CC BY
14УДК-324:328.3(470+571)
ДИНАМИКА ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРУКТУРЫ РЕГИОНАЛЬНОГО ПАРЛАМЕНТА КАК ФАКТОР ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В АЛТАЙСКОМ КРАЕ (1990-2000-Е ГГ.)*
А. И. Девятиярова
Статья посвящена исследованию влияния динамики политического состава депутатского корпуса на работу законодательного органа власти Алтайского края и характер процесса принятия решений в 1990—2000-е гг. Анализируются количественные и качественные характеристики избирательных кампаний и законотворческого процесса, динамика политической и организационной структуры регионального парламента как факторы, воздействующие на организацию законотворческой деятельности.
Ключевые слова: региональная легислатура, партийные фракции, комитеты, процесс принятия решений
Региональные органы законодательной власти представляют собой коллегиальный центр принятия решений, эффективная деятельность которого во многом связана с конкуренцией альтернативных идей и политических программ. Являясь инструментом пусть опосредованного (путем участия в выборах), но все же влияния жителей конкретной территории на политико-управленческий процесс, региональные легислатуры потенциально восприимчивы и ориентированы в своей работе на общественный запрос, артикулируемый различными субъектами, в том числе группами интересов. Все это делает актуальным анализ политических характеристик депутатского корпуса, а именно присутствия в нем представителей различных политических акторов, формы их институционального оформления и взаимодействия в процессе принятия решений, с целью определения степени их влияния на работу законодательного органа в целом.
Региональные ассамблеи первого созыва отличала минимальная партийная составляющая, и Алтайский край — не исключение. Это можно объяснить институциональной неоформленностью политических партий в целом, а также общим для всей страны политическим нигилизмом, отчуждением населения от власти вследствие глубокой апатии, отсутствием знаний о политике и опыта участия в формировании органов власти по новым правилам. Вместе с тем, характерной особенностью 1990-х гг. являлось то, что правом влиять на процесс принятия политических решений посредством участия в формировании и функционировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ обладал широкий круг акторов: избирательные объединения и избирательные группы, под которыми понимались «краевые, областные,
* Работа выполнена при финансовой поддержке Минобрнауки в рамках федерального государственного задания (проект № 6.3042.2011 «Комплексное изучение развития политического и религиозного ландшафта в Южной Сибири в контексте государственной политики России»).
городские (в городах федерального значения), окружные отделения общефедеральных партий, политических движений, иных общественных объединений, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации и предусматривает участие в выборах; региональные партии, политические движения; иные общественные объединения, устав которых зарегистрирован в установленном порядке и предусматривает участие в выборах; блок указанных общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов»1.
В Алтайском крае на выборах 1994 г. доля претендентов на место в региональном парламенте, представлявших краевые партийные организации, была невелика. Наиболее активной по сравнению с остальными оказалась КПРФ, которая официально выдвинула 7 кандидатов, один из которых смог получить депутатский мандат. Остальные же партии, участвовавшие в выборах — «Демократическая Россия», Демпартия России, Народная партия России, РКРП — ограничились выдвижением от одного до трех кандидатов и в результате не смогли провести своих официальных представителей в заксобрание. Вместе с тем, уже на первых выборах в качестве политического актора зарекомендовал себя региональный левоцентристский блок «За подлинное народовластие, гражданский мир и интересы человека труда», который был представлен в депутатском корпусе 3 депутатами из 7 выдвинутых кандидатов2.
Столь незначительным партийно-политическим представительством можно объяснить отсутствие развитой фракционной и комитетской структуры. В Алтайском краевом Законодательном Собрании (АКЗС) первого созыва функционировала единственная зарегистрированная фракция, которая объединяла депутатов — представителей аграрников, коммунистов, других общественных движений и независимых депутатов, а количество постоянных комитетов, в рамках которых велась отраслевая работа над законопроектами, было минимальным за всю историю алтайского парламента. Депутаты ограничились формированием четырех комитетов — по законодательству, вопросам законности, правопорядка и местного самоуправления; по экономической политике, собственности, природопользованию и земельным отношениям; по бюджету, налоговой и кредитной политике и комитета по социальной политике.
