CC BY
337
ОТРАСЛЕВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИДИЧЕСКИХ ИННОВАЦИЙ
ПРОФЕССОРСКОЕ СОБРАНИЕ
Берлявский Леонид Гарриевич
доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Ростовского государственного экономического университета «РИНХ'» (г. Ростов-на-Дону)
Berliawsky Leonid Garrievich
doctor of historical sciences, phd. the faculty of ¡aw. doctor of science, professor, professor of the department of constitutional and municipal law of the faculty of ¡aw of the Rostov state economic university "RINH" (Rostov-on-don)
E-mail: [email protected]
Махова Анна Васильевна
кандидат исторических наук, преподаватель кафедры исторических наук и политологии юридического факультета Ростовского государственного экономического университета «РИНХ» (г. Ростов-на-Дону)
Makhova Anna Vasilievna
candidate of historical sciences, lecturer of the department of historical sciences and political science of the faculty of law of the Rostov state university of economics "RINH" (Rostov-on-don)
E-mail: [email protected]
Избирательные права в цифровую эпоху Voting rights in the digital age
Аннотация: Статья посвящена анализу процесса внедрения новых технологий в избирательный процесс в России и зарубежных странах. Авторами рассмотрены различные подходы к пониманию сути электронного голосования. Сделан вывод о том, что цифровизация избирательного процесса останется глобальным трендом на ближайшие десятилетия, но в России на современном этапе электронное голосование может рассматриваться лишь как дополнительный способ волеизъявления граждан.
Ключевые слова: избирательный процесс, избирательные права, электронное голосование
Abstract: The article is devoted to the introduction of new technologies in the electoral process in Russia and foreign countries. The authors have considered various approaches to understanding the essence of electronic voting. It is concluded that thedigitalization will remain a global trend for the next decade, but in Russia at the present stage, electronic voting will be considered as an additional way of expressing the will of citizens.
Keywords: electoral process, electoral rights, electronic voting
XXI век стал эпохой развития цифровых и информационных технологий. С каждым днем они все активнее внедряются во все значимые сферы жизни государства и общества. Не явился исключением и избирательный процесс, который в последние десятилетия претерпел серьезные изменения, связанные с цифровизацией не только в России, но и в других странах мира: внедрение автоматизированных систем обработки бюллетеней и подсчета голосов, электронного голосования, систем онлайн-видеонаблюдения и т.п.
Повышенный интерес к исследованию новых цифровых технологий в избирательном процессе и их влиянию на реализацию гражданами избирательных прав отразился в трудах как российских, так и зарубежных исследователей. В частности, вопросы обеспечения гарантий избирательных прав граждан в условиях цифровизации избирательного процесса, опыт применения на выборах средств электронного голосования, системы дистанционного голосования, в том числе, посредством сети Интернет, рассмотрены в работах Я.В. Антонова1, A.A. Голычева2, Е.В. Гриценко3, Е.И. Колюшина4, М.М. Курячей5, В.А. Овчинникова6, М.Ю. Павлютенкова7, A.B. Павлушкина, А.Е. Постникова8 и других. Исследованию опыта электронного голосования в зарубежных странах посвящены труды A.A. Вешнякова9, Е.О. Горностаевой10, К.Ю. Матрениной11, В.А. Холопова12 и других.
Поскольку электронное голосование внедряется в разных государствах и в различных формах, в научной литературе не сформировался единый подход к его пониманию. Одни исследователи рассматривают электронное голосование как широкое понятие, к содержательной стороне которого относят электронные средства голосования и средства подсчета голосов13, другие связывают электронное голосование преимущественно с Интернет-технологиями14.
Совет Европы в своей Рекомендации «О юридических, оперативных и технических стандартах электронного голосования» использует широкое понятие электронного голосования, которое включает в себя «электронные машины для голосования на избирательных участках, использование оптических сканеров для записи и (или) подсчета бюллетеней и дистанционного электронного голосования»15. Таким образом, в широком смысле под ним понимается как дистанционное, так и стационарное электронное голосование.
