CC BY
7
Научная статья УДК 342
https://doi.Org/10.24158/tipor.2023.9.16
Цели и задачи общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Статья посвящена анализу современных проблем и перспектив развития целей и задач общественного контроля в РФ. Актуальность исследования обусловлена необходимостью оптимизации целей и задач данного института гражданского общества с тем, чтобы обеспечить его развитие как важнейшей юридической гарантии конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В работе формализованы и выявлены основные проблемы, препятствующие достижению целей и реализации задач общественного контроля. Разработана система мероприятий по их разрешению: а) путем закрепления данного института гражданского общества в Конституции РФ; б) посредством дополнения перечня принципов, целей и задач общественного контроля в законодательстве; в) путем расширения полномочий его субъектов; г) посредством анализа и внедрения в РФ положительного зарубежного опыта достижения целей и решения задач контроля гражданского общества за публичной властью; д) путем закрепления системы критериев оценки эффективности и результативности работы общественного контроля.
Ключевые слова: цели, задачи, общественный контроль, народовластие, Российская Федерация, современные проблемы, перспективы развития, законность, ответственность, независимость
Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Гончаров В.В. Цели и задачи общественного контроля в Российской Федерации: современные проблемы и перспективы развития // Теория и практика общественного развития. 2023. № 9. С. 124-128. https://doi.org/10.24158/tipor.2023.9.16.
Original article
Goals and Objectives of Public Control in the Russian Federation: Current Problems and Development Prospects
Vitaly V. Goncharov
Independent researcher, Krasnodar, Russia, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727, niipg2010@mail.ru
Abstract. The article scrutinizes the current problems and prospects for the development of the goals and objectives of public control in the Russian Federation.
The relevance of the study hinges primarily on the necessity to optimize the goals and objectives of this institution of civil society in order to ensure its development as the most important legal guarantee of the constitutional principles of democracy and public participation of society in the management of public affairs. The paper formalizes and identifies the main obstacles to achieving the goals and objectives of social control. The system of measures to raise these problems is developed: a) by consolidating this institution of civil society in the Constitution of the Russian Federation; b) by supplementing the list of principles, goals and objectives of public control in the legislation; c) by expanding the powers of its subjects; d) by analyzing and introducing in the Russian Federation the positive foreign experience of achieving the goals and solving the problems of civil society control over public authorities; e) by fixing the system of criteria for assessing the effectiveness and efficiency of public control.
Keywords: goals, tasks, public control, democracy, Russian Federation, current problems, development prospects, legality, responsibility, independence
Funding: Independent work.
For citation: Goncharov, V.V. (2023) Goals and Objectives of Public Control in the Russian Federation: Current Problems and Development Prospects. Theory and Practice of Social Development. (9), 124-128. Available from: doi:10.24158/tipor.2023.9.16 (In Russian).
Вопросы закрепления и реализации целей и задач общественного контроля детально изучены в работах Е.В. Бердниковой (2019), Т.Г. Дорошенко и И.А. Сухановой (2016), Т.М. Заниной и М.С. Крицкой (2016), В.Б. Зотова и Ю.В. Проказовой (2019), Н. Скрипникова (2018), А.А. Спиридонова (2022), И.В. Тепляшина (2021), а также ряда иных авторов. Актуальность настоящего исследования обусловлена необходимостью оптимизации целей и задач общественного контроля
© Гончаров В.В., 2023
ПРАВО \-A\N
с тем, чтобы обеспечить его развитие. При этом целью выступает разработка и обоснование системы мероприятий не только по преодолению современных проблем достижения целей и решения задач общественного контроля, но и по его развитию.
Демократический характер российской государственности предполагает принадлежность верховного суверенитета и всей полноты власти многонациональному народу РФ. При этом процессы реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства требуют сложной системы юридических гарантий, важнейшая из которых - институт общественного контроля. Кроме того, РФ, будучи правовым государством с республиканской формой правления, выступает в роли одной из стран - учредителей оОн (в лице своего предшественника - СССР), принимавших активное участие в формировании современной системы международного права, фундаментальной основой которого являются человек, а также система его прав и свобод. В связи с этим Конституция РФ закрепила положение о том, что человек и гражданин, его права и свободы служат высшей ценностью государства, главной целью организации и функционирования аппарата публичной власти в стране. При этом люди в РФ вправе реализовывать систему своих прав и свобод, отстаивать свои законные интересы как самостоятельно, так и кооперируясь, например, в различные общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации, также обладающие системой своих прав и законных интересов.
