CC BY
5Даниил Владимирович Бессарабов, председатель комитета Алтайского краевого Законодательного Собрания по законности, правопорядку и защите прав граждан, кандидат юридических наук
В статье дается анализ законотворческой деятельности комитета Алтайского краевого Законодательного Собрания по законности, правопорядку и защите прав граждан.
УЧАСТИЕ КОМИТЕТА ПО ЗАКОННОСТИ, ПРАВОПОРЯДКУ И ЗАЩИТЕ ПРАВ ГРАЖДАН В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АЛТАЙСКОГО КРАЕВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО СОБРАНИЯ
С 1993 г. начался новый период развития российской государственности, связанный с принятием Конституции Российской Федерации. Именно это событие положило начало развитию в нашем государстве законодательной власти и появлению на политической арене федерального и региональных парламентов.
В 1994 г. был избран первый законодательный (представительный) орган Алтайского края - Алтайское краевое Законодательное Собрание. За период, прошедший с этого времени, изменялись его название, порядок избрания, численный состав, полномочия, структура, но неизменно одно: Алтайское краевое Законодательное Собрание - высший и единственный законодательный (представительный) орган государственной власти Алтайского края. Его полномочия охватывают широкий круг вопросов - от государственного строительства до обеспечения финансовых и социально-экономических условий жизнедеятельности населения Алтайского края путем законодательного регулирования и осуществления контроля за исполнением принятых законов.
Основные решения Алтайское краевое Законодательное Собрание (АКЗС) принимает в форме законов Алтайского края и постановлений коллегиально на заседаниях, которые
проводятся, как правило, ежемесячно. Вместе с тем, АКЗС - орган постоянно действующий, исполняющий свои полномочия не только в дни проведения заседаний, но и в межсессионные периоды, при этом с соблюдением одного из основных принципов деятельности законодательного (представительного) органа - коллегиальности. С учетом этого организована работа АКЗС: в его структуре имеются профильные комитеты, число которых, исходя из особенностей социально-политической ситуации, в разные созывы было различным.
Работа профильных комитетов очень значима, ведь именно на них лежит вся ответственность за принятие общественно значимых решений в межсессионные периоды. Профиль комитета определяется таким критерием, как «вопросы ведения», т.е. вопросы, относящиеся к той или иной сфере общественных отношений.
В структуре Алтайского краевого Законодательного Собрания 5-го созыва - 7 комитетов, вопросы ведения которых охватывают основные сферы жизнедеятельности общества.
Профильный комитет, к ведению которого относятся вопросы государственного строительства, правопорядка, защиты прав граждан, существует в структуре законодательного (представительного) органа края
с первого созыва. Поэтому у комитета по законности, правопорядку и защите прав граждан (именно так именуется комитет сейчас) имеется довольно солидный «послужной список» и, что немаловажно, богатый опыт. Преемственность в работе комитета разных созывов обеспечивают депутаты, вновь избираемые на новый срок полномочий, а также консультанты комитета.
В соответствии с Положением о постоянных комитетах Алтайского краевого Законодательного Собрания1 к ведению комитета относятся: Устав (Основной Закон) Алтайского края; соблюдение прав и свобод человека и гражданина; статус, структура, организация и порядок деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Алтайского края; статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти Алтайского края; общие положения о выборах, выборы депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Алтайского края, референдум Алтайского края, краевой народный опрос (плебисцит), отзыв депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Алтайского края; наделение гражданина Российской Федерации полномочиями Губернатора Алтайс-
ГГЩШ
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ
кого края; система органов государственной власти; правотворческая деятельность органов государственной власти Алтайского края; институт Уполномоченного по правам человека и гражданина в Алтайском крае; институт Общественной палаты Алтайского края; мировые судьи, адвокатура, нотариат, юстиция; официальные символы Алтайского края; государственная служба Алтайского края; награды и почетные звания Алтайского края; административное законодательство; общественная безопасность, охрана правопорядка; чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера и некоторые другие вопросы.
Безусловно, эти вопросы требуют самого пристального внимания, поскольку создают основы статуса Алтайского края как субъекта Российской Федерации, организации и деятельности государственных органов Алтайского края, реализации Алтайским краевым Законодательным Собранием своих функций - представительной, законодательной и контрольной.
Основное направление деятельности комитета - участие в правотворческой деятельности, а именно: реализация права законодательной инициативы путем разработки и внесения на рассмотрение АКЗС проектов краевых законов и иных нормативных правовых актов, а также рассмотрение проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Алтайского края по вопросам своего ведения.
В разные годы именно по инициативе комитета были приняты важнейшие для края законы, среди которых: «О гербе Алтайского края», «О флаге Алтайского края», Кодекс о выборах, референдуме и отзыве депутатов, «О наградах Алтайского края», «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании», «О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания», «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае», «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края», «Об Общественной палате Алтайского края», «Об административной ответствен-
ности за совершение правонарушений на территории Алтайского края», «О порядке и условиях компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь отдельным категориям граждан в Алтайском крае», «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», « О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях», «О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае», «Об участковом уполномоченном милиции в Алтайском крае», «О безопасности дорожного движения в Алтайском крае», «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Алтайского края», «О защите населения и территории Алтайского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О пожарной безопасности в Алтайском крае».
