CC BY
54
ББК 66.3(2Рос)68
А.И. Девятиярова, Я.Ю. Шашкова
Роль избирательных объединений в формировании и функционировании органов законодательной власти в регионах Западной Сибири*
A.I. Devyatiyarova, Ya.Yu. Shashkova
The Role of Election Unions in the Forming and Functioning of the Legislative Power in the Regions of Western Siberia
Анализируется влияние особенностей и трендов развития партийно-политической ситуации в регионах Западной Сибири на партийный состав их законодательных собраний и принципы распределения властных полномочий внутри легислатур.
Ключевые слова субъекты РФ, законодательная (представительная) власть, политические партии, избирательный процесс.
Результатом реформирования избирательной системы и корректировки нормативно-правовой базы, определяющей основы развития партийно-политической системы страны, в 2000-е гг. стало превращение политических партий в формально единственных субъектов, участвующих в формировании и функционировании законодательных (представительных) органов государственной власти всех уровней, делая их тем самым основными участниками законотворчества. С увеличением доли партийных депутатов партийная структура ассамблей стала более четкой, однако в основе этого лежит не естественная эволюция партийно-политического пространства, а волевое изменение институциональной среды, прежде всего федерального законодательства.
Если еще в середине 2000-х гг. большую роль в политических процессах на уровне субъектов РФ играли межпартийные региональные блоки, то после запрета их создания партийно-политическая структура законодательных органов власти регионов становится фактически унифицированной по составу участников, как правило, в них образуется 4 фракции: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия».
Несомненно, выведение за рамки электорального поля региональных избирательных объединений и избирательных блоков имело ряд объективных причин. Так, отсутствие в 1990-е гг. институциональной базы для деятельности различных политических
The impact of the peculiarities and trends in developing the party and political situation in the Western Siberian regions on the party composition in their legislative assemblies and on the principles of legislative power distribution within the legislatures are discussed in the article.
Key words: subjects of the Russian Federation, legislative (representative) power, political parties, electoral process.
акторов, участия граждан в электоральных, политико-управленческих процессах приводило к существованию на политическом ландшафте многочисленных общественно-политических организаций, не имевших серьезных перспектив ни для привлечения электората, ни для участия в процессе принятия решений в рамках законодательного органа. Все это дает основание характеризовать функционирование и влияние партий и движений регионального уровня на избирательные процессы в 1990-е гг. как неоднозначное и неустойчивое, однако и деятельность федеральных партий в территориях страны не была системной. Электоральная активность общественнополитических организаций не всегда являлась показателем здоровой конкуренции различных сил и альтернативности при выборе. Зачастую объединение в блоки характеризовалось не стремлением к реализации «программной» законотворческой деятельности и представительству групп населения, а возможностью удовлетворения клановых или корпоративных интересов. Однако даже подобное положение дел, по нашему мнению, не является универсальной характеристикой, да и активность избирательных объединений в каждом субъекте Федерации была различной, что отражало региональную специфику политических процессов. Подтверждение выдвинутого тезиса можно обнаружить в ходе анализа состава политических акторов, участвовавших в процессе формирования ре-
* Работа выполнена при финансовой поддержке Минобрнауки в рамках федерального государственного задания (проект № 6.3042.2011 «Комплексное изучение развития политического и религиозного ландшафта в Южной Сибири в контексте государственной политики России»); при финансовой поддержке гранта РГНФ «Информационные стратегии законодательных органов государственной власти как средство развития сферы публичной политики на региональном уровне (на примере регионов Юго-Западной Сибири)» (проект № 13-33-01001).
гиональных законодательных органов государственной власти некоторых территорий Западной Сибири.
