CC BY
266
186
Право
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2015, № 1, с. 186-200
УДК 342.951
ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ЗАЩИТА ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ КАК СПОСОБ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СУДЕБНОГО КОНТРОЛЯ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ИНЫХ ПУБЛИЧНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
© 2015 г. М.Ю. Старилов
Воронежский государственный университет
smaxim90@yahoo.com
Поступила в редакцию 20.02.2015
Рассматриваются вопросы применения мер предварительной защиты по административному иску в административном судопроизводстве. Анализируется значение и юридическое содержание «сферы административных и иных публичных правоотношений», для обеспечения надлежащего функционирования и защиты которых судом применяются меры предварительной защиты при рассмотрении и разрешении административных дел.
Ключевые слова: административное судопроизводство, административные дела, предварительная защита, судебный контроль за законностью в области публичного управления.
Задача настоящей статьи - обоснование определенных в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КоАС РФ) мер предварительной защиты по административному иску как способа осуществления судебного контроля в сфере административных и иных публичных правоотношений, в которой реализуются государственные или другие публичные полномочия, принимаются административные акты, совершаются действия органов и должностных лиц публичной власти, проводится защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций.
«Сфера административных и иных публичных правоотношений»1 заключает в себе как отношения, возникающие в результате установления правовых порядков организации и функционирования публичного управления, так и отношения, порождаемые незаконными решениями, действиями (бездействием) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, реализующих административные властные требования (полномочия) к физическим лицам и организациям. И для первого, и для второго вида правоотношений учреждается система административно-правового и административно-процессуального правового регулирования.
Административно-процессуальная правовая регламентация порядка разрешения спорных отношений, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений, устанавливается в нормах процессуального права, специально разработанных и кодифици-
2
рованных в отдельном процессуальном законе [1, с. 68; 2, с. 43; 3, с. 47-57]. Исковая форма административного судопроизводства и само административное исковое заявление (административный иск) представляют собой наиболее подходящую (надлежащую) процессуальную форму для полноценного рассмотрения и разрешения административных дел, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений. Они же являются действенными способами обеспечения правовой защиты в судах субъективных публичных прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций, так как содержащийся в КоАС РФ процессуальный потенциал и инструментарий позволяет при разрешении административных дел учитывать особенности административного спора, возникшего в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Вначале целесообразно показать развитие законодательной деятельности по созданию и рассмотрению проекта КоАС РФ в Государственной думе Федерального собрания Российской Федерации. Как меры предварительной защиты по административному иску (иначе говоря - обеспечительные меры в административном судопроизводстве), так и сфера их применения - «административные и иные публичные правоотношения» - появились в проекте КоАС, направленном в марте 2013 г. для рассмотрения в Государственную думу. Наряду с учеными и юристами-практикам, одобряющими идею принятия данного федерального закона, высказывались и мнения, в соответствии с которыми главные положения законопроекта подвергались критическому анализу3 [4, с. 38-40; 5,
с. 46-50]. Указанный законопроект содержал главу 7 «Применение мер предварительной защиты по административному исковому заявлению» (статьи 87-93).
21 мая 2013 г. Государственная дума рассмотрела проект КоАС РФ в первом чтении [6]. Затем (на протяжении более полутора лет) данный законопроект не включался в повестку дня заседаний Государственной думы. 18 декабря
2014 г. Комитет Государственной думы по конституционному законодательству и государственному строительству одобрил внесенные в законопроект поправки и рекомендовал рассмотреть данный законопроект во втором чтении. При этом предполагалось придать Кодексу административного судопроизводства силу федерального закона с июля 2015 года [7]. Глава 7 проекта КоАС РФ немного изменилась по сравнению с первоначальной (март 2013 г.) и на момент его второго чтения включала статьи 85-91 (применение мер предварительной защиты по административному исковому заявлению; заявление о применении мер предварительной защиты по административному исковому заявлению; рассмотрение заявления о применении мер предварительной защиты; исполнение определения суда о применении мер предварительной защиты; отмена мер предварительной защиты; обжалование определений суда о применении или об отмене применения мер предварительной защиты; замена мер предварительной защиты по административному исковому заявлению).
17 февраля 2015 г. Государственная дума ФС РФ приняла во втором чтении Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, глава 7 которого определяла процессуальное правовое регулирование применения мер предварительной защиты по административному исковому заявлению. Затем 20 февраля
2015 г. данный Федеральный закон был принят в третьем чтении [8, 9]. При этом название главы 7 КоАС РФ было изменено на «Применение мер предварительной защиты по административному иску» (хотя в тексте КоАС РФ наряду с термином «административный иск» используется и «административное исковое заявле-
4ч ~
ние» ); название и содержание статей указанной главы принципиально не изменилось. 25 февраля 2015 г. Совет Федерации ФС РФ одобрил Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [10]. Предусматривается введение в действие КоАС РФ с 15 сентября 2015 г. Таким образом, начавшаяся дискуссия о возможном включении в обсуждаемый сегодня новый (единый) Кодекс гражданского судопроизводства Российской Федерации администра-
тивного судопроизводства, скорее всего, в ближайшее время закончится5 [11, с. 2-5; 12, с. 209-231; 13, с. 19-46].
Процессуально-правовая регламентация мер предварительной защиты по административному иску позволяет не только констатировать наметившиеся тенденции развития института предварительной судебной защиты в российском административном судопроизводстве, но показать его важное юридическое значение для охраны надлежащих порядков, складывающихся в системе административных и иных публичных правоотношений. Становится очевидным, что обеспечительные меры в административном судопроизводстве привнесут соответствующие изменения и в российское административное процессуальное право.
КоАС РФ содержит следующие, главнейшие для всего этого процессуального закона, термины: «правила административного судопроизводства», «порядок осуществления административного судопроизводства» в соответствии с «нормами процессуального права». Таким образом, содержащие в КоАС РФ правила и порядок, в соответствии с которыми в судах общей юрисдикции происходит рассмотрение и разрешение административных дел, регламентируются установленными в КоАС РФ нормами процессуального права (ст. 2 КоАС РФ). Иначе говоря, возникающие в ходе административного судопроизводства отношения регулируются нормами процессуального права. Логично предположить, что данный вид процессуальных норм относится к административно-процессуальным нормам.
Совершение отдельного процессуального действия (как и рассмотрение и разрешение административного дела) подчинено правовому режиму действия норм процессуального права, содержащихся в КоАС РФ. Следовательно, применение судом мер предварительной защиты по административному иску в рамках совершения отдельного процессуального действия происходит в соответствии с процессуальными нормами, содержащимися в главе 7 КоАС РФ. В ней же определялись общие условия, основания и порядок принятия мер предварительной правовой защиты в административном судопроизводстве.
Можно предположить, что законодатель, устанавливая в КоАС РФ термин «меры предварительной защиты по административному иску», основывался на содержании и особенностях порядка разрешения административно-правовых споров, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений. В общем плане здесь уместно отметить, что, очевидно, признаки административного
судопроизводства, которые, в свою очередь, обусловлены особенностями публичного права [14, с. 121], публичными правоотношениями, взаимоотношениями между органами публичной власти, их должностными лицами и гражданами (организациями), находятся в основе построения всей административно-процессуальной формы, обязательным элементом которой является предварительная защита. На особенности административного судопроизводства, устанавливаемого в КоАС РФ, указывают и многочисленные исследователи данной проблематики [15, с. 209-219].
