CC BY
257
Вестник Прикамского социального института. 2022. № 1 (91). С. 43-49. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2022. No. 1 (91). P. 43-49.
Научная статья УДК 342.8
ЦИФРОВИЗАЦИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Дмитрий Михайлович Худолей
Пермский государственный национальный исследовательский университет, Пермь, Россия, [email protected]
Аннотация. В работе анализируется тенденции развития цифровизации избирательного процесса. Автором изучены различные варианты внедрения цифровизации на все стадии избирательного процесса: выдвижения кандидатов, формирование списка избирателей, голосование. Предложен ряд изменений законодательства, направленный на обеспечение прозрачности цифро-визации избирательного процесса.
Ключевые слова: выборы, избирательная система, избирательный процесс, цифровизация, электронное голосование.
Для цитирования: Худолей Д. М. Цифровизация избирательного процесса в Российской Федерации // Вестник Прикамского социального института. 2022. № 1 (91). С. 43-49.
Original article
DIGITALIZATION OF THE ELECTORAL PROCESS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Dmitry M. Khudoley
Perm State University, Perm, Russia, [email protected]
Abstract. The paper analyzes the trends in the development of digitalization of the electoral process. The author studied various options for introducing digitalization at all stages of the electoral process: nomination of candidates, formation of a voter list, voting. The author proposes a number of legislative changes aimed at ensuring the transparency of the digitalization of the electoral process.
Keywords: elections, electoral system, electoral process, digitalization, electronic voting. For citation: Khudoley D. M. Digitalization of the electoral process in the Russian Federation. Bulletin of Prikamsky Social Institute. 2022. No. 1 (91). Pp. 43-49. (In Russ.)
Необходимо отметить, что внедрение цифровых технологий в избирательном процессе отвечает приоритетам Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы1, что также нашло свое отражение в паспорте государственной программы «Цифровое государственное управление» , в программе «Цифровая эко-
© Худолей Д. М., 2022
1 О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы: указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 20. Ст. 2901.
2 Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление» [Электронный ресурс] (утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных техно-
номика»1, в программе развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (далее - ГАС «Выборы»), утвержденной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (далее - ЦИК РФ) до 2022 года .
В качестве одного из перспективных направлений внедрения цифровизации на начальных стадиях избирательного процесса следует назвать возможность сбора подписей в поддержку кандидатов в электронной форме. В 2021 году в российском избирательном законодательстве появилось правило, разрешающее собирать до 50 % подписей в поддержку кандидатов через портал «Госуслуги». Думается, что широкое использование процедуры сбора подписей в электронном виде позволить избежать случаев незаконного отказа избирательных комиссий в регистрации кандидатов по мотивам неправильного оформления подписных листов [1, с. 43]. Сложившаяся судебная практика такова, что судьям рекомендовано придерживаться формальных законодательных оснований для отказа в регистрации кандидатов даже при отсутствии вины сборщиков подписей при несовпадении данных системы ГАС «Выборы» с паспортными данными, которые выдавали в различное время разные органы власти (МВД, УФМС) . Однако, как нам представляется, в законодательстве не должна предусматриваться норма, содержащая обязанность сбора подписей в письменной форме полностью или частично. Наоборот, в целях стимулирования развития цифровых технологий закон должен предоставлять право собирать подписи в поддержку кандидатов в электронной форме полностью.
Использование портала «Госуслуги» в настоящее время предусматривается уже на такой начальной стадии избирательного процесса, как формирование списка избирателей при прикреплении к избирательному участку по месту нахождения. Данная процедура предусмотрена в базовом законе об основных гарантиях избирательных прав (далее - ФЗ «Об основных гарантиях...») и законе о выборах Президента Российской Федерации, а также при проведении всенародного голосования 22 апреля 2020 года по проекту поправок к Конституции Российской Федерации4. Первое широкое применение такой системы «Мобильный избиратель» было осуществлено на региональных выборах 2018 года и на выборах Президента Российской Федерации.
Однако подача заявления через портал «Госуслуги» или МФЦ о голосовании по месту нахождения вовсе не исключает его возможности голосования по месту жительства,
логий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28.05.2019 № 9) // Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: https://digital.gov.ru (дата обращения: 12.01.2022).
1 Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации»
[Электронный ресурс] (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 № 7) // Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. URL: https://digital.gov.ru (дата обращения: 12.01.2022).
