти выслушать лицо, если в отношении него предполагается принятие административного акта, ухудшающего его правовое положение (право каждого быть заслушанным до момента принятия в отношении него индивидуальной меры административного характера, которая может повлечь для него неблагоприятные последствия23); единообразное применение права; охрана доверия) целесообразно законодательно регламентировать и в Российской Федерации, с тем чтобы гарантировать обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций во взаимоотношениях с органами публичной власти и их должностными лицами и при реализации принадлежащих им субъективных публичных прав и свобод;
2) обеспечение эффективной правовой защиты для всех заинтересованных лиц. Назначение обеспечительных мер (или мер предварительной правовой судебной защиты) в административном судопроизводстве заключается в том, что они обеспечивают реальность исполнения окончательного судебного решения по делам, возникающим из публичных правоотношений, и предотвращение вреда (ущерба) заинтересованным лицам - участникам административного судопроизводства. Предназначение такого вида судопроизводства, как административное, обуслов-
I
о
ливает необходимость разработки юридических гарантий защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
3) меры предварительной защиты в административном судопроизводстве направлены на обеспечение равенства (следовательно, на преодоление «неравенства» в сложившихся публичных правоотношениях) участников судебного процесса, несмотря на особенности правовой природы возникновения административно-правового спора между субъектами права;
4) применяемые в административном судопроизводстве процедуры доказывания, собирания и оценки доказательств должны быть направлены на решение главных задач: справедливое публичное судебное разбирательство; правильное и своевременное судебное разбирательство дел; принятие законного и обоснованного решения по административным делам. Следовательно, меры обеспечения судебного производства по административному делу и разрешению административно-правового спора обусловливают необходимость адекватного складывающейся ситуации использования института доказательств и доказывания в момент рассмотрения ходатайства стороны об установлении мер предварительной правовой защиты, с тем чтобы исключить в будущем причинение истцу непоправимых и обременяющих его правовое состояние фактических и юридических последствий.
Состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда проявляется в полной мере при доказывании в административном правосудии. Что касается института доказывания24 и доказательств в административном судопроизводстве, то именно сфера административных и иных публичных правоотношений определяющим образом воздействует на формирование стандартов процедуры доказывания по отдельным категориям административных дел, а также на объем используемых средств доказывания в зависимости от этапов и стадий административного судопроизводства. При этом важнейшим фактором, способствующим принятию законного решения по административному делу, является учет нормативных положений административного (материального) законодательства, регулирующего спорные отношения по отдельным категориям административных дел. Таким образом, административное правосудие включает в предмет
доказывания по административным делам множество обстоятельств, информация о которых содержится в административном законодательстве (например, в Федеральном законе «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»; нормативных правовых актах, устанавливающих нормотвор-ческие процедуры для исполнительных органов государственной власти). Надлежащее распределение обязанностей по доказыванию в административном судопроизводстве, когда речь идет о рассмотрении конкретных категорий административных дел, очевидно, зависит от специальных норм о доказывании и доказательствах, которые находятся в материальном административном законодательстве25. Суд по собственной инициативе может признать доказательства недопустимыми (п. 2 ст. 61 КАС РФ).
Особенности доказывания по административным делам дают основания для установления юридической специфики и особого правового режима «сферы административных и иных публичных правоотношений». Активная роль суда в административном судопроизводстве основывается, конечно, не только на учете особенностей указанной сферы публичных правоотношений, но и на правильных подходах к порядку разрешения административно-правовых споров, обладающих особыми признаками и отличающихся от иных правовых споров. Сравнительно-правовой анализ различных видов судопроизводства показывает значительные отличия производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, от искового производства в рамках гражданского и арбитражного процесса. Специфика рассмотрения и разрешения отдельных категорий административных дел основывается на соответствующих процессуальных нормах, содержащихся в КАС РФ. Однако в судебной практике еще встречаются проблемы с выбором вида судопроизводства по разрешению административных дел26.