Кемеровская область является показательным субъектом, на политическом ландшафте которого в 1990-е гг. доминантными участниками избирательных кампаний стали местные блоки, создаваемые региональной элитой, в частности, губернатором. Так, в 1996 г. 24 из 36 принявших участие в выборах избирательных объединений, в том числе областные организации АПР, КПРФ и РКРП, вошли в состав блока «Народовластие — блок А. М. Тулеева», который в результате голосования получил 11 из 21 мандата. Один депутат представлял «Трудовой Новокузнецк», образованный из двух организаций регионального уровня [1]. В 1999 г. два из трех общественных объединения, принявших участие в выборах, — региональные отделения Общероссийской общественной политической организации «Ассоциация работников правоохранительных органов Российской Федерации» и Общественно-политического движения «Общероссийский земский союз „Земство“ — объединились в избирательный блок А. М. Тулеева и в результате получили 34 мандата из 35 возможных (97,1%) [2; 3]. Выборы региональных депутатов 2003 г., несмотря на уже начавшийся общероссийский процесс реформирования избирательного законодательства, прошли в Кемеровской области по старой схеме, т. е. с применением мажоритарной избирательной системы, что стало возможным благодаря установленному законом праву «переходного периода». Чуть более половины кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, тогда составили выдвиженцы от избирательных объединений (48 из 93) [4]. Как и раньше, абсолютную победу одержал обновленный вариант «Избирательного блока А. М. Тулеева» — блок «Служу Кузбассу». При этом отметим, что среди 34 депутатов, шедших на выборах под флагом данного блока, оказались члены различных, в том числе и идеологически, партий, в частности, Аграрной партии России, Всероссийской партии «Единство и отечество» — Единая Россия, КПРФ [5].
Кардинально иные качественные и количественные показатели участия избирательных объединений в электоральных процессах 1990-х гг. можно наблюдать в Новосибирской области. В кампании по формированию областного Совета депутатов в декабре 1997 г. участвовали 24 из 47 имеющих на это право объединений, 11 их которых вошли в состав 4-х избирательных блоков. Этими структурами были выдвинуты 213 из 402 кандидатов в депутаты (53%). В качестве наиболее активных из оставшихся 13 избирательных объединений, не вошедших в состав блоков, следует назвать Новосибирскую областную организацию ЛДПР (48 кандидатов), областную организацию КПРФ — 32 кандидата, областной клуб избирателей «Отчизна» — 8 кандидатов. В результате
голосования 27 из 49 депутатов (55,1%), прошедших в состав новосибирского парламента, являлись выдвиженцами избирательных блоков и объединений. При этом их представленность здесь была гораздо разнообразнее, нежели в Кемеровской области: мандаты в количестве от 1 до 17 получили 4 объединения и 2 блока, причем как общероссийского, так и регионального уровня. Так, наибольшее количество мест в ассамблее — 17, получила областная организация КПРФ, по 3 — областная организация АПР и блок «Лебедь — Явлинский», блок «Третья сила» провел в состав новосибирского парламента двух депутатов, по одному — Областной клуб избирателей «Отчизна» и объединение Районная общественная организация пенсионеров «Алая заря» [1].
В выборах региональных депутатов 2001 г. принимало участие 12 избирательных объединений из 68 (17,6%), 2 из которых вошли в состав блока. Несмотря на значительное снижение в сравнении с 1997 г. участвующих в выборах акторов, именно Новосибирская область была отмечена ЦИК в числе тех немногих регионов, где наблюдалась их высокая активность в продвижении своих кандидатов в региональный парламент: каждый третий кандидат по одномандатному округу был выдвинут избирательным объединением. В результате 45,8% депутатского корпуса (22 человека) было представлено выдвиженцами общественных объединений, плюс 6 мандатов (12,5%) получены теми, кто обозначил свою принадлежность к ним [6]. После повторных выборов по 20-му избирательному округу 12 мая 2002 г. распределение депутатов, выдвинутых политическими партиями и общественными движениями, выглядело следующим образом: 14 человек — от КПРФ, 6 — от «Аграрной партии России», 1 — от «Единой России», 2 — от избирательного объединения «Блок депутата Мочалина»[7].
Весьма нестабильная картина участия избирательных объединений в процессе формирования региональной ассамблеи в 1990-2000-е гг. наблюдалась в Томской области. Так, в прошедших в 1997 г. выборах приняли участие только 10 из 297 объединений, имеющих на это право, т. е. 3,4% от их общего числа. Ими было выдвинуто 73 из 228 кандидатов, участвовавших в выборах, что составило 32%. Наибольшую активность проявили избирательные объединения: Томское региональное отделение общероссийского общественного движения «Народно-патриотический Союз России (НПСР)» — 27 кандидатов, Томское областное объединение Либерально-демократической партии России — 15, Томское региональное отделение общероссийского общественного движения «Честь и Родина» и «Томский монархический центр» — по 7, Всероссийское общество инвалидов и Федерация профсоюзных организаций Томской области — по 6, «Мемориал» — 2 и Профсоюз предпринимателей Томской области, «Яблоко», Фонд
частных вкладчиков «Надежда» — по одному кандидату. Однако по результатам выборов из 46 кандидатов от избирательных объединений попасть в депутатский корпус смогли только 3: один представитель регионального отделения общероссийского общественного движения «Честь и Родина» и два — от регионального отделения движения НПСР [1]. Да и на следующих выборах в Думу Томской области 2001 г. активность со стороны избирательных объединений не увеличилась. В результате число объединений, принявших непосредственное участие в избирательной кампании, снизилось с 10 до 3. По итогам выборов ни один из 16 выдвинутых ими кандидатов (12,2% от общего числа) не получил депутатский мандат [6].