Сформировавшийся в административном судопроизводстве институт предварительной защиты по административному иску представляет собой в широком плане результат многолетней дискуссии по формированию в России полноценной системы административной юстиции. В узком смысле предварительная административно-правовая защита представляет собой итог проводимой в стране правовой политики [16, 17, 18; 19, с. 43-46], направленной на разработку стратегии законопроектной деятельности, обеспечивающей создание административно-процессуальной формы как целостной системы процессуально-правовых отношений, одним из важнейших элементов которой являются обеспечительные меры в административном судопроизводстве. Появление анализируемого процессуально-правового института в КоАС РФ -это и позитивный итог современной законодательной деятельности, осуществляемой как с целью реформирования судебной власти, так и модернизации законодательства, регламентирующего управленческие отношения (например, в области административных процедур, разработки, издания и действия административных правовых актов [20-24]).
Определить понятие и назначение мер предварительной защиты по административному иску вряд ли возможно и целесообразно, если не брать во внимание уже сложившиеся в гражданском и арбитражном процессе категории «обеспечительные меры». Становление и развитие теории мер обеспечения иска в административном судопроизводстве (мер предварительной защиты по административному иску) основывается на аналогичном процессуально-правовом институте гражданского и арбитражного процесса [25, с. 8-18]. В российском судебном процессе (гражданском, арбитражном и административном) [26, 27,28; 29, с. 38-43; 30, 31] по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, устанавливался правовой режим применения обеспечительных мер. В теории гражданского и ар-
битражного процессуального права данная юридическая конструкция в полном объеме и полноценно сформировалась и эффективно применялась в судебной практике на протяжении десятилетий. В рамках модернизации административного судопроизводства построение многих административно-процессуальных норм, институтов и процедур будет осуществляться, непременно, с учетом сложившихся на протяжении многих лет в гражданском и арбитражном процессуальном законодательстве (ГПК РФ и АПК РФ) юридических конструкций, используемых при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Таким образом, предварительная защита в административном судопроизводстве в соответствии с нормами КоАС РФ, являясь заметным новшеством административно-процессуального права [32, с. 93-102], во многом сравнима с действующим в гражданском и арбитражном процессе институтом мер обеспечения иска (в узком смысле - обеспечительными мерами в производстве по рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений). На особенности влияния материального права на выделяемые в ци-вилистическом процессе виды производств специалисты всегда обращают значительное внимание. При этом отмечается, что каждый из видов производства, установленный в ГПК РФ или в АПК РФ, «имеет свою специфическую материально-правовую основу» (в том числе и производство из административных и иных публично-правовых отношений, в основе которого находятся публично-правовые властные отношения) [33, с. 19].
Институт предварительной защиты по административному иску создается законодателем для обеспечения правильного и своевременного решения задач административного судопроизводства, а в более развернутом плане - для установления гарантий защиты прав, свобод, законных интересов (в том числе имущественных или неимущественных интересов [34, с. 3437; 35, с. 64-72]) физических лиц и организаций, для предотвращения причинения им вреда, а также для обеспечения исполнения принятого по административному делу судебного акта.
Мера предварительной защиты по административному иску представляет собой содержащуюся в принятом в течение установленного законом срока судом решении соотносимую и соразмерную с заявленным исковым требованием временную меру, выражающуюся в (1) приостановлении полностью или в части действия оспариваемого решения (административного акта), (2) запрете совершения определенных
управленческих действий, (3) ином воздействии на органы публичной власти с целью обеспечения как принятия окончательного решения (судебного акта) по административному делу, так и его полноценного исполнения на практике в условиях возникшей необходимости устранения угрожающей и явной опасности причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление, а также ликвидации сложившейся на практике ситуации невозможности или чрезмерной затруднительности осуществления защиты прав, свобод и законных интересов указанных лиц в условиях отсутствия требуемой предварительной судебной защиты. В сравнительно-правовом плане весьма полезно анализировать сущность мер предварительной защиты в административном судопроизводстве при непременном учете нормативных правовых оснований применения мер обеспечения, содержащихся, например, в ч. 2 ст. 90 АПК РФ или в ст. 139 ГПК РФ. Как известно, в указанных процессуальных нормах идет речь об угрозах неисполнения судебного решения, затруднении его исполнения и причинения значительного ущерба заявителю.
«Сфера административных и иных публичных правоотношений», «реализация отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям», «судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий», «решения, действия (бездействие) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», «административные дела об оспаривании» - это главнейшие характеристики предмета регулирования КоАС РФ, отражающие особенности правовой среды, в которой действуют административно-правовые нормы, устанавливающие порядок публичного управления и область, где возникают административные и иные публичные споры.
Именно предмет регулирования КоАС РФ, задачи и принципы административного судопроизводства, подведомственность административных дел судам общей юрисдикции и особенности доказывания по административным делам дают основания для установления юридической специфики и особого правового режима «сферы административных и иных публичных правоотношений». На протяжении многих лет специалисты обосновывали необходимость формирования специального администра-
тивного судопроизводства (в том числе и учреждения административных судов) особенностями сферы административных и иных публичных правоотношений, необходимостью их учета при установлении порядка разрешения административно-правовых споров, обладающих особыми признаками и отличающихся от иных правовых споров. При этом речь шла о повышении профессионализма судей по рассмотрению и разрешению административных дел, о появляющихся у судов возможностях по укреплению законности, предотвращению и устранению правонарушений в области действий публичной власти и их органов, по усилению гарантий прав граждан [36, с. 16]. При этом ученые показывали значительные отличия производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, от искового производства в рамках гражданского и арбитражного процесса [36, с. 16]. Можно предположить, что КоАС РФ положил конец дискуссиям о характере и видах административных дел, возникающих в сфере публичных правоотношений. В литературе отстаивалась точка зрения, в соответствии с которой «дела, вытекающие из административно-правовых отношений, - это тоже административные дела, но рассматриваются они в порядке гражданского судопроизводства и к административному судопроизводству не относятся» [2, с. 36-43].
Сфера административных и иных публичных отношений оказывает решающее влияние как на правовой характер административного судопроизводства в целом, так и на формирование особенностей исковой формы, устанавливаемой в административном судопроизводстве. К числу последних традиционно ученые относят следующие: 1) активность суда (его «активная роль») при рассмотрении и разрешении административного дела, обеспечивающая создание равных условий в судебном процессе для сторон (административного истца и административного ответчика), изначально находящихся в «неравноправном положении»; 2) принцип состязательности [37, с. 23-27; 38, с. 6-11]; 3) равноправие сторон административного судопроизводства; обязательное участие представителя в судебном процессе (обязательное представительство) по определенным категориям административных дел; 4) срок обращения заинтересованного лица в суд с административным исковым заявлением устанавливается исходя из необходимости гарантирования своевременной и эффективной судебной защиты лица от неправомерных решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц (например, при оспаривании
решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с согласованием места и времени проведения публичного мероприятия (собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования) в КоАС РФ определен десятидневный срок6 [39, с. 30], начинающийся со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов); 5) «особенности, связанные с условиями предъявления административного искового заявления и относящиеся к наличию в производстве судов дел, тождественных по предмету и основанию иска» [40, с. 366].
