CC BY
322
в
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Колюшин Е. И.
Правовые проблемы электронизации (цифровизации) выборов
103
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЭЛЕКТРОНИЗАЦИИ (ЦИФРОВИЗАЦИИ) ВЫБОРОВ
Аннотация. В посвященной светлой памяти профессора В. И. Фадеева статье обращено внимание на современные информационные технологии в избирательном процессе и потребности адекватного правового регулирования в условиях модного ныне тренда на цифро-визацию и экономики (цифровая экономика), и общества в целом. Сам этот тренд возник не на пустом месте. Длительное время на выборах используются основанные на применении различных программных продуктов как развивающаяся по содержательному наполнению и функциональному применению Государственная автоматизированная система РФ «Выборы», так и машины, механизмы, технологии, частично освобождающие от рутинного ручного труда. Движение к цифровой экономике, видимо, будет подталкивать процессы цифровизации выборов. 8 сентября 2019 г. впервые в стране проводится дистанционное электронное голосование на трех избирательных участках г. Москвы. Однако цифровизация такого, затрагивающего различные интересы больших групп граждан политического процесса, как выборы, не может быть быстрой и протекать вне правового поля, которое создает избирательное право. Потребуется демократическая реформа избирательного права России. Ключевые слова: выборы, демократизация избирательного права, цифровизация, Государственная автоматизированная система РФ «(Выборы», технические средства подсчета голосов, дистанционное электронное голосование.
Евгений Иванович КОЛЮШИН,
член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ
109012, Россия, г. Москва, Большой Черкасский пер., д. 9
DOI: 10.17803/2311-5998.2019.61.9.103-113
E. I. KOLYUSHIN, member of the Central Election Commission of the Russian Federation, doctor of law (habilitated degree), Professor, honored lawyer of the Russian Federation [email protected] 109012, Russia, Moscow, Bolshoy Cherkassky per., 9 LEGAL PROBLEMS OF ELECTRONIC (DIGITAL) ELECTIONS Abstract. In the article in the loving memory of Professor V. I. Fadeev, the spotlight is given to the contemporary information technologies in the electoral process and the need for adequate legal regulation in the conditions of the current trend towards digitalization of the economy (digital economy) and society as a whole. This trend did not appear out of nowhere. For a long time
© Е. И. Колюшин, 2019
Jf 1
'И 1
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
the State Automated System "Vybory", based on the use of various software products and developing in terms of content and functional application, as well as machines, mechanisms and technologies, partially lifting the need for routine manual labor, have been in use.
The movement towards digital economy is likely to push the processes of digitalization of elections. On 8 September 2019 the country will hold for the first time a remote electronic voting at three polling stations in Moscow. However, the digitalization of such a political process as elections, which affect various interests of large groups of citizens, cannot be fast and take place outside the legal field created by the right to vote. A democratic reform of Russia's electoral law will be required.
Keywords: elections, democratization of electoral law, digitalization, state automated system "Vybory", technical means of counting votes, remote electronic voting.
Вместо вступления. С Владимиром Ивановичем Фадеевым меня связывали многолетние педагогические, творческие и человеческие интересы. У нас один научный руководитель — красный профессор Степан Степанович Кравчук, который учил бережно относиться к состоявшимся научным трудам предшественников и ценить букву Конституции. Будучи одним из руководителей факультета советского строительства Всесоюзного юридического заочного института, В. И. Фадеев оказал неоценимую методическую помощь в развитии заочного юридического образования на юридическом факультете Ивановского государственного университета, которым мне довелось руководить в далекие 80-е гг. прошлого века.
Отдавая дань уважения Владимиру Ивановичу как первоисследова-телю постсоветского муниципального права, нельзя забывать о его достойном вкладе в теорию избирательного права. Будучи соавтором первого учебника по избирательному праву России, активным членом Научно-консультативного совета при Центральной избирательной комиссии РФ, он отстаивал взгляд на избирательное право как народовластие в действии. Принципиально поддерживая тренд на освобождение избирательного процесса от рутинного ручного труда, В. И. Фадеев прекрасно понимал не только плюсы, но и неизбежные издержки этого процесса, подчеркивая необходимость адекватного правового регулирования.
