CC BY
178Научная статья УДК 349
DOI: 10.37399/2686-9241.2021.3.124-150
ШШ1
Инновационные технологии избирательного процесса в свете верховенства закона
Е. И. Колюшин
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации,
г. Москва, Российская Федерация
ekolushin@gmail.com
Аннотация
Введение. В избирательный процесс легитимно и/или де-факто внедряются инновационные технологии, которые являются комплексными инструментами, результатом интеграции искусственного интеллекта, техники и поведения человека на выборах. В статье с позиции обеспечения верховенства закона анализируется влияние этих технологий на избирательный процесс.
Теоретические основы. Методы. В условиях правового государства верховенство закона должно в полной мере распространяться на все стадии избирательного процесса. Парадигма (образец) традиционных подходов предполагает непосредственное физическое совершение гражданами, политическими партиями, другими участниками выборов избирательных действий, исходя из презумпции «здесь и сейчас». Внедрение инновационных технологий в избирательный процесс влечет за собой не только смену форм, но и по мере количественного роста - смену парадигмы избирательного процесса с традиционной на цифровую, но при этом верховенство закона должно поддерживаться.
Результаты исследования. Анализ функционирования инновационных технологий свидетельствует о разновекторном и противоречивом воздействии их на избирательный процесс: от создания удобств для участников до усложнения структуры, замены избирательных действий транзакциями. В настоящее время нет понимания правового значения транзакций в избирательном процессе, их соотношения с избирательными действиями. Практика российских выборов идет по пути изменения избирательного процесса не законом, а техническими решениями, которые априори считаются правомерными либо не допускающими их оценки с позиции верховенства закона. Вследствие этого верховенство избирательного закона либо игнорируется, либо имеет сугубо формальный характер.
Известные принципы избирательного права существуют как бы параллельно, не оказывая реального влияния на внедрение и регулирование инновационных технологий избирательного процесса. Необходимо включить инновационные технологии в предмет избирательного права. Серьезным вкладом в решение этой проблемы явилось бы законодательное закрепление принципа безопасности избирательного процесса. Речь в данном случае идет не о безопасности применительно к общественному порядку. Содержанием нового принципа должен быть широкий комплекс обязанностей государства как организатора выборов, включающий в себя обязанность полной верификации этих технологий, их гласность, обеспечение новых прав и гарантий участников выборов, общественный контроль.
© Колюшин Е. И., 2021
Обсуждение и заключение. Преимущественное до настоящего времени применение инновационных технологий, направленных на обслуживание голосования, не всегда позитивно влияет на целостность избирательного процесса, действие принципов избирательного права. Целесообразно озаботиться внедрением и использованием инновационных технологий для их обслуживания на всех стадиях избирательного процесса с безусловными гарантиями верховенства закона.
Ключевые слова: верховенство закона, инновационные технологии, традиционная парадигма избирательного процесса, цифровая парадигма избирательного процесса, принцип безопасности избирательного процесса
Для цитирования: Колюшин Е. И. Инновационные технологии избирательного процесса в свете верховенства закона // ПравосудиеД^йсе. 2021. Т. 3, № 3. С. 124-150. DOI: 10.37399/2686-9241.2021.3.124-150.
Innovative Technologies of the Electoral Process in the Light of the Rule of Law
Evgeniy I. Kolyushin
Central Election Commissions of the Russian Federation, Moscow, Russian Federation
For correspondence: ekolushin@gmail.com Abstract
Introduction. In the electoral process, innovative technologies are legitimately and/or are de facto introduced. These are complex tools, the result of the integration of artificial intelligence, technology and human behaviour in elections. The article analyses the influence of these technologies on the electoral process from the standpoint of ensuring the rule of law.
Theoretical Basis. Methods. In a State governed by the rule of law, the rule of law should fully apply to all stages of the electoral process. The paradigm (sample) of traditional approaches assumes direct physical commission of electoral actions by citizens, political parties, and other election participants, based on the presumption: "here and now". The introduction of innovative technologies in the electoral process entails not only a change in forms, but also, as the quantitative growth increases, a change in the paradigm of the electoral process from traditional to digital, but at the same time the rule of law must be maintained.
Results. The analysis of the functioning of innovative technologies shows their multi-vector and contradictory impact on the electoral process: from creating convenience for participants to complicating the structure, replacing electoral actions with transactions. Currently, there is no understanding of the legal significance of transactions in the electoral process, their relationship to electoral actions. The practice of Russian elections follows the path of changing the electoral process not by law, but by technical solutions that are a priori considered legitimate or do not allow their assessment from the position of the rule of law. As a result, the rule of electoral law is either ignored or is simply purely formal. The well-known principles of electoral law exist as if in parallel, without having a real impact on the introduction and regulation of innovative technologies of the electoral process. It is necessary to include innovative technologies in the subject of electoral law. A serious contribution to the solution of this problem would be the legislative consolidation of the principle of security of the electoral process. In this case, we are not talking about security in relation to public order. The content of the new principle should be a broad set of
obligations of the state as an organiser of elections, including the obligation to fully verify these technologies, their transparency, new rights and guarantees of election participants, and public control.
Discussion and Conclusion. The predominant use of innovative technologies aimed at providing voting services does not always have a positive impact on the integrity of the electoral process and the operation of the principles of electoral law. It is advisable to take care of the introduction and use of innovative technologies to serve them at all stages of the electoral process with unconditional guarantees of the rule of law.
Keywords: rule of law, innovative technologies, traditional paradigm of the electoral process, digital paradigm of the electoral process, the principle of security of the electoral process
For citation: Kolyushin, E. I., 2021. Innovative technologies of the electoral process in the light of the rule of law. Pravosudie/Justice, 3(3), pp. 124-150. DOI: 10.37399/26869241.2021.3.124-150.
Введение
В избирательный процесс легитимно и/или де-факто внедряются инновационные технологии. Поскольку избирательный процесс регулируется избирательным правом, постольку применяемые инновационные технологии не могут не быть комплексными инструментами, результатом интеграции искусственного интеллекта, техники и поведения человека на выборах. Одной из заслуживающих внимания особенностей выборов депутатов Государственной Думы восьмого созыва в 2021 г. будет продвижение избирательного процесса в сторону его цифровизации.
Не вдаваясь в возможные дискуссии о степени точности, трудно не признать концептуальную верность вывода немецких ученых-государ-ствоведов о важности избирательного законодательства для формирования институтов власти: «Ни в одной системе законодательства парламентское большинство не заинтересовано в чем-либо столь сильно, как в законе избирательном, поскольку речь идет об основах его существования в качестве большинства» [Ахтенберг, Н., и др., 1994, с. 130]. В правовом государстве такой вывод основан на презумпции верховенства закона, который регулирует общественные отношения на выборах, в том числе и отношения, обеспечивающие включение и функционирование в избирательном процессе инновационных технологий.
Теоретические основы. Методы
Свободные выборы как обязательный атрибут демократического политического режима в правовом отношении сводятся к реализации конституционных прав и свобод граждан России, и прежде всего - конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции Российской Федерации). В условиях правового государства верховенство закона должно в полной мере распространяться на выборы во всем их функциональном многообразии и проявлениях. Выборы как процесс
представляют собой систему последовательных, взаимосвязанных во времени и пространстве действий, возникающих при реализации гражданами названного конституционного права. Вследствие этого при внесении изменений в одно из звеньев этой системы необходимо предусматривать и учитывать возможные и/или обязательные изменения другого звена или звеньев.
Анализ эволюционирования регулируемого избирательным правом избирательного процесса под воздействием инновационных технологий строится на признании константными шести принципов избирательного права: всеобщее, равное, прямое избирательное право, тайное голосование, обязательность и периодичность выборов, свободные выборы [Колюшин, Е. И., 2019, с. 37-63]. Содержательное наполнение этих принципов зависит от избирательного законодательства, которое не является стабильным, и от созданных государством механизмов выборов, организация и проведение которых в России законом возложены на избирательные комиссии.