Постепенно роль избирательных объединений, в том числе политических партий, в электоральном процессе и в процессе принятия решений на уровне субъектов РФ усиливалась. Однако в Алтайском крае значительных изменений в составе основных участников регионального политического процесса не происходило. Наибольшую активность в избирательной кампании 1996 г. проявило уже заявившее о себе в 1994 г. Алтайское краевое общественное движение «За подлинное народовластие, гражданский мир и интересы человека труда», консолидировавшее краевые организации КПРФ, АПР, ветеранские, женские
1 Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа: указ Президента РФ от 27 октября 1993 года № 1765 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44.
2 Алтай в электоральном цикле 1993—1996 гг. Барнаул, 2010. С. 22.
и молодежные организации. Данное объединение выдвинуло своих представителей в 34 округах, а в оставшихся 16 поддержало конкретных кандидатов. В результате именно этот блок смог заручиться максимальной поддержкой электората, получив 20 мандатов из 22, доставшихся официальным представителям избирательных объединений. Остальные 2 кресла в ассамблее заняли депутаты от «Яблока» и НПР. Таким образом, уже после формирования второго регионального парламента доля законодателей, официально идентифицировавших себя с той или иной политической организацией, значительно возросла и составила почти половину от всего состава легислатуры (данные указаны с учетом дополнительных выборов 1997 г.)3. Вместе с тем, спектр этих организаций по-прежнему оставался достаточно узким, с явной монополией на политическое представительство «левого блока». В ходе функционирования Законодательного Собрания данная тенденция проявилась при оформлении фракционной структуры, главной и доминирующей единицей которой стала объединенная депутатская фракция «За народовластие» (26 депутатов).
В то же время официальные данные электоральной статистики не в достаточной степени отражают всю сложность партийно-политического состава зак-собрания в силу того, что многие кандидаты, являвшиеся членами политических партий или пользовавшиеся поддержкой политических организаций, предпочитали не афишировать этого. В качестве примера можно привести участвовавшее в избирательной кампании 1996 г. движение «Наш дом — Россия», которое проявило определенную активность, однако большинство из поддерживаемых им кандидатов предпочли не указывать свою принадлежность к НДР и шли как независимые4.
Что касается профессионального состава вновь сформированного АКЗС, то стоит отметить положительную динамику представленности в нем бюджетников, усиливших свои позиции после выборов 1996 г. Еще на этапе избирательной кампании была впервые отмечена высокая активность работников бюджетной сферы, наряду с представителями промышленности и сельского хозяйства. В результате мандаты смогли получить по 5 человек от сферы здравоохранения и образования, что составило 20% от всего депутатского корпуса. Примерно такую же долю, как и в предыдущем созыве, составляли чиновники муниципального уровня, в основном главы администраций городов и районов края — 12 человек. Представители «экономического лобби», то есть директора предприятий, коммерческих структур, руководители сельских хозяйств, занимали чуть менее 40% мест в парламенте. Численность среднего руководящего звена была невысока — 2 депутата (референт-аналитик Бийского котельного завода и инженер Рубцовского тракторного завода)5. В результате усилившееся присутствие в ре-
3 Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995—1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 178, 181.
4 Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995—1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 178.
5 Сост. по: Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995—1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 183—187.
гиональном парламенте законодателей от реального сектора экономики, чиновничьего аппарата городов края и бюджетников, наряду с прошедшими в депутатский корпус представителями партий некоммунистической направленности, способствовало институциональному оформлению второго зарегистрированного депутатского объединения, до конца 1997 г. существовавшего под названием «Согласие» и переименованного позже в «Союз промышленников» (11 человек).
Приведенная характеристика социально-политического состава депутатов позволяет выдвинуть гипотезу о том, что оформление фракционной структуры алтайской легислатуры в 1990-е — начале 2000-х гг. определялось не только партийным представительством законодателей, но и их отраслевой принадлежностью к тому или иному сектору экономики региона. На протяжении длительного времени в Алтайском крае наблюдалось значительное присутствие в депутатском корпусе аграрного лобби, что отчасти можно объяснить особенностями структуры экономики территории. Однако, учитывая все возрастающее число депутатов-руководителей и хозяйственников, нельзя не согласиться с утверждением К. Н. Емешина о том, что данная группа отстаивала «интересы аграрного сектора, причем не столько сектора в целом, сколько интересы аграрных “олигархов”»6.