Однако названные системы прав, свобод, законных интересов также нуждаются в системе юридических гарантий, ключевой из которых выступает общественный контроль. В связи с этим познавательный интерес и практическое значение представляет изучение того, каким образом законодательство формализовало систему задач и целей общественного контроля, насколько их достижение и реализация позволяют данному институту гражданского общества позиционировать себя в качестве ключевой формы обеспечения упомянутых конституционных принципов, прав, свобод и законных интересов.
Цели и задачи общественного контроля в РФ определены в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ1. Другие нормативно-правовые акты, регулирующие либо деятельность тех или иных субъектов общественного контроля, либо его функционирование в отдельных отраслях публичного управления (или отдельных его уровнях), закрепляют цели и задачи применительно к их предмету правового регулирования. В частности, Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ определяет цели и задачи важнейшей организационной структуры общественного контроля - общественных наблюдательных комиссий2. Что следует понимать под целями и задачами общественного контроля? Общепринятой считается точка зрения, что под целью необходимо понимать предмет стремления. Поскольку общественный контроль в соответствии с законодательством трактуется как деятельность его субъектов, то целью подобной деятельности будет выступать ее конечный, ожидаемый (либо планируемый) результат. В свою очередь, задачи, с одной стороны, представляют собой способ достижения цели (т. е. отвечают на вопрос «что делается для ее достижения?»), а с другой - являются проблемными вопросами, которые требуют разрешения для того, чтобы искомая цель была достигнута (при этом задачи не должны дублировать цели). Следовательно, задачами общественного контроля в РФ выступают как совокупность проблем, требующих разрешения, так и способы их разрешения.
Анализ целей и задач общественного контроля в Российской Федерации, закрепленных, в частности, в ст. 5 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, выявил ряд проблем, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, значительной проблемой, создающей препятствия закреплению и реализации целей и задач общественного контроля в РФ, выступает то, что на конституционном уровне данный институт гражданского общества не формализован. Это требует не только его конституционализа-ции, но и закрепления в Основном законе всей системы принципов, целей и задач общественного контроля, а также механизма его взаимодействия с аппаратом публичной власти.
Во-вторых, существенной проблемой выступает то обстоятельство, что цели и задачи общественного контроля, сформулированные в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, не соотносятся с таковыми отдельных субъектов общественного контроля, не развиваются и не детализируются в их нормативно-правовых актах, в частности в Федеральном законе от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ. В связи с этим Общественной палате совместно с Федеральным собранием и Министерством юстиции Российской Федерации следует унифицировать цели и задачи общественного контроля (его субъектов) в федеральных, региональных и муниципальных нормативно-правовых актах об общественном контроле.
1 Об основах общественного контроля в РФ : Федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30, ч. 1. Ст. 4213.
2 Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания : Федер. закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ // Там же. 2008. № 24. Ст. 2789.
В-третьих, проблемой, на наш взгляд, является и то обстоятельство, что цели общественного контроля в Федеральном законе от № 212-ФЗ, по сути, сформулированы дважды: первый раз - в ч. 1 ст. 4, где обозначается само понятие - деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в определенных целях (т. е. в данной статье прописаны цели деятельности субъектов общественного контроля); второй раз - в ч. 1 ст. 5, где прямо закреплены три цели общественного контроля. В связи с этим представляется, что дефиниция общественного контроля, данная в ч. 1 ст. 4, нуждается в корректировке в части удаления упоминания о его целях, которые следует перенести в ч. 1 ст. 5 того же закона. Тем более что цели деятельности субъектов контроля, указанные в ч. 1 ст. 4 (ради достижения которых, по мнению законодателя, и создается соответствующий институт), явно носят неполный характер. Например, не ясно, почему одна из обозначенных в данной статье целей - общественная оценка - относится лишь к издаваемым объектами общественного контроля актам и принимаемым ими решениям (в то время как в ч. 1 ст. 5 того же документа в качестве одной из целей определена общественная оценка деятельности указанных объектов).
В-четвертых, существенной проблемой, затрудняющей формулирование оптимального перечня целей и задач общественного контроля, по мнению ряда авторов, выступает и назревшая необходимость расширения числа его принципов. Например, А.А. Спиридонов справедливо отмечает, что в качестве перспективных направлений совершенствования целей общественного контроля можно предложить расширение перечня его принципов, лежащих в основе работы данного института гражданского общества, за счет: «1) закрепления в законе принципа системного единства общественного контроля, государственного контроля (надзора) и муниципального контроля; 2) включения в число принципов общественного контроля принципа личного ответственного отношения к участию в таком контроле; 3) закрепления в числе принципов нацеленности на дальнейшее развитие форм общественного контроля» (2022: 45). Действительно, в России назрела необходимость дополнения принципов общественного контроля, закрепленных, в частности, в ст. 6 Федерального закона от № 212-ФЗ (например, за счет гласности, этики и профессионализма в деятельности представителей субъектов общественного контроля). Внесение дополнений и изменений в перечень принципов контроля позволит, с одной стороны, расширить объем его целей и задач, с другой - обеспечить их соответствие и непротиворечивость друг другу.