1. Государственная автоматизированная информационная система Российской Федерации «Выборы»
Государственная автоматизированная информационная система Российской Федерации «Выборы» (далее — ГАС «Выборы», Система) — одно из материальных проявлений тенденции на цифровизацию выборов. Система используется в процессе подготовки и проведения референдумов, а также при решении других задач, которые не связаны с выборами и референдумами (в частности,
ВЕСТНИК Колюшин Е. И. Л О Е^
УНИВЕРСИТЕТА Правовые проблемы электронизации (цифровизации) выборов ' ^^^^
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
данные из регистра избирателей используются при определении круга присяжных заседателей в судах).
ГАС «Выборы» была создана в соответствии с Указом Президента РФ от 23 августа 1994 г. № 1723. ЦИК России была определена в качестве генерального заказчика Системы, срок сдачи первой очереди в опытную эксплуатацию предусматривался в первом квартале 1996 г. Первоначально с ее помощью решалась задача только предварительного определения результатов федеральных выборов. Речь шла об обработке протоколов участковых избирательных комиссий в территориальных комиссиях, передаче информации в вышестоящие комиссии и ЦИК России с целью установления предварительных результатов выборов Президента РФ в 1996 г.
В дальнейшем происходило и происходит в настоящее время расширение функций и задач по использованию Системы в процессе подготовки и проведения избирательных кампаний. В настоящее время избирательные законы и иные акты содержат много прямых указаний на возможность или обязательность использования ГАС «Выборы» при подготовке к выборам, совершении избирательных действий на всех стадиях избирательных кампаний всех уровней. Фактически ГАС «Выборы» в настоящее время вышла за пределы чисто информационной системы, так как часть содержащихся в ней документов позволяет использовать их отдельно или в сочетании с другими документами для совершения юридически значимых действий.
Правовое положение Системы и ее ресурсов определяется законодательством о референдумах и выборах: Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"», Федеральными законами от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и от 6 апреля 2011 г. № 63-Ф3 «Об электронной подписи», постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами ЦИК России. Субъекты РФ и муниципальные образования не вправе регулировать функционирование ГАС «Выборы».
Система функционирует на основе принципов соблюдения конституционных прав граждан при обработке информации о них, обеспечения гласности деятельности избирательных комиссий, сочетания централизации и децентрализации, недопустимости вмешательства в информационные процессы органов, долж- □
ностных лиц и организаций, которые по закону не могут вмешиваться в такие С
процессы, обеспечения безопасности и др. И
Среди последних следует особо выделить запрет подключения Системы У
к сети Интернет. Он влечет организационно-техническую обособленность ГАС ц
«Выборы» от сети Интернет, невозможность использования ее и прямого обмена п □
Т1
информацией между сетями Интернет и ГАС «Выборы». Такой запрет не препятствует размещению в сети Интернет определенной избирательным правом информации из ГАС «Выборы». Запрещено также подключение к иным инфор- мр
мационным системам и сетям связи, но, в отличие от Интернета, эти запреты ы>
действуют только в период выборов и не препятствуют подключению к сетям, Ц □
которые применяются в ГАС «Выборы».
ВЫ
По содержанию аккумулируемая и обрабатываемая Системой информация и т
делится на: информацию о персональных данных, картографию, информацию
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
о ходе и итогах голосования, результатах выборов, референдумов, информацию о деятельности избирательных комиссий, информацию об избирательных фондах кандидатов, избирательных объединений, информацию о нормативных правовых актах о выборах и референдумах, иную информацию.
Содержащуюся в Системе, относящуюся к выборам информацию и изготовленные с ее применением документы нужно классифицировать по юридическому значению на несколько видов (см. таблицу).