Активность суда в административном судопроизводстве напрямую связана и с такими проблемами, как недобросовестность, злоупотребление сторонами и иными участниками процесса правами, судебным усмотрением, реализациями судьями дискреционных полномочий. Согласно п. 7 ст. 45 КАС РФ проявлениями недобросовестности и злоупотреблений являются: недобросовестное заявление неосновательного административного иска; противодействие (в том числе систематическое) участвующих в деле лиц правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела; злоупотребление процессуальными правами в иных формах27. КАС РФ устанавливает порядок насту-
пления неблагоприятных последствий для лиц, которые злоупотребляют процессуальными правами. При этом, определяя конкретные формы злоупотребления процессуальными правами, закон предусматривает и «иные формы» злоупотребления. Такой подход, несомненно, демонстрирует опору законодателя на расширение сферы активности суда28 и усиление потенциала дискреционных полномочий судей, т. е. усиливается фактор усмотрения судей в принятии процессуальных решений29. Процесс совершенствования законодательства по ограничению процессуального злоупотребления, очевидно, является необратимым и постоянным. Следовательно, законодателю можно порекомендовать предпринимать значительные усилия по созданию институтов и механизмов, способствующих противодействию злоупотреблениями процессуальными правами в сфере осуществления административного судопроизводства.
Меры предварительной защиты по административному иску, характеризующиеся публично-правовыми свойствами и публично-властным гарантированием их реализации в административном процессе, направлены на формирование ограничительных механизмов относительно правового статуса административных ответчиков. Следовательно, судейское усмотрение при принятии мер предварительной защиты должно находиться в границах соблюдения принципа соразмерности применяемой меры предварительной защиты содержанию заявленных исковых требований (предмету административного искового заявления; защите конкретных прав, свобод и законных интересов обратившегося в суд лица), обеспечивать стабильность и укреплять законность сферы публичных правоотношений, гарантировать соблюдение надлежащего баланса законных интересов сторон. Требования административного истца, заключенные в ходатайстве по применению судом мер предварительной защиты, не могут нарушать правовые границы содержащихся в самом административном иске требований. При этом установленный в КАС РФ запрет на применение мер предварительной защиты действует лишь применительно к тем частям КАС РФ, которые регламентируют особенности производства по отдельным категориям административных дел.
Административный истец, заявляющий ходатайство по принятию судом мер предварительной защиты, способен произвести умышленно «переоценку» такого критерия, как «явная опасность» нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подавалось админи-
стративное исковое заявление. Здесь же можно говорить и о позиции административного истца, который надлежащим образом обосновывает и конкретизирует критерии «невозможности» и «затруднительности» обеспечения защита прав, свобод и законных интересов административного истца в случае, если не будет принята та или иная мера предварительной защиты административного иска. Изучение судебной практики позволяет утверждать, что уже после отмены обеспечительных мер необходимо доказывать обстоятельства злоупотребления правом. Установление ясной судебной процедуры по исключению из практики рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел злоупотреблений процессуальными правами будет способствовать эффективному решению задач административного судопроизводства (ст. 3 КАС РФ), а также полноценному соблюдению его принципов (ст. 6 КАС РФ). Решение этой задачи потребует и совершенствования системы применения мер ответственности к лицам, участвующим в административном деле (недобросовестным участникам административного судопроизводства), за злоупотребления процессуальными правами.
Обеспечение действия принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда, несомненно, в конечном счете оказывает влияние и на достижение эффективности института предварительной защиты по административному иску. Общим теоретическим суждением является то, что эффективность применения любого процессуально-правового института в определенной мере дает представление о реальном соотношении между полученным на практике (т. е. в судебной деятельности) итогом и планируемыми для достижения целями обеспечения в судебном процессе прав, свобод, законных интересов соответствующих участников судопроизводства. Эффективность предварительной защиты по административному иску представляет собой важнейший социально-юридический результат судебной деятельности (административного правосудия) по применению мер предварительной защиты и напрямую взаимосвязана с обеспечением в суде эффективной правовой защиты прав и свобод заинтересованных лиц.
