CC BY
33Воронежский государственный университет
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Статья посвящена участию органов и должностных лиц местного самоуправления в общественных отношениях, регулируемых Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, особенностям их правосубъектности. Рассматриваются вопросы о том, к какому виду нормативных правовых актов, применяемых при разрешении административных дел, относятся решения, принимаемые населением на сходе или местном референдуме. Отмечается необходимость уточнения терминов, используемых в Кодексе административного судопроизводства и других законах, регулирующих вопросы о полномочиях органов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление, административное судопроизводство, выборные должностные лица местного самоуправления, муниципальные правовые акты, полномочия органов местного самоуправления.
LOCAL GOVERNMENTS AS SUBJECTS OF LEGAL RELATIONS IN THE SPHERE OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS
The article is devoted to the participation of bodies and officials of local self-government in the public relations regulated by the administrative procedure Code of the Russian Federation, peculiarities of their legal status. Discuss issues regarding the types of legal acts used in the resolution of administrative cases, include decisions taken by people at a gathering or a local referendum. It is noted the need for clarification of terms used in the Code of administrative procedure and other laws regulating the issues of the authority of local governments. K e y w o r d s: local self-government, administrative law, elected officials of local self-government, municipal legal acts, powers of local self-government.
Вступление в силу Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации1 (далее - КАС) является важным событием в процессе развития правовой системы нашего государства. Среди множества важных проблем, решению которых будет способствовать его практическое применение, следует отметить тот факт, что это должно привести и к совершенствованию порядка реализации конституционного права местного самоуправления на судебную защиту. Предметом регулирования КАС является порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции (далее - суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и
© Бялкина Т. М., 2016
иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Местное самоуправление в Российской Федерации является одним из видов публичной власти, субъекты которого - население муниципальных образований, органы и должностные лица местного самоуправления - реализуют публичные полномочия. Поэтому органы местного самоуправления выступают субъектами правоотношений в сфере административного судопроизводства, в силу чего представляется необходимым рассмотреть особенности применения норм КАС к публичным правоотношениям, возникающим в системе местного самоуправления.
Исходя из ч. 2 ст. 1 КАС, применительно к местному самоуправлению суды в порядке административного судопроизводства рассматривают следующие административные дела:
- об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (муниципальных нормативных правовых актов);
- об оспаривании решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления, должностных лиц, муниципальных служащих;
- о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (при проведении муниципальных выборов и местных референдумов).
Статья 5 КАС определяет административную процессуальную правоспособность и административную процессуальную дееспособность, административную процессуальную правосубъектность. В соответствии с данной статьей способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная правоспособность) признается за органами местного самоуправления, их должностными лицами.
Способность своими действиями осуществлять процессуальные права, в том числе поручать ведение административного дела представителю, и исполнять процессуальные обязанности в административном судопроизводстве (административная процессуальная дееспособность) принадлежит органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, комиссиям референдума.
В связи с этим необходимо уточнить вопрос о том, обладают ли административной процессуальной дееспособностью выборные должностные лица местного самоуправления. Применительно к главе муниципального образования ответ однозначно положительный, поскольку в соответствии со ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 (далее - Федеральный закон № 131-Ф3) глава муниципального образования входит в структуру органов местного самоуправления. Однако в соответствии с той же статьей в структуру органов местного самоуправления входят иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Поэтому, если выборное лицо местного самоуправления наделено уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, оно признается выборным должностным лицом местного самоуправления, являющимся элементом структуры органов местного самоуправления данного муниципального образования. Соответственно, все выборные должностные лица местного самоуправления, а не только глава муниципального образования, также обладают административ-
ной процессуальной дееспособностью.
Статья 15 КАС определяет виды нормативных правовых актов, применяемых при разрешении административных дел. В ней сказано, что суды разрешают административные дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, должностных лиц, а также нормативных правовых актов организаций, которые в установленном порядке наделены полномочиями на принятие таких актов.
В действующем законодательстве не содержится понятия «муниципальный нормативный правовой акт». В ст. 2 Федерального закона № 131-Ф3, закрепляющей понятие муниципального правового акта, говорится, что это решение, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Принято считать муниципальные правовые акты, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила (т.е. содержащие нормы права), нормативными правовыми актами. К таковым относят, например, устав муниципального образования, решение о местном бюджете, правила, программы и иные акты. В соответствии с той же ст. 2 Федерального закона № 131-Ф3 муниципальные правовые акты принимаются непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления, должностным лицом местного самоуправления. Однако в ст. 15 КАС не называются нормативные правовые акты, принятые населением непосредственно, в силу чего возникает вопрос: могут ли суды разрешать административные дела на основании нормативных правовых актов, принятых населением на местном референдуме или сходе граждан.
