CC BY
193
развитии и диверсификации сервисной инфраструктуры на транспорте (это потенциальная эффективность обновления сервисной инфраструктуры), а также своевременное и качественное выполнение конкретных видов услуг (это текущая эффективность сервисных сетей).
В связи с постоянным изменением конъюнктуры рынка парк оборудования должен также постоянно соответствовать новым требованиям к обслуживанию пассажиров и даже опережать их, создавая приоритетную обстановку возможности и заинтересованности в каждом новом крупном проекте.
Использование устаревших терминалов отражается на себестоимости услуг. Но основная проблема возникает в связи с увеличением отказов и необходимостью инвестиций для приобретения нового оборудования и повышения надежности обслуживания пассажиров. Экономический смысл ущерба от продолжения эксплуатации изношенного оборудования состоит в том, что размер дополнительных капитальных вложений непосредственно зависит от состояния сети терминалов.
Важно отметить и ущерб от морального износа оборудования. При определении экономической эффективности новой техники недостаточно сравнивать только ее параметры с аналогами из числа лучших современных отечественных и зарубежных моделей. Такой подход должен быть дополнен оценкой перспективности ее
применения для новой технологии и качественно новых услуг. В этом отношении приобретаемое новое оборудование отличается экономичностью, надежностью терминалов и новыми технологическими возможностями.
Отметим, что при значительном увеличении цен величина требуемых капитальных вложений может стать нереальной для финансовых возможностей инвестора, именно в этом случае возникает необходимость другого решения - развить ремонтно-эксплуатационную службу (РЭС) для модернизации оборудования. Аварийные ремонты и ущерб изношенного оборудования являются основными причинами параллельного усиления РЭС, как фактора обеспечения надежности функционирования сервисных сетей. Этим и обоснована основная функция РЭС для парка изношенного оборудования - предельно сократить аварийные отказы, повысить коэффициент надежность обслуживания пассажиров за счет современной и рационально организованной технической эксплуатации.
Литература:
1. Ландсман А.Я. Терминальная сервисная система на транспорте. - М.:Дороги, 2008.- 136с.
2. Ландсман А.Я., Винников М.В. Эффективность использования терминальной сервисной системы на автомобильном транспорте. - Вестник МАДИ. .№...- 2010.
ТРАСНФОРМАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ МЕХАНИЗМОВ НОРМАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
Фисенко А.И., д.э.н., профессор, зав. кафедрой финансов Института экономики и управления на транспорте Морского государственного университета им. адм. Г.И. Невельского,
Новикова Н.В., к.т.н., доцент кафедры менеджмента и маркетинга Института экономики и управления на транспорте
Морского государственного университета им. адм. Г.И. Невельского
В статье рассматриваются процессы институциализации и задачи модернизации образования в современных условиях развития страны, а также необходимость трансформации системы управления образованием с учётом требований либерализации и обеспечения необходимых стандартов и нормативов качества.
Ключевые слова: институциализация и модернизация образования; трансформация системы управления; государственные образовательные стандарты, стандартизация и нормативный подход
TRANSFORMATION OF INSTITUTIONAL MECHANISMS OF STANDART EDUCATIONAL MANAGEMENT IN RUSSIA
A. Fisenko, Doctor of Economics, Professor, Head of Finance Department of Institute of Economics and Transport Management of
Maritime University named after Admiral G.N. Nevelskoy,
N. Novikova, PhD, Associate professor of Marketing and Management Department of Institute of Economics and Transport Management of
Maritime University named after Admiral Nevelskoy.
The article delves the processes of education’s institutalisation and its goals of modernization under the circumstances of Russia’s development. It also shows the necessity of educational management system transformation that would consider the needs of liberalisation and securing the education quality standards.
Keywords: institutalisation and modernization of education, management system transformation, state educational standards, standartisation and normative method.
Содержательная ценность, полифункциональность и социальная значимость функций образования объясняют тот интерес, который проявляет к нему государство и его органы власти. В результате активного развития этих процессов образование стало важнейшим публичным институтом, которым прямо и (или) косвенно управляет государство.