Таким образом, анализ электоральных процессов 1990-х — начала 2000-х гг. в регионах Западной Сибири показывает, что партийная составляющая ассамблей до 2003 г. была незначительной. Это отчасти объяснялось слабой институционализацией политических партий, отсутствием у населения знаний о политике и политических субъектах, опыта политического участия. Немаловажную роль, на наш взгляд, сыграла и ориентация населения конкретных территорий на решение существующих социально-экономических проблем, что объясняет относительную электоральную популярность именно региональных движений и организаций, так или иначе актуализирующих местную и/или отраслевую проблематику. К тому же и избирательное законодательство тех лет не препятствовало их участию в выборах и, следовательно, в процессе принятия решений. В результате отличительной особенностью 1990-х гг. являлось то, что наряду с партиями на политическом ландшафте активно проявляли себя и другие акторы. При этом участие общественно-политических организаций и объединений в формировании региональных легислатур, конфигурация различных сил в их составе в каждом регионе имели свою специфику, что детерминировалось особенностями экономического, социального и даже культурного развития каждого субъекта РФ. Кроме того, институциональные условия, определявшие принципы формирования и, как следствие, функционирования региональных парламентов, обеспечивали в той или иной степени наличие политической конкуренции. Однако подобный «плюрализм» шел в разрез с установкой федерального центра контролировать и консолидировать группы региональной элиты, стремлением унифицировать региональный политический процесс.
В качестве ключевых шагов, принятых в 2000-е гг. на федеральном уровне для достижения обозначенных целей, следует выделить: закрепление федеральных партий в качестве основного актора политического управления, запрет на создание избирательных блоков для участия в выборах всех уровней и введе-
ние нормы обязательного применения пропорциональной избирательной системы на выборах не менее половины депутатов региональных законодательных собраний.
Основной тенденцией последних лет для всех рассматриваемых регионов, независимо от особенностей развития партийно-политического пространства в предыдущее десятилетие, стал фактически однообразный состав участников процесса принятия решений на уровне законодательного (представительного) органа власти региона, что позволяет констатировать некоторую «искусственность» данного процесса.
Так, в Новосибирской области по новым электоральным правилам, т. е. с применением смешанной избирательной системы, ассамблея была сформирована в 2005 г. В результате участниками избирательной кампании смогли стать лишь федеральные партии и их региональные отделения. Так, в бюллетени для голосования по единому областному избирательному округу были внесены 7 региональных отделений политических партий — «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР, АПР, СПС, «Родина» и «Народная воля», из них участвовать в распределении мандатов смогли лишь 4 — «Единая Россия» (33,12%), КПРФ (21,66%), АПР (13,43%) и ЛДПР (9,70%) [8]. В период следующей же избирательной кампании 2010 г. количество политических акторов значительно уменьшилось — в бюллетени для голосования по единому областному избирательному округу внесены 4 избирательные объединения: Новосибирское региональное отделение партии «Единая Россия», Новосибирское региональное отделение ЛДПР, Новосибирское региональное отделение КПРФ, Региональное отделение партии «Справедливая Россия» в Новосибирской области [9]. Все четыре партии смогли преодолеть необходимый барьер, набрав соответственно 44,82, 10,32, 25,03, 16,24% голосов избирателей [10].
Унификация партийного пространства на региональном уровне привела к тому, что даже в Томской области, отличавшейся относительной неактивно-стью партий в 1990-е гг., в формировании депутатского корпуса областной Думы по смешанной избирательной системе в 2007 г. приняли участие сразу 8 партий, выдвинувших свои списки: областные отделения «Единой России», «Яблоко», ЛДПР, СПС, «Единения», «Патриотов России», «Справедливой России» и КПРФ. При этом большинство из них смогли провести в легислатуру своих представителей, где впервые были представлены 5 партий. Не смогли преодолеть 7-процентный барьер «Патриоты России» (3,75 %), «Яблоко» (3,65%) и Концептуальная партия «Единение» (1,06 %) [11]. Однако уже в следующей кампании по выборам региональных депутатов в 2011 г. круг политических сил, имеющих своих представителей в депутатском корпусе, сузился до 4 парламентских партий: в ходе
конвертации голосов избирателей представители списка «Единой России» получили 9 мест в областной Думе, КПРФ — 5, ЛДПР — 4, «Справедливая Россия» — 3 места [12].
