CC BY
29ЦИФРОВИЗАЦИЯ ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА КАК ФАКТОР ОПЕРЕЖАЮЩЕГО РАЗВИТИЯ
ГВОЗДЕЦКИЙ Дмитрий Сергеевич,
магистрант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: GvozdezkiyD@yandex.ru;
ЗАЛОИЛО Максим Викторович,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела теории права и междисциплинарных исследований законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: z-lo@mail.ru
Краткая аннотация: В настоящее время на цифровую трансформацию нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти направлен один из федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика». В статье, подготовленной в развитие исследований авторов о проблемах цифровизации ведомственного нормотворчества, рассматриваются актуальные вопросы повышения эффективности ведомственного нормотворчества посредством внедрения в его процедуру новых цифровых технологий. Новизна подхода к изучению проблем цифровизации ведомственного нормотворчества позволила сформулировать предложения и выводы по исследуемой проблематике, в частности, о внедрении искусственного интеллекта в нормотворческую работу федеральных органов исполнительной власти.
Abstract: Currently, one of the federal projects of the national program "Digital economy" is aimed at the digital transformation of the lawmaking activity of federal executive authorities. The article, prepared in the development of the authors' research on the problems of digitalization of departmental law-making, discusses topical issues of improving of the efficiency of departmental law-making through the introduction of new digital technologies in this procedure. The novelty of the approach in the article to the study of the problems of digitalization of departmental law-making allowed to formulate proposals and conclusions on the problems under study, in particular, the introduction of artificial intelligence in the law-making process of the federal executive authorities.
Ключевые слова: ведомственное нормотворчество, федеральные органы исполнительной власти, цифровизация, искусственный интеллект.
Keywords: departmental law-making, federal executive authorities, digitalization, artificial intelligence.
В настоящее время тенденция цифровизации ведомственного нормотворчества привлекает к себе научный и практический интерес не столько в плане раскрытия самой природы цифровизации нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти, сколько в аспекте поиска тех преимуществ, которые несет с собой это бурно развивающееся междисциплинарное (экономическое, социальное, правовое и пр.) явление. В свою очередь, адаптация этого нового явления, появившегося в результате стремительного развития цифровых платформ, происходит постепенно и со значительными трудностями, во многом обусловленными спецификой законодательства, регламентирующего нормотворческую работу федеральных органов исполнительной власти.
Государственная политика, осуществляемая во исполнение нормативных правовых актов и перечней поручений Президента РФ и Правительства РФ, касающихся развития технологий в области искусственного интеллекта, новых технологических и информационных решений в области цифровизации нормативного правового регулирования, повышения эффективности и исключения избыточного правового регулирования определенных общественных отношений, в контексте развития ключевых направлений цифровой экономики оказывает существенное влияние на развитие как государственного управления, а также на такой его блок, как ведомственное нормотворчество, в первую очередь осуществляемое федеральными органами исполнительной власти.
После принятия программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [13] федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, научно-исследовательскими институтами и иными организациями, осуществляющими деятельность в области развития и использования искусственного интеллекта, в том числе на базе
инновационного центра «Сколково», началось широкое обсуждение вопросов автоматизации юридических процессов, правовой экспертизы, возможностей искусственного интеллекта в цифровизации права, законодательных барьеров, которые препятствуют быстрой адаптации и применению данных технологий, направленных на облегчение и ускорение нормотворческой работы органа исполнительной власти.
В настоящее время необходимость нормативного регулирования цифровой среды предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 02.03.2019 № 234 «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [11], Паспортом национального проекта «Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации"», утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 № 7 [9], Паспортом федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды», утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28.05.2019 № 9 [9], Паспортом федерального проекта «Цифровое государственное управление», утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28.05.2019 № 9 [9].
Наряду с этим, в целях реализации положений Указа Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах на период до 2024 года» [15] в рамках мероприятий, предусмотренных Федеральным проектом «Цифровое государственное управление» Минэкономразвития России выступило
Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
с инициативой создания единого платформенного решения (программной среды взаимодействия), позволяющего перевести нормо-творческую работу федеральных органов исполнительной власти в цифровой формат. Одновременно с этим положения данного Указа Президента РФ ставят перед Правительством РФ задачу создания системы правового регулирования цифровой экономики, основанного на гибком подходе в каждой сфере общественных отношений.