В принципе, институциализация любых процессов предполагает определенную систему их нормирования. Как было отмечено в различных публикациях, в традиционных обществах нормирование и воспроизводство институциональных процессов происходит за счет культурных образцов и отслеживаемых традиций, которые актуализируются в том числе посредством обрядов и ритуалов [см. 5-8]. В отличие от них нормирование в современных институтах, как обособляемая от процессов воспроизводства средствами института образования система норм и нормативов, проходит через систему (институт) права, в котором соответствующие совокупности норм являются предметом специального, в том числе научного анализа и конструирования в общей нормативно-правовой структуре государства. Отвечая за всю цепочку нормирования (осуществляя
ее силами государственных служащих, действующих по утвержденному государством регламенту), государство легитимизирует нормы и придает им наивысший статус тогда, когда само государство является правовым. Таким образом, государство реализует свою важнейшую управленческую функцию в обществе, прежде всего, через государственное нормативно-правовое регулирование и управление социальными институтами.
В той мере, в какой сфера образования контролируется государством (здесь работают как идеологические соображения, так и необходимость поддержания определенного квалификационного уровня своих граждан), она выступает орудием государственного управления любыми социальными институтами. Присутствие государства в институте образования выражается в том, что, помимо нормативно-правового регулирования (управления), государство выступает непосредственным руководителем и исполнителем институциональных процессов. С определенного времени, работающие в образовательных учреждениях (прежде всего - в школах и вузах) становятся государственными служащими. Государство утверждает при этом не только образовательные стандарты, проверяя
соответствие им посредством государственных экзаменов, но и образовательные программы (до логического конца это было доведено в Советском Союзе, однако близкая картина наблюдалась и наблюдается сегодня и в либеральных развитых странах).
Вместе с тем, в последние годы на Западе эта картина начинает кардинально меняться. Происходит действительная либерализация сферы образования - государство перестает быть непосредственным исполнителем образовательных процессов. Более того, государство начинает терять многие нормативно-правовые институциональные рычаги по мере того, как образование трансформируется в сферу услуг и при этом происходит размывание сложившихся институциональных черт.
Изменение форм контроля над институтом образования (или, точнее сказать, системы полной управляемости по отношению к нему) со стороны государства обусловлена многими причинами, приводящими к сходным результатам. Одна из них имеет социально-экономическую природу, связанную с формированием широкого среднего класса с его либеральной идеологией свободы от государственного патернализма. Способность самостоятельно оплачивать образовательные структуры, причем в объемах, значительно превосходящих те, что может себе позволить государство, позволяет этому слою говорить о свободе не в абстрактном, а вполне прагматичном подтексте.
При всем значении зарубежного опыта, представленного в его отдельных положительных или, скорее, поучительных примерах, он не может быть воспринят в виде отдельных, апробированных Западом мероприятий. Нужна институциональная системная трансформация образования, формирование некоторых узловых точек, позволяющих системе образования не только развиваться, но и изменяться в соответствие с потребностями общества.
С этой точки зрения следует весьма позитивно можно оценить видение руководством страны проблем и задач модернизации образования, в котором затронуты (так или иначе) все многочисленные и разнообразные составляющие этой общественной сферы. Несмотря на масштабность и большое разнообразие хозяйствующих субъектов этой сферы, а также вытекающую из сути образования его известную зависимость от государства, в основные задачи входят следующие требования [см. 1-4]:
- системного управления модернизацией разнообразных процессов сферы в целом;
- придания модернизации характера комплексной радикальной инновации;
- ускоренного осуществления намечаемого инновационного преобразования сферы образования;
- сохранение и адаптация инновационных механизмов развития сферы образования в качестве постоянно действующих.