Исследование проблемы эффективности данного института возможно посредством надлежащего обобщения и всестороннего анализа практики принятия судами общей юрисдикции мер предварительной защиты. Эффективность предварительной защиты зависит от правильности установления судом оснований для принятия обеспечительных мер, соблюдения правил их применения и надлежащего исполнения
I
о
участниками административного судопроизводства соответствующих судебных актов (определений суда).
Эффективность института предварительной защиты по административному иску составляет часть более общей проблемы выяснения эффективности правосудия. Учитывая факт непродолжительного действия КАС РФ, целесообразно при решении данного вопроса основываться и на специальной литературе по арбитражному и гражданскому процессу. Эффективность правосудия рассматривают в специальной литературе по-разному. Например, она определяется как достижение целей судебной защиты и установленных задач правосудия30. Если обратиться к данному А. В. Цихоцким определению эффективности правосудия (по гражданским делам), то можно выделить следующие его признаки: а) рассмотрение и разрешение конкретных судебных дел и обеспечение вынесения по ним законных, обоснованных и справедливых постановлений; б) гарантирование путем использования средств правосудия достижения социально значимых целей; в) осуществление судом государственной деятельности при использовании гражданской процессуальной формы31. А. В. Ци-хоцкий рассматривает эффективность правосудия как «способность (свойство) правосудия», которая характеризуется «отношением фактически достигнутого правосудием уровня целей к нормативно установленному законом»32. Весьма уместно еще одно положение: «цели правосудия по гражданским делам - эталон оценки его эф-фективности»33. Следовательно, поставленные законодателем цели правосудия по административным делам (в широком смысле) и цели предварительной судебной защиты (в узком смысле) позволяют оценивать эффективность применения мер предварительной защиты в административном судопроизводстве. К важнейшим факторам, обеспечивающим эффективность правосудия, относится вынесение законных, обоснованных, справедливых и разумных судебных решений и иных судебных актов34. Ю. А. Попова кладет в основание проведения оценки эффективности судебной деятельности при осуществлении правосудия уровень соблюдения судами установленной в ГПК РФ гражданской процессуальной формы35. При характеристике эффективности правосудия авторы ссылаются на нормативно-правовое установление целей и задач судопроизводства и наличие адекватного механизма их реализации36.
По мнению Т. В. Пешковой, к основным критериям, по которым можно оценить эффективность административного судопроизводства, относятся: 1) соответствие установленным в про-
цессуальном законе целям и задачам судопроизводства полученного результата правового регулирования; 2) справедливость и обоснованность судебного решения; 3) оперативность (быстрота) рассмотрения и разрешения дела; 4) простота защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов субъектов права; 5) отсутствие противоречий как в процессуальном правовом регулировании порядка административного судопроизводства, так и в судебной практике; 6) степень использования и внедрения в практику административного судопроизводства современных информационных технологий и достижений в области информатизации37.
В основу поиска эффективности применения предварительной судебной защиты по административному иску положены следующие критерии: своевременность применения мер обеспечения административного иска; предотвращение необоснованного и произвольного причинения вреда (недопустимого вреда) административному истцу или иным участникам административно-правовых отношений; обеспечение законности принимаемых административными органами административных актов (отмена явно противоправного административного акта), а в более общем виде - обеспечение надлежащего качества исполнения административными органами государственных функций и осуществления публичного управления.
Эффективность предварительной защиты по административному иску зависит от: 1) полноты, рациональности и пропорциональности принимаемых судом мер предварительной защиты; 2) своевременности установления судебной защиты; правильности выбора вида мер предварительной защиты; 3) предотвращения необоснованного причинения вреда административному истцу, другим лицам или неопределенному кругу лиц; 4) обеспечения порядка процессуального оформления применения мер предварительной защиты.