Парадигма (образец) традиционных подходов предполагает непосредственное физическое совершение гражданами, политическими партиями, другими участниками выборов любых избирательных действий «здесь и сейчас». Избирательные действия должны быть подвержены возможному или обязательному контролю со стороны избирательных комиссий, других участников выборов («многоглазый контроль»). При таком подходе избирательное право регламентирует избирательный процесс как избирательные действия (и граждан, и юридических лиц), которые персонализированы и видимы человеческим глазом без использования специальной техники и софта.
Внедрение инновационных технологий в избирательный процесс влечет за собой не только смену форм, но и по мере количественного роста -смену парадигмы избирательного процесса. В условиях ожиданий большой экономической и общественной эффективности от цифровиза-ции вторжение новых технологий преимущественно на стадии голосования без адекватного правового регулирования может привести к превращению их в голосование, цифровым квазивыборам.
Применительно к цифровой информации трудно согласиться с распространенным мнением о том, что она не меняет характер создания новых ценностей. Так, А. В. Корнев утверждает: «...информация, пусть и в цифровой форме, принципиально не трансформирует характер создания новых ценностей. Она лишь вносит определенные технологические новшества в сам характер производства и обмена товарами, более широко -благами» [Корнев, А. В., 2019, с. 12]. Здесь ключевое утверждение заключается в отрицании нового характера создаваемых ценностей и традиционном взгляде на неизменность информации по существу независимо от ее формы. Однако де-факто, хотя пока это де-юре во многих случаях не зафиксировано, цифровая информация является оригиналом, она
первична, а ее аналоги на бумажных и иных носителях выступают в лучшем случае копиями.
Инновационные технологии в избирательном процессе до настоящего времени нередко не носят обязательного характера, либо являются дополнительными по отношению к традиционным, либо вытесняют традиционные не повсеместно, а в локально-экспериментальных масштабах. Их внедрение существенно опережает законодательное регулирование, вследствие чего одни и те же отношения на выборах в зависимости от наличия или отсутствия правового регулирования могут либо являться правоотношениями, либо носить неправовой характер. Увеличение удельного веса фактических, неправовых отношений означает уменьшение правового поля избирательного процесса.
Использование формально-юридического метода исследования позволяет выявить правовой статус конкретных инновационных технологий. Сравнительно-правовой в сочетании с иными методами дает возможность получить представление о концептуальных правовых подходах к инновационным технологиями на выборах, например, в ФРГ и Швейцарии - странах, входящих в одну с Россией романо-германскую правовую семью. Эмпирический подход сводится к описанию в допустимом для статьи объеме практики, проведенных и предполагаемых экспериментов с инновационными технологиями на конкретных выборах. Каждый из методов исследования может сочетаться с другим или другими, а в совокупности они позволили получить следующие результаты.
Результаты исследования
В советское время инновационные технологии на выборах не применялись. Слом советского избирательного права произошел в рамках социальной революции1. Старая парадигма выборов как торжества блока коммунистов и беспартийных под руководством КПСС прекратила свое существование. Однако новая родилась, не выходя за рамки механического копирования традиционной парадигмы зарубежного демократического избирательного процесса2.
Прошедшее время свидетельствует о сначала робком, но возрастающем особенно в последние годы проявлении интереса к внедрению ин-
1 В. Д. Зорькин называет слом советской системы социальной революцией. «...Мы в результате указанной революции получили, я бы сказал, лоскутно-дырявое и к тому же взаимно конфликтное этико-нормативное поле» [Зорькин, В. Д., 2013, с. 55].
2 На первых выборах в новый парламент страны в 1993 г. де-юре действовавшие советские избирательные законы в России не применялись. Их заменили указы Президента Российской Федерации, которые регулировали выборы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, хотя в части формулировок принципов избирательного права они практически реципировали советские избирательные законы. Какие-либо инновационные технологии на этих выборах не применялись.
новационных технологий преимущественно на стадиях голосования и определения его итогов. Речь идет о технических средствах подсчета голосов (комплексах обработки избирательных бюллетеней - КОИБ), мобильном избирателе, цифровых избирательных участках, куар-кодах на протоколах участковых избирательных комиссий, видеонаблюдении, комплексах для электронного голосования (КЭГ), сборе подписей с использованием государственной информационной системы, дистанционном электронном голосовании (ДЭГ), государственной автоматизированной информационной системе «Выборы» (ГАС «Выборы»).
Инновационные технологии на службе голосования
Под техническими средствами подсчета голосов существующая практика выборов понимает машины - комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБ), программно-технические комплексы (ПТК). Периодически модернизируемые КОИБы и ПТК используются на выборах с середины 90-х гг. прошлого века. Они способны принимать заполненные избирателями бумажные бюллетени, а благодаря программному обеспечению - подсчитывать голоса избирателей. ПТК являются элементами системы ГАС «Выборы». Количество КОИБов меняется, но не превышает на федеральных выборах 10-процентного насыщения участковых избирательных комиссий. Попытка реализации принятой в 2012 г. более амбициозной программы применения КОИБов успеха не имела.
Избирательные законы не регламентируют ни режимы работы этих машин, ни их функционал, ни особенности организации работы избирательной комиссии. Эти вопросы регламентируются актами ЦИК России3. Функционирование машин вправе обслуживать только те члены участковой избирательной комиссии, которые имеют не предусмотрен-
3 Так, Инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации, утвержденная постановлением ЦИК России от 8 февраля 2018 г., предусматривает для КОИБ модификации 2017 г. следующие действия: прием от избирателей в сканирующее устройство избирательных бюллетеней; подсчет в автоматизированном режиме числа проголосовавших, позволяя в режиме реального времени видеть это число каждому избирателю и другим находящимся на участке лицам; подсчет в автоматизированном режиме голосов избирателей, позволяя видеть эту информацию только после истечения установленного времени голосования; ручной ввод данных для так называемой верхней части протокола УИК об итогах голосования (число избирателей в списке на момент завершения голосования, число бюллетеней и другие); составление в автоматизированном режиме протокола УИК об итогах голосования; проверка в автоматизированном режиме на предмет соблюдения контрольных и иных соотношений данных протокола; печатание на бумажном носителе протокола (протоколов) УИК об итогах голосования; распечатка копий протоколов для наблюдателей и иных лиц; запись данных протокола об итогах голосования на внешний носитель информации с целью последующего их введения в систему ГАС «Выборы».
ный избирательным законом статус оператора КОИБа. Как правило, это два человека4. Техническую поддержку осуществляют на договорной основе специалисты коммерческих структур. Поэтому ограничиваются как права большинства членов участковой комиссии, так и действие коллегиальности - одного из основных принципов работы комиссии.
Обеспечение верховенства избирательного закона обусловливает необходимость отказа от института операторов КОИБов, урегулирования в избирательном процессе статуса обслуживающих эти машины специалистов, а также закрепления разных способов гарантирования адекватности данных протокола об итогах голосования волеизъявлению избирателей. Речь идет о сертификации этих устройств, установлении правил распределения их по территории, тестирования, правилах тайного голосования, разных вариантах контроля правильности подсчета голосов (от выборочного до сплошного ручного подсчета голосов избирателей). В настоящее время большая часть этих гарантий избирательным законам либо неизвестна, либо имеет не обязательный, факультативный характер. В значительной мере «спящая», так как применяется очень редко, норма п. 32 ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан, разрешающая комиссиям один из вариантов контрольного ручного подсчета голосов избирателей, должна не только проснуться, но и измениться, превратить усмотрение комиссии в обязательную процедуру по требованию зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений.
Видеонаблюдение в день голосования на избирательных участках впервые и в самых широких масштабах применялось на выборах Президента Российской Федерации в марте 2012 г.5 Правовым основанием применения видеонаблюдения на федеральных выборах являются отдельные положения соответствующих избирательных законов - п. 15 ст. 78 и п. 18 ст. 86 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, п. 7 ст. 46, п. 14 ст. 66, п. 18 ст. 74 Федерального закона о выборах Президента Российской Федерации и акты ЦИК России. Они предусматривают на федеральных выборах возможность, но не обязательность видеонаблюдения на избирательных участках (и в территориальных избирательных комиссиях на выборах депутатов Государственной Думы), а также
КОИБы рекомендуется применять на избирательных участках, имеющих более 1000 избирателей. Согласно п. 3 ст. 27 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав на таких участках должно быть от 7 до 16 членов комиссии.