Жесткая и прагматическая направленность задач, выдвинутых перед разработчиками программ модернизации сферы образования, налагает особую ответственность на методы работы и понятийный аппарат, которыми они пользуются. Очевидно, что сегодня мы используем парадигму, инструменты и терминологию инновационного подхода. Но кроме нее, мы обращаемся к получившей широкое хождение в различных исследовательских предметах и ставшей, по сути дела, надпредметной, парадигме институционального подхода. В связи с этим, проблемы управления инновационным развитием образования мы будем рассматривать как институциональные. В свою очередь, институциональная специфика сферы образования связана с двойственным способом ее существования в обществе.
Образовательные процессы возникают, развиваются и обособляются в развитых общественных системах в качестве сервисных по отношению к широкому ряду других социальных институтов, обеспечивая их «простое» и «расширенное» воспроизводство. В этом качестве они приходят на смену или дополняют механизмы трансляции в так называемых традиционалистских обществах, воспроизводство в которых осуществляется по образцу, сообразно культурной традиции, посредством ритуалов. Важной чертой именно образовательного процесса является появление фигуры Учителя и рефлексивное отношение к целям и инструментам образовательного процесса (воспитания и обучения).
Достаточно быстро процессы образования сами институциа-лизируются, т.е. группируются в особое социальное целое, воспроизводимое по законам института. Цели образования становятся предметом «общественного» и очень скоро властного, а еще жестче - государственного, контроля и нормирования. Появляются про-
фессионалы, которые в массовом порядке воспроизводят как учителей, обучая их и нормируя как инструменты, которыми те пользуются, так и процедуры их использования.
Социальный институт образования получает некоторую автономию по отношению к своей исходной функции - воспроизводить определенные социальные институты (в дополнение и на смену инструментальной функции по воспроизводству базовой деятельности приходит целостная сфера педагогической деятельности). С другой стороны, сфера образования, основанная на механизмах трансляции, начинает оказывать обратное влияние на то, что транслируется (так, например, организация науки, в частности, ее предметная структура, во многом зависит от организации обучения научной деятельности). Иными словами, то, чему обучают в сфере образования, определяется не только тем, что должно быть транслируемо, но и спецификой механизмов обучения (учебные предметы имеют собственную логику построения и не совпадают с исследовательскими). При этом радикально меняются целевые установки образования - ведущей может быть не только и даже не столько трансляция предшествующего опыта или знания, сколько развитие способностей, в том числе способности к (само)обучению. Обособление сферы особенно заметно на примере того факта, что образование и образованность того или иного социального слоя становится самостоятельной ценностью вне рамок конкретного употребления того, что получено в процессах образования. В том случае сама образовательная деятельность может позиционировать себя (конечно, не без помощи государства) в качестве «самой себя организующей» ценности, а также ориентира и даже условия цивилизованного интеллектуального общественного развития.
Объединяя эти особенности исторического пути развития образования, попробуем сформулировать те основные проблемы (задачи), которые с определенного времени все более и более встают перед образованием и требуют своей актуализации в российской программе его модернизации.
Во-первых, выполняя базовую институциональную функцию, оставаясь инструментом трансляции различных областей деятельности, и следуя за ними, институт образования может и должен выступить в качестве опережающего фактора развития транслируемых областей.
Во-вторых, в качестве самостоятельного института образование может вступать в межинституциональные взаимодействия с другими структурами и институтами государства, достигая тем самым собственные цели и помогая другим институтам решать их собственные задачи.
Движение в сторону либерализации института образования резко возрастает в связи с распространением на все социальные институты, а не только связанные непосредственно с промышленным производством, инновационных механизмов организации общественной жизнедеятельности в целом. Одним из следствий действия этого механизма является ускоренное, по сравнению с недавним прошлым, обновление средств и условий профессиональной деятельности, а также развитием в этой связи специализированной области образования для взрослых, или т.н. непрерывного образования. Перекладывать финансирование этой области на плечи общества для него слишком обременительно, а, кроме того, неэффективно по результатам: бюрократия не может отвечать за точность прогноза в определении того, чему именно, кого и как надо готовить и переподготавливать. Проще, менее ответственно и надежнее передать это на усмотрение самих потребителей образовательной услуги (особенно, если это взрослые люди) и тех, кто эту услугу предоставляет.