ЦИК России определяет требования к использованию, эксплуатации и развитию ГАС «Выборы», порядок ее использования на выборах и референдумах, эксплуатации в межвыборный период. Иные избирательные комиссии обеспечивают использование и эксплуатацию ГАС «Выборы» на соответствующих территориях, соблюдение требований к безопасности информации.
В состав ГАС «Выборы», согласно Федеральному закону «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» входят комплексы средств автоматизации (далее — КСА) ЦИК России, избирательных комиссий субъектов РФ, муниципальных, окружных, территориальных избирательных комиссий. Практически многие муниципальные и окружные избирательные комиссии имеют КСА не постоянно, а только в период избирательной кампании. Закон допускает КСА участковых избирательных комиссий (далее — УИК). Практически только на отдельных УИК устанавливаются КСА на период той или иной избирательной кампании. Их можно назвать экспериментальными.
Повсеместное введение КСА УИК маловероятно, так как требует изменения Федерального закона о ГАС «Выборы» и, что самое главное, больших финансовых затрат.
Для обеспечения использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы» ЦИК России учреждена и функционирует государственная некоммерческая организация. Полное ее официальное наименование — федеральное государственное казенное учреждение «Федеральный центр информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» (далее — ФЦИ). Комиссия утверждает устав ФЦИ, может передавать ему часть своих полномочий в области использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы».
Не имеют юридического значения Имеют юридическое значение копий Имеют соответствующее юридическое значение
Предварительная или окончательная информация; в электронном виде и (или) выведенная на бумажные носители (например, сведения о явке избирателей по состоянию на определенные часы в течение дня голосования, протоколы избирательных комиссий об итогах голосования и о результатах выборов; проекты актов избирательных комиссий, обращения избирателей, кандидатов, избирательных объединений, технические нормы и стандарты, заимствованные из других документов и др.). Те же документы на бумажном носителе, подготовленные с использованием Системы и подписанные (завизированные) правомочными лицами. Электронная информация и электронные документы, подготовленные с использованием Системы и снабженные электронными подписями правомочных лиц (имеют обязательную юридическую силу, рекомендации, в том числе методические, технические требования и стандарты, расчеты, в том числе финансовые, о численности избирателей, количестве бюллетеней и др.).
ВЕСТНИК Колюшин Е. И. Л О ^
УНИВЕРСИТЕТА Правовые проблемы электронизации (цифровизации) выборов ' ^^ *
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» наделил ФЦИ собственной компетенцией. К предметам его ведения относятся: организационное, техническое, информационное, методическое обеспечение ГАС «Выборы» и безопасности информации, обеспечение взаимодействия Системы с другими информационными системами. Среди полномочий ФЦИ следует назвать: право владения, пользования и распоряжения имуществом ГАС «Выборы», организационно-методическое руководство деятельностью информационных центров избирательных комиссий субъектов РФ, право издания актов организационного, нормативно-технического и методического характера, право закупки товаров, работ и услуг для Системы.
На уровне субъектов РФ функционируют информационные центры избирательных комиссий субъектов РФ как структурные подразделения аппарата комиссий. В них работают системные администраторы, являющиеся государственными служащими соответствующего субъекта РФ.
Согласно нормам ст. 18 Федерального закона «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"» право доступа к информационным ресурсам Системы имеет ограниченный круг лиц. Серьезные ограничения касаются доступа к информационным ресурсам, содержащим персональные данные, т.е. к наибольшей части имеющихся в Системе ресурсов.
Доступ к таким ресурсам имеют только три категории лиц: во-первых, члены избирательных комиссий, кроме УИК, работники аппаратов этих комиссий и работники, обеспечивающие использование ГАС «Выборы»; во-вторых, граждане, запрашивающие данные о себе; в-третьих, должностные лица государственных и муниципальных органов, которым доступ к такой информации предоставлен федеральным законом. Ведомственный характер ГАС «Выборы» справедливо не исключает доступа к ее содержащим персональные данные информационным ресурсам определенного круга государственных и муниципальных должностных лиц. Прежде всего это касается должностных лиц государственных и муниципальных органов, которые должны оказывать избирательным комиссиям содействие в организации и проведении выборов.
