CC BY
1
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24158/pep.2023.9.15
Самостоятельность и независимость субъектов общественного контроля в Российской Федерации как его принцип
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, niipg2010@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Статья затрагивает проблематику реализации одного из ключевых принципов общественного контроля - самостоятельности и независимости его субъектов. Отмечается, что в любом демократическом правовом государстве система конституционных принципов нуждается в гарантиях их реализации, охраны и защиты. При этом фундаментальной гарантией народовластия и участия общества в управлении делами государства (как ключевых принципов Основного закона страны) выступает институт общественного контроля. Автор рассматривает различные точки зрения относительно определения и содержания понятий самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля в России, формализует и обосновывает данным понятиям авторские определения. В работе формализованы и исследованы главные объективные и субъективные проблемы, препятствующие реализации, охране и защите указанного принципа общественного контроля. Разработана и обоснована система мероприятий по их разрешению: а) путем инкорпорирования названного института гражданского общества и системы его принципов в Основной закон страны; б) посредством закрепления определения понятия принципа самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля в законодательстве об общественном контроле; в) путем расширения перечня полномочий субъектов общественного контроля, обеспечивающих их самостоятельность и независимость, а также их разновидностей; г) посредством изменения порядка формирования субъектов общественного контроля (включая организационные формы общественного контроля) в стране; д) путем закрепления системы уголовно- и административно-правовых составов, с помощью которых любые попытки незаконного воздействия на деятельность субъектов общественного контроля будут сурово караться законодательством; е) посредством внедрения в деятельность субъектов общественного контроля современных технологий, обеспечивающих реализацию рассматриваемого в статье принципа.
Ключевые слова: самостоятельность, независимость, общественный контроль, народовластие, Российская Федерация, принципы, обеспечение, оптимизация, субъекты, объекты
Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Гончаров В.В. Самостоятельность и независимость субъектов общественного контроля в Российской Федерации как его принцип // Общество: политика, экономика, право. 2023. № 9. С. 111-116. https://doi.org/10.24158/pep.2023.9.15.
Original article
Autonomy and Independence of Subjects of Public Control in the Russian Federation as its Principle
Vitaly V. Goncharov
Independent researcher, Krasnodar, Russia, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727, niipg2010@mail.ru
Abstract. The article touches upon the problems of realization of one of the key principles of public control -autonomy and independence of its subjects. It is emphasized that in any democratic state governed by the rule of law, the system of constitutional principles requires guarantees for their implementation, protection and defense. Meanwhile, the fundamental guarantee of people's power and public participation in the management of state affairs (as the key principles of the Basic Law of the country) is the institution of public control. The author considers various points of view regarding the definition and content of the concepts of autonomy and independence of subjects of public control in Russia, formalizes and substantiates the author's definitions of these concepts. Besides, the main objective and subjective problems hindering the implementation, protection and defense of the mentioned principle of public control are formalized and investigated in the work. The following system of measures to resolve them has been developed and substantiated: a) by incorporating the above-mentioned institution of civil society and the system of its principles into the Basic Law of the country; b) by fixing the definition of the concept of the principle of autonomy and independence of subjects of public control in the legislation on public control; c) by expanding the
© Гончаров В.В., 2023
list of powers of subjects of public control, ensuring their autonomy and independence, as well as their varieties; d) by changing the order of formation of subjects of public control (including organizational forms of public control) in the country; e) by consolidating a system of criminal and administrative-legal corpus delicti, by means of which any attempts of illegal influence on the activities of subjects of public control will be severely punished by the legislation; (e) through the introduction of modern technologies into the activities of subjects of public control, ensuring the realization of the above-mentioned principle.
Keywords: autonomy, independence, public control, people's power, Russian Federation, principles, ensuring, optimization, subjects, objects
Funding: Independent work.
For citation: Goncharov, V.V. (2023) Autonomy and Independence of Subjects of Public Control in the Russian Federation as its Principle. Society: Politics, Economics, Law. (9), 111-116. Available from: doi:10.24158/pep.2023.9.15 (In Russian).