Сфера административных и иных публичных правоотношений определяет особенности функционирования многих институтов, содержащихся в КоАС РФ. Во-первых, данная сфера публичных правоотношений предопределяет предмет спора, который зарождается внутри административных и иных публичных правоотношений; предметом административного спора являются права и обязанности субъектов административных и иных публичных правоотношений; во-вторых, административно-процессуальная форма предопределяет основания возникновения процессуальных прав и обязанностей субъектов административных и иных публичных правоотношений (административных истцов или административных ответчиков).
Предметом регулирования КоАС РФ является осуществляемое Верховным Судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции административное судопроизводство, заключающееся в рассмотрении и разрешении ими в установленном КоАС РФ порядке: 1) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; 2) других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям).
К подведомственности судов общей юрисдикции КоАС РФ (ч. 2 ст. 1) относит следую-
щие административные дела7 [5, с. 47] об оспаривании: а) нормативных правовых актов полностью или в части; б) решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; в) решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций; г) решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; д) решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи. В этот перечень также включены административные дела: а) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; б) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
В число рассматриваемых и разрешаемых в порядке административного судопроизводства административных дел, связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям, включаются следующие (ч. 3 ст. 1 КоАС РФ):
а) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра;
б) о прекращении деятельности средств массовой информации;
в) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных платежей и санкций с физических лиц;
г) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Феде-
рации о реадмиссии, либо принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, и о продлении срока пребывания иностранного гражданина в специальном учреждении (административные дела о временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении) [41, с. 60-63];
д) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных поднадзорному лицу административных ограничений (административные дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы) [42, с. 15-20];
е) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
ж) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;
з) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.
В предмет регулирования КоАС РФ не входит рассмотрение и разрешение административных дел: а) возникающих из публичных правоотношений и отнесенных федеральным законом к компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, арбитражных судов; б) подлежащих рассмотрению в ином судебном (процессуальном) порядке в Верховном Суде Российской Федерации или в судах общей юрисдикции, то есть в данном случае речь идет о делах, для которых установлен иной процессуальный порядок их судебного разрешения.
Наконец, КоАС РФ исключает из подведомственности судов общей юрисдикции, разре-
шающих в порядке административного судопроизводства дела: а) об административных правонарушениях; б) об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Следовательно, указанные виды дел рассматриваются в рамках производства по делам об административных правонарушениях и производства по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
На процессуальное правовое оформление и окончательное юридическое установление института мер предварительной защиты по административному иску и на юридический режим его применения и действия оказывают влияние множество основополагающих элементов системы административного судопроизводства и всей административно-процессуальной формы. Главнейшими среди них, очевидно, являются задачи и принципы административного судопроизводства. К задачам административного судопроизводства (ст. 3 КоАС РФ) законодателем отнесены: обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. Таким образом, охрана и защита сферы административных и публичных правоотношений и обеспечение установленного в ней федеральными законами надлежащего порядка -важнейшие задачи административного судопроизводства. Иначе говоря, появляющиеся в сфере административных и иных публичных правоотношений административно-правовые споры (КоАС РФ использует термин «административный или иной публичный спор») подлежат рассмотрению и разрешению в судах общей юрисдикции по правилам административного судопроизводства. Рассмотрение судом административных дел должно гарантировать правовую защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в указанной сфере правоотношений, а также законность в деятельности органов публичной власти и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Властность подчинения одной стороны другой представляет собой характерную особенность сферы административных и иных публичных правоотношений и одновременно основу их возникновения и реализации.
Порядок административного судопроизводства в самом общем плане гарантирует заинтересованному лицу защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов. При этом такая защита обеспечивается лицу в случаях: а) создания (или возникновения) для заинтересованного лица препятствий к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов; б) незаконного возложения на него какой-либо обязанности. В данных случаях для учета и предоставления судебной защиты достаточно на первоначальном этапе самого мнения лица о существовании таких фактов. Каждое заинтересованное лицо вправе обратиться в суд также в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, когда это предусмотрено КоАС РФ и другими федеральными законами. Недопустимо принуждать заинтересованное лицо к отказу от права на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов.
Статья 6 КоАС РФ относит к принципам административного судопроизводства: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность и открытость судебного разбирательства; непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда. Несмотря во многом на традиционный для любого вида российского правосудия (например, гражданского или уголовного) перечень процессуальных принципов, установленная КоАС РФ административно-процессуальная форма обусловливает специальное действие указанных принципов, включающих в свое содержание особенности формирования и функционирования сферы административных и иных публичных правоотношений, внутри которой: а) зарождаются административные споры; б) проявляются характерные черты реализации административной власти; в) появляются негативные результаты действий или бездействия [43] органов публичной власти и их должностных лиц (например, нарушение субъективных публичных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций); г) указанными органами и должностными лицами совершаются административные ошибки [44]; д) становится очевидным административно-правовое неравенство участников публичных отношений, осложняющее порядок вос-
становления нарушенных прав, свобод или законных интересов лица; е) существует риск повышения и превышения значимости административного усмотрения или несоблюдения административных процедур в деятельности органов публичной власти по сравнению с постоянной работой по обеспечению режима законности публичного управления.
КоАС РФ определяет, что установление федеральным законом для конкретных видов административных дел обязательного досудебного порядка урегулирования административного или иного публичного спора обусловливает необходимость соблюдения данного порядка; только соблюдение данного порядка дает право заинтересованному лицу обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод, законных интересов.
В соответствии с КоАС РФ суд в установленных случаях может применить меры предварительной защиты по административному исковому заявлению лишь по заявлению административного истца или лица, обратившегося в суд в защиту прав других лиц или неопределенного круга лиц.
Для определения понятия мер предварительной защиты целесообразно использовать цель их применения. Я.А. Львов в своем исследовании раскрывает понятие «обеспечительные меры» посредством указания на иск, его обеспечение, имущественный интерес, а также использует при этом термин «способ», обеспечивающий защиту нарушенных или оспоренных прав лица [28, с. 18-19]. При этом им обосновывается позиция, в соответствии с которой «суд, применяя обеспечительные меры, обеспечивает не иск, а имущественные интересы заявителя двух видов, выраженные в предотвращении причинения значительного ущерба заявителю или затруднения исполнения судебного акта по делу» [28, с. 18-19]. Как известно, недопущение затруднения или невозможности исполнения решения суда по делу и предотвращение причинения значительного ущерба заявителю и считаются целями применения обеспечительных мер [45, с. 39]. Например, ч. 1 ст. 90 АПК РФ рассматривает обеспечительные меры как срочные временные меры, цель которых - обеспечение (1) иска или (2) имущественных интересов заявителя. Действие норм, содержащихся в гл. 8 АПК РФ, распространяется и на порядок осуществления административного судопроизводства по правилам производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (раздел III АПК РФ). Итоговым выводом Я.А. Львова применительно к понятию «обес-
печительные меры» в производстве по делам, возникающим и административных и иных публичных правоотношений, является следующее: это «факультативное полномочие арбитражного суда, особый предусмотренный арбитражным процессуальным законодательством способ защиты законных интересов заявителя, то есть направленный на обеспечение имущественных интересов заявителя способ сделать действительным исполнение судебного акта или предотвратить причинение значительного ущерба на стадии рассмотрения дела судами первой и апелляционной инстанций, а также в исполнительном производстве» [28, с. 48-49].