Такая смена затрагивает очень многое в традиционном институте образования. Если ранее это была жестко формализованная область, которой противостояли «университеты» жизни, то теперь открыты огромные возможности для тех, кто хочет подать (продать) себя в качестве образовательной услуги - лишь бы потребитель принял это за таковое и был готов платить за это. Именно потребитель - будь то человек или некоторая организационная структура (в общем случае - юридическое лицо) - становится важнейшим источником финансирования этой сферы, рассматривая образовательную услугу не только как предмет конечного потребления, а само образование - как некую ценность, но и как инновационный товар. Образовательные организации анализируют потребительский спрос и желания потребителей, а стремление угодить потребительским ожиданиям становится для них центральной задачей (в предельной форме это проявляется в том, что образовательное учреждение
«продает» диплом о полученном образовании, если спрос есть именно на этот вид услуги). Конкуренция на рынке услуг, множественность концепций и программ, отсутствие единой идеологии образования - вот те новые тенденции, с которыми сталкивается как потребитель образовательных услуг, так и государство, которое, на наш взгляд, сознательно теряет контроль над этим рынком при том, что сохраняет по отношению к институту образования весьма существенный традиционный интерес.
В итоге, очевидно, можно утверждать, что институт образования все более теряет статус государственного инкорпорированного предприятия, и становится одной из многих сфер рыночных услуг. И если государство хочет сохранить определенные управленческие отношения с институтом образования, то оно должно переориентироваться и чётко определить свою позицию. В частности, это касается пересмотра вертикали административного управления образованием и участия государства во многих внутриобразователь-ных процессах. При этом, однако, нужно признать, что одни функции государства вступают в противоречие с другими.
Действительно, с одной стороны, действуя как своеобразный «собес», но «собес» на демократических принципах, государство должно обеспечивать равные условия для всех членов общества, и создавать для этого относительно гомогенную систему образовательных учреждений, поддерживая эти учреждения без явного предпочтения одних другим. Однако с другой стороны, - в условиях межгосударственной конкурентной борьбы как производственноэкономических систем, так и самого образовательного института (ведь заявленный главный критерий и цель модернизации образования в России - сделать его конкурентоспособным на мировых рынках образовательных услуг) - государство должно поддерживать, в первую очередь, наиболее успешные образовательные учреждения (естественно и неизбежно, - в ущерб другим) в качестве «точек роста», «базовых элементов» всей сферы образования (подтверждение тому - создание сети так называемых «федеральных университетов»). Очевидно, что последнее плохо укладывается в демократические принципы. Решение проблемы за счет предоставления равных возможностей на некотором относительно низком (как говорили ранее «церковно-приходском») уровне и дифференциации образования на более высоких уровнях является, с этой точки зрения, мало удовлетворительным, поскольку заранее признает классовую структуру воспроизводства (каждый общественный класс воспроизводит себе подобных), что и наблюдается в настоящее время. При этом российская общественность с недоверием относится к демократическим посулам государственных служащих, вспоминая предшествующий опыт по сути буржуазных преобразований (в частности, опыт приватизации, где вместо обещанного процветания многих была построена олигархия избранных).
Другое противоречие связано с тем, что для развития конкурентоспособности сферы образования государство должно максимально поддерживать ее инновационность, что, в свою очередь, предполагает максимальную либерализацию рынка образовательных услуг, т.е. независимость от государства. Для производственных систем в развитых странах в своё время был найден более или менее удовлетворительный способ сосуществования между деловым миром и государством, который устанавливает правила игры в интересах инновационной деятельности фирм и института производства в целом, считая, что это выгодно и для государства с его геополитическими и фискальными интересами. Но по отношению к институту образования государство сохраняет и, вероятнее всего, стремится сохранить несколько иной спектр интересов, более плотно контролируя и участвуя в его жизни. Вопрос в том, что это за формы и механизмы государственного участия, влияния и управления, которые не снижают инновационного потенциала рынка образовательных услуг и одновременно повышают его качество с точки зрения государственных (а также общественных, если государство хочет на деле подняться над корпоративными целями) критериев и интересов.