Статья 25 Федерального закона № 131-Ф3 устанавливает, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек для решения вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования может проводиться сход граждан. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального
образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Поскольку в вышеназванных муниципальных образованиях представительный орган не образуется, а его полномочия осуществляет сход граждан, то решения, принятые на сходе граждан, по своей юридической природе аналогичны решениям, принятым представительным органом местного самоуправления. Поэтому, по нашему мнению, нормативные правовые акты, принятые на сходе граждан, могут быть отнесены к числу нормативных правовых актов органов местного самоуправления, применяемых при разрешении административных дел.
Вместе с тем решения, принятые на местном референдуме, нельзя относить к числу актов, принятых органами местного самоуправления. Они занимают особое самостоятельное место в системе муниципальных правовых актов. В соответствии со ст. 22 Федерального закона № 131-Ф3 принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
Следовательно, нуждается в уточнении вопрос о том, может ли быть основой разрешения административного дела решение, имеющее нормативный характер, принятое населением на местном референдуме.
С этим логически связана и еще одна проблема. Статьи 18-21 КАС определяют подсудность административных дел. Исходя из их содержания, административные дела, вытекающие из публичных правоотношений в сфере местного самоуправления, могут быть подсудны районным судам (ст. 19) и верховным судам республики, краевым, областным судам, судам городов федерального значения, суду автономной области и судам автономных округов (ст. 20).
В ст. 20 КАС предусмотрено, что Верховный Суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела:
- об оспаривании нормативных правовых актов... представительных органов муниципальных образований;
- об определении срока назначения выборов. в органы местного самоуправления;
- о признании неправомочным состава. представительного органа муниципального образования.
Ранее уже отмечалось, что решения нормативного характера, принятые на местном референдуме, обладают на территории муниципального образования высшей юридической силой, в том числе и по отношению к нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления. В ст. 20 КАС решения, принятые населением непосредственно на местном референдуме, не упоминаются, из чего следует предполагать, что административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, принятых на местных референдумах, подсудны в соответствии со ст. 19 районным судам. Но нелогичность подобного вывода очевидна: суд более низкой инстанции не должен рассматривать административные дела об оспаривании муниципальных нормативных правовых актов, обладающих высшей юридической силой по отношению к тем актам, оспаривание которых подсудно судам более высокой инстанции. Поэтому необходимо устранить данное противоречие.
И это тем более необходимо, поскольку возможность оспаривания нормативного правового акта, принятого на местном референдуме, КАС не отрицает. Так, ст. 208 КАС устанавливает круг лиц, обладающих правом обратиться с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим. В ней сказано следующее: «С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части, в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, а также Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан».
В соответствии со ст. 38 КАС сторонами в административном деле являются административный истец и административный ответчик. Органы и должностные лица местного самоуправления могут быть как административными
истцами, так и административными ответчиками. От имени органов местного самоуправления имеют право выступать в суде руководители либо представители указанных органов. Как предусмотрено ст. 124 КАС, административное исковое заявление может содержать требования «.. .об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом». Редакция ст. 124 может вызвать определенные сложности при практическом ее применении в силу расхождения в терминологии, используемой иными федеральными законами, регулирующими вопросы компетенции местного самоуправления. Так, в отношении полномочий органов местного самоуправления Федеральный закон № 131-Ф3 использует различные формулировки:
- полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 17);
- отдельные государственные полномочия, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации (ст. 19);
- права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (ст. 14.1, 15.1, 16.1);
- полномочия, перераспределенные законом субъекта Российской Федерации между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (ч. 1.2 ст. 17).
В силу ст. 124 КАС в порядке административного судопроизводства может рассматриваться требование об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом местного самоуправления,
наделенным отдельными государственными или иными публичными полномочиями. Это же понятие используется и в других статьях КАС (ст. 221, 226).
Можно ли толковать понятие «наделение полномочиями» расширительно, включая в его содержание все вышеназванные варианты отнесения к компетенции органов местного самоуправления государственных полномочий, или же это понятие относится лишь к государственным полномочиям, переданным органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в порядке ст. 19 Федерального закона № 131-Ф3? Если не толковать понятие «наделение» расширительно, то возникает вопрос о том, возможно ли рассмотрение в порядке административного судопроизводства требования об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, которое было перераспределено законом субъектом Российской Федерации? Либо о наличии или отсутствии полномочия у органа местного самоуправления на решение вопроса, не отнесенного к вопросам местного значения?
Практика применения норм КАС в публичных правоотношениях, возникающих в сфере местного самоуправления, возможно, выявит и иные спорные вопросы, требующие законодательного разрешения. Тем не менее принятие и вступление в силу Кодекса административного судопроизводства является, безусловно, положительным моментом в совершенствовании механизма судебной защиты местного самоуправления.
1 Федеральный. закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391.
2 Там же. 2003. № 40. Ст. 3822.
Воронежский государственный университет
Voronezh State University
Бялкина Т. М., доктор юридических наук, профессор кафедры административного и муниципального права e-mail: tbyalkina@yandex.ru тел.: 8 (473) 255-07-19
Bialkina T. M., Doctor of Legal Sciences, Professor of the Administrative and Municipal Law Department e-mail: tbyalkina@yandex.ru tel.: 8 (473) 255-07-19