Воплощение идеи перехода в цифровой формат нормо-творческой работы федеральных органов исполнительной власти весьма активно обсуждается отечественными исследователями. В частности, поднимаются вопросы о важном направлении и логическом продолжении существующих в России тенденций к использованию цифровых ресурсов [4, с. 45-56; 5, с. 14-19; 10, с. 231-235; 16, с 85-102; 18, с. 20-36] в нормотворческой работе федеральных органов исполнительной власти, возможности использования искусственного интеллекта, в алгоритмах которого должна быть воспроизведена мыслительная работа эксперта, который будет способен выявлять слабые места проекта ведомственного акта, оценивать риски его принятия, обнаруживать коллизии, пробелы, дублирование, несоответствие предлагаемого регулирования актам более высокой юридической силы, расхождение в терминологии с действующими актами, сопоставлять и оценивать его, что позволит повысить скорость и эффективность оценки проектируемого акта [17, с. 104-105].
Учитывая новые технологические знания и технологический прогресс, при совершенствовании нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти тем не менее необходимо основываться и на выработанных ранее инструментах (правовой мониторинг [3; 8], прогнозирование [1; 14], юридическое моделирование [7; 12]). Учет технологических возможностей позволил бы проводить данные действия более эффективно, точно, при меньших ресурсных затратах. Необходим поиск баланса между уже существующими механизмами нормотворчества, новыми техническими и технологическими возможностями и процессами цифрови-зации [6, с. 186].
Исследование позволило сформулировать следующие основные выводы.
I. Цифровизация ведомственного нормотворчества имеет свои трудности и неоднозначное понимание. На сегодняшний день единых правовых подходов к цифровизации ведомственного нормотворчества не существует. Дискуссии по указанной тематике необходимо переводить в практическую плоскость.
Информационные технологии развиваются гораздо быстрее правового регулирования в указанной сфере. В этой связи для достижения цифровизации ведомственного нормотворчества необходим комплексный и системный подход, наличие последовательной правоприменительной практики, формирование (создание) соответствующих механизмов правового регулирования применения непротиворечивых машиночитаемых норм права.
II. Нормативное правовое регулирование, осуществляемое федеральными органами власти в рамках установленной компетенции, возможно в будущем будет осуществляться с использованием технологий искусственного интеллекта. При этом прогнозируются следующие негативные тенденции и риски нормотворческой работы в цифровой среде в условиях, когда правовой статус искусственного интеллекта легально не определен: большое число этико-нравственных проблем, значительный объем информации, которую искусственный интеллект может неправильно соотнести с объективной реальностью, сокращение рабочих мест, возможность манипулирования общественным сознанием, искажение фактов и предвзятость, сложности в обеспечении транспарентности, открытости алгоритмов создания текста при помощи искусственного интеллекта. Переход в цифровую среду нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти потребует внесения значительных изменений в законодательство Российской Федерации, регламентирующее подготовку и вступление в силу ведомственных актов.
Потребуется проводить текущую работу по переводу на машиночитаемый язык текстов ведомственных актов, при этом следует придерживаться унифицированной и непротиворечивой нормотворческой работы федеральными органами исполнительной власти, основанной на устранении правовых барьеров развития ведомственного нормотворчества, что позволяет эффективно выявлять их в рамках не только действующего, но и разрабатываемого правового регулирования.
Разрабатываемое правовое регулирование нормотворче-ской работы федеральных органов исполнительной власти в цифровой среде делает данную работу более доступной и эффективной, обеспечивается открытый доступ всех заинтересованных лиц к ведомственным актам от разработки их проектов до государственной регистрации в Минюсте России и официального опубликования в «Российской газете», «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
III. Цифровизация ведомственного нормотворчества может оказать существенное положительное влияние на те процессы нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти, которые на сегодняшний день требуют слишком больших ресурсов всех видов, как временных, так и материальных.
Предполагается, что цифровизация ведомственного нормотворчества на основе использования системы искусственного интеллекта в некоторой степени позволит возложить на последний некоторые функции правовых служб федеральных органов исполнительной власти по подготовке ведомственных актов.
Представляется целесообразным использование возможностей искусственного интеллекта в предварительной стадии работы над идеей, концепцией, проектом ведомственного нормативного правового акта (сбор, анализ информации, написание текста на ос-
нове шаблона, составленного на базе наилучших правотворческих практик, поиск юридических ошибок, коррупциогенных факторов, то есть выполнение рутинной работы). Указанная система позволяет проводить правовую и антикоррупционную экспертизу ведомственных актов, осуществлять первичный анализ на соответствие действующему законодательству РФ разрабатываемого ведомственного акта. При этом искусственный интеллект в будущем будет способен саморазвиваться и принимать унифицированные решения направленные на исключение из текстов ведомственных актов коррупциогенных факторов. Цифровизация ведомственного нормотворчества направлена, в том числе, на обеспечение единообразия в прогнозировании и планировании деятельности федеральных органов исполнительной власти по разработке ведомственных актов [2, с. 214216] в новом цифровом формате.
Таким образом, цифровизация ведомственного нормотворчества способна в значительной мере минимизировать типичные ошибки, допускаемые федеральными органами исполнительной власти при подготовке ведомственных актов.
