CC BY
36ЦИФРОВИЗАЦИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА КАК ПРОРЫВНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
ГВОЗДЕЦКИЙ Дмитрий Сергеевич,
магистрант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: GvozdezkiyD@yandex.ru;
ЗАЛОИЛО Максим Викторович,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: z-lo@mail.ru
Краткая аннотация: Настоящая статья является продолжением серии ранее опубликованных научных исследований авторов в области ведомственного нормотворчества. Цифровизация ведомственного нормотворчества рассмотрена в статье как перспективное и прорывное направление в государственном управлении. Проанализирован проект федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий, что нормативное правовое регулирование экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций осуществляется (наряду с другими источниками права) ведомственными актами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной сфере. Новизна подхода к изучению проблем цифровизации ведомственного нормотворчества позволила сформулировать выводы по исследуемой проблематике.
Abstract: This article is a continuation of a series of previously published articles of the authors in the field of departmental law-making. Digitali-zation of departmental law-making is considered in the article as a promising and breakthrough trend in state governance. The authors analyzed the draft federal law "On experimental legal regimes in the field of digital innovation in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation" stipulating that the normative legal regulation of experimental legal regimes in the field of digital innovation is carried out (along with other sources of law) by departmental acts of the federal executive authority responsible for drafting state policy and normative legal regulation in the established field. The novelty of the approach to the study of the problems of digitalization of departmental law-making allowed to formulate some conclusions.
Ключевые слова: цифровизация ведомственного нормотворчества, федеральные органы исполнительной власти, государственное управление, ведомственные акты, искусственный интеллект.
Keywords: digitalization of departmental law-making, federal executive authorities, state governance, departmental acts, artificial intelligence.
В настоящее время не обеспечено единообразие в прогнозировании и планировании деятельности федеральных органов исполнительной власти по разработке ведомственных актов, а также имеются определенные трудности в принятии качественных ведомственных актов [4, с. 214-217]. Прежняя рутинная работа по подготовке ведомственных актов в условиях развития современных технологий становится недостаточно эффективной.
Концепция цифровой экономики «поглощает» и государственное управление. Мы наблюдаем построение обновленной правовой системы под влиянием технологического фактора, где право и технологии стремительно объединяются и сращиваются. На пороге перемен находится и нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти, где также предполагается использование технологий искусственного интеллекта, что означает разработку экспертных систем и баз данных, изучение методов и средств извлечения, представления, структурирования и использования знаний [19, с. 86]. Создание систем на основе искусственного интеллекта требует точного понимания того, как решаются конкретные юридические проблемы, и типа конкретных знаний, используемых в процессе решения проблем [7, с. 171].
На сегодняшний день имеются следующие виды искусственного интеллекта: data mining, нейронные сети, онтологии, интеллектуальный интерфейс, нечеткая логика, распознание образов, логическое программирование, экспертные системы, обработка естественного языка. Представляется, что наиболее применимыми в нормотворчестве являются нейронные сети, data mining (интеллектуальный анализ (добыча) данных, обнаружение знаний в базах данных), экспертные системы. Первые две - за счет возможности машинного обучения, последняя - благодаря свойствам по накоплению именно баз знаний, а не данных [7, с. 171]. В частности, data mining позволяет:
обработать сверхбольшой объем данных разного рода (количественная, качественная информация; информация в разных областях); выполнить многомерные задачи (поиск связи между значением целевого показателя и набором значений группы других показателей баз данных). Таким образом, осуществляется оперативный анализ правового массива на предмет выявления противоречий, некорректности отсылочных и бланкетных норм, актов заданной тематики, нуждающихся во внесении изменений и дополнений.
Нейронная сеть может применяться в рамках антикоррупционной экспертизы для обнаружения коррупциогенных факторов; кроме того, для моделирования ситуаций применения того или иного нормативного правового акта. Нейронная сеть может быть обучена таким образом, чтобы заранее учитывать возможные политические, экономические, социальные, культурные и другие факторы, влияющие на качество и содержание проекта нормативного правового акта.