Было установлено 180 тыс. веб-камер. С 80 тысяч участков велась прямая трансляция в сеть «Интернет», на 11 тыс. участков по техническим причинам осуществлялись только записи. См.: Выборы Президента Российской Федерации. 2012 : сб. информационно-аналитических материалов. М., 2012. С. 365. На последующих федеральных выборах число веб-камер и участков с видеонаблюдением существенно сократилось.
4
наделяют ЦИК России правом устанавливать по согласованию с Министерством информации, связи и массовых коммуникаций порядок применения средств видеонаблюденияи и трансляции изображения в сети «Интернет».
Видеонаблюдение не является обязательным элементом избирательного процесса, оно применяется факультативно и селективно
по усмотрению формально избирательных комиссий, которые принимают решения об использовании видеонаблюдения, о масштабах такового. Фактически подобные решения возможны только при согласии со стороны органов и должностных лиц исполнительной власти или местных администраций разного уровня6.
В настоящее время видеонаблюдение в значительной мере рассчитано на чисто внешний эффект. Отсутствие даже упоминания о нем в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав не позволяет отнести видеонаблюдение к числу основных гарантий избирательных прав граждан. Для придания ему статуса правовой гарантии избирательных прав необходимо включить видеонаблюдение в число избирательных действий на всех федеральных и региональных выборах, расходы на его проведение предусматривать в числе расходов на организацию и проведение выборов, значительно облегчить доступ к видеозаписям в течение продолжительного периода - не менее года после дня голосования7.
Заказчиками видеонаблюдения являются не избирательные комиссии, а органы исполнительной власти или местные администрации. Исполнительные органы государственной власти (на федеральном уровне - Министерство информации, связи и цифрового развития Российской Федерации) организуют государственные закупки на поставку оборудования и выполнение работ по проведению видеонаблюдения. В роли поставщика обычно выступают структуры ПАО «Ростелеком» и аффилированных с ним организаций. Сложилась практика, в силу которой расходы по обеспечению видеонаблюдения не включаются в число расходов на организацию и проведение выборов даже на федеральных выборах. Видеозаписи хранятся не у комиссий, а у подрядчиков работ и услуг по госзакупкам. Первоначально установленный в отношении видеозаписей на выборах Президента Российской Федерации в 2012 г. 12-месячный срок доступа к ним после официального опубликования результатов выборов на последующих выборах разного уровня всегда только сокращался вплоть до одного месяца. Доступ к видеозаписям весьма затруднен и для всех участников выборов, и для членов избирательных комиссий.
Постановлением ЦИК России от 29 февраля 2012 г. «О порядке организации доступа к видеоматериалам, полученным в ходе видеонаблюдения в помещении для голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года» была предусмотрена реализация заявок на просмотр видеоматериалов в течение одного года со дня официального опубликования общих результатов выборов, т. е. практически в течение 15 месяцев после дня голосования. Однако в настоящее время на выборах разного уровня решениями избирательных комиссий сроки допуска к видеоматериалам предельно сокращены вплоть до одного месяца со дня голосования.
6
Теоретически и фактически с помощью корректно функционирующего видеонаблюдения можно установить число избирателей, принявших участие в выборах, но акты избирательных комиссий исключают такую возможность. Необходимо считать видеозаписи доказательствами при рассмотрении споров в избирательных комиссиях и судах по делам, возникающим из избирательных правоотношений.
В последние годы распечатанные на принтере протоколы участковых избирательных комиссий об итогах голосования снабжаются машиночитаемым двумерным штрихкодом (куар-код), который содержит всю имеющуюся в этом протоколе информацию8. После доставки протокола в территориальную комиссию содержащаяся в нем информация может быть в течение нескольких секунд сканирована и введена в систему ГАС «Выборы». Однако избирательные законы, несмотря на детальное регулирование содержания протокола УИК об итогах голосования, не знают такой инновации. Фактически применяемые методики шифрования строк протокола, призванные защищать его от вмешательства извне, не носят правового характера и неизвестны членам избирательных комиссий.
Федеральный законодатель в 2020 г. разрешил субъектам Российской Федерации предусматривать на региональных выборах сбор до половины подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов с использованием федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»9. Все собранные таким способом подписи и подписные листы на практике со стороны избирательных комиссий не проверяются, так как априори считаются действительными и достоверными. При этом, однако, избирательные законы не дают оснований для вычленения каких-то подписей на этапе определения числа подлежащих проверке подписей. Равным образом нуждается в законодательном урегулировании нарождающаяся практика использования искусственного интеллекта при проверке подписных листов. Если, например, при проверке достоверности подписей и других сведений в подписных листах в поддержку кандидата, списка кандидатов используется не предусмотренный избирательным правом искусственный интеллект в виде специального программного обеспече-
Для его получения используется специальное программное обеспечение (СПО), которое устанавливается на комплексы средств автоматизации территориальных избирательных комиссий. Для каждой участковой комиссии системным администратором территориальной комиссии формируются файлы, содержащие шаблоны протоколов участковых комиссий об итогах голосования с той информацией, которая известна до начала голосования. Эти файлы записываются на внешний носитель информации (USB флэш-накопитель) и передаются в участковые комиссии.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 21. Ст. 3233.
8
У
ния, а затем полученные данные оформляются как заключение специалиста-эксперта, то возникает вопрос: какую роль играет этот специалист, давая соответствующее заключение? Является ли он формальным оформителем, легализатором результатов действия искусственного интеллекта, или же этот самый интеллект используется как помощник, любые действия которого можно дезавуировать по своему усмотрению? В первом случае такой специалист фактически не нужен, так как его работу выполняет машина. Однако необходимо будет не только изменить правовое регулирование, признав юридическое значение машинной проверки, но и признать право кандидата, избирателя оспаривать действия машины в суде. Во втором случае никуда не уйти от вопроса о критериях оценки специалистом результатов работы искусственного интеллекта, иначе отсутствие таких имеющих правовое значение критериев породит субъективное отношение, неравноправное положение различных кандидатов, в поддержку выдвижения которых поставили свои подписи избиратели. И в том и в другом случаях вопросы порождают потребность законодательного регулирования.
В 2019 и 2020 гг. в Москве в единые дни голосования функционировали цифровые избирательные участки в порядке эксперимента, предусмотренного Федеральным законом от 29 мая 2019 г. № 102-ФЗ10, действие которого было продлено на 2020 г. Находившиеся в день голосования в Москве избиратели из других регионов, в которых проводились выборы в органы государственной власти, могли принять участие в соответствующих выборах и голосовании на одном из 30 цифровых избирательных участков при условии включения в список избирателей на основании заранее поданного дистанционно заявления в электронной форме. Предполагавшееся тиражирование этого эксперимента не состоялось де-юре по причине истечения срока действия Федерального закона. При этом следует обратить внимание на имевшую место незаинтересованность находившихся в Москве иногородних избирателей, которые показали очень низкий уровень явки на состоявшихся в соответствующих регионах выборах11.
Технология, позволяющая избирателям без получения открепительного удостоверения на некоторых выборах голосовать на избирательных участках не по месту первоначального нахождения в списке избирателей, получила в актах избирательных комиссий рекламное название «Мобильный избиратель»12. Инновационной практикой в отличие от из-
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 22. Ст. 2658; 2020. № 21. Ст. 3230.
11 Например, на дополнительных выборах депутатов Государственной Думы в Лермонтовском одномандатном избирательном округе № 147 13 сентября 2020 г. на 30 цифровых избирательных участках в Москве проголосовало 30 избирателей.
12 В системе ГАС «Выборы» операции по вводу и обработке сведений из заявлений о включении в список избирателей по месту нахождения включены в задачу
вестного избирательным законам института открепительных удостоверений ее можно считать по той причине, что переход из одного списка избирателей в другой с использованием сети «Интернет» и других информационно-коммуникационных систем возможен без физического обращения с заявлением в избирательную комиссию. Предельная централизация процесса в системе ГАС «Выборы» свидетельствует об изменении роли избирательных комиссий в составлении таких списков. При этом предполагающий приход избирателя в комиссию порядок голосования не меняется.