Особо хочу выделить целевые программы, утвержденные краевыми законами, в разработке и курировании которых комитет непосредственно участвует: «Профилактика преступлений и иных правонарушений в Алтайском крае на 2009-2012 годы», «Дети Алтая» на 2007-2010 годы», «Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту в Алтайском крае» на 2009-2013 годы», «Повышение безопасности дорожного движения в Алтайском крае в 2006-2012 годах», «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Алтайском крае на 20052010 годы».
Значимость этой работы в том, что за последние 15 лет, прошедшие со дня принятия Конституции РФ, на краевом уровне была создана серьезная законодательная база, лежащая в основе развития нашего края на современном этапе. И комитетом по законности, правопорядку и защите прав граждан
внесен достойный вклад в развитие законодательной власти в крае.
Статистика правотворческой деятельности АКЗС показывает, какова степень интенсивности работы комитета. Традиционно в разные созывы чаще всего субъектами законодательной инициативы в АКЗС выступают профильные комитеты, при этом лидерство, безусловно, принадлежит комитету по законности, правопорядку и защите прав граждан. Например, в 2008 г. комитет выступил инициатором принятия 12 краевых законов (для сравнения: комитет по аграрной политике и природопользованию - 7, комитет по экономической промышленности и предпринимательству - 6, комитет по бюджету, налоговой и кредитной политике - 3, комитет по здравоохранению и науке - 3, комитет по социальной политике - 1).
Скупые показатели не отражают той напряженной работы, которая сопровождает процесс «рождения» закона. Основной критерий, которым мы руководствуемся, - разработка социально значимых законопроектов, т.е. сориентированных на решение актуальных общественных проблем. Серьезные требования также предъявляются к законам с позиции их соответствия требованиям федерального законодательства и правил юридической техники. Комитет по законности, правопорядку и защите прав граждан со всей ответственностью подходит к законотворческой деятельности и стремится не допускать разработки «случайных», противоречивых, фрагментарных законов.
Важную роль в законотворческой деятельности комитет отводит мониторингу и планированию. Именно на этих стадиях законодательного процесса рождается идея законопроекта, определяется концепция, выявляется необходимость и значимость его принятия. Немаловажным является определение актуальности законопроекта с учетом уже принятых законов, требований федерального законодательства, потребностей различных сфер общественных отношений. Но основная работа, как по времени, так и по содержанию, осуществляется на
стадиях разработки и экспертизы законопроекта, когда уточняется концепция, определяются его содержание и структура. К этой работе привлекаются заинтересованные органы и организации, специалисты, общественность, причем формы привлечения к разработке законопроектов самые разные, но наиболее эффективными считаю те, которые организованы в формате диалога, непосредственного общения: рабочие группы, совещания, «круглые столы». Комитетом практикуется создание рабочих групп по наиболее важным вопросам государственного строительства, статуса депутата АКЗС, статуса и порядка деятельности законодательного органа, при этом состав рабочих групп формируется таким образом, чтобы в них были представлены все комитеты и фракции АКЗС. Услышать мнение общественности по наиболее актуальным и социально значимым законопроектам позволяют «круглые столы» и совещания. Именно в таком формате комитет работал над законами «Об Общественной палате Алтайского края», «О профилактике наркомании и токсикомании в Алтайском крае», «О порядке и условиях компенсации расходов адвокату, оказывающему юридическую помощь отдельным категориям граждан в Алтайском крае», «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях» и многими другими.
Комитет может с гордостью заявить, что у нас установились хорошие партнерские отношения с Губернатором Алтайского края, со многими органами исполнительной власти как регионального, так и федерального уровней, с Уполномоченным по правам человека в Алтайском крае, Общественной палатой Алтайского края, некоторыми общественными объединениями, учеными высших учебных заведений Алтайского края. Отмечу всевозрастающую роль фракций в законотворческой деятельности комитета.
Какие вопросы решает комитет по законности, правопорядку и защите прав граждан сегодня?
Хотелось бы отметить, что преобразования, происходящие в различных сферах общественных отношений в последние годы, динамика государственного развития диктуют необходимость адекватного нормативного правового регулирования, что предопределяет и направления, и высокий темп законотворческой деятельности.
Сегодня в практике работы комитета доминируют вопросы, связанные с созданием на региональном уровне правовых и организационных основ противодействия коррупции. Это направление предопределено принятием федеральных нормативных правовых актов, среди которых: Указ Президента РФ «О мерах противодействия коррупции»2; Национальный план противодействия корруп-ции3; Федеральный конституционный закон «О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»4; Федеральный закон «О противодействии корруп-ции»5; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии корруп-ции»6; Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального Закона «О противодействии коррупции»'; постановления Правительства РФ «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»8 и «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих со-
зданию условий для проявления кор-
9
рупции»9.