Думается, что все более широкое использование ГАС «Выборы» в избирательных кампаниях, увеличение круга как изготавливаемых с применением этой Системы документов, так и избирательных действий требуют расширения доступа к ее □
I П
информационным ресурсам членов избирательных комиссий и предоставления такого права зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям.
Следует заметить, что доступ к информации лиц, входящих в первый пере- У
чень, обусловлен наличием необходимости таковой для выполнения ими своих ц
должностных и служебных обязанностей. Вследствие этого большинство членов п □
Т1
территориальных и вышестоящих комиссий лишены возможности доступа к такой информации под предлогом отсутствия названной необходимости. Исходя
из равноправия членов избирательных комиссий и повышения уровня гласно- мр
сти работы комиссий, целесообразно снять подобное ограничение в отношении ы >
членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, обременив их Ц°
обязанностью по нераспространению персональных данных. ф Ы
Думается, что отстранение зарегистрированных кандидатов, избирательных Р Е объединений от доступа к каким бы то ни было имеющимся в системе персо-
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
нальным данным под предлогом их защиты не соответствует публично-правовому характеру института выборов. Предоставление в период избирательных кампаний зарегистрированным кандидатам и избирательным объединениям права доступа к информационным ресурсам, которые содержат персональные данные (без полного адреса места жительства и полных паспортных данных) имело бы многовекторный позитивный эффект.
Такое право можно рассматривать в контексте укрепления гарантий равноправия кандидатов, избирательных объединений. В настоящее время нередко кандидаты — должностные лица имеют доступ к такой информации и используют ее на выборах (например, рассылают по домашним адресам агитационные материалы), а у других кандидатов его нет. Реализация кандидатами, избирательными объединениями права доступа к информационным ресурсам ГАС «Выборы» означала бы введение общественного контроля за работой Системы и значительное повышение доверия к выборам со стороны избирателей.
Действующий в настоящее время контроль за использованием ГАС «Выборы» посредством образуемых групп контроля малоэффективен. Для реального контроля необходимо, чтобы такие группы были постоянными, а не создавались на короткое время перед днем голосования. Нужно в законе определить полномочия членов таких групп, обязанности системных администраторов по предоставлению им информации либо обязанность создания для каждого члена группы параллельного рабочего места, механизм и сроки предоставления информации, ответственность вплоть до увольнения с работы, привлечения к административной или уголовной ответственности за непредоставление информации, нарушение сроков предоставления или предоставление ложной информации.
2. Комплексы обработки избирательных бюллетеней и комплексы электронного голосования
Комплексы обработки избирательных бюллетеней (КОИБы) и комплексы электронного голосования (КЭГи) применяются на стадии голосования избирателей на отдельных избирательных участках. КОИБы применяются на выборах с середины 90-х гг. прошлого века. Они постоянно модернизируются, меняется их количество. На последних выборах Президента РФ в 2018 г. свыше 10 тыс. избирательных участков были оборудованы КОИБами. КЭГи изготовлены в начале нынешнего века в количестве 1 000 приборов. Их количество до настоящего времени не менялось.
Правовыми основаниями применения КОИБов и (или) КЭГов на конкретных выборах являются нормы федеральных избирательных законов, на основе которых ЦИК России, а затем соответствующие избирательные комиссии принимают решения об использовании таких технических средств и расстановке их на избирательных участках. Федеральные избирательные законы говорят о возможности использования технических средств подсчета голосов и электронного голосования, не используют наименования конкретных инструментов (например, КОИБы, КЭГи), что дает правовые возможности для поиска и внедрения в избирательный процесс новых технических средств.
ВЕСТНИК Колюшин Е. И.
УНИВЕРСИТЕТА Правовые проблемы электронизации (цифровизации) выборов ' ^^^^
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Порядок использования КОИБов и КЭГОв регламентируется инструкциями ЦИК России. Это Инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов — комплексов обработки избирательных бюллетеней 2017 на выборах и референдумах, проводимых в Российской Федерации, утвержденная постановлением ЦИК России от 8 февраля 2018 г., Порядок электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации, утвержденный постановлением ЦИК России от 7 сентября 2011 г.