В-пятых, значительной проблемой, на наш взгляд, выступает некорректное и неточное определение целей общественного контроля в ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 212-ФЗ. Прежде всего требует корректировки цель, указанная в п. 1 ч. 1 данной статьи, за счет дополнения числа объектов обеспечения реализации и защиты законных интересов человека и гражданина (помимо упомянутых его прав и свобод). Данное дополнение мы основываем на том, что первым принципом общественного контроля, закрепленным в ст. 6 того же закона, определен приоритет не только прав человека и гражданина, но и его законных интересов. Кроме того, по тому же основанию следует дополнить цель общественного контроля, обозначенную в п. 2 ч. 1 ст. 5, указав, что должны учитываться общественное мнение, предложения и рекомендации не только граждан РФ, но и законно проживающих на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, при этом не только при принятии объектами контроля решений, но и при издании ими актов, а также при их деятельности (ведь деятельность субъектов контроля на основании ч. 1 ст. 4 осуществляется в отношении не только решений, но и актов и деятельности объектов общественного контроля). Цель общественного контроля, закрепленную в п. 3 ч. 1 ст. 5 данного закона, следует также скорректировать, введя в качестве одной из целей защиты при осуществлении общественной оценки деятельности объектов общественного контроля (помимо прав и свобод) законные интересы человека и гражданина. В связи с тем, что нами предлагается корректировка определения понятия общественного контроля, представленного в ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 212-ФЗ, путем удаления целей деятельности субъектов такого контроля, цели, указанные в ч. 1 ст. 5, следует дополнить наблюдением за деятельностью объектов общественного контроля, а также общественной проверкой и анализом как осуществляемой ими деятельности, так и издаваемых актов и принимаемых решений. Кроме того, нужно дополнить перечень целей общественного контроля обеспечением реализации конституционных принципов народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства, поместив ее в качестве первой или второй цели в перечне, указанном в ч. 1 ст. 5 названного документа. Представляется, что из числа задач общественного контроля, сформулированных в ч. 2 ст. 5, следует исключить повышение эффективности деятельности объектов общественного контроля, так как оно относится не к задачам, а к целям контроля (ведь одним из прогнозируемых и желаемых результатов деятельности субъектов общественного контроля и является повышение эффективности работы указанных объектов). Таким образом, список целей общественного контроля, на наш взгляд, должен быть дополнен повышением эффективности деятельности его объектов.
ПРАВО LAW
В-шестых, важной проблемой закрепления, реализации и защиты целей и задач общественного контроля выступает и то обстоятельство, что задачи общественного контроля, сформулированные в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ, на наш взгляд, не обеспечивают полноценное и эффективное достижение его целей. Кроме того, в свете предложенных нами изменений числа указанных целей, а также дополнений в их содержание задачи общественного контроля также нуждаются в корректировке и дополнении новыми, обеспечивающими достижение новых целей. Например, задача, сформулированная в п. 4 ч. 2 ст. 5, требует дополнения количества объектов защиты посредством реализации гражданских инициатив категорией законных интересов человека и гражданина (помимо упомянутых его прав и свобод). Кроме того, данные гражданские инициативы должны быть направлены и на обеспечение реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства.
В-седьмых, проблемой в достижении целей и выполнении задач общественного контроля является отсутствие у субъектов реальных полномочий, для чего необходимо дополнить их список, например, правом ставить перед объектами контроля вопрос об отмене подзаконных нормативно-правовых актов либо локальных актов, нарушающих конституционные принципы народовластия и участия граждан РФ в управлении делами государства, права, свободы и законные интересы человека и гражданина, их общественных объединений. Схожие права ранее имелись у органов народного контроля в СССР на основании ст. 22 Закона СССР от 30 ноября 1979 г. № 1159-Х «О народном контроле в СССР».
В-восьмых, существенной проблемой в оптимизации целей и задач общественного контроля является и слабое использование в данном процессе положительного зарубежного опыта закрепления и реализации целей и задач контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти. Это требует, на наш взгляд, поручения Общественной палате РФ совместно с Минюстом РФ провести анализ указанного опыта для определения возможности его инкорпорирования в законодательство об общественном контроле.