Следует отметить, что Кемеровская область является единственным из рассматриваемых нами субъектов РФ, где опыт проведения выборов депутатов региональной легислатуры по смешанной избирательной системе самый незначительный — впервые областной Совет народных депутатов с пропорциональной составляющей был сформирован в 2008 г. Однако именно ее можно считать самым ярким примером формальности региональных партийных процессов, использования региональной элитой парторганизаций как каналов сохранения своего влияния в новых институциональных условиях. Так, после завершения регистрации списков политических партий на выборах в областной парламент право на участие в предвыборной гонке получили только «Единая Россия», «Справедливая Россия», ЛДПР и КПРФ, пожелавшим же поучаствовать в избирательной кампании «Партии Мира и Единства» и СПС было отказано в регистрации списков «из-за большого числа нарушений, обнаруженных в подписных листах» [13]. Но и из оставшихся четырех политических сил получить мандат смог только один списочник-справед-ливоросс, остальные депутатские кресла достались представителям «Единой России», являющейся олицетворением партийной формы губернаторской кли-ентелы [14].
Наряду с сужением круга субъектов, принимающих участие в процессе принятия решений на региональном уровне, в 2000-е гг. обозначилась еще одна тенденция, непосредственно связанная с первой, — получение фракциями «Единой России» статуса доминанта законотворческой деятельности.
Наиболее яркое проявление обозначенной тенденции, как уже отмечалось, наблюдается в Кемеровской области. Именно этот регион стал последним в Сибири, где была сформирована фракция «Единая Россия» — в сентябре 2006 г. [15], что, однако, не помешало ей расширить границы своего влияния в рамках легислатуры до максимально возможных пределов. Естественно, что сразу после формирования областного парламента в 2008 г. почти все ключевые посты в нем заняли единороссы, но при этом единственный депутат-справедливоросс В. Волчек тогда смог получить должность председателя комета по вопросам государственного устройства, местного самоуправления и правоохранительной деятельности. Однако после ухода последнего на должность заместителя губернатора области занявшая депутатскую вакансию Е. Ямщикова не смогла претендовать на место «коллеги по партии». Таким образом, с марта 2012 г. присутствие представителей «фракции большин-
ства» на ключевых постах в кемеровском Совете стало абсолютным [16; 17].
Значительно укрепила свои позиции «Единая Россия» и в составе томской легислатуры: являясь доминирующей фракцией, превосходящей остальных в разы (29 человек в 2007-2011 гг. и 27 из 42 — в созыве 2011 г.), данная политическая сила уже второй созыв единолично возглавляет все комитеты облду-мы [18; 19].
Более напряженная борьба за влияние на процесс принятия решений в рамках законодательного (представительного) органа власти региона развернулась в 2000-е гг. в Новосибирской области. Именно здесь в ходе оформления организационной структуры впервые сформированного по смешанной избирательной системе парламента различные политические силы попытались достичь договоренности о распределении должностей и сфер деятельности между фракциями. Однако уже в ходе работы созыва 2005-2010 гг. заключенные на начальном этапе «пакетные соглашения» были нарушены. Поглощение «Единой Россией» партийной организации АПР и привлечение в свои ряды большинства одномандатников позволило ей обеспечить себе большинство и пролоббировать пересмотр структуры легислатуры в своих интересах, окончательно ослабив влияние других партий [20-23]. Кардинальных изменений относительно расстановки политических сил в ныне действующем депутатском корпусе не произошло. Сформированные после выборов 2010 г. фракции КПРФ, ЛДПР, «Справедливой России» не смогли составить серьезной конкуренции еди-нороссам и повлиять на распределение руководящих должностей в свою пользу: у руля всех комитетов встали представители фракции «Единая Россия» [24].
Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что инициированные в 2000-х гг. реформы избирательного законодательства и правовой базы, регулирующей деятельность политических партий, оказали значительное влияние на формирование легислатур субъектов РФ. Их результатом стала унификация политических процессов на региональном уровне, сужение числа политических акторов, участвующих в распределении мандатов, до четырех парламентских партий, закрепление фракций «Единой России» в качестве доминирующей политической силы. Вместе с тем по-прежнему на повестке дня стоит вопрос о роли партий в процессе принятия политических решений в рамках законодательного (представительного) органа власти региона. Проблема использования допущенных до выборов избирательных объединений в качестве «проводника» в центр принятия решений корпоративных или личных целей не получила своего разрешения и в ходе преобразований последних лет.