Одновременно с этим увеличивалась и доля представителей промышленного сектора, руководителей крупных предприятий, осознававших, что участие в законотворческом процессе дает реальную возможность влиять на процесс принятия решений, прямо или косвенно затрагивающих сферу их профессиональных и экономических интересов. Корпоративную разделенность, а именно наличие в составе регионального парламента двух крупнейших корпоративнолоббистских групп — аграрной и индустриальной — в качестве одной из особенностей политической жизни в крае называл и О. Н. Баранов. Однако данная им характеристика не исключала возможности представительского потенциала двух крупнейших политических, а точнее, корпоративных сил: «... две нынешние крупнейшие политические силы края — аграрная и промышленная — отражают интересы электоральных групп, поскольку электоральные группы могут формироваться не только по идеологическим и политическим пристрастиям, но и по корпоративным»7.
Следует отметить, что усложнение социально-политического состава легислатуры, в частности, появление нескольких депутатских групп, сопровождалось и изменением ее организационной структуры — увеличением количества комитетов. Вследствие перераспределения вопросов ведения ранее существовавшего комитета по экономической политике, собственности, природопользованию и земельным отношениям между двумя вновь созданными — по промышленно-
6 Емешин К. Н. Новый алтайский парламент — насколько он «новый»? // Дневник Алтайской школы политических исследований. № 10. Россия после выборов: перспективы экономического и политического развития. Барнаул, 2000. С. 158.
7 Баранов О. Н. Перспективы федеративного развития России после выборов (экономические и политические аспекты) // Дневник Алтайской школы политических исследований. № 10. Россия после выборов: перспективы экономического и политического развития. Барнаул, 2000. С. 66.
сти, экономической политике и собственности и агропромышленному комплексу и природопользованию — количество структурных единиц в составе краевого Заксобрания второго созыва увеличилось с 4 до 5. Подобное институциональное разведение полномочий по разработке законодательных решений, затрагивающих основные секторы экономического развития края, еще раз доказывает наличие корпоративной разделенности в депутатском корпусе и ее влияние на законотворческий процесс.
Причины же относительной, в сравнении с другими общественно-политическими силами, популярности блока «За подлинное народовластие.», которую он демонстрировал на протяжении нескольких выборных циклов, на наш взгляд, следует искать в специфике социально-экономической и политической ситуации в регионе. Определенное влияние на поддержку жителями края консолидированных в избирательное объединение коммунистов и аграриев оказала особая структура электората: его значительную часть составляет сельское население, политическая культура которого характеризуется доминированием традиционалистских патерналистских представлений. К тому же в условиях ухудшающегося социально-экономического положения 1990-х гг. социальная риторика, используемая КПРФ и АПР, являлась актуальной и для доли городского населения. Немалую роль также сыграла идеологическая встроенность представителей данных политических сил в контекст региональной проблематики, умение формулировать представления о потенциальных проблемах и путях решения аграрного края, основой экономики которого долгие годы являлся АПК. На этом фоне достаточно слабым видится положение партий демократической направленности, не имевших столь мощного административно-кадрового ресурса и не пользовавшихся широкой поддержкой электората.
Однако основной причиной доминирования «левых» на политическом ландшафте региона видится их поддержка со стороны главы администрации края
А. А. Сурикова, занимавшего этот пост на протяжении 1996—2004 гг Именно с этой персоной региональные наблюдатели и исследователи связывают выстраивание в крае политического режима, характеризующегося жесткой вертикалью власти, ориентацией всех участвующих в управленческом процессе акторов на первое лицо, принимающее окончательные решения8. Коммунистическо-патриотический блок был выбран А. А. Суриковым в качестве кадрового ресурса для формирования депутатского корпуса и чиновничьего аппарата не случайно. Еще до выборов 1994 г., по результатам которых А. А. Суриков смог получить депутатский мандат и возглавить Законодательное Собрание, он уже был встроен в прежнюю систему власти, являясь с августа 1991 г. председателем Алтайского краевого Совета народных депутатов. На последующих выборах в АКЗС в 1996 г и на должность главы администрации региона он являлся официальным выдвиженцем краевого отделения Народно-патриотического союза России, костяк которого составляли КПРФ и АПР.
8 См.: Асеев С. Ю., Притчина Е. В., Шашкова Я. Ю. Формирование и функционирование партийной системы в Алтайском крае (1993—2006 гг.). Барнаул, 2007.