В-девятых, проблемой, препятствующей реализации целей и задач общественного контроля в РФ, выступает и отсутствие закрепления в соответствующем законодательстве системы критериев оценки эффективности и результативности работы института. Данные критерии слабо разработаны в научной и учебной литературе, хотя нами была ранее формализована и обоснована необходимость их внедрения в законодательство, а также представлена система указанных критериев (как количественных, так и качественных) применительно к различным формам мероприятий общественного контроля на всех уровнях функционирования его системы (Гончаров, 2019: 202-212).
В ходе исследования можно сделать ряд выводов.
1. Успешная организация и функционирование института общественного контроля в РФ напрямую зависят, с одной стороны, от степени детализации целей и задач данного института гражданского общества, с другой - от их соответствия друг другу, а также принципам общественного контроля.
2. Достижение целей и выполнение задач общественного контроля связаны с проблемами, требующими разработки и реализации системы мероприятий по их разрешению: а) путем закрепления данного института гражданского общества в Конституции РФ; б) с помощью изменения и дополнения принципов, целей и задач общественного контроля в законодательстве; в) посредством расширения полномочий его субъектов; г) путем анализа и использования в России положительного зарубежного опыта утверждения и реализации целей и задач контроля гражданского общества за публичной властью; д) посредством закрепления системы критериев оценки эффективности и результативности работы общественного контроля.
Список источников:
Бердникова Е.В. Общественный контроль в политической системе российского региона: проблемы и перспективы развития // Известия Саратовского университета. Новая серия. Сер.: Социология. Политология. 2019. Т. 19, № 3. С. 320-324. https://doi.org/10.18500/1818-9601 -2019-19-3-320-324.
Гончаров В.В. Конституционно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации : монография. М., 2019. 256 с.
Дорошенко Т.Г., Суханова И.А. К вопросу совершенствования механизма осуществления контроля закупок // Известия Байкальского государственного университета. 2016. Т. 26, № 4. С. 583-590. https://doi.org/10.17150/2500-2759.2016(4).583-590.
Занина Т.М., Крицкая М.С. Общественный контроль за деятельностью полиции: понятие, задачи, принципы // Административное право и процесс. 2016. № 6. С. 38-42.
Зотов В.Б., Проказова Ю.В. Организация экологического контроля на муниципальном уровне // Муниципальная академия. 2019. № 2. С. 17-23.
Скрипников Н. Общественный экологический контроль: цели, задачи, субъекты // Гражданское общество. 2018. Т. 15, № 1 (53). С. 65-69.
Спиридонов А.А. Общественный контроль: эволюция взглядов и контексте российского конституционализма и значимость для современного государства // Российское правосудие. 2022. № 10. С. 45-57.
Тепляшин И.В. Сферы реализации общественного контроля: границы достигнутого и направления развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 9. С. 8-12. https://doi.org/10.18572/1813-1247-2021-9-8-12.
References:
Berdnikova, E.V. (2019) The public control at the political system of the Russian region: Problems and prospects of development. Izvestia of Saratov University. New Series. Series: Sociology. Politology. 19 (3), 320-324. Available from: doi:10.18500/1818-9601-2019-19-3-320-324. (In Russian)
Doroshenko, T.G. & Sukhanova, I.A. (2016) On the subject of improving the procurement control mechanism. Bulletin of Irkutsk State Economics Academy. 26 (4), 583-590. Available from: doi:10.17150/2500-2759.2016(4).583-590. (In Russian)
Goncharov, V.V. (2019) Constitutional and legal foundations of public control in the Russian Federation. Moscow, Alicegroup. (In Russian)
Skripnikov, N. (2018) Public environmental control: goals, objectives, subjects. Civil Society. 15 (1), 65-69. (In Russian) Spiridonov, A.A. (2022) Public control: The evolution of views in the context of Russian constitutionalism and significance for the modern state. Russian Justice System. (10), 45-57. (In Russian)
Teplyashin, I.V. (2021) Spheres of exercising of public control: Boundaries of the achieved and directions of development. Gosu-darstvennaya Vlast'iMestnoe Samoupravlenie. (9), 8-12. Available from: doi:10.18572/1813-1247-2021-9-8-12. (In Russian)
Zanina, T.M. & Kritskaya, M.S. (2016) Public control over the police activity: Notion, tasks, principles. Administrativnoe Pravo i Protsess. (6), 38-42. (In Russian)
Zotov, V.B. & Prokazova, J.V. (2019) The organization of environmental control at the municipal level. Municipal Academy. (2), 17-23. (In Russian)
Информация об авторе В.В. Гончаров - кандидат юридических наук, доцент, исполнительный директор Юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия. https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author V.V. Goncharov - PhD in Law, Associate Professor, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia. https://elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 26.07.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 23.08.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 26.09.2023.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.