Дистанционное электронное голосование
Электронное голосование, которое предполагало использование комплексов электронного голосования, сохранилось в законе на уровне понятия, но в настоящее время не имеет практического значения13. Под дистанционным электронным голосованием понимается голосование без
«Мобильный избиратель». Интересно, что автоматический поиск в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав граждан по состоянию на 15 июня 2021 г. слов «открепительное удостоверение» и «мобильный избиратель» дает следующий результат: 140 фрагментов и ничего не найдено.
13 Комплексы электронного голосования, изначально произведенные в количестве одной тысячи машин, исчерпали срок эксплуатации, новые не изготавливаются. Последний по времени «Порядок электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации» утвержден постановлением ЦИК России от 7 сентября 2011 г. Если при использовании КОИБа избиратель получает традиционно психологически привычный бумажный избирательный бюллетень, то КЭГ не предоставлял такой возможности. Бюллетень имел электронный вид. Он готовился специальным программным обеспечением. Однако сама эта технология не могла обойтись без бумажных носителей. Электронный протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования должен был распечатываться на бумажном носителе как экземпляр № 2, с которого изготавливаются копии для наблюдателей и других лиц. Постановлением ЦИК России от 22 января 2014 г. был утвержден «Порядок установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдумов на основании протоколов об итогах голосования, составленных в электронном виде с использованием автоматизированных рабочих мест участковых избирательных комиссий». Согласно этому Порядку электронный протокол должен был подписываться усиленными электронными подписями всеми присутствующими членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. В действительности такой порядок не применялся, так как члены участковых комиссий не получили право простановки электронной цифровой подписи, а сами комиссии не оборудованы автоматизированными рабочими местами. С 2021 года КЭГи в России не применяются. Сохранение в понятийном аппарате Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав упоминания об электронном голосовании дает избирателям, включенным в списки для дистанционного электронного голосования, если таковое применяется, гипотетическую возможность осуществлять голосование, придя в избирательную комиссию, но у комиссии нет обязанности обеспечивать такое голосование.
бюллетеня на бумажном носителе с использованием специального программного обеспечения, а в Москве - с использованием городского портала государственных и муниципальных услуг. В России впервые оно было осуществлено на выборах депутатов городской Думы 8 сентября 2019 г. в Москве14, когда часть избирателей могла заявить о желании голосовать, не приходя в избирательную комиссию15. Голосование имело экспериментальный характер. Однако кроме цифр, которые вошли в протоколы трех участковых избирательных комиссий дистанционного электронного голосования, никаких официальных итогов, докладов о результатах эксперимента не публиковалось. Первое дистанционное электронное голосование предусматривалось Федеральным законом от 29 мая 2019 г. № 103-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва»16 и принятым неделей ранее, 22 мая
2019 г., одноименным Законом города Москвы17. Федеральным законом от 23 мая 2020 г. № 151-ФЗ действие эксперимента в городе продлено на
2020 и 2021 гг.18 В целом наблюдается преимущественно технократический подход к проведению дистанционного электронного голосования без учета требования обеспечения верховенства закона.
Во-первых, право избирателя на дистанционное электронное голосование однозначно в законе не закреплено, а его наличие можно обнаружить только при толковании закона. Федеральным законом от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ такое голосование без акцента на экспериментальный статус внесено в понятийный аппарат Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан и включено в Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы через указание на возможность такого голосования: «В случаях и порядке, установленных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации...»
14 Проводившиеся с 2008 г. на отдельных избирательных участках во время муниципальных выборов голосования (с использованием сети «Интернет» и карт для таксофонов, социальных карт, мобильных телефонов) имели статус социологических опросов избирателей.
15 О желании участвовать в таком голосовании заявили более 10 тыс. человек, проголосовали 9809 избирателей. В 2020 году дистанционным электронным голосованием на общероссийском голосовании по внесению изменений в Конституцию Российской Федерации воспользовались более миллиона граждан России, но избирательное право на это голосование не распространялось. На дополнительных выборах депутатов Государственной Думы в 2020 г. в двух избирательных округах дистанционно проголосовали менее 30 тыс. избирателей. По решению ЦИК РФ от 25 мая 2021 г. дистанционное электронное голосование пройдет на выборах депутатов Государственной Думы восьмого созыва в 33 одномандатных избирательных округах семи субъектов Российской Федерации, а также на иных выборах 19 сентября 2021 г. в этих регионах.
16 Собрание законодательства Российской Федерации. 2019. № 22. Ст. 2658, 2659.
17 Ведомости Московской городской Думы. 2019. № 6. Ст. 61.
18 Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 21. Ст. 3230.
(ч. 17 ст. 81)19. Таким образом, законы допускают распространение дистанционного электронного голосования в экспериментальном режиме на все виды выборов на территории города Москвы. Что касается остальной территории страны, то допускается возможность дистанционного электронного голосования только на выборах депутатов Государственной Думы.
Закон не регулирует процедуру дистанционного электронного голосования в отличие от достаточно детальной ее регламентации применительно к традиционному голосованию. Вследствие этого существенно изменившийся избирательный процесс не обогатился ни новыми правами участников, ни обеспечивающими их гарантиями, ни обязанностями организаторов выборов. Думается, что избирателю необходимо предоставить новые права, в том числе право на доступ к гарантиям верификации в части, не затрагивающей криптографию, право на анонимизацию, право заявлять о принуждении к участию в голосовании, право на корректность учета и обработки волеизъявления системой (право на индивидуальную верификацию), должны быть обеспечены гарантии запрета обработки персональной информации в иных, кроме участия в выборах, целях.
Далеко не все предусмотренные избирательным законодательством права граждан и гарантии этих прав в режиме подготовки и проведения дистанционного электронного голосования могут быть реализованы. Так, участие избирателя в дистанционном электронном голосовании ограничено существующей практикой составления списков. Она предполагает наличие дополнительных регистраций на едином портале государственных услуг или другом портале и ничем не ограниченные возможности портала или Федерального центра информатизации при ЦИК России не включать любого обладающего активным избирательным правом гражданина в список избирателей по своему усмотрению. Основания отказа избирателю неизвестны, он не может обжаловать эти действия в суд. Вследствие этого нет никаких запретов на формирование списков избирателей, в том числе по признакам лояльности, возраста и т. д. Предусмотренные ст. 68 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав права членов участковых избирательных комиссий во время работы со списком избирателей, подсчет поданных голосов избирателей нуллифицированы самой технологией, отрицающей установленные законом процедуры определения итогов голосования на избирательном участке20. Более того, участковые комиссии (по одной на
19 Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 21. Ст. 3230, 3233.
20 В частности, неиспользованные избирательные бюллетени ввиду отсутствия таковых не надо погашать, исключаются процедуры сортировки бюллетеней, оглашения содержащейся в каждом из бюллетеней отметки избирателя и представления бюллетеня присутствующим при подсчете лицам для визуального контроля.
каждый из 15 одномандатных округов) задействованы в дистанционном электронном голосовании только в Москве, а в 18 одномандатных избирательных округах на выборах депутатов Государственной Думы восьмого созыва на территории шести субъектов Российской Федерации они исключены из избирательного процесса на этой стадии.
Во-вторых, избирательные законы регулируют избирательные действия в русле традиционной парадигмы выборов, а используемые для организации и проведения дистанционного электронного голосования специальные программные обеспечения (СПО) выстраивают цепочки транзакций, в том числе и транзакций по передаче информации от оцифрованного избирателя из одной информационной системы в другую. Каких-либо правовых критериев и правил перевода избирательных действий в транзакции не существует. Федеральная и московская системы дистанционного электронного голосования по-разному переводят избирательные действия в транзакции.