Принципы общественного контроля в РФ широко исследованы в работах Е.В. Бердниковой (2016), О.А. Околёсновой (2015), О.Г. Савицкой, (2020), а также ряда иных авторов. В то же время вопросы закрепления и реализации принципов общественного контроля в отдельных отраслях публичного управления детально проанализированы в произведениях Р.Ю. Буримова и О.А. Ибрагимова (2020); М.А. Килессо (2016); О.В. Соколовой (2014), а также некоторых других ученых. Однако практика организации и функционирования субъектов общественного контроля (в том числе организационных структур общественного контроля) в РФ, как справедливо отмечают ряд авторов, показала их уязвимость и зависимость от внешнего воздействия (особенно на муниципальном уровне) (Дьякова, 2019). Этим обстоятельством и продиктован выбор тематики настоящего научного исследования. При этом в качестве цели исследования выступает разработка системы рекомендаций и предложений по устранению основных проблем, препятствующих реализации указанного принципа общественного контроля.
Существование любого современного демократического правового государства основывается на признании главной конституционной ценностью человека и гражданина, обладающего совокупностью прав, свобод и законных интересов. В России Конституцией 1993 г. в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти в государстве был формализован многонациональный народ страны1, реализующий свои властные полномочия через сложную систему прямых и опосредованных форм народовластия. Однако названные конституционные принципы могут быть легко нарушены, искажены либо проигнорированы органами публичной власти. Для того чтобы этого не случилось, они обеспечены сложной системой юридических гарантий, ключевой из которых является институт общественного контроля. Данный институт, занимающий центральное место в этой системе, был инкорпорирован на федеральном уровне в российскую правовую систему сравнительно недавно - с 2005 г., но имел в качестве предшественника институт народного контроля власти, который функционировал во времена РСФСР с переменным успехом в течение нескольких десятилетий.
Правовую основу института общественного контроля в РФ составляет совокупность его правовых принципов, т. е. основных и наиболее общих начал, которые во взаимозависимости и взаимообусловленности обеспечивают полноценное правовое регулирование процессов организации, деятельности и развития данного института гражданского общества в нашей стране. Принципы общественного контроля в той или иной форме закреплены в различных нормативно-правовых актах. В частности, в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ (ст. 6) они так и называются -принципы общественного контроля2. В свою очередь, в ст. 4 Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ законодатель определил их в качестве принципов осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания3. Важнейшим из принципов общественного контроля выступает принцип самостоятельности и независимости его субъектов (в этой формулировке он закреплен в Федеральном законе № 212-ФЗ). В Федеральном законе № 76-ФЗ данный принцип детализирован применительно к деятельности одной из разновидностей субъектов общественного контроля - общественных наблюдательных комиссий. Под самостоятельностью и независимостью таких комиссий этот закон понимает, что осуществление ими мероприятий общественного контроля должно проводиться независимо от любых объектов
1 Конституция РФ [Электронный ресурс] : от 12 дек. 1993 г. : в ред. от 6 окт. 2022 г. Доступ из справ. -правовой системы «Гарант».
2 Об основах общественного контроля в РФ : Федер. закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30, ч. 1. Ст. 4213.
3 Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания : Федер. закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ // Там же. 2008. № 24. Ст. 2789.
общественного контроля. При этом запрещается вмешиваться в данный процесс не только национальным субъектам, но и иностранным и международным (в частности, упоминаются политические партии, международные и иностранные организации, объединения).
Чем так важен рассматриваемый в настоящей научной статье принцип общественного контроля?
Во-первых, любая контрольная деятельность, если она носит реальный, а не фиктивный, вымышленный или имитируемый характер, предполагает, что контролирующий субъект в процессе организации и проведения контрольных мероприятий не должен испытывать на себе воздействие чьей-либо воли. Решения, акты и документы контролирующего субъекта принимаются (создаются) исключительно на основании собственной воли в результате совокупности действий, составляющих волеизъявление упомянутого субъекта. Однако это не означает, что контролирующий субъект абсолютно свободен и ничем не ограничен при формировании данного волеизъявления. Принятие любых решений, разработка и утверждение любых актов, составление любых документов контролирующим субъектом должны осуществляться исключительно на основании и в порядке, предусмотренном нормами действующего законодательства, а также принятых в соответствии с ним локальных правовых актов контролирующего субъекта. Следовательно, субъект общественного контроля самостоятелен и независим в своей деятельности, но только в рамках действующего законодательства и принятых в соответствии с ним локальных актов данного субъекта.