Экспертная система функционирует в режимах ввода знаний и консультации. В правотворчестве актуально использование экспертных систем в режиме ввода знаний ведущих ученых и практиков, для сохранения их знаний и последующей возможности извлечения и применения. Накопление знаний позволит повышать квалификацию специалистов, работающих в сфере правотворчества, используя наилучшие, проверенные решения. Экспертные системы получили широкое развитие за рубежом (например, в штате Луизиана (США) они используются для кодификации гражданского законодательства).
Периодическое отступление норм права от законов формальной логики - одна из лежащих на поверхности причин, которые препятствуют его цифровизации. Чтобы перевести на компьютерный язык нормы, содержащие многозначные термины, придется делать слишком много оговорок и исключений. Поэтому сначала потребуется изменить право таким образом, чтобы его термины имели одина-
ковое содержание [8, с. 20-36].
Использование технологий искусственного интеллекта при подготовке ведомственных актов позволит существенно снизить количество допускаемых федеральными органами исполнительной власти грамматических ошибок, дублирований положений других актов и иных дефектов. По оценкам специалистов, «если в этом будет помогать не только должностная инструкция, но и специальный софт, шансы радикально улучшить качество нормативных документов повысятся. Но прорыв обеспечит только автоматизация правоприменения, когда существенная часть правил описана в виде машиночитаемого и самоисполняемого кода» [9].
Компьютерным системам отводится роль интеллектуального помощника. В данном случае машина выступает в роли интеллектуального стимулятора, настроенного на то, чтобы фактор забывания, игнорирования или неучета существенных для создания проекта ведомственного акта обстоятельств не послужил причиной упущений при его разработке [7, с. 174]. При этом технология искусственного интеллекта не способна выявить все возможные ошибки и все житейские ситуации, которые будут регулироваться ведомственным актом. В связи с этим, ведомственные акты все равно должны проходить правовую и антикоррупционную экспертизу в правовых структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти.
Цифровое нормотворчество развивается на основе двух подходов: «от модели» (формирование нормативных правовых актов на основе цифровых моделей) и «от бумаги» (трансформация классического бумажного законодательства в правила, пригодные одновременно для использования как человеком, так и машиной) [1, с. 45-46]. При этом в России последние 20 лет активно разрабатываются методы и алгоритмы, позволяющие производить формализацию текстов нормативных документов, представляя данные документы в виде набора логических формул [6, с. 285-290; 10, с. 60-67; 14, с. 104-106]. Строгий математический аппарат, лежащий в основе таких методов и алгоритмов, гарантирует однозначность полученных логических формул и позволяет выявить противоречия между ними [1, с. 46].
Цифровизация влияет на сферу правового регулирования, в которую вовлекаются новые общественные отношения, которые прежде либо не существовали, либо не требовали правового регулирования или объективно не могли быть урегулированы правом. Формируются новые приемы и способы юридической техники (отсылки к прежним редакциям нормативного правового акта, другим нормативным правовым актам). В виртуальном пространстве существует такое явление, как «актуальная версия» нормативного правового акта [18, с.14].
Предлагаемые шаги по цифровизации нормотворчества сводятся к следующим: 1) выявление «устаревших, неработающих, неэффективных правовых норм», их корректировка, разработка общих рекомендаций по «качественному нормотворчеству»; 2) создание государственных электронных справочно-правовых систем; 3) создание автоматизированной системы поддержки правовых решений на основе технологий искусственного интеллекта. Одновременно должна
быть разработана система управления рисками для компьютерного анализа на предмет ошибок и коррупционной составляющей [9].
Актуальной задачей современной нормотворческой практики является создание условий для организации отечественных цифровых платформ, на базе которых возможно разработать типовое облачное программное решение - единую онлайн-платформу по вопросам ведомственного нормотворчества, что позволит достичь определенной прозрачности в переходе федеральных органов исполнительной власти на безбумажное взаимодействие.
Цифровизация ведомственного нормотворчества позволяет готовить документацию в цифровом формате с использованием передовых технологий обмена информацией. В связи с этим необходима оптимизация существующей процедуры нормотворческой работы [13, с. 231-235]. Ожидается, что переход федеральных органов исполнительной власти на такую единую онлайн-платформу поможет улучшить бизнес-климат, в некоторой степени позволит устранить избыточное правовое регулирование, избежать неоднозначного толкования нормативных положений различных источников права, сократить затянутые сроки рассмотрения и согласования федеральными органами исполнительной власти текстов ведомственных актов.