Характерная для 1990-х гг. «левая» ориентация региональной власти, на долгие годы закрепившая за Алтайским краем статус субъекта «красного пояса», шла в разрез с федеральной политикой, ориентированной на демократизацию и трансформацию политической и социально-экономической системы страны. Критика общего политического курса федеральных властей, являвшаяся возможной в условиях существовавшей в тот период политической системы, находила свое отражение в официальных документах законодательного органа края, где особенно подчеркивалась конфронтация региональной политической элиты с политическими ориентациями Москвы. Одним из наиболее ярких примеров выражения позиции алтайских законодателей из числа многих можно считать Постановление № 258 Алтайского краевого Законодательного Собрания о заявлении депутатов об отношении к социально-экономическому и политическому кризису в РФ от 1998 г., в котором, в частности, говорилось: «... Мы неоднократно обращали внимание руководства России на то, что проводимый курс социально-экономических реформ считаем ошибочным. Он завел страну в тупик. В этой ситуации наша позиция остается неизменной: отставка Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина как главного виновника бед, который привел экономику России к развалу, а ее народ к нищете; смена антинародного курса социально-экономических реформ в интересах России и большинства ее населения; формирование правительства, которое способно профессионально заняться делом и вывести страну из тупика.»9.
В начале 2000-х гг. критичная позиция по отношению к федеральному Центру постепенно сменяется более умеренной, а сегментация депутатов в составе легислатуры становится более политизированной. Значительное влияние на политическую ориентацию региональных властей и, в частности, работу краевого парламента оказала трансформация политической системы страны, и третий созыв Алтайского краевого Совета народных депутатов (АКСНД) стал ярким тому примером. Так, в начале работы алтайские законодатели зарегистрировали депутатскую группу «Союз промышленников» и объединенную депутатскую фракцию «За народовластие». Однако впоследствии, под влиянием начавшегося нового этапа российского партогенеза, фракционная структура претерпела ряд изменений. В 2001 г. первая была преобразована в «Единство — Союз промышленников», объединив в своих рядах 26 депутатов из 50 и отразив в названии не только отраслевую, но и партийную идентификацию10. Отметим, что это стало первым случаем в постсоветской истории края, когда некоммунистическое депутатское объединение оказалось в большинстве, обогнав по численности левую фракцию почти на 10 человек. Еще через год, в связи со слиянием трех общероссийских партий, данная депутатская группа была перерегистрирована
9 Постановление № 258 Алтайского краевого Законодательного Собрания о заявлении депутатов
об отношении к социально-экономическому и политическому кризису в Российской Федерации // Грани времени: от краевого Совета к Законодательному Собранию. 1939—2009 годы. Барнаул, 2009. С. 583-584.
10 Коммунисты остались в меньшинстве // Свободный курс. 2001. 7 июня.
под названием «Единая Россия — Союз промышленников», сохранив прежнюю численность своих членов11.
В структуре депутатского состава по-прежнему была высока доля директоров, руководителей, управляющих сельскохозяйственными, промышленными, коммерческими структурами, даже произошло ее увеличение примерно на 10%. Таким образом, представители реального сектора экономики, потенциальные экономические лоббисты составляли половину всего депутатского корпуса. Второй созыв подряд численность муниципального чиновничества, по большинству, глав районных администраций и городов, стабильно составляла чуть более 20%. Одновременно с этим сократилась доля представителей бюджетной сферы — депутатами алтайского парламента третьего созыва стали 4 врача, 2 учителя и 1 представитель высшей школы. Отметим, что впервые депутатский мандат смог получить председатель профсоюзного комитета12.
Подобного рода изменения политической конфигурации, на наш взгляд, объясняются сложившимся в регионе авторитарным режимом. В его рамках основные политические игроки, в том числе политические партии и общественные движения, прямо или косвенно контролировались А. А. Суриковым. Зачастую основанием для формирования конкретной партийно-политической модели на политическом ландшафте края с преобладанием той или иной партии становилась поддержка последней курса администрации, особенно в период выборов. В условиях же политических реформ 2000-х, направленных на выстраивание жесткой вертикали властно-политических отношений на всей территории страны, в том числе и путем создания институциональных схем «федерального вмешательства» в региональные политико-управленческие процессы, политическая ориентация главы региона, да и региональной элиты в целом, изменилась в сторону лояльности Кремлю.