Во-вторых, сам смысл существования общественного контроля основывается именно на том, что деятельность его субъектов направлена на обеспечение реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. Следовательно, данная деятельность не должна испытывать какого-либо воздействия любых органов публичной власти и их должностных лиц. В противном случае теряется смысл в данной деятельности и она будет носить имитационный характер.
В-третьих, субъекты общественного контроля, по сути, наделяются многонациональным народом Российской Федерации частью своих контрольных полномочий и суверенитета от любого незаконного внешнего воздействия (как субъектов национального права, так и иностранных, а также международных).
В российской научной и учебной литературе нет единого подхода к определению понятия и содержания принципа самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля в России. Отчасти это обусловлено тем, что упомянутые федеральные законы не содержат дефиниции данного принципа, а также не детализируют его содержание. Так, ряд авторов считают: самостоятельность и независимость субъектов общественного контроля означает, что они должны определенным образом дистанцироваться от органов публичной власти, например в субъекте РФ, держаться от них на «расстоянии вытянутой руки» (Дьякова, 2019). Это особенно актуально, поскольку механизм формирования субъектов общественного контроля построен таким образом, что в нем активное участие принимают органы публичной власти, чью деятельность, акты и решения в дальнейшем и будут контролировать создаваемые субъекты общественного контроля. В связи с этим И.И. Брянцев и Р.В. Евстифеев справедливо полагают, что «повышение эффективности деятельности данного института возможно через усиление самостоятельности и независимости... от администраций субъектов Федерации, через целенаправленные изменения в направлении более открытой и демократичной процедуры формирования состава палаты и реализации функций общественного контроля» (2020: 116). Некоторые другие ученые отмечают, что обеспечение независимости и самостоятельности субъектов общественного контроля возможно посредством усиления механизма взаимодействия и поддержки друг друга различными субъектами общественного контроля (Кирилловская, 2020). Ряд авторов указывают, что в современных реалиях трудно считать субъекты общественного контроля полностью независимыми и самостоятельными в связи с отсутствием у них реальных полномочий (Бердникова, 2016).
Представляется, что под самостоятельностью субъектов общественного контроля в Российской Федерации следует понимать осуществление ими деятельности, связанной как с организацией своего функционирования и развития, так и с организацией и проведением мероприятий общественного контроля, исключительно по основаниям и в порядке, предусмотренном действующим российским законодательством об общественном контроле, а также локальными актами самих субъектов данного института гражданского общества, в рамках реализации ими целей и задач общественного контроля в пределах своих полномочий. В свою очередь, под независимостью российских субъектов общественного контроля мы можем понимать отсутствие какого-либо незаконного воздействия на процессы их организации и функционирования (прежде всего связанные с осуществлением мероприятий общественного контроля) со стороны национальных, иностранных или международных субъектов права, их подчиненность исключительно нормам законодательства, а также локальных актов самих субъектов данного института гражданского общества.
Однако реализация, охрана и защита самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля как его принципа связаны с многочисленными проблемами субъективного и объективного характера, в числе которых можно выделить следующие.
Во-первых, значительной проблемой выступает то обстоятельство, что Конституция Российской Федерации не закрепила институт общественного контроля, чем существенно снизила его авторитет в глазах как рядовых граждан, так и чиновников. В связи с этим представляется необходимым формализовать данный институт гражданского общества в Основном законе страны, детализировав в нем систему принципов общественного контроля.
Во-вторых, существенные трудности составляет и то обстоятельство, что, с одной стороны, принципы общественного контроля в различных нормативно-правовых актах не унифицированы по названию и содержанию, а с другой - по многим из них отсутствует законодательное определение понятия (это относится и к принципу самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля). Устранение указанных сложностей требует унификации законодательства об общественном контроле, включения в него определений всех принципов общественного контроля, в том числе принципа самостоятельности и независимости его субъектов.