Реформирование государственного управления в условиях перехода к цифровизации ведомственного нормотворчества требует новых правовых механизмов, внесения существенных изменений в законодательство Российской Федерации, которые будут открывать перед федеральными органами исполнительной власти, каждым гражданином, обществом в целом потенциально новые возможности, предусматривать формы и сферы межведомственного взаимодействия [3, с. 129-132].
Цифровые технологии способны полностью переформатировать и кардинально изменить нормотворческую работу федеральных органов исполнительной власти, расширить способы информирования гражданского общества о ходе подготовки ведомственных актов, их государственной регистрации в Минюсте России и опубликовании, что вызывает необходимость выработки новых подходов к правовому регулированию [2, с. 111-113]. При этом, как отмечает Т.Я. Хабриева, в отдаленной перспективе возможно «появление новой нормативной системы, которая займет свое место в системе социальных норм наряду с правом» [18, с. 15]. Требуется изменение концептуального подхода в государственном управлении в общем и нормотворческой работе федеральных органов исполнительной власти в частности.
При этом с учетом динамики развития информационной сферы возможно появление проблем, связанных с развитием циф-ровизации ведомственного нормотворчества, которые могут иметь место в нормотворческой работе федеральных органов исполнительной власти и которые должны быть преодолимы.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02.03.2019 № 234 «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [15] и во исполнение федерального проекта «Норматив-
ное регулирование цифровой среды» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [12] Минэкономразвития России подготовлен проект федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [17] (далее - законопроект). Законопроект предусматривает облегченные условия для реализации инновационных проектов (создание так называемых «регуляторных песочниц», которые должны способствовать внедрению новых технологий, чему часто мешает несовершенство правовой базы).
Особенности регуляторных песочниц при реализации каких-либо инновационных проектов заключаются в отмене некоторых обязательных требований законодательства, допущении изъятий из общего правового режима для конкретных компаний на определенных территориях в строго определенный период времени с возможными ограничениями числа клиентов, суммы сделок и пр.
Первая регуляторная песочница была создана в Великобритании в 2016 г., в последующем регулятивные песочницы создавались в таких государствах, как Израиль, Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты, Сингапур, Соединённые Штаты Америки [5, с. 51-56]. Рассматриваемый законопроект включает цели, задачи, принципы экспериментального правового режима, круг его участников, порядок введения, применения, мониторинга и оценки эффективности экспериментального правового режима.
Экспериментальный правовой режим согласно законопроекту устанавливается по определенным направлениям внедрения цифровых инноваций: в медицине, на транспорте, в образовании, на финансовом рынке, в промышленности, в сфере дистанционной продажи товаров, работ и услуг, в областях архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предоставления государственных и муниципальных услуг, осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Под экспериментальным правовым режимом понимается применение в течение определенного периода времени в отношении его участников специального регулирования в сфере цифровых инноваций по указанным выше направлениям. Экспериментальные правовые режимы, как ожидается, позволят на практике проверить, как работает новое технологическое решение, и определить, допустимо ли его повсеместное использование и какие требования следует установить при его внедрении [11].
Законопроект предусматривает, что нормативное правовое регулирование экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций осуществляется (наряду с другими источниками права) ведомственными актами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере, в которой инициируется, устанавливается и реализуется экспериментальный
правовой режим. При этом экспертное сообщество отмечает наличие в законопроекте большого количества оценочных категорий и понятий, не в полной мере учитывающих действующее законодательство, что может привести к неопределенности при установлении, функционировании и прекращении экспериментальных правовых режимов [16]. К законопроекту имеются и другие замечания (касающиеся вводимых понятий общего и специального регулирования; необходимости определения всех направлений внедрения цифровых инноваций в одном федеральном законе; предусмотренных законопроектом сложностей в установлении экспериментального правового режима и пр.), однако работа над ним еще не завершена, и в целом идея и концепция законопроекта, реализация которого позволит осуществить апробацию экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций в целях оценки целесообразности внедрения соответствующих правовых режимов на постоянной основе, заслуживает поддержки.