С.А. Кузнецов, характеризуя судебные обеспечительные средства в гражданском праве, указывает на формирование посредством установления на определенный срок ограничений, запретов и обязанностей, которые обусловливают создание особого материально-правового режима, содержащего необходимый потенциал обеспечения: реализации предусмотренных законом или обязательством субъективных прав и исполнения обязанностей; судебных актов; прекращения противоправной деятельности; предотвращения убытков; получения судом необходимых доказательств [45, с. 38-39]. В другой своей работе С. А. Кузнецов применяет данный масштаб определения обеспечительных мер непосредственно к административному судопроизводству [27].
В соответствии с назначением применения мер обеспечения в судебном процессе, с одной стороны, преследуется цель ограничить в определенной мере (или запретить в полной мере) органам публичной власти и их должностным лицам право осуществления установленных для них законодательством полномочий; с другой стороны, на государственные органы, органы местного самоуправления и их должностных лиц может быть возложена обязанность совершения административных действий, принятия управленческих решений, установления конкретного порядка реализации административно-правового статуса должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. В специальной литературе рассматривались вопросы о соотношении запрещающих (то есть ограничивающих реализацию полномочий для органов публичной власти) и обязывающих обеспечительных мер (то есть предписывающих уполномоченным органам публичной власти и их должностным лицам совершение конкретного действия либо принятия решения) [26, с. 72-143].
Институт обеспечительных мер в системе современного административного судопроизводства, осуществляемого по правилам дей-
ствующего российского процессуального законодательства (например, Арбитражного процессуального кодекса РФ), уже стал предметом множества научных исследований [26, 27, 28; 46, с. 301-308; 47, с. 237-255; 45]. После обнародования в марте 2013 г. проекта КоАС РФ уровень перспективности тематики «Обеспечение административного иска» значительно повысился. Ознакомление с проектом КоАС РФ в 2013 г. позволило сделать предположение, что авторы данного законопроекта, очевидно, ориентировались на западноевропейские стандарты [48, с. 390-409; 49, с. 390-409; 50, с. 211243] установления в законах модели процессуально-правового гарантирования: а) своевременной правовой защиты при разрешении в судах административно-правовых споров; б) требований, содержащихся в административном иске; в) устранения попыток противодействия производству исполнения судебного решения по административному делу; г) предотвращения причинения вреда (ущерба) правам, свободам и законным интересам.
Можно предположить, что в какой-то мере именно поэтому обеспечительные меры (как традиционные средства процессуального судебного реагирования на возможные ограничения прав истца до принятия по делу окончательного судебного акта) «заменены» в КоАС РФ на «меры предварительной защиты по административному исковому заявлению». Особо заметны черты германской модели обеспечения временной правовой защиты, применяемой до вынесения судом окончательного решения по административному делу. Используемая в административно-процессуальном законодательстве указанная терминология во многом объясняется, очевидно, давно сложившимся подходом к судебной правовой защите от негативных результатов публичного управления с точки зрения немецкой концепции «субъективной правовой защиты», находящейся в течение многих лет в конфронтации с, например, французской моделью «объективной правовой защиты». Именно «правовая защита» лица от незаконных решений органов публичного управления и действий должностных лиц во многом обусловила формирование соответствующей терминологии на этапе рассмотрения судами исковых требований. Следовательно, главным образом судебная защита прав и свобод [51, 52] законных интересов гражданина кладется в основу и гарантирования исполнения окончательного решения суда по рассмотренному административному делу.
С точки зрения ученых из Западной Европы, где институт предварительной правовой защи-
ты при разрешении административных дел развивался на протяжении многих десятилетий, «право на эффективную судебную правовую защиту» находится в основе построения административно-процессуальной модели разрешения административно-правовых споров. Таким образом, стандарты и назначение «эффективной правовой защиты» обусловливают соответствующую терминологию в системе административного судопроизводства, несомненно, отражающего принципиальные характеристики исторически сложившихся юридических моделей «обеспечительных мер» в судебном процессе. По мнению профессора К.-П. Зоммерманна, право на эффективную правовую защиту от действий и решений органов публичного управления проявляется, с процессуально-правовой точки зрения, в трех главных измерениях: во-первых, подчиненность «всех материй» административного права судебному контролю; во-вторых, расширение и доведение судебной защиты применительно ко всем формам действий публичного управления; в-третьих, формирование действенной системы предварительной правовой защиты [49, с. 400] (einstweiliger Rechtsschutz или vorläufiger Rechtsschutz -по-немецки или interim relief measures - по-английски). В то время как первые два измерения касаются создания правовой защиты, которая была бы в полной мере лишена пробелов и противоречий, третье измерение объясняет своевременность правовой защиты и таким образом обусловливает её эффективность [49, с. 400].
Институт обеспечения иска имеет важное значение как для повышения эффективности правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, так и для формирования так называемого надлежащего государственного управления, обеспечения законности административной деятельности, исправления административных ошибок, совершаемых органами публичной власти, их должностными лицами, государственными и муниципальными служащими. Непосредственно в системе судебной власти институт обеспечения административного иска обеспечивает достижение целей и решения задач административного судопроизводства, создает гарантии осуществления права субъекта административного права на судебную защиту от незаконных решений, действий (бездействия) должностного лица, обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций.
Предварительная защита по административному иску (в смысле КоАС РФ) может быть
рассмотрена как элемент системы судебного оспаривания решений, административных актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Судебное оспаривание -наиболее эффективная форма обеспечения защиты прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций, а также действенный способ восстановления правоотношений, основанных на правовых принципах, и способ обеспечения законности в деятельности органов публичной власти и их должностных лиц. Потенциал административного оспаривания заметно скуднее и поэтому вряд ли сравним с точки зрения масштаба и характера юридического воздействия с судебным оспариванием. В специальной литературе теория административного оспаривания включает в себя также не только собственно термин «административное оспаривание», но и «административно-процессуальное оспаривание», «судебный порядок административного оспаривания» [53, с. 72-73].
В административном судопроизводстве меры предварительной защиты направлены на создание гарантий, во-первых, защиты гражданина и организации от незаконных действий (бездействия), решений, административных актов органов публичной власти и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Во-вторых, меры предварительной защиты обеспечивают административному истцу правовую защиту его имущественных интересов, возможность нарушения которых существует в случае, если не предупредить посредством установления обеспечительных мер наступление неблагоприятных последствий из-за исполнения административного акта или совершения действия органами публичной власти.