Анализ судебной практики применения мер предварительной защиты по административному иску в различных субъектах РФ (например, в Белгородской, Воронежской, Нижегородской и Тамбовской областях) за 2016-2018 гг. позволил выявить как сложившийся порядок реализации данного процессуально-правового института, так и отдельные сложности судебной практики. Главные проблемы применения мер предварительной защиты в административном судопроизводстве: 1) выбор вида мер предварительной защиты; 2) процессуальная форма выражения судебного отказа в принятии мер предварительной защиты по обеспечению административного иска.
Эффективность применения мер предварительной защиты по административному иску, несомненно, складывается из достижения целей административно-процессуального регулирования порядка реализации и применения всех элементов системы предварительной защиты. Таким образом, эффективность данного вида судебного правоприменения соизмеряется с правильностью, законностью и обоснованностью принятия и использования в административном правосудии различных элементов предварительной защиты. К ним могут относиться: 1) возможность применения мер предварительной защиты на любом этапе правосудия до момента принятия окончательного решения по административному делу по мотивированному заявлению (ходатайству) административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц; 2) установление порядка обеспечения административного иска; 3) учет основной предпосылки применения мер предварительной защиты, а именно невозможности или существенного усложнения (затруднения) исполнения окончательного решения суда по делу в случае непринятия судом мер предварительной защиты; 4) возможность обжалования участниками процесса (административного судопроизводства) вынесенного судом определения об установлении мер предварительной защиты; 5) выбор судом конкретной меры предварительной защиты; 6) обязательность исполнения соответствующим органом публичной администрации, должностным лицом, государственным и муниципальным служащим определения суда о применении мер предварительной защиты.
Анализ отдельных существенных признаков предварительной защиты по административному иску и порядка ее судебного применения позволяет раскрыть как общие черты, так и особенности механизма осуществления принципа состязательности и равноправия сторон процесса при активной роли суда, рассматривающего и разрешающего административные дела.
1 Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве // Административная юстиция : конец XIX - начало XX века : хрестоматия. Воронеж, 2004. Ч. 2. С. 283.
2 См.: РязановскийВ. А. Единство процесса // Административная юстиция : конец XIX - начало XX века : хрестоматия. Ч. 2. С. 171.
3 См.: СлепченкоЕ. В. Проблемы судопроизводства и судоустройства по делам, возникающим из публичных правоотношений // Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2013. С. 723-724.
4 Об активной роли суда см., например: Орлов А. В. Активная роль суда в административном судопроизводстве // Рос. судья. 2016. № 8. С. 12-15 ; Балашов А. Н. Проявление принципа осуществления правосудия только судом в административном судопроизводстве // Рос. юстиция. 2017. № 9. С. 39-42 ; Гло-дина А. В. Реализация активности суда в административном судопроизводстве // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 3. С. 69-73 ; Сапрыкина Е. А. Принцип активной роли суда в административном судопроизводстве // Там же. С. 74-77.
5 Зеленцов А. Б. Административная юстиция. Общая часть. Теория судебного административного права : учеб. пособие. М., 2015. С. 291.
6 Рязановский В. А. Указ. соч. С. 153.
7 Там же. С. 171.
8 Здесь нужно сделать уточнение, что, по мнению исследователей, «процессуальная активность суда не образует самостоятельного принципа административного процесса, а является лишь иключением из принципов диспозитивности и состязательности, присущих производству по административным делам» (Чубако-ва А. А. Компетенция Дисциплинарной коллегии Верховного Суда РФ // Законодательство. 2018. № 4. С. 67).
9 Здесь необходимо отметить, что в литературе обосновывается мнение, согласно которому исковость отсутствует «в требованиях, вытекающих из публично-правовых отношений», ибо «даже потенциально в таких отношениях невозможны равноюридические притязания, отсутствует свобода волеизъявления и как основание возникновения отношения, и как основание "возникновения" осуществляемости права или законного интереса и его потенциальной защищаемо-сти. Поэтому и об иске ("административном исковом заявлении", по терминологии КАС РФ) здесь говорить не приходится»: Сахнова Т. В. Исковость : в поисках утраченной традиции? // Вестник гражданского процесса. 2017. № 1. Т. 1. С. 21.