Электронный бюллетень является лишь образом реального бюллетеня [Колюшин, Е. И., 2020, с. 29], так как комиссия утверждает текст бюллетеня в бумажном виде, а затем его преобразуют в электронный. Что касается электронного протокола об итогах голосования, то в настоящее время он не имеет обязательной юридической силы, так как члены комиссии не наделены правом электронной подписи. Юридическая сила признается за утвержденной на заседании и подписанной членами комиссии бумажной распечаткой, т. е. фактически копией электронного протокола. При этом члены ни участковой избирательной комиссии, ни выполняющей ее функции специальной территориальной избирательной комиссии дистанционного электронного голосования не производят предусмотренные законом действия, включая подсчет голосов. Их функции выполняет специальное программное обеспечение. Однако по закону члены комиссии обязаны подвести итоги голосования, т. е. право подписания протокола является для них и обязанностью. Поэтому трудно согласиться с утверждением о том, что «по организации голосования нет особых изменений...» [Босова, Е. Н. и Реут, Д. А., 2019, с. 57].
В целом многозвенная логистическая схема маршрута транзакций неизвестна избирательным законам, а сбои в ней не имеют правового значения. Упрощенная схема логистического маршрута транзакций при дистанционном голосовании избирателей в одномандатном избирательном округе на выборах депутатов Государственной Думы и учета их волеизъявления в итогах голосования выглядит следующим образом: заявление гражданина, имеющего подтвержденную учетную запись на порталах госуслуги mos.ru, на участие в голосовании (гаджет, многофункциональный центр) - система интернет-сайт (госуслуги; vybor.gov. ru; mos.ru) - регистр избирателей Федерального центра информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ФЦИ при ЦИК России), мобильный избиратель - система интернет-сайт (госуслуги; vybor.gov.ru; mos.ru) - запрос избирателем бюллетеня (гад-
жет) - система интернет-сайт (госуслуги; vybor.gov.ru; mos.ru) - получение бюллетеня (гаджет) - заполнение бюллетеня (гаджет) - система интернет-сайт (госуслуги; mos.ru; vybor.gov.ru) - программно-технический комплекс дистанционного электронного голосования (ПТК ДЭГ) - ФЦИ при ЦИК России - специальная территориальная избирательная комиссия (ТИК) дистанционного электронного голосования, в Москве - одна участковая избирательная комиссии в избирательном округе) - окружная избирательная комиссия одномандатного округа (ОИК). В действительности эта схема значительно усложняется за счет коммуникаций разных ее звеньев с подсистемами Единой системы идентификации и аутентификации (ЕСИА) и четырьмя Центрами обработки данных (ЦОД) посредством систем межведомственного электронного взаимодействия с использованием при этом в целях безопасности съемных носителей информации.
Логистика транзакций принципиально отличается от логистики правоотношений между избирателем и участковой избирательной комиссией при традиционном голосовании. В традиционном избирательном процессе результаты любого использования техники не только должны (или могут) быть верифицированны правомочными должностными лицами, но и должны (или могут) проверяться членами избирательных комиссий, гражданами, другими участниками выборов с использованием общераспространенных, не требующих специальной квалификации способов проверки. Известные избирательным законам механизмы общественного контроля, контроля со стороны кандидатов и политических партий позволяют при дистанционном электронном голосовании в условиях действующего законодательства получать всего лишь юридически незначимую информацию и наблюдать на красивых экранах за внешними проявлениями работы различных программных продуктов, получать выданную этими продуктами бумажную информацию без всяких правовых возможностей убедиться в ее адекватности результатам волеизъявления избирателей. Е. В. Гриценко в связи с этим дипломатично отмечает: «...проблемными представляются и возможности обжалования как порядка ДЭГ, так и результатов голосования.» [Гриценко, Е. В., 2020, с. 47]. Если же перевести этот тезис на более понятный язык, то, вероятно, можно заявить следующее. Порядок дистанционного электронного голосования устанавливается не законом, а актами избирательных комиссий, поэтому заведомо как бы предполагается верховенство не закона, а акта избирательной комиссии. В части обжалования результатов ключевой нерешенной представляется проблема юридической силы электронного протокола об итогах голосования.
В-третьих, господствующее ныне в России представление о дистанционном голосовании как способе увеличения явки избирателей [Иванова, К. А., 2019, с. 33] подтверждается очень высокими показателями явки на прошедших в 2019-2020 гг. дистанционных голосованиях. Однако включение в этот ряд показателей общероссийского голосования
в 2020 г. представляется некорректным, так как оно проводилось за пределами правового поля избирательного процесса. Кроме того, не учитываются принципиальные различия расчетной базы при вычислении уровня явки избирателей на традиционное и дистанционное электронное голосование. В первом случае уровень явки определяется по отношению ко всем потенциальным избирателям на соответствующих выборах, независимо от их желания или нежелания участвовать в них. При дистанционном электронном голосовании действует заявительный порядок участия в выборах, т. е. в расчетную базу включаются только граждане, четко выразившие желание участвовать именно в таком голосовании.
Европейские исследователи констатируют тенденцию к сокращению явки избирателей на выборах. Голосование - одна из самых элементарных форм политического участия, предшествующая различным другим формам (например, членству в партии). Поэтому сокращение явки может свидетельствовать о более глубоких изменениях, в том числе - об ослаблении веры в функционирование политики, а также о нарушении социальных связей. Избиратели извлекают пользу из офлайн общения [Allers, M., et al., 2021]. Дистанционное же электронное голосование способствует ослаблению социальных связей. Напротив, персонализация выборов означает процесс, при котором акцент смещается на отдельных кандидатов в ущерб политическим партиям. Таких кандидатов, например, на выборах в Европейский парламент называют ведущими (ключевыми, Spitzenkandidaten). Считается, что их участие в выборах может прямо или косвенно положительно повлиять на явку избирателей в государствах -членах Европейского союза и намерение голосовать за соответствующую партию [Gatterman, K. and МащиаГ:, F., 2020].
В европейских исследованиях преобладает позиция, свидетельствующая о том, что электронное голосование не оказывает заметного влияния на явку в целом, но может повлиять на состав голосующих, в том числе привлечь к голосованию некоторые группы ранее не участвовавших или участвовавших нерегулярно.
Так, в Женеве пилотные проекты электронного голосования начались в 2004 г. в четырех муниципалитетах. С 2005 по 2008 г. были отложены из-за отсутствия правовой основы. С ноября 2008 г. федеральное законодательство ограничило 30% долю граждан, которые могли голосовать через интернет. В настоящее время вследствие опасений по поводу безопасности и манипулирования голосами федеральное правительство приостановило электронное голосование. Швейцарские избиратели делятся на тех, кто регулярно (часто) голосует, «трезвенников» (не голосующих) и случайных избирателей. Последние более чувствительны к электронному голосованию, а на участие в голосовании тех, кто часто голосует, электронное голосование не влияет [Petitpas, А., Jaguet, J. М. and Sciarini, P., 2021]. Движущими факторами индивидуального участия в выборах являются не удобство голосования, которое в популярной литературе обозначается как самое главное достоинство дистанционного электронного
голосования, а более высокие уровни интереса к политике и политического участия, в том числе участия в агитационных и иных предвыборных мероприятиях, сильное чувство гражданского долга.
В-четвертых, использование портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров таких услуг, других государственных информационно-коммуникационных систем порождает ошибочные и противоречащие существу выборов представления о дистанционном электронном голосовании как об очередной государственной услуге для населения. Однако не следует забывать, что голосование - одна из стадий выборов, которые, в свою очередь, являются главной формой прямого народовластия. Участие в голосовании - проявление народовластия. Если все-таки обратиться к модному ныне языку услуг, то при голосовании не государство предоставляет услугу избирателю, а избиратель предоставляет государству свою услугу в деле создания механизма публичной власти. Без существенного изменения правового регулирования электронное дистанционное голосование влечет за собой сокращение публичности избирательных действий в пользу частного начала, уменьшение уровня гласности в избирательном процессе, что не будет способствовать укреплению народовластия.