2 Об основных направлениях развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2022 года: постановление ЦИК России от 30.10.2019 № 231/1727-7 (ред. от 07.08.2020) // Вестник ЦИК России. 2019. № 12.
3 См., напр.: Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-плюс».
4 См.: ч. 16. ст. 64 Федер. закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 01.04.2022) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253; ч. 4.1 ст. 27 Федер. закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 01.04.2022) «О выборах Президента Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 2. Ст. 171; ст. 19 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [Электронный ресурс] // Офиц. интернет-портал правовой информации. URL: http://publication.pravo.gov.ru/ (дата обращения: 05.04.2022).
что, в ряде случаев, создает возможности для двойного голосования, особенно при голосовании на придомовых территориях в местах общего пользования, когда человек включается в дополнительные списки.
Формирование списка избирателей в электронной форме также, по нашему мнению, видится как одна из возможностей по обеспечению открытости выборов, предотвращения искажения результатов голосования. В настоящий момент списки избирателей составляются в бумажном виде на каждый избирательный участок. В силу этого заинтересованным лицам сложно установить факт «двойного голосования»: списки избирателей содержат персональную информацию, доступ к ним ограничен и допускается лишь с санкции суда. Поэтому считаем необходимым формировать список избирателей в электронной форме не только при осуществлении дистанционного электронного голосования, а на любых выборах. Одним из вариантов решения данной проблемы может послужить практика выдачи гражданам ряда зарубежных государств электронных ГО-карт или биометрических паспортов.
Наиболее широко цифровые технологии в избирательном процессе в настоящий момент реализованы на стадии проведения голосования. Согласно действующему ФЗ «Об основных гарантиях...» электронное голосование - голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы». К таковым данный закон относит голосование посредством комплексов электронного голосования (КЭГов). Однако к цифровым технологиям также следует отнести и электронное дистанционное голосование, голосование на цифровых избирательных участках, голосование посредством КОИБов (комплексов обработки избирательных бюллетеней).
Попытки проведения голосования в сети Интернет и ранее имели место в российской практике, хотя и были немногочисленными. Например, еще в октябре 2008 года был проведен электронный опрос избирателей при проведении выборов по одному одномандатному округу в Собрание депутатов города Новомосковска [2, с. 29]. В то же время за рубежом обширная практика голосования через Интернет имеется на выборах в Великобритании, США, Швейцарии, Эстонии, Канаде, Франции, Индии, Нидерландах и ряде других стран. Т. С. Масловская выделяет следующие виды электронного голосования:
- системы голосования перфокартами (возникли в США в 60-е годы ХХ века и применяются до сих пор в избирательных машинах, в которых избиратели прокалывают карты напротив фамилии кандидата);
- системы оптической нумеризации (оборудование с программным обеспечением, проставляющее выставленные избирателем отметки на бумажном бюллетене); например, с 2006 года применяется на всех избирательных участках в Венесуэле;
- системы прямого электронного регистрирования (так называемые «электронные урны», в качестве которых в России выступает КОИБы). Такими устройствами оборудованы все избирательные участки в Бразилии, Филиппинах и Индии;
- Интернет [3].
Наибольший интерес представляет интернет-голосование. Как правило, чтобы проголосовать, избиратель должен подать заявление в электронной форме на сайте избирательной комиссии и получить код авторизации по почте (Испания и Бразилия) или по СМС (Великобритания) [4, с. 10]. Наиболее широким образом интернет-голосование применяется в Эстонии благодаря внедрению электронной ГО-карты - идентификационной смарт-карты, являющейся удостоверением личности и содержащей электронную цифровую подпись гражданина. На парламентских выборах в Эстонии в 2009 году интернет-голосованием на сайте Республиканской избирательной комиссии посредством использования ГО-карты воспользовалось 9,5 % всех избирателей - свыше ста тысяч, что является рекордом по применению интернет-голосования за рубежом. Вместе с тем следует отметить, что организация интернет-
голосования за рубежом за редким исключением не получила массового характера. Так, во Франции воспользоваться правом голосовать в сети Интернет могут только граждане, постоянно проживающие за рубежом, что не превышает 2 % от общего числа избирательного корпуса. В Швейцарии воспользоваться правом голосовать посредством использования сети Интернет могут не более 30 % всех избирателей в некоторых кантонах Федерации, а также постоянно проживающие за рубежом [5, с. 65]. В Ирландии вообще было принято решение отказаться от использования электронного голосования по причине невозможности обеспечить тайну голосования [6, с. 29]. В Германии Конституционный суд в марте 2009 года постановил, что электронное голосование, применяемое на выборах в Европарламент с 1999 года, также не обеспечивает прозрачность выборов [7, с. 30].