Результатом внесения изменений в законодательство Российской Федерации и принятия рассматриваемого законопроекта станет создание соответствующей онлайн-платформы - специализированного интернет-ресурса, объединяющего комплекс различного рода автоматизированных сервисов и программных решений, предназначенных для нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти, с учетом имеющегося опыта перспективных проектов в бизнесе, органах власти, па также зарубежных практик организации и поддержки государством подобных информационных ресурсов.
Исследование позволило сформулировать следующие основные выводы.
I. На сегодняшний день только формируется правовая основа цифровизации ведомственного нормотворчества, которое может и должно развиваться не столько на основании управленческих решений, сколько преимущественно на основе положений федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ. Цифровизация ведомственных актов, а в последующем и всей системы законодательства Российской Федерации придаст источникам права более целостный, открытый и непротиворечивый характер. При этом необходимо определить недостатки действующей практики подготовки и принятия (издания) ведомственных актов и пути их устранения.
II. Имеющийся опыт внедрения цифровых технологий и платформенных решений в различные сферы бизнеса способствует в некоторой степени формированию ясного, четкого видения стратегии для цифровизации ведомственных актов федеральных органов исполнительной власти. Правильное понимание обозначенного вопроса имеет не только формальный, но и практический характер. При этом необходимо осуществлять практическое применение и проверить эффективность работы единой онлайн-платформы по вопросам ведомственного нормотворчества, а также проводить поиск оптимальных решений и разработку моделей правового регулирования нормотвор-ческой работы, сопряженных с применением цифровых технологий.
III. Формирование единой онлайн-платформы по вопросам ведомственного нормотворчества позволит сократить трудоем-
кие ручные процедуры, снизит временные затраты и позволит во многом исключить негативное влияние человеческого фактора при подготовке ведомственных актов.
Единая онлайн-платформа по вопросам ведомственного нормотворчества позволит федеральным органам исполнительной власти в режиме онлайн осуществлять работу с большим массивом ведомственных актов, в частности проводить согласительные процедуры в дистанционной форме, вносить изменения в акты. В этой связи возможно предусмотреть в единой онлайн-платформе раздел, позволяющий в режиме реального времени отслеживать процедуру прохождения и согласования текста ведомственного акта. При этом, единая онлайн-платформа по вопросам ведомственного нормотворчества позволит федеральным органам исполнительной власти в режиме онлайн оперативно устранять допускаемые ошибки в текстах ведомственных актов, что позволяет оптимизировать правовое регулирование и делает его более эффективным. Кроме того, возможно предусмотреть программное решение, позволяющее обеспечить автоматизированную правовую и антикоррупционную экспертизы, раскрытие актуальной правовой информации и мониторинг правоприменения в единой онлайн-платформе.
IV. На основании проведенного исследования возможно дать следующие доктринальные определения:
Единая онлайн-платформа по вопросам ведомственного нормотворчества в широком смысле - цифровая площадка, функционирующая с использованием технологий искусственного интеллекта, обрабатывающая большой массив информации с возможностью машинного обучения и использованием баз знаний, используемых при подготовке, согласовании и принятии нормативных правовых актов.
Единая онлайн-платформа по вопросам ведомствен-
Библиография:
ного нормотворчества в узком смысле - процесс межведомственного взаимодействия, основанного на программном коде и (или) искусственном интеллекте, осуществляемый на цифровой платформе, отвечающей уровням технологического развития.
Оцифровка ведомственного нормотворчества - процесс деятельности федерального органа исполнительной власти по трансформации документов на бумажном носителе в цифровой (машиночитаемый) формат.
При этом процесс цифровой трансформации ведомственного нормотворчества должен состоять из следующих этапов: 1) Оцифровка текстов ведомственных актов; 2) Анализ данных; 3) Выработка рекомендаций искусственным интеллектом при подготовке ведомственных актов.
V. Проект федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» требует дальнейшей доработки на предмет корректировки понятийно-категориального аппарата; устранения правовой неопределенности; дополнения перечня отраслей законодательства, применимых к правоотношениям в рамках реализации экспериментального правового режима несмотря на действие специального регулирования; корректировки субъектов экспериментального правового режима; упрощения процедуры установления экспериментального правового режима и т.д.