В зарубежных странах (США, Германия, Великобритания, Франция, Бразилия и др.) стационарное электронное голосование на сегодня представляет собой довольно рядовое явление, дистанционное
1 См.: Антонов Я.В. Электронное голосование в системе электронной демократии: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2015.; его же. Электронная демократия как политико-правовой механизм согласования частных и публичных интересов //Российская юстиция. 2017. №12. С. 38-41.
2 См.: Голычев A.A. Электронная демократия как фактор повышения политического участия граждан современной России: автореферат дис.... канд. полит, наук. М., 2006..
3 См.: Гриценко Е.В. Обеспечение основных гарантий избирательных прав в условиях информатизации избирательного процесса. //Конституционное и муниципальное право. 2020. №5. С. 41-49.
4 См.: Колюшин Е.И. Правовые проблемы дистанционного электронного голосования избирателей//Конституционное и муниципальное право. 2020. №2. С. 25-30
5 См.: Курячая М.М. Электронное голосование как этап развития непосредственной демократии //Конституционное и муниципальное право. 2017. №11. С. 31-35.
6 См.: Овчинников В.А.; Антонов Я.В. Правовые проблемы развития электронного голосования и электронной демократии в России //Российская юстиция. 2015. №8. С. 59-62.
7 См.: Павлютенкова М.Ю., Чернышова T.M. Информационного-коммуникационные технологии в избирательном процессе России //Pro nunc: современные политические процессы. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. 2006. Вып. 4. №1. С. 208.
в См.: Павлушкин A.B., Постников А.Е. Правовой механизм дистанционного электронного голосования (анализ возможной модели) //Журнал российского права. 2009. №11 .С. 5-13.
9 См.: Вешняков A.A. Международно-правовой и зарубежный опыт применения электронных средств голосования при проведении выборов II Международное публичное и частное право. 2006. №5.С. 18-24.
10 См.: Горностаева Е.О. Зарубежный опыт электронного голосования на выборах // Конституционное и муниципальное право. 2008. №21. С. 39-40.
11 См.: Матренина К.Ю. Проблемы сопровождения электронного голосования на выборах: российский и зарубежный опыт //Конституционное и муниципальное право. 2016. №1.С. 43-48.
12 См.: Холопов В.А. Модернизация механизмов реализации институтов непосредственной демократии: анализ зарубежного и российского опыта проведения электронного голосования //Конституционное и муниципальное право. 2011. №9. С. 64-67.
13 См.: Bonsor К., Strickland J. How E-voting Works. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://people.howstufl\vorks.com/e-voting.htm (дата обращения: 12.10.2020).
14 См.: Goodman N. Online Voting: A Path Forward for Federal Elections. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://www.canada.ca/en/democratic-institutions/services/reports/online-voting-path-forward-federal-elections.html (дата обращения: 20.07.2020 г.).
15 Recommendation CM/Rec (2017)5 of the Committee of Ministers to member States on standards for e-voting (Adopted by the Committee of Ministers on 14 June 2017 at the 1289th meeting of the Ministers' Deputies). [Элекгронныйресурс]. — Режимдоступа: https://search. сое. int/cm/Pages/result_details. aspx? 0bjectld=0900001680726f6f (датаобращения: 12.10.2020).
все еще является редкой формой. Отказ от введения дистанционного вида голосования в большинстве случаев связан с невозможностью обеспечения абсолютной информационной безопасности. Одним из немногих государств мира: в котором, несмотря на все проблемы обеспечения безопасности и технические сбои, используется дистанционное электронное голосование, является Эстония. В этой стране с 2007 г. общенациональные выборы проводятся в дистанционном формате. Опыт проведения дистанционного голосования имеется также в Австралии, Канаде, Норвегии, Швейцарии. Электронное голосование в этих странах применяется только на муниципальных выборах или проводится в границах конкретной административно-территориальной единицы.