Дистанционное электронное голосование осуществлялось в качестве эксперимента на выборах депутатов Московской городской думы седьмого созыва в одномандатных округах посредством голосования без использования бумажного бюллетеня с применением специального программного обеспечения регионального портала государственных и муниципальных услуг города Москвы1. Применение электронного голосования и дистанционного голосования было предусмотрено и при проведении всенародного голосования по поправкам к Конституции Российской Федерации. Указанное программное обеспечение было разработано на основе блокчейн-технологий, использование которых в современной юридической литературе связывается непосредственно с избирательным (и референдум-ным) процессом и осуществлением электронной демократии [8, с. 4].
В Москве установленные требования к специальному программному обеспечению предусматривали, что после того как избиратель проголосовал на сайте региональных «Госуслуг», зашифрованное волеизъявление избирателя учитывается и отражается в зашифрованном виде на бумажном носителе и в электронном виде . Специальной нормой предусмотрено, что методы шифрования в случае получения несанкционированного доступа к данным должны не позволять расшифровать волеизъявление избирателя в течение не менее 12 часов. При этом дополнительно предусмотрено, что шифрование/расшифрование волеизъявления избирателя должно производиться посредством разделения каждого закрытого (приватного) ключа шифрования на не менее чем четыре части.
Рассмотрим основные моменты проведения дистанционного электронного голосования в городе Москве в 2019 году. Голосование в рамках электронного дистанционного голосования избирателями осуществлялось через личный кабинет портала «Госуслуги» посредством перехода на специальную форму. На телефон избирателя после перехода на специальную форму отправляется специальный код, после введения которого избиратель получает возможность проголосовать. Как нам думается, данную процедуру вряд ли можно охарактеризовать как «роспись в получении электронного бюллетеня», как это считает федеральный законодатель. Думается, что специфика электронного голосования должна найти свое отражение в качественно иной терминологии избирательного процесса, отличной от голосования письменными бюллетенями [9, с. 60]. После нажатия кнопки «Приступить к голосованию» начинается процедура анонимизации, по завершении которой избирателю предоставляется возможность осуществить волеизъявление путем проставления отметки в квадрате напротив одного из кандидатов в бюллетене дистанционного элек-
1 О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва: федер. закон от 29.05.2019 № 103-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 22. Ст. 2659.
2 О требованиях к специальному программному обеспечению регионального портала государственных и муниципальных услуг города Москвы: решение Мосгоризбиркома от 17.06.2019 № 96/1 (ред. от 23.07.2019) // Вестник Московской городской избирательной комиссии. 2019. № 3.
тронного голосования. Дистанционное электронное голосование применялось также на выборах в 2020 году (в двух субъектах РФ) и 2021 году (в семи субъектах РФ), а также во время Всероссийского голосования по поправкам к Конституции РФ в 2020 году (в Москве и Нижегородской области).
Несколько иначе выглядит голосование на цифровых избирательных участках, которые в виде эксперимента были образованы на проводимых 8 сентября 2019 года совмещенных выборах в Москве1. Голосование на таких участках осуществлялось в день голосования в помещении цифрового избирательного участка, который от обычных участков отличается только комплексом технических средств (КТС), создающим условия для электронного голосования.
Избиратель, прибывший в помещение для голосования цифрового избирательного участка, проставляет в соответствующем списке избирателей серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, и получает любую карту со штрих-кодом, которую активирует член избирательной комиссии. Избиратель подходит к терминалу для голосования, подносит карту со штрих-кодом к считывателю штрих-кода, что в дальнейшем делает невозможным ее повторное использование. Избиратель осуществляет выбор путем касания квадрата, расположенного напротив фамилии выбранного кандидата, после чего появляется знак «Галочка». При завершении на чековой ленте терминала для голосования фиксируются сведения о сделанном избирателем выборе . Однако, несмотря на заявление ЦИК создать в ближайшем будущем до 5 000 таких цифровых участков, их широкое внедрение приостановилось из-за нехватки комплектующих. В настоящее время ЦИК делает упор на развитие дистанционного электронного голосования через Интернет, а не посредством таких специализированных цифровых избирательных участков.