Главная цель мер предварительной правовой защиты - обеспечение как принятия окончательного решения по административному делу, так и его полноценного исполнения на практике (гарантирование исполнимости [54, с. 138] судебного акта).
Видами устанавливаемых в КоАС РФ мер предварительной защиты в административном судопроизводстве являются: 1) приостановление судом полностью или в части действия оспариваемого решения; 2) запрет совершения определенных действий; 3) иные меры предварительной защиты по административному исковому заявлению в случаях возникновения оснований для их применения (угрожающая и явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту
интересов которых подано заявление; невозможность или чрезмерная затруднительность осуществления защиты прав, свобод и законных интересов административного истца без принятия обеспечительных мер). КоАС РФ устанавливает оговорку, в соответствии с которой КоАС может предусмотреть случаи запрета на применение мер предварительной защиты по определенным категориям административных исков.
По заявлению лица, участвующего в деле, допускается замена мер предварительной защиты по административному исковому заявлению; КоАС РФ определяет порядок замены обеспечительных мер, указывая на правила, содержащиеся в его главе о мерах предварительной правовой защиты по административному иску.
Административное законодательство определяет процедуру принятия, вступления в юридическую силу, правового режима действия, приостановления действия, отмену административных актов (нормативных правовых актов и индивидуальных правовых актов). Например, органы исполнительной власти могут внести изменения в действующий правовой акт управления или отменить его. Приостановление по своей инициативе органом или должностным лицом, обладающими властными полномочиями, действия принятых ими правовых актов управления (нормативных или индивидуальных правовых актов), а также приостановление совершения оспариваемых действий не относятся к мерам предварительной защиты по административному исковому заявлению.
Признаки мер предварительной правовой защиты:
1) срочность, что означает принятие судом меры обеспечения искового заявления в течение установленного законом срока. Предусматривается, что заявление о применении мер предварительной защиты по административному иску должно рассматриваться судом без извещения участвующих в деле лиц не позднее следующего рабочего дня после дня поступления заявления в суд (либо, если суд выявил в поданном заявлении недостатки, после их устранения). Такая черта применения обеспечительных мер характерна, например, также и для современного арбитражного процесса. Например, АПК РФ (ч. 1.1 ст. 93) определяет, что судья единолично рассматривает заявление об обеспечении иска арбитражным судом, в производстве которого находится дело, не позднее следующего дня после дня поступления заявления в суд. Причем в данном случае устанавливается также упрощенный порядок рассмотрения такого заявления, а именно - без извещения участвующих в деле лиц. Глава 16 КоАС РФ определяет поря-
док приостановления производства по административному делу. Таким образом, в случае приостановления судебного процесса по делу остаются актуальными для заявителей и практически востребованными меры предварительной правовой защиты. Очевидно, необходимо предусмотреть и в данных процессуальных условиях порядок применения обеспечительных мер в административном судопроизводстве;
2) ограничение действия мер предварительной защиты конкретным сроком, то есть они носят временный характер; часто меры предварительной правовой защиты называют временными обеспечительными мерами, так как они действуют с момента их установления судом и до исполнения окончательного судебного акта. Обеспечительные меры должны создать условия для: «нейтрализации» или устранения угрожающей и явной опасности причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление; ликвидации сложившейся на практике ситуации невозможности или чрезмерной затруднительности осуществления защиты прав, свобод и законных интересов административного истца без принятия обеспечительных мер; создания условий для исполнения принятого по административному делу судебного решения;
3) соотносимость с заявленным исковым требованием; при рассмотрении административного дела суд должен установить прямую взаимосвязь применяемой меры предварительной правовой защиты с требованиями, изложенными в административном исковом заявлении (например, по отмене изданного в отношении административного истца административного акта, нарушающего, по мнению заявителя, его права, свободы и законные интересы);
4) соразмерность заявленному требованию характеризуется тем, что суд, применяя конкретную меру предварительной правовой защиты, должен учитывать её соответствие предмету административно-правового спора, разрешаемого судом; при этом учитывается необходимость и достаточность соответствующей меры предварительной защиты для обеспечения принятия окончательного решения по делу, а также для его исполнения или для предотвращения причинения заявителю вреда (ущерба). Конкретный вид мер предварительной правовой защиты должен быть адекватным складывающимся на практике административным ситуациям; обеспечительные меры должны соответствовать степени опасности причинения вреда (ущерба) правам, свободам и законным интере-
сам административного истца, масштабам такой опасности, характеру и конкретным проявлениям невозможности или чрезмерной затруднительности осуществления защиты лица.
Представленные административным истцом материалы должны давать возможность суду определить обстоятельства, позволяющие установить в достаточной степени для решения вопроса о применении мер предварительной защиты следующие условия:
- соответствие мер предварительной защиты содержащимся в заявлении истца требованиям;
- наличие непосредственной связи мер предварительной защиты с предметом административного иска;
- необходимость и достаточность планируемых к принятию мер предварительной защиты для полноценного исполнения судебного акта;
- пропорциональность наступления для ответчика (или для иных лиц, для обеспечения частных и публичных интересов) в случае принятия судом мер предварительной защиты возможных последствий, а также наступления для истца возможных последствий в случае непринятия мер правовой защиты.
Соразмерность применяемых мер обеспечения исковым требованиям проявляется в достижении оптимального соответствия возможных ограничений прав и интересов ответчика или других лиц основным целям применения мер обеспечения [30, с. 87; 55, с. 90].
Подводя итоги теоретического анализа юридического значения мер предварительной защиты по административному иску как важнейшей процессуальной формы охраны «сферы административных и иных публичных правоотношений», целесообразно подчеркнуть, что административно-процессуальный правовой аспект применения обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (мер предварительной защиты), - одно из приоритетных направлений современных исследований системы эффективной правовой защиты субъективных публичных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций.
Институт предварительной защиты по административному иску в системе российского административного судопроизводства направлен на обеспечение своевременности и эффективности защиты прав, свобод, законных интересов граждан и организаций, находящихся в административно-правовых отношениях с органами публичной власти, в том числе с административными органами, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими.
В науке публичного права проблема формирования административно-процессуальной формы, которая включает в свое содержание институт предварительной защиты по административному иску, заметно актуализировалась в связи с проводимой в России судебной реформой, реализацией конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве [56, с. 4650], модернизацией судоустройства [57, с. 4554; 58, с. 57-63], реформированием процессуального законодательства и, конечно, с появлением сначала в 2006 г., а потом в 2013 г. проекта КоАС РФ и принятием данного Федерального закона в феврале 2015 г. Теперь и ученым, и практикам предстоит проведение сложной и масштабной работы как по научному осмыслению института предварительной защиты по административному иску, так и по модернизации административно-процессуального законодательства, включающего институт обеспечительных мер. В теоретическом плане необходимо в полной мере раскрыть все элементы данной юридической конструкции, являющейся важнейшим элементом системы защиты прав и свобод человека и гражданина, права и интересы которых могут пострадать от незаконных действий (бездействия) и решений органов публичной власти, её должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Обеспечение юридического качества отношений в сфере административных и иных публичных правоотношений, гарантирование принципа законности при организации и функционировании органов публичной власти, предотвращение нарушений в сфере указанных правоотношений являются важнейшими задачами применения мер предварительной защиты по административному иску.