В качестве одного из ответов на эти проблемы предлагается система образовательных стандартов - и как некоторый критерий уровня образования, который требует от образовательных учреждений государство, и как ответственность, которую оно разделяет вместе с ними, и как форма контроля с его стороны за результатами деятельности этих учреждений (объективный и справедливый единый государственный экзамен (ЕГЭ) видится в числе элементов такого стандарта.) Необходимость стандартов не отменяет того факта, что действенность их достаточно низка, а в определенной
части может быть подвержена принципиальному сомнению. Для тех, кто знаком, скажем, со стандартами высшего образования, видны их многословность, кажущаяся «всеохватность» и, одновременно, неоперациональность. Школьные стандарты (сегодня существующие пока в виде проектов), наряду с этими же дефектами, переполнены требованиями совершенно предметного характера. Они усредняют образовательный уровень, и, с точки зрения одних, перегружают школьную программу, а с точки зрения других, снижают планку образования. Если же исходить из более глубоких методологических принципов, то сегодня во весь рост стоит проблема рационального соотнесения неких финалистских стандартов и требований инновационности, которые, в частности, предполагают постоянное появление нестандартных решений в качестве условия для достижения «высших мировых стандартов» и «значимых» конкурентных преимуществ.
Таким образом, очевидно, что, несмотря на критику и противоречия используемого подхода, сегодня именно стандартизация и нормативный подход являются одними из наиболее важных инструментов государственного управления институтом образования и
- одновременно - условием его развития. Однако, при этом, по-прежнему, острой и нерешённой даже на методологическом уровне остается проблемой то, какими они должны быть, и как они могут быть встроены в институциональные механизмы обновления и управления образованием в целом и управление системными инновациями в образовании, в частности.
Литература:
1. Закон РФ «Об образовании». Федеральный закон №12-ФЗ от 13.01.1996 г., с изменениями от 22.08.2004 № 122-ФЗ// СИС «Консультант Плюс».
2. Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы / Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803// СИС «Консультант Плюс».
3. О стратегии Российской Федерации в области развития науки и инноваций до 2010 года: протокол заседания коллегии Министерства образования и науки РФ от 23 нояб. 2005 г. № ПК-13 // Бюл. М-ва образования и науки РФ. Высш. и сред. проф. образование.- 2006.- № 2.- С. 8-10; Офиц. документы в образовании. - 2006.-№ 5.- С. 32-38.
4. О Федеральной целевой программе «Научные и научнопедагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 годы: постановление Правительства РФ от 28 июля 2008 г. №568 // Офиц. документы в образовании.- 2008.- № 24.- С. 52-56; № 25.- С. 3240; № 26.- С. 70-78; № 27.- 61-76.
5. Образование в России в контексте глобальных вызовов: в рамках IX Междунар. науч. конф. ГУ-ВШЭ «Модернизация экономики и глобализация» состоялось заседание секции «Развитие образования», на котором обсуждались результаты и перспективы реализации приоритетного национального проекта «Образование» // Ректор вуза.- 2008.- № 6.- С. 9-10.
6. Пономарев Н.Л. Образовательные инновации. Государственная политика и управление: учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений / Н.Л. Пономарев, Б.М. Смирнов. - М.: Издательский центр «Академия», 2007. - 208 с.
7. Слободчиков В.И. Инновации в образовании: основания и смысл// ЬИр://’^^^ researcher.ru/ тейо&СБ/ пайка/ a_1xizkd.html [23 января 2010 г.].
8. Франк С.Л. Предмет знания/ Сост. И.И. Евлампиев. -Санкт-Петербург: Наука; «Ювента», 1995. - 656 с.