Трансформация организации процесса принятия решений в рамках законодательного органа, набора его участников и их стратегий, начавшаяся еще в период работы депутатов созыва 2000 г., продолжалась после выборов 2004 г., когда депутатский корпус впервые формировался по смешанной избирательной системе. Активное участие в очередном выборном марафоне принял изменивший название союз аграриев и коммунистов — избирательный блок «За наш Алтай — коммунисты, аграрии, НПСР!». Из всех 6 зарегистрированных краевых списков кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями и блоками, именно его список был самым многочисленным и состоял из 46 человек. Далее по убывающей следуют: «Единая Россия» — 38 кандидатов, избирательный блок «В поддержку Президента» и ЛДПР — по 20, списки численностью 18 человек выдвинули избирательный блок «Яблоко+СПС» и «Концептуальная партия «Единение».
В выдвижении кандидатов по мажоритарной системе приняло участие сразу несколько объединений, однако по результатам голосования провести в ре-
11 Миркулов О., Каспришин А. Последняя сессия полугодия // Алтайская правда. 2002. 29 июня.
12 Сост. по: Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная статистика. Т 2. М. 2001. С. 214-217.
гиональный парламент своих представителей в одномандатных избирательных округах смогли лишь «Единая Россия» и избирательный блок «За наш Алтай — коммунисты, аграрии, НПСР!» — 10 и 6 депутатов соответственно. После пропорционального распределения депутатских мандатов между избирательными объединениями и избирательными блоками в состав АКСНД вошли 11 выдвиженцев блока «За наш Алтай», 10 — «Единой России», 8 — блока «В поддержку Президента» и 5 — от ЛДПР Однако позже «Единая Россия» отказалась от одного мандата, и он перешел в пользу блока аграриев-коммунистов13.
Следует отметить, что именно четвертый созыв алтайской легислатуры, сформированный и работавший в условиях динамических изменений институциональной среды, характеризующихся закреплением федеральных политических партий в качестве основного и фактически единственного политического актора принятия решений на уровне регионального законодательного органа власти, характеризуется не прекращавшимися в течение всех четырех лет изменениями фракционной и организационной структуры. В течение первого года в АКСНД было зарегистрировано 4 депутатских объединения: две фракции — «Единая Россия» (23 человека) и «За наш Алтай» (18) — и две депутатские группы — «Объединенные депутаты (ЛДПР и независимые депутаты)» в составе 11 человек и «В поддержку президента — за развитие края» (8)14. Для того, чтобы подобная конфигурация в структуре алтайского парламента стала возможной, законодателям пришлось внести изменения в Регламент, вследствие чего была изменена минимальная численность депутатов в составе объединения — с 14 до 7. Однако уже через год представители депутатских групп изъявили желание консолидироваться с целью создания влиятельной третьей силы в структуре депутатского корпуса, в результате в августе 2005 г. была создана новая депутатская группа — «Объединенные депутаты» (ОД), в которую вошли 15 законотворцев15.
Значительные коррективы внесли довыборы 2006 г., по результатам которых в АКСНД должны были прийти 8 новых избранников: 6 — по округам, где ранее выборы были признаны несостоявшимися, и 2 — на места перешедших на работу в администрацию края С. А. Шабалина и Б. В. Ларина, занимавшего пост вицеспикера. Активно выступившая на довыборах «Единая Россия», выдвинувшая не только своих официальных кандидатов, но и поддержавшая некоторых самовыдвиженцев, упрочила позиции в региональном парламенте. 6 из 7 избранных в марте депутатов пополнили ее ряды, а седьмой Д. В. Макаров наряду с ранее независимым А. А. Романенко стали членами группы «Объединенные депутаты». В результате расклад политических сил через 2 года работы легислатуры вы-
13 Выборы в Российской Федерации. 2004. Электоральная статистика. М., 2005. С. 35, 56—60; Из протокола первой организационной сессии депутатов Алтайского краевого Совета народных депутатов четвертого созыва // Грани времени: от краевого Совета к Законодательному Собранию. 1939—2009 годы. Барнаул, 2009. С. 658.