Примечания
1. В определенным смысле «сфера административных и иных публичных правоотношений» (как, впрочем, и термин «дела, возникающие из административных правоотношений») стала приобретать формально-юридическое регулирование более полувека назад, когда были приняты Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1962 г. (ст. 1) и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г.
2. На протяжении многих лет учеными обосновывалась необходимость принятия специального процессуального закона, в котором бы регламентировался порядок административного судопроизводства. Предлагалось принятие, например, Административного процессуального кодекса РФ, в котором устанавливались бы правила разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений.
3. Анализ данного законопроекта с точки зрения наличия в нем ошибок юридической техники уже проводился в специальной литературе. Характеристикой сложной политической атмосферы рассмотрения проекта КоАС РФ является также и тот факт, что на заседании Государственной думы в голосовании по вопросу о принятии Кодекса административного судопроизводства РФ в третьем чтении отказалась участвовать фактически в полном составе вся фракция Коммунистической партии Российской Федерации.
4. Термины «административное исковое заявление» и «административный иск» (например, ст. 56 КоАС РФ, в которой определены полномочия представителя) являются в КоАС РФ равнозначными.
5. Авторитетные специалисты в области процессуального права с сожалением отмечают, что наметившиеся в рамках разработанного единого ГПК изменения в гражданском процессуальном законодательстве «посягают на основные положения гражданского судопроизводства, обеспечивающие эффективную судебную защиту гражданских прав».
6. Сокращенные сроки рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, обусловливаются публично-правовым характером административных споров, по которым необходимо принимать судебные акты быстро.
7. Некоторые ученые, критикуя нормы КоАС РФ, отмечают, что данный федеральный закон регулирует «порядок рассмотрения и разрешения не всех административных дел, а лишь некой их разновидности».
Список литературы
1. Канунникова Н. Г. Проблемы и перспективы административного судопроизводства в России // Актуальные проблемы российского права. 2012. № 4.
2. Панова И.В. Административное судопроизводство - вид судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. № 2.
3. Громошина Н. А. Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3.
4. Васильева С. В. Каким быть Кодексу об административном судопроизводстве Российской Федерации? // Рос. юстиция. 2013. № 7.
5. Скобликов П.А. Кодекс административного судопроизводства: пробелы и коллизии официального проекта // Законодательство. 2014. № 3.
6. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Sprav-kaNew)?0penAgent&RN=246960-6&02.
7. URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/2014/ 12/19.
8. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs.
9. http://www.consultant.ru/law/doc/adm_sud/?&utm_ campaign=adm_sud&utm_source=google.adwords&utm_ medium=cpc&utm_term=nov09&utm_content=1&gclid=C Ma6qouY-sMCFeQMcwodcboAjA.
10. URL: http://pravo.ru/news/view/116148/.
11. Борисова Е. А. Реформа гражданского судопроизводства в России: прошлое, настоящее, будущее // Рос. юстиция. 2015. № 1.
12. Фурсов Д.А. Перспективы развития российского цивилистического процесса // Вестник гражданского процесса. 2014. № 4. С. 209-231.
13. Шерстюк В.М. К десятилетию ГПК РФ. Современные проблемы системы гражданского процессуального права // Вестник гражданского процесса. 2013. № 3.
14. Слепченко Е.В. Гражданское судопроизводство: проблемы единства и дифференциации. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2011.
15. Панова И.В. Административная юстиция: Монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2014.
16. Правотворческая политика в современной России: Курс лекций / Под ред. А. В. Малько. Саратов: Изд-во ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», 2013.
17. Правотворчество органов власти в Российской Федерации / Кол. авт.; под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П. А. Столыпина, 2009.
18. Правовая политика России (общетеоретические и отраслевые проблемы): Учебное пособие / Под науч. ред. А.В. Малько. М.: Юрлитинформ, 2014.
19. Малько А.В., Захаров В.Н., Малько Е.А. Гражданская процессуальная правовая политика в современной России: некоторые проблемы и пути их решения // Рос. юстиция. 2013. № 3.
20. Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России: Монография. М.: Юр-литинформ, 2013.
21. Законотворчество в Российской Федерации (Научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А. С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000.
22. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: Научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2011.
23. Уманская В.П. Правовые акты органов исполнительной власти. Теория и практика: Монография / Под ред. Б.В. Россинского. М.: ЮНИТИ-ДаНа: Закон и право, 2013.
24. Уманская В.П. Правовые акты органов исполнительной власти: системный подход: Монография. М.: Норма, 2015.
25. Клейн Н.И. Сравнительный анализ норм ГПК РФ и АПК РФ о производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных отношений // Вестник гражданского процесс. 2013. № 3.
26. Абушенко Д.Б. Обеспечительные меры в административном судопроизводстве: практика арбитражных судов. М.: Волтерс Клувер, 2006.
27. Кузнецов С. А. Обеспечительные меры в гражданском и административном судопроизводстве. М.: Волтерс Клувер, 2007.
28. Львов Я.А. Особенности применения арбитражными судами обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005.
29. Котлярова В.В. Об основаниях и условиях применения обеспечительных мер: правовое регулирование и судебная практика // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 5.
30. Штанкова Н.В. Обеспечительные меры в арбитражном процессе Российской Федерации: проблемы
доказывания оснований применения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
31. Юсупов Т.Б. Обеспечение иска в арбитражном и гражданском процессе. М.: Городец, 2006.
32. Тарасов О.А. Новый проект кодекса административного судопроизводства: особенности и значение для административной юстиции в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 4.
33. Абушенко Д.Б. Проблемы взаимовлияния судебных актов и юридических фактов материального права в цивилистическом процессе: Монография. Тверь: Издатель Кондратьев А.Н., 2013.
34. Винницкий А.В. Административная юстиция и экономические споры: актуальные вопросы в контексте евразийской интеграции // Рос. юстиция. 2013. № 7.
35. Сасов К.А. Основания принятия мер обеспечения в арбитражном налоговом споре // ЗАКОН. 2012. № 12.
36. Приженникова А. Н. Создание административных судов - насущная необходимость российской судебной системы // Административное право и процесс. 2010. № 3.
37. Некрасов С. Ю. Соотношение принципов диспо-зитивности и состязательности при рассмотрении споров, возникающих из правоотношения, основанного на индивидуальном акте // Арбитражный и гражданский процесс. 2013. № 6.
38. Плотников Д.А. Особенности действия принципа состязательности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений // Арбитражный и гражданский процесс. 2011. № 11.
39. Маранц Ю.В. Обеспечительные меры по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. № 4.
40. Торопов А.В. Исковая форма в административном судопроизводстве: новое в законодательстве // Административное и муниципальное право. 2014. № 4.
41. Концевой А. В. Прокурор в производстве по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении в гражданском процессе: объективная реальность или ошибка законодателя? // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 10.
42. Дегтярев С.Л. Особенности правоприменения по делам об административном надзоре в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 10.