10 О критике идеи проявления активности суда в вопросе замены ненадлежащего административного ответчика см.: АбушенкоД. Б. Замена ненадлежащего административного ответчика : дискуссионные вопросы // ЗАКОН. 2016. № 7. С. 61-65.
11 См.: Некрасов С. Ю. Соотношение принципов диспозитивности и состязательности при рассмотрении споров, возникающих из правоотношения, основанного на индивидуальном акте // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 6. С. 23-27 ; Плотников Д. А. Особенности действия принципа состязательности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 11. С. 6-11 ; Грешнова Н. А. Принцип состязательности в юридическом процессе
(проблемы теории и практики) : автореф. дис____канд.
юрид. наук. Саратов, 2015.
12 См.: Яковлева А. П. Активность суда как принцип Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации // Юридическая наука. 2015. № 3. С. 77-78.
13 См.: Рязановский В. А. Указ. соч. С. 139.
14 Там же.
15 См., например: Балашов А. Н. Активная роль суда в реализации задач административного судопроизводства // Администратор суда. 2017. № 2. С. 33-38.
I
о
16 См.: Самсонов Н. В. Действие принципов правовой определенности и res judicata в гражданском процессе (в свете постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2017 г. № 24-П) // Арбитражный и гражданский процесс. 2018. № 3. С. 6-11 ; Ершов В. В. Правовое и индивидуальное регулирование общественных отношений. М., 2018. С. 337-369 ; Иванов А. А. Принципы правовой определенности и равного правоприменения : какова роль судов // Арбитражная практика для юристов. 2015. № 12. С. 98-107.
17 О проблеме в понимании термина «должностное лицо» см., например: Агафонов А. Ф. О необходимости определения категории «должностное лицо» в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2018. № 1. С. 127-131.
18 См.: НемцеваВ. Б. Особенности судебного решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов // LEX RUSSICA. 2018. № 2 (135). С. 105-117 ; Михайлов С. М. О правовой природе факта нарушения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в делах об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами // Законы России. 2017. № 9. С. 41-45 ; Султанов А. Р. Обжалование и законный интерес в процедуре оспаривания нормативных актов // Рос. судья. 2017. № 10. С. 49-54.
19 См.: Серков П. П. Полифункциональность правосудия : реальность или интерпретации правовой действительности? // Журнал рос. права. 2016. № 12. С. 174.
20 См.: Корф С. А. Административная юстиция в России. Книга вторая: Очерк действующего законодательства // Административная юстиция : конец XIX - начало XX века : хрестоматия. Воронеж, 2004. Ч. 1. С. 711-713.
21 Так называемый «отлагательный эффект», как следствие действия института предварительной защиты по административному иску, распространен и в других видах судопроизводства по законодательству некоторых зарубежных стран. Например, в конституционном судопроизводстве Германии установлен временный судебный запрет (Einstweilige Anordnungen), применяемый Федеральным конституционным судом в качестве обеспечительной меры с целью предотвращения причинения значительного ущерба (убытков), противодействия наступлению незаконных последствий для публичного правопорядка, обеспечения реализации конституционных ценностей. При установлении меры предварительной защиты в конституционном правосудии используются «метод взвешивания» (т. е. учета наступления в будущем возможных отрицательных последствий), пропорциональность, соразмерность (Блохин П. Защита основных прав средствами конституционного правосудия в Германии // Сравнительное Конституционное Обозрение. 2014. № 3 (100). С. 92-100).
22 См.: Блохин П. Д. Злоупотребление правами и злоупотребление властью : к построению единой доктрины // Сравнительное Конституционное Обозрение. 2018. № 2 (123). С. 34-50 ; Порохов Е. В., Пу-делька Й. Административные процедуры в налоговом праве : учеб. пособие. Алматы, 2017.
23 См. также: Алексеевская Е. И. Новый кодекс гражданского судопроизводства : каким ему быть? // Право : журнал Высшей школы экономики. 2015. № 2. С. 10-11.