В-пятых, поскольку существует установленный Федеральным законом запрет передачи информации в систему ГАС «Выборы» из сети «Интернет», постольку коммуникации с этой сетью либо будут очевидно нарушать его, либо предполагают установку фильтров, съемных накопителей информации и т. п., повышающих гарантии исключения вирусного заражения и искажения информации внешними силами. Первый вариант маловероятен не потому, что противоречит закону, а потому, что заведомо противоречит интересам безопасности. Однако и применяющийся на практике второй вариант исходит из узкого толкования содержания запрета с целью его фактического обхода. Он влечет использование съемных накопителей информации с целями использования на следующем (следующих) этапе (этапах) ее продвижения. Для этого необходимо каждый раз разрывать логистическую цепь движения информации не только для ее тестирования на предмет безопасности, но и для нового форматирования с использованием флэш-накопителей или других средств ее передачи, что может порождать сомнения в идентичности такой информации.
В-шестых, в бюджетных расходах на проведение выборов финансирование организации и проведения такого голосования либо вообще не предусматривается, либо предусмотрено в весьма символическом объеме как расходы на содержание во время выборов нескольких избирательных комиссий. Между тем не менее 99% реальных расходов приходятся на создание и обслуживание функционирования инфраструктуры такого голосования в виде цифровых платформ, центров обработки данных, программно-технических комплексов, специального программного обеспечения, каналов передачи информации, обеспечение ее безопасности, в том
числе средствами криптографии, кодирования. Все эти работы и услуги осуществляют не избирательные комиссии, и проводятся они не по заказу комиссий, а специалистами органов исполнительной власти в лице Министерства информации, связи и цифрового развития Российской Федерации, правительства города Москвы, а также коммерческих организаций - подрядчиков по осуществлению государственных закупок на технику, софт и услуги, включая связь. Потому в отличие от традиционного голосования, которое по закону организуют и проводят избирательные комиссии, последние в данном случае лишь содействуют организации и проведению дистанционного электронного голосования.
ГАС «Выборы»: информация и избирательный процесс
Территориально распределенная государственная автоматизированная информационная система «Выборы» действует с середины 90-х гг. прошлого века. Согласно Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"»21 одним из принципов ее функционирования является запрет подключения к сети «Интернет».
Развитие ГАС «Выборы» идет не только по пути существенного расширения функционала, но и, в отличие от первоначальных замыслов,
увеличения обрабатываемой ею информации, которая имеет обязательную юридическую силу. В настоящее время избирательные законы и акты комиссий содержат немало прямых указаний на обязательность использования ГАС «Выборы» при совершении определенных избирательных действий. Вследствие этого получаемая информация для приобретения обязательной юридической силы далеко не всегда проходит верификацию со стороны избирательных комиссий и/или должностных лиц этих комиссий (например, регистр избирателей), либо такая верификация превращается в формальность (например, сведения об итогах голосования на цифровом избирательном участке). Технократический подход к инновациям в избирательном процессе способствует укреплению этой тенденции до масштабов, которые могут поставить под сомнение верховенство закона. Так, «Основные направления развития Государственной автоматизированной системы "Выборы" до 2022 года», утвержденные постановлением ЦИК России от 30 октября 2019 г.22, провозглашают «дальнейшее совершенствование избирательного процесса Российской Федерации за счет его цифровизации, достижение нового уровня прозрачности и открытости, доступности и инклюзивности избирательных процедур и действий.». Это означает, что совершенствование избирательного процесса видится как проблема технического
21 Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 172.
22 Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2019. № 12.
развития ГАС «Выборы» без изменения ее правового статуса, хотя избирательные законы и названный Федеральный закон от 10 января 2003 г. не признают за этой Системой такой роли локомотива избирательного процесса.
Дистанционное электронное голосование показывает, что законодательное оформление нового статуса ГАС «Выборы», видимо, должно быть направлено на отказ от предусмотренного действующим законом ее монопольного положения в избирательном процессе, законодательное признание участия в этом процессе и других информационно-коммуникационных систем.
Противоречивая разновекторность
Воздействие инновационных технологий на избирательный процесс разновекторно и имеет противоречивый характер: они освобождают избирателей, кандидатов, членов избирательных комиссий от части механических передвижений, рутинного ручного труда, создавая для них более комфортные, удобные условия, но при этом усложняется избирательный процесс за счет изменения структуры избирательных действий, их дробления, введения новых звеньев на пути движения информации, замены избирательных действий транзакциями. Внедряемые на отдельных стадиях избирательного процесса без учета его целостности инновационные технологии могут оказывать деструктивное влияние на его системность. В настоящее время нет понимания правового значения транзакций в избирательном процессе. Кроме того, одни и те же избирательные действия в зависимости от использования или неиспользования инновационных технологий совершаются по разным алгоритмам.
Развитие регулируемого избирательным правом избирательного процесса по разным, в том числе и политическим, причинам как отстает от прогресса технологий, так и не успевает приспосабливать свои формы и источники к обслуживанию этих технологий. Вследствие этого технологии превращаются из подзаконного технического регулятора избирательного процесса, который подчиняется избирательному праву, в самостоятельный регулятор, который действует в разных формах наряду с избирательным правом вплоть до игнорирования правового регулирования и ограничения поля его действия. Технологии выходят за пределы действия не только избирательного права, но и права в целом как совокупности правовых норм. При этом нередко сами занимают его место.
В этих условиях теоретически возможны три принципиально разных варианта решения проблемы обеспечения верховенства закона: признание и допуск к реализации только тех инновационных технологий, которые не влекут за собой никаких изменений определенного законом избирательного процесса; признание инновационных технологий чисто техническими решениями, которые не влияют на избирательный
процесс и не могут рассматриваться с позиции верховенства избирательного закона; признание инновационных технологий элементом правового регулирования и включение их в предмет избирательного права. Каждый их этих вариантов не должен возводиться в абсолют применительно к отдельным избирательным действиям. Первый вариант, хотя и основывается на консервативном подходе к изменениям закона, но не запрещает это делать, если требующие изменения избирательного процесса инновационные технологии внедряются одновременно с изменением закона. Практика российских выборов в значительной мере склоняется ко второму варианту: та или иная инновационная технология в лучшем случае упоминается без учета влияния на избирательный процесс в актах избирательных комиссий, реже - в избирательных законах. Вследствие этого верховенство избирательного закона либо игнорируется, либо имеет сугубо формальный характер. И в том и в другом случаях изменения избирательного процесса предопределяются не законом, а только техническими решениями, правомерность которых в принципе не может быть оспорена. Третий путь предполагает изменение традиционных представлений о праве, в частности - об избирательном праве. Думается, нельзя не согласиться с принципиальным выводом: «Отраслевой подход, основанный на одномерных предметах и методах правового регулирования, не может уже выражать всю полноту природы права. .В отличие от института традиционной системы права как совокупности однородных норм, институт как предмет (объект) права (цифрового права. - Е. К.) включает сложный симбиоз материальных, нематериальных и поведенческих элементов, которые в целостности характеризуют понятие технологии. .Необходимо сделать технологии предметом правового регулирования» [Синюков, В. Н., 2019, с. 12]. Вследствие этого, видимо, регулирующие избирательный процесс принципы избирательного права могут как развиваться содержательно, так и рождаться заново.
Европейские практики
Европейский опыт свидетельствует о весьма требовательном отношении не только к дистанционному электронному голосованию, но и к использованию при офлайн-голосовании электронных машин.
Только Эстония достаточно системно использует институт дистанционного электронного голосования, но масштабы его, если сопоставить с российскими, могут претендовать лишь на муниципальный уровень. Такие близкие России по романо-германской правовой системе федеративные государства, как ФРГ и Швейцария, занимают весьма разные позиции.
Самые жесткие правовые требования к инновационным технологиям на примере электронных машин для голосования сформулировал и обосновал Федеральный Конституционный Суд ФРГ. Признав неконституционным применение в 2005 г. на выборах в Бундестаг электронных
машин для голосования23, Второй сенат Федерального Конституционного Суда ФРГ 3 марта 2009 г. сформулировал по этому делу две принципиальные правовые позиции:
«1. Принцип открытого характера выборов. требует, чтобы все существенные шаги на выборах подлежали открытой перепроверке, если иные конституционные интересы не оправдывают исключения.