В-третьих, значительной проблемой является и несовершенство системы юридических гарантий реализации, охраны и защиты указанного принципа общественного контроля. Представляется, что в качестве подобных гарантий могут выступать следующие: а) запрет под угрозой привлечения к правовой ответственности вмешиваться в законную деятельность субъектов общественного контроля; б) изменение порядка формирования субъектов общественного контроля, при котором основную роль будут играть непосредственно граждане Российской Федерации и общественные объединения, а также иные негосударственные некоммерческие организации.
В-четвертых, важную проблему составляет отсутствие использования в процессах совершенствования российского законодательства об общественном контроле положительного зарубежного опыта функционирования принципа независимости и самостоятельности субъектов контроля гражданского общества за аппаратом публичной власти, в том числе путем применения современных информационно-коммуникационных технологий. В связи с этим представляется необходимым поручить Общественной палате Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации разработать и принять ряд федеральных программ, посвященных, с одной стороны, развитию системы субъектов общественного контроля, их независимости и самостоятельности, с другой - внедрению в их организацию и деятельность современных технологий, позволяющих в режиме реального времени осуществлять коммуникацию между субъектами общественного контроля, их объектами, населением и общественными объединениями (иными негосударственными некоммерческими организациями).
В-пятых, проблемой является несовершенство в Российской Федерации механизма привлечения к правовой ответственности лиц, посягающих на самостоятельность и независимость субъектов общественного контроля. В связи с этим требуется внести в УК РФ и КоАП РФ ряд правовых составов, предусматривающих возможность привлечения должностных лиц, представителей и работников объектов общественного контроля к правовой ответственности за нарушение принципа общественного контроля.
В-шестых, существенной проблемой обеспечения реализации, охраны и защиты названного принципа выступает и недостаточный объем полномочий у его субъектов. Представляется необходимым дополнить их полномочия, например, правом временного приостановления подзаконных нормативно-правовых актов, изданных органами публичной власти (до решения вопроса по существу соответствующим судом), если в ходе мероприятий общественного контроля было установлено, что данные акты нарушают законодательство и основы правового статуса граждан и общественных объединений.
В-седьмых, проблемой является и необходимость расширения числа разновидностей субъектов общественного контроля для того, чтобы охватить его мероприятиями все объекты контроля. В связи с этим представляется важным поручить Общественной палате Российской Федерации провести анализ перспектив расширения перечня субъектов общественного контроля, опираясь как на зарубежный опыт контроля гражданского общества над аппаратом публичной власти, так и на соответствующий положительный опыт организации и функционирования института народного контроля власти.
В ходе научного исследования нами был сделан ряд выводов, в числе которых можно выделить следующие.
1. Правовую основу института общественного контроля составляет система его принципов, т. е. основных наиболее общих начал, которые во взаимозависимости и взаимообусловленности необходимы и достаточны для осуществления правового регулирования процессов организации и функционирования общественного контроля в России.
2. Важнейшим из указанных принципов общественного контроля выступает принцип самостоятельности и независимости его субъектов, под которыми следует понимать соответственно: а) осуществление субъектами общественного контроля своей деятельности, в том числе по организации и проведению мероприятий общественного контроля, исключительно по основаниям и в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации, а также локальными актами самих субъектов данного института гражданского общества, в рамках реализации ими целей и задач общественного контроля в пределах своих полномочий; б) отсутствие в деятельности субъектов общественного контроля зависимости от воли каких-либо национальных, иностранных или международных субъектов права, их подчиненность исключительно нормам законодательства, а также локальных актов самих субъектов данного института гражданского общества.
3. Реализация, охрана и защита названного принципа общественного контроля сопряжены с многочисленными проблемами объективного и субъективного характера. Разрешение указанных проблем требует разработки и реализации системы мероприятий, в числе которых можно выделить: а) дополнение Основного закона страны системой норм, регулирующих данный институт гражданского общества (с упоминанием всех ключевых его принципов); б) закрепление определения понятия принципа самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»; в) расширение перечня полномочий субъектов общественного контроля, обеспечивающих их самостоятельность и независимость, а также их разновидностей; г) изменение порядка формирования субъектов общественного контроля в стране; д) закрепление в УК РФ и КоАП РФ уголовной и административной ответственности за противодействие законной деятельности данных субъектов, вмешательство в процессы организации и осуществления ими общественного контроля, а также механизм разработки и принятия решений (издания актов, составления документов); е) внедрение в деятельность субъектов общественного контроля современных технологий, обеспечивающих реализацию его принципа, рассматриваемого в статье.