В России модернизация избирательной системы и избирательного законодательства, совершенствование правового регулирования избирательного процесса, разработка мер по обеспечению эффективной реализации гражданами своих избирательных прав, осуществляется на протяжении последних нескольких десятилетий. В своих Посланиях Федеральному Собранию РФ в качестве приоритетной задачи Президент страны неоднократно называл модернизацию организационно-правовой основы проведения выборов, необходимость введения инновационных средств электронного содействия проведению выборов различного уровня.
Следует отметить, что в целом включение в российскую избирательную практику механизмов электронного голосования происходит в русле общемировых тенденций в развитии цифровой демократии.
Одним из первых шагов к использованию электронных технологий в российском избирательном процессе можно считать учреждение Указом Президента РФ от 23 августа 1994 г. № 1723 Государственной автоматизированной системы «Выборы» (ГАС «Выборы»).
Дальнейшая автоматизация выборов выразилась в форме развития электронного стационарного голосования. Так, Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. №124-ФЗ было предусмотрено, что в случаях и порядке, предусмотренных федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ, участковые избирательные комиссии вправе использовать при голосовании на выборах технические средства подсчета голосов, в том числе, сканеры избирательных бюллетеней. Итоги голосования, полученные с помощью указанных технических средств, считались предварительной, не имеющей юридической силы информацией (п. 32 ст. 56).
В данный период времени в качестве технических средств использовались только сканеры избирательных бюллетеней, которые лишь обрабатывали бумажные бюллетени, заполненные избирателями. Первой машиной для электронного голосования в России стал Сканер избирательных бюллетеней (СИБ), созданный в 1996 г. Затем появился Комплекс обработки избирательных бюллетеней (КОИБ), который был разработан как составная часть ГАС «Выборы». В каждое устройство был встроен компьютер, результаты голосования записывались на дискету, а уже с нее загружались в систему.
Применение технических средств не рассматривалось как полноценная процедура, заменяющая использование традиционных ящиков для голосования, а лишь как вспомогательная, ориентированная на быстрое получение предварительных итогов голосования. Это сказывалось и на степени детализации правового регулирования данного вопроса. В федеральных законах в статьях о порядке голосования использование данных технических средств не оговаривалось. Без специального законодательного регулирования, которое фактически так и не было осуществлено, итоги голосования, полученные с помощью указанных технических средств не имели юридического значения и не могли быть положены в основу определения результатов выборов, что, следовательно не исключало традиционного подсчета голосов и в целом не способствовали снижению трудозатрат членов участковых избирательных комиссий. В целом, на данном этапе законодатель предельно аккуратно подошел к возможности использования технических средств подсчета голосов на избирательных участках, в то же время, создав концептуальную основу дальнейшего развития правового регулирования и условий формирования практики применения подобных технических средств.
В дальнейшем избирательное законодательство и избирательный процесс претерпели еще ряд существенных изменений.
Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принятые позднее федеральные законы, посвященные выборам депутатов Государственной Думы России и выборам Президента РФ, а также Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ» предусмотрели более развернутое правовое регулирование проблемы использования технических средств в избирательном процессе. Также в 2003 г. появился Федеральный закон № 20-ФЗ «О государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»», установивший основы использования данной системы в ходе подготовки и проведения выборов и в межвыборный период.
В 2005 г. в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ были введены принципиальные новеллы, в частности, понятие «электронное голосование» (ст.2), под которым понималось «голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы»»1 и «электронный бюллетень» — бюллетень, подготовленный программ-
1 Собрание законодательства РФ. 2005. №30 (ч. 1). Ст. 3104.