43. Истомина Ю.В. Бездействие государственных служащих и способы преодоления противоправности: Монография. Воронеж: ГОУ ВПО «Воронежский государственный технический университет», 2008.
44. Бочарникова Н.А. Административная ошибка: правовое содержание, значение и основные направления преодоления: Монография. Воронеж: Издательско-полиграфический центр «Научная книга», 2013.
References
45. Кузнецов С.А. Судебные обеспечительные средства в российском гражданском праве: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2008.
46. Абушенко Д.Б. и др. Гражданский процесс: Учеб. для студентов вузов / Отв. ред. В.В. Ярков. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2009.
47. Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., ис-правл. и доп. / Под ред. В.В. Яркова. М.: Волтерс Клувер, 2004.
48. Detterbeck Steffen. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht. München: Verlag C.H. Beck, 2014. S. 646-683.
49. Sommermann Karl-Peter. Rechtsstaatliche Verwaltung und effektiver Rechtsschutz // Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7 / Отв. ред. Ю.Н. Старилов. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2013. 390-409.
50. Würtenberger Thomas. Verwaltungsprozessrecht. 3. Auflage. München: Verlag C.H. Beck, 2008.
51. Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе. М.: Волтерс Клувер, 2010.
52. Чепурнова Н.М., Белоусов Д.В. Судебная защита в механизме гарантирования прав и свобод. Конституционно-правовой аспект. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2010.
53. Лупарев Е.Б. Природа административного оспаривания // Вестник ВГУ. Серия: Право. 2014. № 3 (18).
54. Крюков А.Н., Бурачевский Д.В. Порядок принятия арбитражным судом обеспечительных мер по корпоративным спорам // ЗАКОН. 2013. № 8.
55. Ярков В. В. Применение антиисковых обеспечительных мер российскими судами: почему бы и нет? // ЗАКОН. 2014. № 8.
56. Гулягин А. Ю. В обоснование необходимости создания административной юстиции // Рос. юстиция. 2013. № 4.
57. Мещерякова А.Ф. Объединение Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации как направление развития судебной реформы и процессуального законодательства // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 7.
58. Чупилкина А.Ф. Объединение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации: законодательные улучшения или новые проблемы? // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 8.
INTERIM RELIEF IN ADMINISTRATIVE LAWSUITS AS A MEANS OF JUDICIAL REVIEW IN ADMINISTRATIVE AND OTHER PUBLIC RELATIONS
M. Yu. Starilov
This paper examines the application of interim relief measures in administrative lawsuits in administrative proceedings. We analyze the meaning and the legal content of the «area of administrative and other public legal relations». To ensure the proper functioning and protection of this area of relations, the court applies interim relief measures when considering and resolving administrative cases.
Keywords: administrative proceedings, administrative cases, interim relief measures, judicial review of the legality in the field of public administration.
M.W. CmapunoB
200
1. Kanunnikova N.G. Problemy i perspektivy admin-istrativnogo sudoproizvodstva v Rossii // Aktual'nye problemy rossijskogo prava. 2012. № 4.
2. Panova I.V. Administrativnoe sudoproizvodstvo -vid sudoproizvodstva v Rossijskoj Federacii // Arbitra-zhnyj i grazhdanskij process. 2003. № 2.
3. Gromoshina N.A. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva: ocenka perspektiv // Vestnik gra-zhdanskogo processa. 2013. № 3.
4. Vasil'eva S.V. Kakim byt' Kodeksu ob administra-tivnom sudoproizvodstve Rossijskoj Federacii? // Ros. yusticiya. 2013. № 7.
5. Skoblikov P.A. Kodeks administrativnogo sudoproizvodstva: probely i kollizii oficial'nogo proekta // Zakonodatel'stvo. 2014. № 3.
6. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/ (Sprav-kaNew)?0penAgent&RN=246960-6&02.
7. URL: http://www.vedomosti.ru/newspaper/2014/ 12/19.
8. URL: http://www.consultant.ru/law/hotdocs.
9. http://www.consultant.ru/law/doc/adm_sud/?&utm_ campaign=adm_sud&utm_source=google .adwords&utm_ medium=cpc&utm_term=nov09&utm_content =1&gclid =C Ma6qouY-sMCFeQMcwodcboAjA.
10. URL: http://pravo.ru/news/view/116148/.
11. Borisova E.A. Reforma grazhdanskogo sudoproizvodstva v Rossii: proshloe, nastoyashchee, budushchee // Ros. yusticiya. 2015. № 1.
12. Fursov D.A. Perspektivy razvitiya rossijskogo civilisticheskogo processa // Vestnik grazhdanskogo processa. 2014. № 4. S. 209-231.
13. Sherstyuk V.M. K desyatiletiyu GPK RF. So-vremennye problemy sistemy grazhdanskogo processu-al'nogo prava // Vestnik grazhdanskogo processa. 2013. № 3.
14. Slepchenko E.V. Grazhdanskoe sudoproizvod-stvo: problemy edinstva i differenciacii. SPb.: Iz-datel'stvo «YUridicheskij centr Press», 2011.
15. Panova I.V. Administrativnaya yusticiya: Mono-grafiya. M.: Norma: INFRA-M, 2014.
16. Pravotvorcheskaya politika v sovremennoj Rossii: Kurs lekcij / Pod red. A.V. Mal'ko. Saratov: Izd-vo FGB0U VP0 «Saratovskaya gosudarstvennaya yuridicheskaya akademiya», 2013.
17. Pravotvorchestvo organov vlasti v Rossijskoj Federacii / Kol. avt.; pod red. O.I. Cybulevskoj. Saratov: Povolzhskaya akademiya gosudarstvennoj sluzhby im. P.A. Stolypina, 2009.
18. Pravovaya politika Rossii (obshcheteoreticheskie i otraslevye problemy): Uchebnoe posobie / Pod nauch. red. A.V. Mal'ko. M.: Yurlitinform, 2014.
19. Mal'ko A.V., Zaharov V.N., Mal'ko E.A. Gra-zhdanskaya processual'naya pravovaya politika v sov-remennoj Rossii: nekotorye problemy i puti ih resheniya // Ros. yusticiya. 2013. № 3.
20. Arzamasov Yu.G. Teoriya i praktika vedom-stvennogo normotvorchestva v Rossii: Monografiya. M.: Yurlitinform, 2013.
21. Zakonotvorchestvo v Rossijskoj Federacii (Nauchno-prakticheskoe i uchebnoe posobie) / Pod red. A.S. Pigolkina. M.: Formula prava, 2000.
22. Moskal'kova T.N., Chernikov V.V. Normotvor-chestvo: Nauchno-prakticheskoe posobie. M.: Prospekt, 2011.
23. Umanskaya V.P. Pravovye akty organov ispolnitel'noj vlasti. Teoriya i praktika: Monografiya / Pod red. B.V. Rossinskogo. M.: YUNITI-DANA: Zakon i pravo, 2013.
24. Umanskaya V.P. Pravovye akty organov ispolnitel'noj vlasti: sistemnyj podhod: Monografiya. M.: Norma, 2015.
25. Klejn N.I. Sravnitel'nyj analiz norm GPK RF i APK RF o proizvodstve po delam, voznikayushchim iz administrativnyh i inyh publichnyh otnoshenij // Vestnik grazhdanskogo process. 2013. № 3.