IV. Предложения, касающиеся перехода нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти в цифровой формат представляется возможным выразить в следующем: внедрение механизмов правового регулирования, выработанных правоприменительной практикой; планомерное создание нового понятийного аппарата, который должен стать неотъемлемой частью правовой системы России; создание методической основы для развития компетенций в области регулирования нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти в цифровой среде с использованием технологий искусственного интеллекта.
V. Перевод нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти в цифровой формат требует решения следующих задач: концептуального обоснования модернизации нормотворческой деятельности с учетом новейших цифровых технологий и новых тенденций правового развития, включая обновление понятийного аппарата нормотворчества (понятия электронного
Библиография:
1. Агамиров К.В. Юридическое прогнозирование как фундамент развития правовой системы. М., 2015. 380 с.
2. Гвоздецкий Д.С., Залоило М.В. Ведомственное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти: проблемы и пути решения // Российское и международное право: общее и особенное: Материалы Всероссийской научно-практической конференции памяти профессора Ф.М. Рудинского, 17 апреля 2019 г. / под общ. ред. В.В. Строева, Д.А. Пашенцева. М., 2019. C. 214-217.
3. Горохов Д.Б. Современное нормативное обеспечение мониторинга в сфере права и статус его результатов // Журнал российского права. 2012. № 9. С. 83-97.
4. Ефремов А.А. Оценка воздействия правового регулирования на развитие информационных технологий: механизмы и методика // Закон. 2018. № 3. C. 45-56.
5. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Цифровизация в сфере экологической безопасности: административно-правовые аспекты // Юрист. 2019. № 4. C 14-19.
6. Залоило М.В., Шулятьев И.А. Право в условиях цифровой реальности (обзор XIII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов) // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 4. C. 171-187.
7. Научные концепции развития российского законодательства: монография. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров. М., 2015. 544 с.
8. Механизм правового мониторинга: науч.-практ. пособие / отв. ред. А.В. Павлушкин. М., 2012. 160 с.
9. Официальный сайт Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации [Электронный ресурс]/Режим доступа: https://digital.gov.ru свободный (дата обращения: 17.07.2019).
10. Пашенцев Д.А., Залоило М.В. Воздействие современных цифровых технологий на содержание и характер правотворческой деятельности: теоретико-правовой аспект // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 4. C. 231-235.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 02.03.2019 № 234 «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2019, № 11, ст. 1119.
12. Правовые модели и реальность / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Е.Е. Рафалюк, Н.И. Хлуденева. М., 2014. 280 с.
13. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28.07.2017 № 1632-р «Об утверждении программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 2017, № 32, ст. 5138. Документ утратил силу с 12.02.2019.
14. Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски. М., 2015. 240 с.
15. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ, 2018, № 20, ст. 2817.
16. Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. № 1. C. 85-102.
17. Черногор Н.Н., Залоило М.В. Экспертиза в правотворчестве: проблемы правового регулирования и вопросы его совершенствования // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 3. C. 100-108.
18. LegalTech и юристы будущего // Закон. 2017. № 11. C. 20-36.
нормативного правового акта, электронной систематизации и пр.); принятия федерального законодательного акта, предметом регулирования которого является нормотворческий процесс, который, помимо закрепления традиционных правовых категорий, будет призван сформировать правовую базу, основу цифровизации нормотворчества в общем, включая законотворчество, подзаконное нормотворчество (в его рамках - ведомственное нормотворчество) и т.д., определить не только прочно вошедшие в юридический лексикон термины, но и дать определения новых понятиям, возникающим в связи с тенденциями цифровизации права, сформулировать особенности применения правил, приемов и средств нормотворческой юридической техники, новеллы в применении известных юридических технологий в трансформирующихся условиях; трансформации правил юридической техники ведомственного нормотворчества; исключения дублирования электронных и бумажных носителей при разработке проектов ведомственных нормативных правовых актов; создания механизма автоматизированного межмашинного информационного взаимодействия государственных информационных систем при разработке проектов ведомственных нормативных правовых актов (между членами рабочей группы, при согласовании с иными ведомствами, а также при направлении на экспертизу); использования цифровых технологий в процессах стратегического планирования нормотворчества, прогнозирования альтернатив правового развития, подготовки, оценки проекта ведомственного нормативного правового акта, контроля его реализации, моделирования ситуаций его применения. В числе таких - искусственный интеллект, технологии «больших данных», когда становится возможным аккумулирование практически неограниченной информации из принципиально новых источников; проведение поведенческих экспериментов в режиме реального времени для апробации, внедрения новых мер государственного регулирования; социальные сети, потенциал которых может использоваться при проведении правовых экспериментов; обеспечения населения свободным доступом к правовой информации о разработке проектов ведомственных нормативных правовых актов.