2. При использовании электронных приборов для выборов гражданин должен иметь возможность проверять достоверность основных избирательных действий и определения результатов выборов без специальных экспертных знаний»24.
В пространном решении этого Суда нет принципиального запрета на использование электронных устройств для голосования на выборах, не исключена возможность использования устройств подобного рода, если обеспечивается конституционно требуемая возможность надежной проверки правильности их функционирования. Саму эту возможность использования машин для голосования Федеральный Конституционный Суд ФРГ обусловил очень серьезными требованиями к законодательству, технике, софту, организации выборов. В частности, весьма категоричен вывод о том, что иные, кроме бумажных, отчеты о голосовании, технические и организационные меры безопасности (мониторинг и хранение машин, сопоставимость случайно выбранных устройств с официальными эталонами, уголовная ответственность за фальсификации) не компенсируют неконтролируемые гражданином избирательные действия.
Швейцарские эксперименты по дистанционному электронному голосованию в 2020 г. приостановлены25. Правовыми основами экспериментов на федеральном уровне стали ст. 8а Союзного закона о политических
23 С помощью таких машин проголосовали около двух миллионов человек в 30 избирательных округах пяти немецких земель.
24 BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Marz 2009-2BvC 3/07-Rn.
25 Эксперименты по проведению дистанционного электронного голосования (по швейцарскому законодательству оно называется электронным голосованием) проводились с 2004 г. по 2020 г. в 15 кантонах. Организация и проведение такого голосования - предмет совместной компетенции Союза и кантонов, является частью стратегии электронного управления Швейцарии. При этом стратегия руководствуется принципом: «Приоритет безопасности перед темпами». В декабре 2020 г. федеральная канцелярия Швейцарии (осуществляет, в частности, свойственные центральным избирательным органам организационно-методические функции по отношению к организации выборов) константировала, что в настоящее время невозможно предлагать гражданам проведение электронного голосования, так как отсутствует соответствующая федеральным правовым предписаниям система и экспериментальная практика нуждается в исправлении. 18 декабря 2020 г. правительство страны приняло ключевые направления новой настройки системы, а 28 апреля 2021 г. объявило об открытии процедуры консультаций с целью создания новой стабильной правовой и административно-технической основы эксперимента.
правах, ст. 27а-27§ Постановления о политических правах и Постановление канцелярии Швейцарской Конфедерации об электронном голосовании от 13 декабря 2013 г. (в ред. от 30 мая 2018 г.) с приложенными к нему материалами26, а детальное правовое регулирование осуществляют кантоны. В настоящее время проводятся консультации с целью выработки новой инновационной технологии электронного голосования в соответствии с разрабатываемыми правовыми предписаниями. Ключевое значение придается безопасности, содержание которой выходит далеко за рамки традиционного понимания безопасности как поддержания общественного порядка на выборах.
Принцип безопасности избирательного процесса
Известные принципы избирательного права существуют как бы параллельно, не оказывая реального влияния на внедрение и регулирование инновационных технологий избирательного процесса27. Действующие из-
26 AS 2013 5371. AS 2018 2279. URL: www.lexfind.ch. Постановление имеет много приложений, в том числе и имеющих отчетный, информационно-разъяснительный характер относительно перенастройки и возобновления экспериментов (заключительный отчет от 30 ноября 2020 г. (на 53 машинописных листах формата А4), краткое изложение ответов на вопросы от 4 мая 2020 г. (на 40 листах); краткое изложение диалога экспертов от 19 ноября 2020 г. (на 76 листах); список уполномоченных экспертов в количестве 20 человек, в том числе и зарубежных).
27 Принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права и тайного голосования на концептуальном уровне по форме изложения в ст. 3-7 утратившего силу Федерального закона от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и действующего ныне со многими изменениями Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» практически текстуально идентичны. Первоначально незначительные различия в содержательном их наполнении в указанных нормах федеральных законов, включающие в себя и ограничения действия, можно отметить только в отношении принципа всеобщего избирательного права. В настоящее время эти различия очень велики, но не вследствие законодательной легализации инновационных технологий.
Что касается принципов обязательности и периодичности выборов, свободных выборов, то первый в Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав 1994 г. вообще не упоминался. При принятии этого Закона в духе романтических представлений наивно предполагалось, что таковой пре-зюмируется наличием демократического политического режима; он был провозглашен в ст. 9 Федерального закона № 67-ФЗ. Принцип свободных выборов в первом Законе присутствует в качестве лозунга (преамбула начинается со слов: «Демократические свободные выборы...»). В Федеральном законе № 67-ФЗ ему уделяется несколько больше внимания (преамбула начинается со слов: «Демократические, свободные. выборы.», в ст. 3 провозглашается свободное участие гражданина в выборах), которое ни по форме, ни по содержанию не может в настоящее время соответствовать потребностям реализации этого принципа.
бирательные законы дают основания для признания не более чем весьма условного и формального их верховенства только в части включения отдельных инновационных технологий в избирательный процесс на уровне новых понятий, но они не регулируют их применение с вытекающими из этого обстоятельства изменениями избирательного процесса, круга избирательных прав и их гарантий. Масштабирование экспериментально применяемых и внедрение новых инновационных технологий в избирательный процесс должно сопровождаться включением их в предмет избирательного права, которое регулирует избирательный процесс.
Серьезным вкладом в решение проблемы явилось бы законодательное закрепление принципа безопасности избирательного процесса. Речь в данном случае идет не о безопасности применительно к общественному порядку. Содержанием нового принципа должен стать широкий комплекс обязанностей государства как организатора выборов, включающий в себя верификацию этих технологий, их гласность, права и их гарантии для участников выборов, в том числе и указанные в настоящей статье, независимую экспертизу и общественный контроль.
Полная верификация инновационной технологии должна гарантировать, что систематические ошибочные функции (вследствие ошибок софта, действий людей или попыток манипуляции) в течение всего периода выборов, включая голосование, будут обнаружены благодаря независимым средствам.
В принцип безопасности следует включить гласность, означающую, что кодовый ключ в виде текста, описывающего функциональность специального программного обеспечения, и документация на полностью верифицированную систему должны быть опубликованы, кодовый ключ должен быть разрешен для использования в научных целях. В случае, например, дистанционного электронного голосования специалисты не из числа организаторов выборов могли бы приводить систему в действие, анализировать процесс функционирования, включая корректность регистрации и обработки голосов избирателей.
Публичная (общественная) проверка со стороны гражданского общества, научной общественности и независимая экспертиза. При дистанционном электронном голосовании в этот процесс должна широко вовлекаться общественность, быть созданы доступные каналы ее коммуникации со специалистами. Имена ученых-экспертов и экспертные заключения не должны содержаться в тайне.
Поскольку риски и угрозы безопасности использования искусственного интеллекта имеют тенденцию количественных и качественных трансформаций, постольку принцип безопасности избирательного процесса требует серьезных финансовых гарантий, наличие которых должно устанавливаться избирательным законом и не зависеть от усмотрения исполнительной власти и избирательных комиссий.
Обсуждение и заключение
Преимущественное до настоящего времени применение инновационных технологий, направленных на обслуживание принципа всеобщего избирательного права в части голосования, не всегда позитивно влияет на действие других принципов избирательного права, не способствует укреплению системности и единства избирательного процесса, свидетельствует об излишней заинтересованности действующей государственной власти в конечных результатах вопреки ее обязанности в условиях свободных выборов сохранять нейтральный статус. Целесообразны внедрение и использование инновационных технологий для обслуживания других принципов избирательного права на всех стадиях избирательного процесса с безусловными гарантиями верховенства закона. Определенными шагами в этом направлении могли бы быть следующие.
Политические партии и кандидаты должны быть освобождены от представления в избирательные комиссии непрерывно возрастающих и дублирующих (в электронном виде и на бумажном носителе) объемов заведомо имеющейся у государственных органов информации. Связанные с предвыборной агитацией обязанности физического представления агитационных материалов в избирательные комиссии, в СМИ, в суды, как минимум, должны уйти в прошлое.