26. Abushenko D.B. Obespechitel'nye mery v admin-istrativnom sudoproizvodstve: praktika arbitrazhnyh sudov. M.: Volters Kluver, 2006.
27. Kuznecov S.A. Obespechitel'nye mery v gra-zhdanskom i administrativnom sudoproizvodstve. M.: Volters Kluver, 2007.
28. L'vov Ya.A. Osobennosti primeneniya arbitra-zhnymi sudami obespechitel'nyh mer po delam, vozni-kayushchim iz administrativnyh i inyh publichnyh pravootnoshenij: Dis. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2005.
29. Kotlyarova V.V. Ob osnovaniyah i usloviyah primeneniya obespechitel'nyh mer: pravovoe reguliro-vanie i sudebnaya praktika // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2014. № 5.
30. Shtankova N.V. Obespechitel'nye mery v arbitra-zhnom processe Rossijskoj Federacii: problemy dokazyvaniya osnovanij primeneniya: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2014.
31. Yusupov T.B. Obespechenie iska v arbitrazhnom i grazhdanskom processe. M.: Gorodec, 2006.
32. Tarasov O.A. Novyj proekt kodeksa administra-tivnogo sudoproizvodstva: osobennosti i znachenie dlya administrativnoj yusticii v Rossii // Sravnitel'noe kon-stitucionnoe obozrenie. 2013. № 4.
33. Abushenko D.B. Problemy vzaimovliyaniya sudebnyh aktov i yuridicheskih faktov material'nogo prava v civilisticheskom processe: Monografiya. Tver': Izdatel' Kondrat'ev A.N., 2013.
34. Vinnickij A.V. Administrativnaya yusticiya i ehkonomicheskie spory: aktual'nye voprosy v kontekste evrazijskoj integracii // Ros. yusticiya. 2013. № 7.
35. Sasov K.A. Osnovaniya prinyatiya mer obespecheniya v arbitrazhnom nalogovom spore // ZA-KON. 2012. № 12.
36. Prizhennikova A.N. Sozdanie administrativnyh su-dov - nasushchnaya neobhodimost' rossijskoj sudebnoj sistemy // Administrativnoe pravo i process. 2010. № 3.
37. Nekrasov S.Yu. Sootnoshenie principov dis-pozitivnosti i sostyazatel'nosti pri rassmotrenii sporov, voznikayushchih iz pravootnosheniya, osnovannogo na individual'nom akte // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2013. № 6.
38. Plotnikov D.A. Osobennosti dejstviya principa sostyazatel'nosti v proizvodstve po delam, vozni-kayushchim iz publichnyh pravootnoshenij // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2011. № 11.
39. Maranc Yu.V. Obespechitel'nye mery po delam, voznikayushchim iz administrativnyh i inyh publichnyh pravootnoshenij // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2004. № 4.
40. Toropov A.V. Iskovaya forma v administra-tivnom sudoproizvodstve: novoe v zakonodatel'stve // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2014. № 4.
41. Koncevoj A.V. Prokuror v proizvodstve po delam o vremennom razmeshchenii inostrannogo gra-zhdanina, podlezhashchego readmissii, v special'nom uchrezhdenii v grazhdanskom processe: ob"ektivnaya real'nost' ili oshibka zakonodatelya? // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2014. № 10.
42. Degtyarev S.L. Osobennosti pravoprimeneniya po delam ob administrativnom nadzore v grazhdanskom processe // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2014. № 10.
43. Istomina Yu.V. Bezdejstvie gosudarstvennyh sluzhashchih i sposoby preodoleniya protivopravnosti: Monografiya. Voronezh: GOU VPO «Voronezhskij gosu-darstvennyj tekhnicheskij universitet», 2008.
44. Bocharnikova N.A. Administrativnaya oshibka: pravovoe soderzhanie, znachenie i osnovnye napravleni-ya preodoleniya: Monografiya. Voronezh: Izdatel'sko-poligraficheskij centr «Nauchnaya kniga», 2013.
45. Kuznecov S.A. Sudebnye obespechitel'nye sredstva v rossijskom grazhdanskom prave: Mono-grafiya. M.: Volters Kluver, 2008.
46. Abushenko D.B. i dr. Grazhdanskij process: Ucheb. dlya studentov vuzov / Otv. red. V.V. Yarkov. 7-e izd., pererab. i dop. M.: Volters Kluver, 2009.
47. Kommentarij k Arbitrazhnomu processual'nomu kodeksu Rossijskoj Federacii. 2-e izd., ispravl. i dop. / Pod red. V.V. Yarkova. M.: Volters Kluver, 2004.
48. Detterbeck Steffen. Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht. München: Verlag C.H. Beck, 2014. S. 646-683.
49. Sommermann Karl-Peter. Rechtsstaatliche Verwaltung und effektiver Rechtsschutz // Administrativnoe sudo-proizvodstvo v Rossijskoj Federacii: razvitie teorii i formi-rovanie administrativno-processual'nogo zakonodatel'stva. Ser.: Yubilei, konferencii, forumy. Vyp. 7 / Otv. red. Yu.N. Starilov. Voronezh: Izdatel'stvo Voronezhskogo gosudar-stvennogo universiteta, 2013. 390-409.
50. Würtenberger Thomas. Verwaltungsprozessrecht. 3. Auflage. München: Verlag C.H. Beck, 2008.
51. Nikitin S.V. Sudebnyj kontrol' za normativnymi pravovymi aktami v grazhdanskom i arbitrazhnom processe. M.: Volters Kluver, 2010.
52. Chepurnova N.M., Belousov D.V. Sudebnaya zashchita v mekhanizme garantirovaniya prav i svobod. Konstitucionno-pravovoj aspekt. M.: YUNITI-DANA, Zakon i pravo, 2010.
53. Luparev E.B. Priroda administrativnogo ospari-vaniya // Vestnik VGU. Seriya: Pravo. 2014. № 3 (18).
54. Kryukov A.N., Burachevskij D.V. Poryadok prinyatiya arbitrazhnym sudom obespechitel'nyh mer po korporativnym sporam // ZAKON. 2013. № 8.
55. Yarkov V.V. Primenenie antiiskovyh obespechitel'nyh mer rossijskimi sudami: pochemu by i net? // ZAKON. 2014. № 8.
56. Gulyagin A.Yu. V obosnovanie neobhodimosti sozdaniya administrativnoj yusticii // Ros. yusticiya. 2013. № 4.
57. Meshcheryakova A.F. Ob"edinenie Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii i Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossijskoj Federacii kak napravlenie razvitiya sudebnoj reformy i processual'nogo zakonodatel'stva // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2014. № 7.
58. Chupilkina A.F. Ob"edinenie Vysshego Ar-bitrazhnogo Suda Rossijskoj Federacii i Verhovnogo Suda Rossijskoj Federacii: zakonodatel'nye uluchsheniya ili novye problemy? // Arbitrazhnyj i grazhdanskij process. 2014. № 8.