КОИБ последней модификации (КОИБ-2017) обслуживает следующие избирательные действия:
— прием от избирателей в сканирующее устройство избирательных бюллетеней;
— подсчет в автоматизированном режиме числа проголосовавших, что позволяет в режиме реального времени видеть это число каждому избирателю и другим находящимся на участке лицам;
— подсчет в автоматизированном режиме голосов избирателей позволяет видеть эту информацию только после истечения установленного времени голосования;
— ручной ввод данных для так называемой верхней части протокола УИК об итогах голосования (число избирателей в списке на момент завершения голосования, число бюллетеней и др.);
— составление в автоматизированном режиме протокола УИК об итогах голосования;
— проверку в автоматизированном режиме на предмет соблюдения контрольных и иных соотношений данных протокола;
— печатание на бумажном носителе протокола (протоколов) УИК об итогах голосования;
— распечатку копий протоколов для наблюдателей и иных лиц;
— запись данных протокола об итогах голосования на внешний носитель информации с целью последующего их введения в систему ГАС «Выборы». Функционирование КОИБа обеспечивают отдельные, как правило, не менее
двух, членов УИК с правом решающего голоса. Они проходят предварительно курс обучения и приобретают статус оператора КОИБа. Только операторы осуществляют все действия по подготовке КОИБа к работе, контролю за его работой, □
Таким образом, КОИБы освобождают членов УИК от части ручной работы
I П
введению и получению информации. По просьбе избирателя они консультируют его в части порядка ввода бюллетеней в сканирующее устройство. Свои действия
операторы осуществляют после получения указания от председателя комиссии. У
Таким образом, члены комиссии, не являющиеся операторами, не участвуют ц
в обеспечении работы КОИБа. □□
Т1
Использование КОИБов предполагает снабжение соответствующих избира- □ Н
тельных участков USB-флеш-накопителями для проведения тестирования, изби- Л 0
рательными бюллетенями особой формы и прямоугольными печатями, а также мр
стационарным ящиком для голосования на случай отказа или сбоев в работе ы>
техники. Ц°
Ы
и тем самым ускоряют процесс составления протокола об итогах голосования, р т
изготовления копий протокола. Однако полного исключения ручной работы не
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
происходит. В то же время голосование с использованием КОИБов связано с дополнительными весьма значительными бюджетными расходами.
Организация работы избирательной комиссии при голосовании с применением КОИБов значительно отличается от организации работы других УИК в день голосования. Явный, вызванный объективными обстоятельствами крен в сторону отхода от коллегиальности и использование программного обеспечения обусловливают необходимость поиска и закрепления в избирательном праве разных способов контроля адекватности данных протокола об итогах голосования волеизъявлению избирателей. Среди них должны быть не только тестирование перед началом голосования, но и другие способы проверки заложенных в КОИБы программных продуктов.
Думается, целесообразно не отказываться от применения на практике предусмотренного действующим избирательным правом (п. 32 ст. 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об основных гарантиях...»)) контрольного ручного подсчета голосов избирателей. Для реанимации действия механизмов такого подсчета желательно закрепить право зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений требовать его проведения на определенных территориях.
Использование КЭГов до настоящего времени весьма локально в силу их небольшого количества и принципиально иной технологии голосования. КЭГ — более дорогое и сложное по сравнению с КОИБом оборудование другого поколения. В отличие от КОИБа, КЭГ достаточно компактен, может применяться при голосовании как в помещении для голосования, так и вне такого помещения.
Если при голосовании с использованием КОИБа избиратель получает традиционно психологически привычный бумажный избирательный бюллетень, то КЭГ не предоставляет такой возможности. Речь идет об электронном голосовании. Бюллетень имеет электронный вид. Электронный бюллетень готовится с использованием специального программного обеспечения и не имеет бумажного аналога.