24 О доказывании и доказательствах по административным делам см., например: Грубцова С. П. Место норм о доказательствах в судебном административном процессуальном праве Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. № 6. С. 37-41.
25 См.: Там же. С. 39.
26 См., например: Ильин А.В. Принцип добросовестности призван разрушать правила // ЗАКОН. 2018. № 4. С. 15-16 ; Носова Ю. Б. К вопросу о разграничении дел, рассматриваемых в порядке административного и гражданского судопроизводства // Административное право и процесс. 2018. № 3. С. 73-78 ; Ярков В. В. Подведомственность дел административного судопроизводства (на примере КАС РФ) // Арбитражный и гражданский процесс. 2017. № 6. С. 25-31.
27 Например, неполнота процессуального регулирования сроков процессуальных действий может вести к недобросовестному затягиванию судопроизводства. См.: Зуева Л. Ю. Правовые средства обеспечения разумного срока административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2017. № 1. С. 45. См. также: Загайнова С. К. О некоторых пробелах правового регулирования процессуальных сроков в административном судопроизводстве и способах их преодоления // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 11. С. 21-25 ; Алешкин А. А. Категория «разумность» : доктрина и практика // Там же. 2018. № 2. С. 8-13.
28 Об активности суда и руководстве в судебном процессе см.: ПацацияМ. Ш. Принцип процессуальной активности суда или принцип судебного руководства процессом? // ЗАКОН. 2016. № 1. С. 63-75 ; Брановиц-кий К. Л. Понятие и значение судебного руководства рассмотрением дела по существу в гражданском процессе Германии // Там же. 2014. № 4. С. 177-186 ; Бутнев В. В., Тарусина Н. Н. Очерки по теории гражданского процесса. М., 2015. С. 225-240. См. также: Аргунов В. В. Каким быть особому производству по административным делам : к проекту изменений в КАС РФ // Вестник экономического правосудия. 2017. № 3. С. 62-75.
29 О дискреции процессуальной деятельности в административном судопроизводстве см., например: Абушенко Д. Б. Судебное усмотрение в гражданском и арбитражном процессе. М., 2002 ; Гребенников В. В. Нормативная модель поведения судей и особенности судебного усмотрения в России // Государство и право. 2017. № 3. С. 26-33 ; Щепалов С. В. Руководящие разъяснения Верховного Суда России о дискреции суда в административном судопроизводстве // Рос. юстиция. 2016. № 8. С. 32-35 ; Его же. Три уровня судебной дискреции в административном судопроизводстве // Там же. 2016. № 3. С. 31-35 ; Некрасов С. Ю. Судейское усмотрение как обязанность судьи // Рос. судья. 2016. № 11. С. 51-55.
30 См.: Шакарян М. С. Проблемы доступности и эффективности правосудия в судах общей юрисдикции // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве : материалы Всерос. науч.-практ. конф. М., 2001. С. 61.
31 См.: Цихоцкий А. В. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск, 1997. С. 152.
32 Там же.
33 Там же.
34 См.: Абова Т. Е. Обеспечение юридическим и физическим лицам права на судебную защиту // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве : материалы Всерос. науч.-практ. конф. М., 2001. С. 153-160.
35 См.: ПоповаЮ. А. Гражданская процессуальная форма - гарантия эффективности правосудия по граж-
данским делам // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве : материалы Всерос. науч.-практ. конф. М., 2001. С. 193-204.
36 См.: Гагиев А. К. К вопросу о понятии эффективности гражданского и арбитражного процессуального права // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 3. С. 95.
37 См.: Пешкова Т.В. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2014. С. 168-173.
Воронежский государственный университет Старилов М. Ю., преподаватель кафедры административного и административного процессуального права
e-mail: max.starilov@gmail.com тел.: 8(473) 255-07-19
Voronezh State University
Starilov M. Yu., Lecturer of the Administrative and Administrative Procedural Law Department е-mail: max.starilov@gmail.com tel.: 8(473) 255-07-19