Вместе с тем после доработки указанного законопроекта в развитие его положений возможно также предусмотреть разработку проекта федерального закона «О единой среде электронного межведомственного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (в части использования ведомствами единой онлайн-платформа по вопросам нормотворчества).
1. Аверьянов М.А., Баранова О.В., Кочетова Е.Ю., Сиваков Р.Л. Цифровая трансформация процессов нормативного регулирования: тенденции, подходы и решения // International Journal of Open Information Technologies, 2018, vol. 6, no. 11. С. 42-49.
2. Актуальные проблемы правотворчества / Н.Н. Черногор, М.В. Залоило. М., 2018. 144 с.
3. Базыкин А.Ю., Залоило М.В. Применение краудсорсинга в правотворческой деятельности // Российское и международное право: общее и особенное: Материалы Всероссийской научно-практической конференции памяти профессора Ф.М. Рудинского, 17 апреля 2019 г. / под общ. ред. В.В. Строева и Д.А. Пашенцева. М., 2019. С. 129-132.
4. Гвоздецкий Д.С., Залоило М.В. Ведомственное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти: проблемы и пути решения // Российское и международное право: общее и особенное: Материалы Всероссийской научно-практической конференции памяти профессора Ф.М. Рудинского, 17 апреля 2019 г. / под общ. ред. В.В. Строева, Д.А. Пашенцева. М., 2019. C. 214-217.
5. Достов В.Л., Шуст П.М., Рябкова Е.С. Институт «регулятивных песочниц» как инструмент поддержки финансовых инноваций // Деньги и кредит. 2016. № 10. С. 51-56.
6. Иванов Г.И., Ельчанинова Н.Б., Саак А.Э. Методы формализации нормативно-правовой информации на основе декларативного программирования // Известия ТРТУ. 1998. № 1 (7). С. 285-290.
7. Исабекова К.Ф. Цифровизация в нормотворчестве: задачи и ожидаемые результаты // Вестник Института законодательства Республики Казахстан. 2018. № 3. С. 170-174.
8. Кондрашов И., Иванов А., Цшайге Х., Пронин А., Серго А., Гаштайер Т., Вашкевич А., Квитко Р., Нестеренко А., Савельев А., Переверзев С., Калятин В., Будылин С. LegalTech и юристы будущего // Закон. 2017. № 11. С. 20-36.
9. Краснушкина Н., Райский А., Крючкова Е., Скоробогатенко Д. Судебный процессор. Правительство обсуждает использование искусственного интеллекта в правовой сфере // Газета «Коммерсант». 2017. № 210. С. 1. https://www.kommersant.ru/doc/3466185 (дата обращения: 31.08.2019).
10. Миков А.И. Представление онтологий нормативных документов с использованием прикладных логик // Известия ЮФУ. Технические науки. 2014. № 6(155). С. 60-67.
11. Минэкономразвития предложило создать «песочницы» для тестирования инноваций https://www.vedomosti.ru/technology/news/2019/01/11/791190-eksperimentalnih-pravovih-rezhimov (дата обращения: 06.08.2019).
12. Официальный сайт Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации [Электронный ресурс]/Режим доступа: https://digital.gov.ru/uploaded/files/pasport-federalnogo-proekta-normativnoe-regulirovanie-tsifrovoj-sredyi.pdf свободный (дата обращения: 12.08.2019).
13. Пашенцев Д.А., Залоило М.В. Воздействие современных цифровых технологий на содержание и характер правотворческой деятельности: теоретико-правовой аспект // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 4. С. 231-235.
14. Пекшева М.В. Аксиоматизация нормативных документов на основе деонтической логики // Информатизация и связь. 2014. № 2. С. 104-106.
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.03.2019 № 234 «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2019, № 11, ст. 1119.
16. Предложения к законопроекту «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» [Электронный ресурс]: https://advsin.ш/sites/default/fNes/node/Дайджест%20Экспертного%20совета.pdf (дата обращения 09.08.2019).
17. Федеральный портал проектов нормативных правовых актов: https://regulation.gov.ru/projects#npa=93066 (дата обращения: 31.08.2019).
18. Хабриева Т.Я. Право перед вызовами цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. № 9. С. 5-16.
19. Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 85-102.