14 «Объединенные» потеснят «левых» и «единороссов» // Континент-Сибирь. 2005. Май. № 18. [Электронный ресурс]. URL: http://ksonline.rU/nomer/ks/-/jid/144/cat_id/8/id/6439/
15 Чистякова С. Объединились // Континент-Сибирь. 2005. Август. № 32. [Электронный ресурс]. URL: http://ksonline.rU/nomer/ks/-/jid/301/cat_id/8/id/14183/
глядел следующим образом: во фракции «Единая Россия» состояло 28 депутатов, в группе «Объединенные депутаты» — 19, и в значительно терявшей свои позиции в сравнении с прежними созывами «За наш Алтай» — 16 депутатов. Кроме того, политическое влияние единороссов усилилось в связи с избранием их представителя С. В. Землюкова вице-спикером.
Тем не менее, единороссы не оставляли попыток создать «фракцию большинства» с целью монопольного влияния на процесс принятия решений в легислатуре. Так, уже через месяц после довыборов между «Единой Россией» и «Объединенными депутатами» начались переговоры о создании совместного временного депутатского объединения, которое позволило бы сконцентрировать две трети голосов и обеспечить возможность принятия не только текущих решений, но и изменений в Устав края без одобрения со стороны политических конкурентов. Однако не все члены объединенной группы выразили желание консолидироваться. Группа «Объединенные депутаты» в краевом Совете не стала «кадровым резервом» для значительного расширения фракции «Единая Россия», но выступила базой для формирования в рамках легислатуры новой постоянной депутатской партийной группы — «Справедливая Россия», которая официально оформилась в феврале 2007 г. (7 из 8 депутатов, образовавших фракцию, ранее входили в группу «ОД»). Таким образом, к окончанию срока полномочий депутатского корпуса четвертого созыва фракционная структура приобрела более четкую партийную ориентацию. Влияние на процесс принятия решений единственной непартийной группы «Объединенные депутаты», претендовавшей на статус третьей силы в АКСНД, к концу работы парламента свелось к минимуму, а сама группа оказалась на грани исчезновения16.
Необходимость более четкого институционального оформления партий на политическом ландшафте, претендующих на участие в следующей избирательной кампании, на наш взгляд, стала одной из причин раскола в рядах присутствующего во всех созывах алтайского парламента «левого» блока. Так, в мае 2007 г. на заседании правления Алтайского регионального отделения Аграрной партии России было принято решение выделить временную депутатскую группу «аграриев» в составе фракции «За наш Алтай»17.
Политическая борьба представителей различных партий, наблюдавшаяся на протяжении 2004—2008 гг., нашла свое отражение не только в постоянной динамике фракционной, но и в усложнении организационной структуры. Именно в этот период были пересмотрены функциональные обязанности двух прежних комитетов, в результате чего их общее количество увеличилось с 5 до 7. Так, объединенные ранее под одним руководством социальные вопросы теперь были распределены между комитетами по образованию, науке, культуре и молодежной политике и по охране здоровья и социальной защите населения. Еще две структурные единицы — комитеты по местному самоуправлению и по закон-
16 На грани роспуска // Континент-Сибирь. 2007. Апрель. № 14. [Электронный ресурс]. URL: http:// ksonline.rU/nomer/ks/-/jid/49/cat_id/8/id/2820/
17 «Аграрии» размежевались с коммунистами // Континент-Сибирь. 2007. Май. № 19. [Электронный ресурс]. URL: http://ksonline.rU/nomer/ks/-/jid/45/cat_id/8/id/2585/
ности, правопорядку и защите прав граждан — институционально оформились путем разделения полномочий в области правовой политики.
Следует отметить, что ассамблея четвертого созыва являлась своего рода примером переходного состояния регионального парламентаризма в условиях трансформации институциональной среды. С одной стороны, меняющееся избирательное законодательство выводило на первый план федеральные партии, делая их основными участниками процесса принятия решений. С другой — проведение выборов 2004 г. в условиях, когда избирательные блоки еще могли принимать участие в формировании депутатского корпуса, обеспечило ее относительное политическое разнообразие. Вследствие этого работа депутатов проходила в условиях серьезной внутренней конкуренции при отсутствии квалифицированного большинства у какой-либо из фракций, что в той или иной степени ориентировало законотворческий процесс на поиск компромисса между основными политическими конкурентами.