3. Машиночитаемый код на протоколах комиссий
Постановлением ЦИК России от 15 февраля 2017 г утвержден Порядок применения технологии изготовления протоколов участковых комиссий об итогах голосования с машиночитаемым кодом и ускоренного ввода данных протоколов участковых комиссий об итогах голосования в Государственную автоматизированную систему Российской Федерации «Выборы» с использованием машиночитаемого кода.
Машиночитаемый код — двумерный штрихкод, наносимый на протокол участковой комиссии об итогах голосования с машиночитаемым кодом, содержащий указанную в протоколе участковой комиссии об итогах голосования информацию.
Такие протоколы на всех или на части избирательных участков изготавливаются по решению комиссий, организующих соответствующие выборы. На федеральных выборах 2018 г. они изготавливались на большей части участков.
Применение машиночитаемых кодов требует большой подготовительной работы, включая обучение кадров и наличие в участковых комиссиях при состав-
ВЕСТНИК Колюшин Е. И. Л Л Л
УНИВЕРСИТЕТА Правовые проблемы электронизации (цифровизации) выборов III
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
лении протоколов необходимого оборудования, т.е. компьютеров и принтеров. В рамках подготовительной работы составляется специальное программное обеспечение (далее — СПО) для изготовления протоколов участковых комиссий об итогах голосования с машиночитаемым кодом, которое устанавливается на комплексы средств автоматизации территориальных избирательных комиссий ГАС «Выборы» (КСА ГАС «Выборы»). До начала голосования для каждой участковой комиссии системным администратором КСА ГАС «Выборы» формируются файлы, содержащие шаблоны протоколов участковых комиссий об итогах голосования с машиночитаемым кодом, созданных на основе исходных данных, содержащих информацию об избирательных кампаниях. Указанные файлы записываются на внешний носитель информации (иБВ-флеш-накопитель) и передаются не позднее чем за три дня до дня голосования в участковые комиссии. Участковые комиссии возвращают внешние носители информации в вышестоящую комиссию при передаче первых экземпляров протоколов участковой комиссии об итогах голосования.
Функционирование СПО участковой комиссии в соответствии с эксплуатационной документацией обеспечивает оператор — член участковой комиссии с правом решающего голоса (далее — оператор СПО участковой комиссии). Назначение оператора СПО участковой комиссии производится не позднее чем за 20 дней до дня голосования решением участковой комиссии. Каждая участковая комиссия назначает не менее двух операторов СПО участковой комиссии, которые проходят обучение.
Что касается оборудования, то участковые комиссии такового не имеют. Его закупка и дорога, и едва ли целесообразна в связи с использованием в течение очень короткого времени. Поэтому по просьбе комиссий органы государственной власти субъектов РФ и муниципальные органы в порядке оказания содействия организации и проведению выборов обеспечивают таким оборудованием участковые комиссии.
По окончании голосования после выполнения комиссией предусмотренных законом процедур данные протокола УИК вводятся в компьютер и с помощью СПО формируется протокол УИК об итогах голосования с машиночитаемым кодом в левом нижнем углу протокола.
Протокол приобретает юридическую силу после подписания всеми присутствующими членами участковой комиссии с правом решающего голоса, проставления печати участковой комиссии, даты и времени его подписания, а копии □ протоколов участковой комиссии об итогах голосования с машиночитаемым ко- П дом приобретают юридическую силу после проставления на них номера копии И и заверительной записи. У
Данные протоколов участковых комиссий об итогах голосования вводятся ц
в ГАС «Выборы» путем сканирования машиночитаемых кодов, что значительно п □
Т1
ускоряет процедуру и исключает ошибки при ручном вводе цифр, как правило, ночью. □ Н
тр
4. Дистанционное электронное голосование ы >
В
Ы
Впервые в России 8 сентября 2019 г. на выборах депутатов Московской городской думы состоялось дистанционное электронное голосование избирателей на трех р т
избирательных участках. Эксперименты с дистанционным электронным голосо-
в Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кугафина(МГЮА)
ванием по инициативе ЦИК России проводились и ранее. Однако они представляли собой ту или иную форму опроса избирателей на муниципальных выборах с использованием либо мобильных телефонов, либо банковских карт, либо специальных дисков, содержащих бюллетени для голосования. Итоги такого голосования не имели юридического значения, использовались для оценки адекватности применяемой технологии волеизъявлению избирателей, которые одновременно осуществляли традиционное голосование. Эксперименты эти не опирались на какие-либо нормы федеральных или региональных избирательных законов.