Принятие этих правовых актов создало базу для изменений краевого законодательства об установлении дополнительных требований к государственным должностям Алтайского края, должностям государственной гражданской службы Алтайского края. Внесены изменения в краевой закон «О правотворческой деятельности» в части установления антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. В плане - подготовка изменений, направленных на повышение информационной открытости деятельности краевых органов государственной власти, привлечение к антикоррупционной деятельности институтов гражданского общества. Помимо этого, комитет активно участвует в работе по мониторингу действующего законодательства на наличие коррупционных факторов, которая координируется специальной рабочей группой, возглавляемой заместителем председателя АКЗС С.В. Землюковым. Думаю, что в ближайшее время будет накоплен определенный опыт, и работа в этом направлении станет более системной и эффективной.
Один из актуальных вопросов в законотворческой практике комитета - разработка законопроекта «Об ограничении пребывания несовершеннолетних в общественных местах». На 15-й (майской) сессии проект, подготовленный и внесенный комитетом, был принят за основу. Это означает, что намечен вектор, по которому идет разработчик законопроекта, но предстоит провести огромную работу, чтобы согласовать различные мнения, отработать концепцию, заложить механизм реализации закона. Законопроект вызвал общественный резонанс, по нему высказываются различные мнения: от полного неприятия самой идеи до предложения скорейшего принятия закона. Комитету важно услышать всех, согласовать мнения, но на сегодняшний день у нас имеется твердая позиция в необходимости дальнейшей работы в этом направлении.
"ЯЧПЧ1
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ
Разработка законопроекта обусловлена внесением изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Федеральный закон предоставил регионам право устанавливать меры, ограничивающие нахождение детей, не достигших возраста 18 лет, в местах, пребывание в которых может причинить вред здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию, а также в ночное время в общественных местах, а именно: сокращать ночное время (с 22 до 6 часов), в течение которого не допускается нахождение детей без сопровождения родителей с учетом сезонных, климатических и иных условий, и снижать с учетом своих культурных и иных местных традиций возраст детей, до достижения которого не допускается их нахождение в ночное время в установленных общественных местах без сопровождения родителей, а также лиц, которые проводят мероприятия с участием детей.
Твердая позиция комитета основана на осознании необходимости повышения гарантий защиты несовершеннолетних. Только в 2008 г., по информации Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации, от преступных посягательств пострадали свыше 126000 несовершеннолетних, в том числе 1914 детей погибли, а 2300 детям был нанесен тяжкий вред здоровью. По мнению комитета, закон будет способствовать сокращению количества преступлений, совершенных в отношении несовершеннолетних. Этот вывод подтверждается статистическими данными из регионов, в которых аналогичные законы уже приняты и действуют. Другая цель, на достижение которой направлен закон, - создание механизма профилактики правонарушений несовершеннолетних, что не менее актуально.
Однако разработка законопроекта требует не только выполнения условий федерального законодательства, но и учета интересов и несовершеннолетних, и их родителей.
Важно, чтобы этот закон не стал законом «о комендантском часе», т.е. ни в коем случае не носил репрессивный характер. С учетом всех обстоятельств возникла необходимость в создании рабочей группы, организации изучения общественного мнения по данному вопросу, общественном обсуждении законопроекта.
Еще одна проблема, требующая законодател ьного решения, - об узаконении самовольных построек. В комитет поступает большое количество обращений жителей Алтайского края, так или иначе связанных с этой проблемой. Ее решение требует комплексного подхода, так как регулируется различными отраслями права, причем не только на региональном, но и на федеральном уровне. Сегодня комитет начал работу по поиску правовых путей ее решения, однако требуется серьезная правовая проработка, возможно, потребуется подготовка изменений федерального законодательства.
Таковы на сегодняшний день наиболее актуальные направления законотворческой работы комитета, которые будут определять работу комитета и во втором полугодии. Однако, повторю еще раз, интенсивность законотворческой деятельности не умаляет тех требований, которые предъявляются к качеству законодательства. В условиях динамично развивающегося законодательства эти требования усиливаются и приобретают еще большую значимость. И для комитета по законности, правопорядку и защите прав граждан, как и для законодательного органа Алтайского края в целом, главным показателем деятельности является не количество, а качество принимаемых законов.
1 Постановление Алтайского краевого Законодательного Собрания от 30 апреля 2008 года № 294 «Об утверждении Положения о постоянных комитетах Алтайского краевого Законодательного Собрания» / / Сборник законодательства Алтайского края. 2008. № 144. Ч. I.
2 Указ Президента РФ от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах противодействия коррупции» / / Собрание законодательства РФ. 2008. № 21. Ст. 2429.
3 Национальный план противодействия коррупции, утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 года № ПР-1568 // Российская газета. 2008. 5 авг. № 164.
4 Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 года № 5-ФКЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» / / Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6206.
5 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, часть 1. Ст. 6228.
6 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, часть 1. Ст. 6229.
7 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» / / Собрание законодательства РФ. 2008. № 52, часть 1. Ст. 6235.
8 Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 195 «Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1240.
9 Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» / / Собрание законодательства РФ. 2009. № 10. Ст. 1241.