Все это находило отражение в принятии решений по наиболее значимым вопросам, первым из которых для депутатов легислатуры четвертого созыва должно было стать избрание спикера. В результате развернувшегося противостояния между «Единой Россией» и «левым» блоком «За наш Алтай», лоббирующих на этот пост своих представителей, законодатели смогли провести первую после своего избрания сессию только с третьей попытки, так как два заседания были сорваны в связи с отсутствием кворума, ставшим следствием неявки еди-нороссов. Победу в борьбе за руководство алтайским парламентом одержали, тем не менее, представители «левого блока». В ходе голосования А. Г. Назарчук смог заручиться поддержкой 36 депутатов из 61 присутствующих и, таким образом, продлить свое пребывание в должности спикера третий созыв подряд18. С другой стороны, законодатели все же были вынуждены соблюдать определенный баланс в распределении других ключевых постов. В частности, тремя из семи сформированных комитетов руководили представители фракции «За наш Алтай», тремя — «единороссы», а бюджетным комитетом — представитель «объединенных» А. А. Романенко.
Ситуация значительно изменилась после избирательной кампании 2008 г., распространившей на Алтайский край общероссийский тренд становления «партии власти» в качестве доминирующего политического актора. По итогам выборов «Единая Россия» имела значительный численный отрыв от конкурентов. После конвертации 53,45% голосов избирателей в депутатские мандаты она смогла провести в региональный парламент 18 своих представителей по списку, плюс 20 мест заняли «единороссы»-одномандатники. Соответственно, значительно ослабили свои позиции «левые»: во-первых, снятие с выборов АПР во главе с А. Г. Назар-чуком лишило их возможности иметь в стенах легислатуры явного лидера, обладавшего не только авторитетом, но и значительным административно-политическим ресурсом; во-вторых, коммунисты не смогли прибавить к полученным
18 «Левый» триумф // Континент-Сибирь. 2004. Апрель. № 14. [Электронный ресурс]. URL: http:// ksonline.rU/nomer/ks/-/jid/194/cat_id/8/id/9237/
в ходе голосования за партсписок 7 мандатам ни одного по округам. Вместе с тем, «дебютант» региональной избирательной кампании — «Справедливая Россия» — не только преодолела необходимый 7-процентный барьер и получила 3 места в ходе конвертации голосов, отданных избирателями за список партии, но и провела 6 своих одномандатников. 6 депутатов, сумевших избраться по партийным спискам, представляли в новом депутатском корпусе ЛДПР19.
В результате в составе АКЗС были сформированы 4 теперь уже только партийные депутатские группы — фракции, носящие названия присутствующих в региональном парламенте партий. Уже на первой, организационной сессии численность фракции «Единая Россия» составляла 45 человек — с учетом вошедших депутатов-самовыдвиженцев20. Столь явное количественное превосходство одной фракции нашло свое отражение и в деятельности депутатского корпуса: изменился стиль принятия решений, необходимость поиска компромисса была снята с повестки дня. Указанные тенденции в организации работы нового состава алтайского Заксобрания проявились уже на первой сессии, когда в обход утвердившейся традиции и норм Регламента большинством голосов было принято решение предоставить право открывать заседание не старейшему по возрасту депутату, которым являлся коммунист В. А. Сафронов, а единороссу
В. М. Красилову. Тогда же было инициировано перераспределение полномочий и смена председателей в двух ранее существовавших социальных комитетов. Если в предыдущем созыве одним из комитетов — по образованию, науке, культуре и молодежной политике — руководила коммунистка Н. П. Данилова, то в новом созыве оба комитета (как, впрочем, и остальные) возглавили представители «фракции большинства»21.
Отметим, что обострение дискуссий, связанных с распределением постов председателей комитетов, наблюдалось и ранее. Так, в депутатском корпусе созыва 2000 г. предметом спора различных политических сил стало представительство в руководстве комитетов по бюджету, налоговой и кредитной политике, а также по социальной политике. Тогда в условиях отсутствия явного численного превосходства у какой-либо из сторон — «промышленников» или представителей «левого» блока — открытое продавливание кандидатов путем обеспечения большинства при голосовании членов одной фракции исключалось, и возникала необходимость поиска компромисса. В результате, в отношении распределения руководящих постов удавалось добиться определенного баланса: три комитета из пяти работали под председательством «промышленников», два — под руководством «левых»22.
Фактический отказ депутатов от «Единой России» от компромиссов в АКЗС созыва 2008 г. стал причиной нескольких конфликтов внутри депутатского кор-
19 «Медвежий» Алтай // Континент-Сибирь. 2008. Март. № 9. [Электронный ресурс]. URL: http:// ksonline.rU/nomer/ks/-/jid/1/cat_id/8/id/36/
20 Миркулов О., Каспришин А. Победа и ответственность // Алтайская правда. 2008. 22 марта.