Еще одной разновидностью электронного голосования является голосование при помощи специальных избирательных машин. Даже в некоторых странах ближнего зарубежья такое голосование нашло свое применение (Казахстан) [10, с. 65]. В Российской Федерации примером такого голосования выступает голосование посредством использования КЭГов (комплексов электронного голосования), что предусмотрено ч. 15 ст. 64 ФЗ «Об основных гарантиях.». Порядок проведения электронного голосования устанавливается постановлением ЦИК .
Процедура голосования избирателей при помощи КЭГов достаточно проста. Избиратель, явившийся в помещение для голосования, получает у члена избирательной комиссии посредством проставления номера и серии паспорта или иного документа, удостоверяющего личность в списке избирателей, карту доступа. Голосование осуществляется избирателем только после того, как карта для голосования будет считана КЭГом и установлено соответствие кодов избирательного участка, к которому приписан избиратель, и кодов карты для голосования. Если по указанной карте ранее было осуществлено голосование, то повторное голосование исключено. Голосование осуществляется посредством перехода избирателя на
1 О проведении эксперимента по голосованию на цифровых избирательных участках, образованных в городе федерального значения Москве, на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва и выборах высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), проводимых 8 сентября 2019 года: федер. закон от 29.05.2019 № 102-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 22. Ст. 2658.
2 О Порядке использования технических средств для голосования на цифровых избирательных участках в городе федерального значения Москве на выборах, проводимых 8 сентября 2019 года: постановление ЦИК России от 31.07.2019 № 215/1631-7 (ред. от 30.08.2019) // Вестник ЦИК России. 2019. № 9.
3 О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации: постановление ЦИК России от 7.09.2011 № 31/276-6 (ред. от 12.08.2015) // Вестник ЦИК России. 2011. № 13.
экране КЭГа, на котором отображаются все доступные для данного избирательного участка виды выборов, к электронным формам избирательных бюллетеней. Выбор избирателя между различными кандидатами осуществляется посредством касания части сенсорного экрана напротив их фамилии, после чего на экране появляется знак «галочка».
Разновидностью электронного голосования можно считать и голосование посредством КОИБов, которые в автоматическом режиме работают как сканер, считывающий данные с бюллетеня, счетчик бюллетеней и принтер, распечатывающий протокол комиссии, в том числе и с QR-кодом (в новых модификациях). Их использование предусмотрено ст. 61 ФЗ «Об основных гарантиях...».
Представляется важным отметить и такой факт, что проведение электронного голосования не исключает и ручного подсчета голосов на указанном избирательном участке, решение о котором принимает председатель соответствующей комиссии.
Как видно, все существующие на сегодняшний день в России варианты электронного голосования имеют один изъян: информация о результатах голосования в вышестоящую территориальную избирательную комиссию (далее - ТИК) передается так же, как при осуществлении обычного голосования - посредством направления протокола об итогах голосования. Именно ТИК и будет осуществлять внесение данных таких протоколов в систему ГАС «Выборы», в результате чего не исключается возможность внесения в нее фальсифицированных данных дополнительного протокола, составленного позднее уже без присутствия наблюдателей и некоторых членов участковой избирательной комиссии. Предусмотренный в настоящий период времени порядок осуществления электронного голосования, как нам кажется, практически не исключает незаконных махинаций такого рода, что практически сводит на нет многие его преимущества. Выходом из сложившейся ситуации видится непосредственное подключение системы ГАС «Выборы» к сети Интернет (в настоящее время она абсолютно автономна). В таком случае данные от технических средств, используемых при проведении электронного голосования (КЭГ, КТС и иные), будут непосредственно передаваться в вышестоящую избирательную комиссию, а установление итогов в вышестоящих избирательных комиссиях будет осуществляться уже в автоматическом режиме.
Список источников
1. Овчинников В. А., Антонов Я. В. Некоторые аспекты обеспечения конституционного соответствия электронного голосования как части электронной демократии // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 1. С. 40-44.
2. Митин Г. Н. Per interrogationem: опыт электронного опроса избирателей в г. Новомосковске (Тульская область) 12 октября 2008 г. // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 11. С. 28-30.
3. Масловская Т. С. Электронное голосование: опыт зарубежных стран. URL: https://pandia.ru/text/78/106/166.php (дата обращения: 24.03.2022).
4. Павлушкин А. В., Постников А. Е. Правовой механизм дистанционного электронного голосования (анализ возможной модели) // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 5-13.
5. Шульга-Морская Т. В. Электронное голосование: опыт и перспективы Швейцарии и России // Адвокат. 2013. № 3. С. 57-72.