Список источников:
Бердникова Е.В. Проблемы правовой регламентации принципов общественного контроля в Российской Федерации // Современное общество и право. 2016. № 2 (23). С. 12-21.
Брянцев И.И., Евстифеев Р.В. Проблемы оценки эффективности институтов государственно-общественного управления (на примере общественных палат Владимирской и Саратовской областей) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2020. № 1. С. 115-136.
Буримов Р.Ю., Ибрагимов О.А. Понятие, принципы и виды общественного контроля государственных закупок в России: юридический анализ // Правовая парадигма. 2020. Т. 19, № 3. С. 84-90. https://doi.org/10.15688/lc.jvolsu.2020.3.11.
Дьякова Е.Г. Консультативно-совещательные органы «на расстоянии вытянутой руки»: институционализация самостоятельности (на примере Свердловской области) // Дискурс-Пи. 2019. № 3 (36). С. 120-133. https://doi.org/10.24411/1817-9568-2019-10308.
Килессо М.А. Принципы общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления в России // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 2. С. 24-30.
Кирилловская Н.Н. Общественная палата субъекта Российской Федерации как координатор общественного контроля в регионе: теория и практика // Ius Publicum et Privatum. 2020. № 4 (9). С. 37-40.
Околёснова О.А. Новое прочтение принципов общественного контроля в современных условиях // Труды по интеллектуальной собственности. 2015. Т. 21, № 2. С. 110-123.
Савицкая О.Г. Конституционно-правовой анализ системы принципов общественного контроля // Гражданское общество в России и за рубежом. 2020. № 2. С. 43-46.
Соколова О.В. Принципы осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания // Уголовно-исполнительное право. 2014. № 2 (18). С. 42-47.
References:
Berdnikova, E.V. (2016) Problems of the legal regulation the principle of public control in the Russian Federation. Modern Society and Law. (2), 12-21. (In Russian)
Bryantsev, I.I. & Evstifeev, R.V. (2020) Problems of evaluating the effectiveness of the institutions of state and society interaction (The cases of regional public chambers of the Vladimir and Saratov Regions). Public Administration Issues. (1), 115-136. (In Russian)
Burimov, R.Yu. & Ibragimov, O.A. (2020) The concept, principles and types of public control of public procurement in Russia: The legal analysis. Legal Concept. 19 (3), 84-90. Available from: doi:10.15688/lc.jvolsu.2020.3.11. (In Russian)
Dyakova, E.G. (2019) Advisory bodies "at arm's length": Institutionalization of autonomy (On the example of the Sverdlovsk Region). Discourse-P. 3 (36), 120-133. Available from: doi:10.24411/1817-9568-2019-10308. (In Russian)
Kilesso, M.A. (2016) The principles of public control over the activity of local self-government in Russia. Gaps in Russian Legislation. (2), 24-30. (In Russian)
Kirilovskaya, N.N. (2020) Public chamber of a constituent entity of the Russian Federation as a coordinator of public control in the region: Theory and practice. Ius Publicum et Privatum. (4), 37-40. (In Russian)
Okolesnova, O.A. (2015) New reading of the principles of civil control in today environment. Works on Intellectual Property. 21 (2), 110-123. (In Russian)
Savitskaya, O.G. (2020) A constitutional law analysis of the system of public control principles. Civil Society in Russia and Abroad. (2), 43-46. (In Russian)
Sokolova, O.V. (2014) Principles of public control and promoting to persons who are in places of detention. Ugolovno-Ispolnitel'noe Pravo. (2), 42-47. (In Russian)
Информация об авторе В.В. Гончаров - кандидат юридических наук, доцент, исполнительный директор Юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия. https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author V.V. Goncharov - PhD in Law, Associate Professor, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia. https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 25.07.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 22.08.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 19.09.2023.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.