но-техническими средствами в электронном виде, применяемый при проведении электронного голосования. Было предусмотрено особое правило о том, что общее число избирательных участков, где проводится электронное голосование, не должно превышать один процент от числа избирательных участков, образованных на территории, на которой проводятся выборы (данное ограничение в последствии было снято Федеральным законом от 02 октября 2012 г. № 157-ФЗ). Закреплялось, что решение об электронном голосовании принимается ЦИК РФ или по ее поручению соответствующей избирательной комиссией субъекта РФ и ряд иных норм.
В 2006 г. для электронного голосования впервые был использован Комплекс электронного голосования (КЭГ). Для использования КЭГ не требовался бумажный бюллетень, голосование происходило с помощью сенсорного экрана. Исследователи отмечают преимущества данного средства голосования: оно ускоряет подведение итогов голосования, доступно для избирателей, облегчает работу избирательных комиссий, исключает затраты на изготовление бумажных бюллетеней, соответствует российским и европейским стандартам проведения электронного голосования1.
В 2011 г. нормативная база проведения стационарного электронного голосования была дополнена Постановлением ЦИК России «О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации»2.
На президентских выборах 2018 г. на территории всей страны было использовано более десяти тысяч КОИБ и одной тысячи КЭГ3. Данные выборы были признаны самыми технологичными.
Вместе с тем, любое техническое устройство не является абсолютно надежным, зависит от таких факторов, как наличие электропитания, окружающая температура, влажность и ряд других. В этой связи, избирательное законодательство должно предусматривать правовое регулирование, обеспечивающее гарантии надлежащего учета волеизъявления избирателей: основания и порядок замены непосредственно в ходе голосования способов выражение волеизъявления избирателями (с помощью КОИБ, КЭГ) голосованием посредством традиционных бюллетеней, замены неправильно работающих КОИБ и КЭГ другим оборудованием, должна быть установлена процедура проверки отсутствия постороннего вмешательства в их программное обеспечение.
Помимо этого, в России проводился ряд экспериментов с дистанционным электронным голосованием.
Первый подобный эксперимент прошел в 2008 г. на муниципальных выборах в городе Новомосковск Тульской области. Дистанционное электронное голосование прошло в форме Интернет-голосования с использованием специального компакт-диска. Такой способ голосования позволял быстро обработать данные и исключить фальсификацию результатов голосования, но вместе с этим требовал больших временных затрат для избирателей, был дорогостоящим и ненадежным. При этом в качестве положительного аспекта специалисты отмечают, что данный эксперимент показал готовность граждан к внедрению электронного голосования4.
Второй эксперимент был осуществлен в 2009 г. в ряде субъектов Российской Федерации, в которых дистанционное электронное голосование прошло в виде опроса с помощью использования мобильной связи и электронных социальных карт. Граждане голосовали с помощью своих телефонов либо через общественные телефоны с помощью персонального PIN-кода. Голоса поступали на сервер, деперсонализировались и обрабатывались.
В городе Нижневартовск Ханты-Мансийского автономного округа была предусмотрена возможность проголосовать с помощью электронных социально-платежных карт «Югра». Процедура осуществлялась через информационные киоски, откуда голоса поступали на сервер и также деперсонализировались.
В целом, на сегодняшний день применение дистанционного электронного голосования не вошло в постоянную избирательную практику. При его разработке и внедрении в России неизбежны проблемы, с которыми столкнулись зарубежные страны: невозможность гарантировать полную безопасность и защиту от взломов, обеспечить тайность голосования и открытость процедуры для общества. Поэтому данный путь развития до недавнего времени оставался спорным. Однако недавние достижения научно-технического прогресса и новейшие технологические разработки определенным образом меняют данную ситуацию. В частности, появилась технология блокчейн. По мнению ряда исследователей, ее основные характеристики устраняют недостатки, которые препятствуют развитию электронного голосования, а именно связанные с обеспечением безопасности и одновременно открытости данных.
1 См.: Матренина К.Ю. Применение комплексов для электронного голосования: достоинства и риски //Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 50.
постановление ЦИК России от 07 сентября 2011 № 31/276—6 «О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации» //СПС «Консультант Плюс».