6. Саурин А. А. Цифровизация как фактор трансформации права // Конституционное и муниципальное право. 2019.№ 8. С. 26-31.
7. Курячая М. М. Электронное голосование как этап развития непосредственной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 11. С. 31-35.
8. Алексеев Р. А. Блокчейн как избирательная технология нового поколения - перспективы применения на выборах в современной России // Вестник Московского государственного областного университета. 2018. № 2. С. 3-9.
9. Фурса Е. А. Подпись избирателя: векторы эволюции понятия и принципы правовой охраны // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 4. С. 59-63.
10. Холопов В. А. Модернизация механизмов реализации институтов непосредственной демократии: анализ зарубежного и российского опыта проведения электронного голосования // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 64-67.
References
1. Ovchinnikov V. A., Antonov Ia. V. Nekotorye aspekty obespecheniia konstitutsionnogo sootvetstviia elektronnogo golosovaniia kak chasti elektronnoi demokratii. [Some aspects of ensuring the constitutional compliance of evoting as part of edemocracy]. Gosudarstvennaia vlast' i mestnoe samou-pravlenie. 2014, no. 1, pp. 40-44. (In Russ.).
2. Mitin G. N. Per interrogationem: opyt elektronnogo oprosa izbiratelei v g. Novomoskovske (Tul'skaia oblast') 12 oktiabria 2008 g. [Per interrogationem: experience of electronic polling of voters in Novomoskovsk (Tula region) October 12, 2008]. Gosudarstvennaia vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2008, no. 11, pp. 28-30. (In Russ.).
3. Maslovskaia T. S. Elektronnoe golosovanie: opyt zarubezhnykh stran [Electronic voting: experience of foreign countries]. (In Russ.). Available at: https://pandia.ru/text/78/106/166.php (accessed: 24.03.2022).
4. Pavlushkin A. V., Postnikov A. E. Pravovoi mekhanizm distantsionnogo elektronnogo golosovaniia (analiz vozmozhnoi modeli) [Legal mechanism for remote electronic voting (analysis of a possible model)]. Zhurnal rossiiskogoprava. 2009, no. 11, pp. 5-13. (In Russ.).
5. Shul'ga-Morskaia T. V. Elektronnoe golosovanie: opyt i perspektivy Shveitsarii i Rossii [Electronic voting: experience and prospects of Switzerland and Russia]. Advokat. 2013, no. 3, pp. 57-72. (In Russ.).
6. Saurin A. A. Tsifrovizatsiia kak faktor transformatsii prava [Digitalization as a factor in the transformation of law]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo. 2019, no. 8, pp. 26-31. (In Russ.).
7. Kuriachaia M. M. Elektronnoe golosovanie kak etap razvitiia neposredstvennoi demokratii [Electronic voting as a stage in the development of direct democracy]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2017, no. 11, pp. 31-35. (In Russ.).
8. Alekseev R. A. Blokchein kak izbiratel'naia tekhnologiia novogo pokoleniia - perspektivy pri-meneniia na vyborakh v sovremennoi Rossii [Blockchain as a New Generation Electoral Technology -Prospects for Application in Elections in Modern Russia]. Vestnik Moskovskogo gosudarstvennogo oblastnogo universiteta. 2018, no. 2, pp. 3-9. (In Russ.).
9. Fursa E. A. Podpis' izbiratelia: vektory evoliutsii poniatiia i printsipy pravovoi okhrany [Voter's signature: vectors of evolution of the concept and principles of legal protection]. Gosudarstvennaia vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2019, no. 4, pp. 59-63. (In Russ.).
10. Kholopov V. A. Modernizatsiia mekhanizmov realizatsii institutov neposredstvennoi demokratii: analiz zarubezhnogo i rossiiskogo opyta provedeniia elektronnogo golosovaniia [Modernization of mechanisms for the implementation of institutions of direct democracy: analysis of foreign and Russian experience in conducting electronic voting]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2011, no. 9, pp. 64-67. (In Russ.).
Информация об авторе Д. М. Худолей - кандидат юридических наук, доцент кафедры «Административное и конституционное право», Пермский государственный национальный исследовательский университет.
Information about the author D. M. Khudoley - Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor at the Department
of Administrative and Constitutional Law, Perm State National Research University.
Статья поступила в редакцию 09.04.2022; одобрена после рецензирования 19.04.2022; принята к публикации 19.04.2022.
The article was submitted 09.04.2022; approved after review on 19.04.2022; accepted for publication on 19.04.2022.