Неизбежное законодательное признание юридически значимых он-лайн-коммуникаций кандидатов, партий с организаторами выборов потребует законодательной легализации и регламентации специального программного обеспечения, лицензирования изготовителей программ и техники. Личные кабинеты избирателей, кабинеты избирательных объединений вправе рассчитывать на получение из ГАС «Выборы», других государственных информационных систем юридически значимой информации. В настоящее время ГАС «Выборы» является ведомственной системой, доступ к которой закрыт для партий и кандидатов. Рядовые члены комиссий либо вообще не имеют доступа (участковые комиссии), либо по поручению руководства отдельная информация доступна только весьма небольшому их числу.
Поддерживая движение избирательных действий при организации и проведении дистанционного электронного голосования через разные информационно-коммуникационные системы, думается, не следует заведомо исходить из обязательности использования системы «Интернет». Этот вопрос заслуживает особого обсуждения как с позиции принципа безопасности избирательного процесса, так и с более широких позиций обеспечения суверенитета России.
В условиях нарождающейся новой парадигмы ориентированные на обеспечение традиционной парадигмы избирательного процесса система и функции избирательных органов нуждаются в серьезном аудите и реформировании в соответствии с требованиями верховенства закона.
Список использованной литературы
Ахтенберг H., Бадура П., Бекенфёрде Е. В. и др. Государственное право Германии : в 2 т. Т. 1. / отв. ред. Б. Н. Топорнин; под ред. Б. М. Лазарева, Ю. П. Урьяс. М. : Ин-т государства и права РАН, 1994. 311 с. ISBN: 5-201-01286-3.
Босова Е. Н., Реут Д. А. Дистанционное электронное голосование: поиск законодательного оформления // Правоприменение. 2019. Т. 3, № 3. С. 53-62. DOI: 10.24147/2542-1514.2019.3(3).53-62. Гриценко Е. В. Обеспечение основных гарантий избирательных прав в условиях информатизации избирательного процесса // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 5. С. 41-49. DOI: 10.18572/1812-3767-2020-5-41-49.
Зорькин В. Д. Правовая трансформация России: вызовы и перспективы // Доктрины правового государства и верховенства права в современном мире / отв. ред. В. Д. Зорькин, П. Д. Баренбойм. М. : ЛУМ : Юстицинформ, 2013. С. 19-75. ISBN: 978-5-906072-05-4. Иванова К. А. Онлайн-голосование как элемент безопасности мегаполисов // Правоприменение. 2019. Т. 3, № 2. С. 31-37. DOI: 10.24147/2542-1514.2019.3(2).31-37.
Колюшин E. И. Правовые проблемы дистанционного электронного голосования избирателей // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 2. С. 25-30. DOI: 10.18572/1812-3767-2020-2-25-30. Колюшин Е. И. Актуальные проблемы избирательного права России. М. : Проспект, 2019. 224 с. ISBN: 978-5-392-30556-8.
Корнев А. Б. Дигитализация права: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 6. C. 11-18. DOI: 10.17803/1994-1471.2019.103.6.011-018.
Синюков В. Н. Цифровое право и проблемы этапной трансформации российской правовой системы // Lex Russica. 2019. № 9. С. 9-18. DOI: 10.17803/1729-5920.2019.154.9.009-018. Allers M., Natris D., Rienks H., Greef T. Is small beautiful? Transitional and structural effects of municipal on voter turnout in local and national elections // Electoral Studies. April 2021. Vol. 70, art. 102284. DOI: https://doi.org/10.1016/j.electstud.2021.102284.
Gattermann K., Marquart F. Do Spitzenkandidaten really make a difference? An experiment on the effectiveness of personalized European Parliament election campaigns // European Union Politics. 2020. № 21 (4). Pp. 612-633. DOI: https://doi.org/10.1177/1465116520938148.
Petitpas A., Jaguet J. M., Sciarini P. Does E-Voting matter for turnout, and to whom? // Electoral Studies. 2021. Vol. 71. Art. 102245. DOI: https/doi.org/10.1016/j.electstud.2020.102245.
E. M. KontoWMH
149
References
Akhtenberg, H., Badura, P., Bekenferde, E. V., et al., 1994. Gosudarstvennoye pravo Germanii = [State law of Germany]. B. N. To-pornin, resp. ed.; B. M. Lazarev, Yu. P. Uryas, eds. In 2 vols. Vol. 1. Moscow: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. (In Russ.) ISBN: 5-201-01286-3.
Allers, M., Natris, D., Rienks, H. and Greef, T., 2021. Is small beautiful? Transitional and structural effects of municipal on voter turnout in local and national elections. Electoral Studies, 70, art. 102284. DOI: https:// doi.org/10.1016/j.electstud.2021.102284.
Bosova, E. N. and Reut, D. A., 2019. [Remote electronic voting: search for legislative registration]. Pravoprimenenie = [Law Enforcement], 3(3), pp. 53-62. (In Russ.) DOI: 10.24147/2542-1514.2019.3(3).53-62. Gattermann, K. and Marquart, F., 2020. Do Spitzenkandidaten really make a difference? An experiment on the effectiveness of personalized European Parliament election campaigns. European Union Politics, 21(4), pp. 612-633. https://doi.org/10.1177/1465116520938148. Gritsenko, E. V., 2020. [Ensuring basic guarantees of electoral rights in the conditions of informatization of the electoral process]. Konstitucionnoe i municipal'noe parvo = [Constitutional and Municipal Law], 5, pp. 4149. (In Russ.) DOI: 10.18572/1812-3767-2020-5-41-49. Ivanova, K. A., 2019. Online voting as an element of cybersecurity of megacities. Pravoprimenenie = [Law Enforcement], 2(3), pp. 31-37. (In Russ.) DOI: 10.24147/2542-1514.2019.3(2).31-37. Kolyushin, E. I., 2019. Aktual'nyeproblemy izbiratel'nogoprava Rossii = Current issues of electoral law in Russia. Moscow: Prospekt. (In Russ.) ISBN: 978-5-392-30556-8.
Kolyushin, E. I., 2020. Legal issues of remote electronic voting. Konstitucionnoe i municipal'noe parvo = [Constitutional and Municipal Law], 2, pp. 25-30. (In Russ.) DOI: 10.18572/1812-3767-2020-2-25-30. Kornev, A. B., 2019. Digitalization of law: challenges and prospects. Aktual'nye problemy rossijskogo prava = [Actual Problems of Russian Law], 6, pp. 11-18. (In Russ.) DOI: 10.17803/1994-1471.2019.103.6.011018.
Petitpas, A., Jaguet, J. M. and Sciarini, P., 2021. Does E-Voting matter for turnout, and to whom? Electoral Studies, 41, art. 102245. DOI: https/doi.org/10.1016/j.electstud.2020.102245.
Sinyukov, V. N., 2019. Digital law and problems of gradual transformation of the russian legal system. Lex Russica, 9, pp. 9-18. (In Russ.) DOI: 10.17803/1729-5920.2019.154.9.009-018.
Zorkn, V. D., 2013. [Legal transformation of Russia: vyzovy i perspektivy]. In: V. D. Zor'kin, P. D. Barenboim, eds. Doktriny pravovogo
gosudarstva i verhovenstva prava v sovremennom mire = [Doctrines of the rule of law and the rule of law in the modern world]. Moscow: LUM, Justicinform. Pp. 19-75. (In Russ.) ISBN: 978-5-906072-05-4.
Информация об авторе / Information about the author
Колюшин Евгений Иванович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (Российская Федерация, 109012, Москва, Б. Черкасский пер., д. 9).
Evgeniy I. Kolyushin, Dr. Sci. (Law), Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Member of the Central Election Commission of the Russian Federation (9 Bol'shoy Cherkasskiy Lane, Moscow, 109012, Russian Federation).
E-mail: ekolushin@gmail.com
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов. The author declares no conflicts of interests.
Дата поступления рукописи в редакцию издания: 16.06.2021; дата одобрения после рецензирования: 29.06.2021; дата принятия статьи к опубликованию: 05.07.2021.
Submitted: 16.06.2021; reviewed: 29.06.2021; revised: 05.07.2021.