21 Медвежьей поступью // Континент-Сибирь. 2008. Март. № 11. [Электронный ресурс]. URL: http:// ksonline.rU/nomer/ks/-/jid/373/cat_id/8/id/18586/
22 Извекова Л. Никто не хотел уступать // Алтайская правда. 2000. 8 апреля.
пуса, предметное поле которых касалось организации его работы. Так, в начале 2010 г. руководители трех фракций — «Справедливой России», КПРФ и ЛДПР обратились к председателю Заксобрания с просьбой избрать второго вицеспикера, не состоящего в рядах «партии власти». В этом же году коммунист И. Б. Вольфсон пытался оспорить в Конституционном Суде монополию одной политической партии на руководящие должности в краевом парламенте. Однако ни к каким кардинальным изменениям относительно распределения должностей в региональном парламенте перечисленные прецеденты не привели.
Окончательное закрепление Алтайского края в качестве региона, где процесс принятия решений в рамках легислатуры направляется и контролируется фракцией, имеющей квалифицированное большинство, произошло после выборов 2011 г., в результате которых «Единая Россия» смогла провести в ассамблею своих представителей по всем 34 одномандатным округам. Прибавив к ним еще 14 мандатов, полученных в ходе конвертации 39,8% голосов избирателей, отданных за список партии, данная политическая сила, наконец, смогла сформировать в Заксобрании фракцию абсолютного большинства из 48 человек. Остальные политические партии сформировали постоянные депутатские группы лишь из своих депутатов, прошедших по спискам: 9 мандатов у фракции КПРФ (25,4% голосов на выборах), 6 — у ЛДПР (16,6%) и 5 — у «Справедливой России» (16%)23. В результате явное численное превосходство одной политической силы обеспечило присутствие ее представителей на всех ключевых постах и позволило фактически осуществлять законотворческий процесс без учета позиции других его участников, полностью взяв под контроль этапы разработки, выбора и принятия решений в рамках регионального парламента.
* * *
Таким образом, анализ социально-политического состава легислатуры Алтайского края 1990-2000-х гг. позволяет говорить о постепенном закреплении федеральных политических партий в качестве основных акторов процесса принятия решений в рамках законодательного органа власти. В условиях меняющейся институциональной среды и усложняющейся партийной структуры депутатского корпуса преобладание корпоративного/отраслевого элемента как при объединении в депутатские группы, так и в процессе принятия решений в целом, наблюдавшееся в 1990-е гг., постепенно сменяется политическим. В итоге инициированные в 2000-х гг. федеральным Центром реформы политической системы, одной из целей которых видится стремление к унификации политического пространства страны, в полной мере нашли свое отражение в Ал-
23 Миркулов О., Каспришин А. Выборы закончились — депутаты приступили к работе // Алтайская правда. 2011. 22 декабря; Результаты выборов по единому округу. Выборы депутатов Алтайского краевого Законодательного Собрания шестого созыва // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. [Электронный ресурс]. URL : http://www.altai_terr.vybory.izbirkom.ru/region/region/altai_ter
r?action=show&root=1&tvd=2222000424383&vrn=2222000424378®ion=22&global=&sub_region=0&prv
er=2&pronetvd=1&vibid=2222000424383&type=425
тайском крае, где именно в этот период наблюдалась резкая смена политических ориентаций региональной власти и местной элиты. Результатом данных преобразований стало значительное изменение принципов работы регионального парламента и стиля принятия решений. Происходит концентрация контроля над всеми стадиями законотворческого процесса, начиная от работы над законопроектами в комитетах и заканчивая их принятием, в руках «партии власти».
Список литературы
1. Асеев С. Ю., Притчина Е. В., Шашкова Я. Ю. Формирование и функционирование партийной системы в Алтайском крае (1993—2006 гг.). Барнаул, 2007.
2. Баранов О. Н. Перспективы федеративного развития России после выборов (экономические и политические аспекты) // Дневник Алтайской школы политических исследований. № 10. Россия после выборов: перспективы экономического и политического развития. Барнаул, 2000.
3. Емешин К. Н. Новый алтайский парламент — насколько он «новый»? // Дневник Алтайской школы политических исследований. № 10. Россия после выборов: перспективы экономического и политического развития. Барнаул, 2000.