Дистанционное электронное голосование 8 сентября 2019 г. также имеет экспериментальный характер, но носит принципиально иной характер как в правовом отношении, так и относительно применяемых технологий.
Итоги голосования имеют обязательное юридическое значение в силу Федерального закона от 29 мая 2019 г. № 103-Ф3 «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва»1 и одноименного Закона города Москвы от 22 мая 2019 г.2
Городская избирательная комиссия определила три избирательных участка для проведения эксперимента. Для участия в эксперименте избиратель, имеющий право голоса в соответствующем избирательном округе, должен подать заявление через городской портал государственных и муниципальных услуг. Отсутствие такого заявления не лишает избирателя возможности традиционного голосования.
Главные проблемы дистанционного электронного голосования — обеспечение тайны голосования и адекватного учета волеизъявления избирателя в итогах голосования. На их решение должны быть направлены организационно-технические и правовые меры. Однако поспешно принятое без концептуальной проработки и общественного обсуждения перед самым началом избирательной кампании законодательство об эксперименте (городской закон опубликован раньше федерального — 25 мая, а федеральный — 29 мая 2019 г.) не решает ни одну из двух названных проблем.
Федеральный закон вводит три новых для избирательного права термина (дистанционное электронное голосование, участковая избирательная комиссия по дистанционному электронному голосованию, протокол об итогах дистанционного электронного голосования), закрепляет под маркой общих принципов проведения эксперимента некоторые организационные моменты, а также полномочия избирательных комиссий и содержит бланкетные нормы, отсылающие к Федеральному закону «Об основных гарантиях...». Региональный закон в значительной мере переписывает положения Федерального закона и предоставляет Московской городской избирательной комиссии право устанавливать порядок осуществления голосования.
Нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что нормы обоих посвященных эксперименту законов, отсылающие к Федеральному закону «Об основных гарантиях...», создают иллюзию решения проблем обеспечения тайного голосования и адекватного учета волеизъявления избирателя в итогах голосова-
1 СЗ РФ. 2019. № 22. Ст. 2659.
2 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 30.05.2019. № 30.
ВЕСТНИК Колюшин Е. И. Л Л О
УНИВЕРСИТЕТА Правовые проблемы электронизации (цифровизации) выборов ' '
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ния. Нормативная конструкция Федерального закона «Об основных гарантиях...» концептуально отрицает дистанционное электронное голосование, которое зиждется на другом понятийном аппарате, неизвестных этому Закону технологиях. Поэтому, например, напоминание в законах об эксперименте о тайном голосовании само по себе является декларацией. При дистанционном электронном голосовании непосредственных правоотношений между избирателем и избирательной комиссией не происходит. И избиратель, и избирательная комиссия поставлены в заранее заданные специальными программными обеспечениями рамки, которые избирательное законодательство вообще не учитывает и не регулирует. Следовательно, и гарантии тайны голосования, и гарантии адекватного учета волеизъявления избирателя в итогах голосования должны не только провозглашаться, но и устанавливаться и регулироваться избирательным законодательством. Следовательно, дистанционное электронное голосование предполагает серьезное изменение предмета избирательного права.
Вышеизложенное исходит из того, что тренд на цифровизацию выборов уже сегодня не может ограничиваться только стадией голосования. Дальнейшее развитие цифровизации выборов не может не распространяться на все стадии избирательного процесса, что предполагает демократизацию избирательного права России.
л □
I
п
Ц
□I
□I ЫВ
ИВ
Вы
"О гп
□