3 В ЦИК рассказали, сколько КОИБов будет задействовано во время выборов2018 г. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://ria.ru/politics/20171018/1507096345. Мт1 (дата обращения: 12.10.2020).
4 См.: Чеботарев В.Е., Коновалова Е.И. Использование электронных средств голосования при проведении избирательных кампаний: опыт зарубежных стран и России //Юридический мир. 2012. №8. С. 44—47.
Технология блокчейн при использовании любой модели предполагает, что процесс поступления голосов открыт на протяжении всего периода голосования, каждый избиратель может отследить свой голос и увидеть, как голосуют другие. Все это меняет само понимание выборов и, несомненно, повлияет на поведение избирателя.
В 2019 г. эксперимент по дистанционному электронному голосованию был реализован на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва (в 3 округах города) в единый день голосования 8 сентября 2019 г. В ходе него использовалась технология блокчейн. Федеральный закон от 29 мая 2019 г. №103-Ф3 в целях реализации эксперимента ввел три новых для избирательного права института: дистанционное электронное голосование, участковая избирательная комиссия по дистанционному электронному голосованию, протокол об итогах дистанционного электронного голосования.
В ходе голосования были выявлены как потенциально слабые места системы электронного голосования (проблема соблюдения одного из базовых принципов избирательного права — тайного голосования, проблемы доверия системе электронного голосования граждан и обеспечения безопасности системы от взлома), так и преимущества: рост явки избирателей, снижение расходов на организацию выборного процесса — работу комиссий, аренду помещений и т.п.; экономия на организации голосования в труднодоступных районах; привлечение к голосованию избирателей, находящихся за рубежом.
По оценкам экспертов, этот эксперимент имел в целом положительный результат, что отразилось на общественном мнении. Так, по данным социологического опроса по дистанционному электронному голосованию, проведенного 29 сентября 2019 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), 66 % граждан поддержали проведение Интернет-голосования на выборах во всех регионах страны, 48 % избирателей выразили готовность принять участие в электронном голосовании при наличии такой возможности.1
В октябре 2019 г. Центральная избирательная комиссия РФ приняла «Основные направления развития Государственной автоматизированной системы «Выборы» до 2022 года». Предполагается дальнейшее совершенствование избирательного процесса Российской Федерации за счет его цифровиза-ции, достижение нового уровня прозрачности и открытости, доступности и инклюзивности избирательных процедур и действий2. Также, согласно предварительным планам Центральной избирательной комиссии РФ, на выборах депутатов Государственной Думы в 2021 г. дистанционное голосование будет проходить повторное апробирование.
Итак, использование современных технологий способно предоставить гражданам новое качество участия в общественно-политической жизни, что, в свою очередь, должно способствовать укреплению в глазах общества доверия к институту выборов.
Вместе с тем, отдельные принципы и процедуры электронной демократии входят в противоречие с общепризнанными правами человека. Более того, информационные технологии стали зачастую восприниматься гражданами как покушение на личные права и свободы. Так, в ходе беспрецедентных по открытости президентских выборов 4 марта 2012 г. видео с избирательных участков посредством веб-камер транслировалось в сети Интернет. При этом отдельные избиратели требовали обеспечить их право на участие в выборах при отсутствие какого-либо контроля, расположить камеры так, чтобы они фиксировали только членов участковой избирательной комиссии и ящики для голосования, но не избирателей .
Подводя итог, следует отметить, что в Российской Федерации накоплен достаточно позитивный опыт развития стационарного электронного голосования, которое позволяет оптимизировать процесс подачи и подсчета голосов. Вместе с тем ряд специалистов обращают внимание на тот факт, что приобретение и обслуживание комплексов электронного голосования, обучение специалистов комиссий для работы с ними — более дорогостоящее мероприятие, чем проведение выборов с использованием традиционных бюллетеней, а повсеместное введение подобного голосования представляется невыгодным в финансово-экономическом плане.