Библиографический список
1. Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации 1995-1997. Электоральная статистика. — М., 1998.
2. Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная статистика. — М., 2001. — Т 1.
3. Выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1997-2000. Электоральная статистика. — М., 2001. — Т 2.
4. Выборы в Российской Федерации. 2003. Электоральная статистика. — М., 2004.
5. Сведения о депутатах законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации // Центральная избирательная комиссия РФ [Электронный ресурс]. — URL: http://cikrf.ru/banners/ vib_arhiv/arhivfci/42/42_2341101_200403_34.htm
6. Выборы в Российской Федерации. 2001. Электоральная статистика. — М., 2002.
7. История Совета // Законодательное Собрание Новосибирской области [Электронный ресурс]. — ЦКк http://zsnso.ru/25/
8. Выборы в Российской Федерации. 2005. Электоральная статистика. — М., 2006.
9. Об утверждении обшцх результатов выборов депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области пятого созыва, состоявшихся 10 октября 2010 года // Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области. 2010. N° 1091. Октябрь [Электронный ресурс]. — URL: http://www. vedomosti.sfo.ru/artides/?artide=34677
10. Общие результаты выборов депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области пятого созыва // Ведомости Законодательного Собрания Новосибирской области. 2010. № 1090. Октябрь [Электронный ресурс]. — URL: http://wwwvedomosti.sfo.ru/artides/?artide=34605
11. Выборы депутатов Государственной Думы Томской области четвертого созыва // Избирательная комиссия Томской области [Электронный ресурс]. — URL: http://elect70. tomsk.ru/upload/elections/Protokol_N2_po_edinomu_izb_ okrugu_file_256_7880.pdf
12. Депутаты Законодательной Думы Томской области V созыва // Законодательная Дума Томской области [Электронный ресурс]. — URL: http://duma.tomsk.ru/page/20500/
13. Парламентский партнабор // Континент-Сибирь. 2008. N° 36 (557). Сентябрь [Электронный ресурс]. — URL: http://ksonline.ru/nomer/ks/-/jid/404/cat_id/8/id/20108/
14. Подавляющее большинство // Континент-Сибирь. 2008. № 41 (582). Октябрь [Электронный ресурс]. — URL: http://ksonline.ru/nomer/ks/-/jid/409/cat_id/8/id/20454/
15. Последний парламент сдался единороссам // Кон-тинент-Сибирь. 2006. № 37 (476). Сентябрь [Электронный ресурс]. — URL: www.ksonline.ru/nomer/kr/-/jid/36/cat_ id/8/id/4414/
16. В Совете народных депутатов Кемеровской
области произошли изменения // Сибирское агентство новостей Кемерово [Электронный ресурс]. — URL: http://kem.sibnovosti.ru/politics/187561-v-sovete-
narodnyh-deputatov-kemerovskoy-oblasti-proizoshli-izmeneniya
17. Совет народных депутатов Кемеровской области [Электронный ресурс]. — URL: http://www.sndko.ru/
18. Законодательная Дума Томской области. IV созыв (2007-2011) // Законодательная Дума Томской области [Электронный ресурс]. — URL: http://duma.tomsk.ru/ page/20713/
19. Фракция «Единая Россия» // Законодательная Дума Томской области [Электронный ресурс]. — URL: http:// duma.tomsk.ru/page/20859/
20. В Новосибирском облсовете создано 5 фракций // Тайга.т&> [Электронный ресурс]. — URL: http://tayga.info/ news/6029;
21. Облсовет Новосибирска выбрал председателей и зампредседателей комитетов // Тайга.т&> [Электронный ресурс]. — URL: http://tayga.info/press/1488
22. «Война» и «мир» новосибирской власти с коммунистами // Континент-Сибирь. 2007. № 20 (509). Май [Электронный ресурс]. — URL: www.ksonline.ru/nomer/kr/-/ jid/44/cat_id/8/id/2456/
23. Головы «аграриев» — трофеи «медведей» // Конти-нент-Сибирь. 2008. № 43 (584). Октябрь [Электронный ресурс]. — URL: http://ksonline.ru/nomer/ks/-/jid/411/cat_id/8/ id/20566/
24. Законодательное Собрание Новосибирской области [Электронный ресурс]. — URL: http://www.zsnso.ru/start/