Что же касается дистанционного электронного голосования, то серьезного развития в нашей стране оно пока не получило, и связано это с теми же проблемами, что и в зарубежных странах. При очевидных плюсах, связанных с экономией бюджетных средств, времени, кадровых ресурсов, исключением человеческого фактора в работе комиссий, облегчением доступа граждан к демократическим процедурам, что поможет в борьбе с абсентеизмом, приведет к росту явки молодых избирателей, упразднением некоторых институтов, вызывающих недовольство у отдельных субъектов избирательного процесса (досрочное голосование, открепительные удостоверения), внедрение электронного голосования несет и весьма ощутимые риски, которые нельзя игнорировать.
Прежде всего, такие риски связаны с трудностью соблюдения основ избирательного процесса. В ходе дистанционного голосования самыми важными являются три элемента: тайна голосования, информационная безопасность, надежность идентификации личности. Однако, при таком способе голосо-
1 ВЦИОМ: больше половины опрошенных россиян выступили за онлайн-голосование на выборах. [Электронный ресурс].— Режим доступа: https://tass.ru/obschestvo/7099353 (дата обращения: 12.10.2020).
2 Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2019. №12.
вания проблематично обеспечить его тайну, поскольку обычно оно привязано к определенной учетной записи гражданина в сети Интернет. Решением данной проблемы многие исследователи называют использование технологии блокчейн, которая предоставляет новые возможности в развитии электронного голосования, однако многие вопросы все еще остаются открытыми.
Гражданину, который голосует на избирательном участке, посредством деятельности членов участковой комиссии, наблюдателей, правоохранительных органов, организационно-технических средств (кабинки для тайного голосования, камеры видеонаблюдения, онлайн-трансляция с этих камер), обеспечивается защита его избирательных прав. Таким образом, на избирательном участке он не может быть подвержен какому-либо принуждению. Гарантировать то же самое при дистанционном голосовании не представляется возможным. Сложно отследить и факт личного голосования избирателя, поскольку ввести логин и пароль, иным образом проголосовать через его персональный компьютер может посторонний человек при наличии необходимой идентифицирующей информации. Соответственно, открываются перспективы для использования различного рода манипулятивных избирательных технологий.
Сложно реализуем при осуществлении дистанционного голосования и принцип всеобщности участия в выборах. География России крайне неоднородна, Интернет в малых городах и селах очень низкой скорости и менее востребован, нежели в крупных городах. По разным данным интернет-аудитория составляет не более 78 % населения страны, причем пользователи старше возраста 55 лет составляют лишь 35 % населения.
Серьезной проблемой электронного голосования является обеспечение возможности контроля общественности за этим процессом. Многие исследователи обращают внимание на то, что новации такого уровня могут создать потенциальную возможность для фальсификации результатов выборов: принудительное голосование, пересчет и накрутка голосов, непрозрачность системы в целом и т.п.
Наконец, любая система, основанная на использовании сети Интернет, подвержена рискам взлома и хакерских атак, в отличие от автономных систем закрытого типа, подобных ГАС «Выборы».
Таким образом, внедрение электронного голосования при всех возможных положительных перспективах вынуждает к переоценке базовых основ всего избирательного процесса и поиску новых механизмов обеспечения гарантий избирательных прав граждан. В этой связи, в настоящее время электронное голосование может рассматриваться лишь как дополнительный способ волеизъявления граждан, позволяющий избирателю выбрать удобный для него способ голосования — дистанционно или лично на избирательном участке. При этом применение на одних и тех же выборах и традиционного голосования, и массового дистанционного электронного голосования может породить проблему неравных условий голосования и определения их итогов.
Вместе с тем технический прогресс трудно остановить. По всей видимости, цифровизация останется глобальным трендом на ближайшие десятилетия. Главная же цель электронного голосования должна состоять в демократии и усилении демократических институтов и процессов в стране.
