CC BY
0
DOI 10.24412/2227-7315-2024-1-68-73 УДК 342.4
E. В. Корнукова, У. А. Старшова
ТРАНСФОРМАЦИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В КОНТЕКСТЕ РОССИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ 2020 ГОДА
Введение: в данной статье проанализированы основные идеи трансформации публичной власти в свете последних конституционных поправок. Впервые с 1993 г. в российскую Конституцию было внесено понятие «публичная власть». В старой редакции Основного Закона использовались категории «власть народа», «власть в Российской Федерации», «государственная власть в Российской Федерации». Цель — определить, что понимается под единством публичной власти. Методологическая основа: диалектический и формально-юридический методы, анализ и синтез, сравнительно-правовой и исторический методы. Результаты: публичная власть в свете конституционной реформы требует нового подхода к пониманию ее функций. Авторами рассмотрены некоторые проблемы функционирования и взаимовлияния ее органов, изучены различные подходы к определению понятия «публичная власть». Делается акцент на роли Президента Российской Федерации в архитектуре публичной власти. Авторы отмечают, что одной из главенствующих проблем является взаимодействие и соотнесение компетенций органов g федеральной власти и власти на местах. Выводы: произошедшие в нашей стране J- конституционные преобразования предполагают понимать публичную власть как ■3. некую цельность, включающую органы государственной федеральной власти, органы g власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, что непосредственно i закреплено в новой редакции Конституции РФ. Отмечается, что сегодня органы I государственной власти и органы местного самоуправления являются элементами ! единой системы публичной власти нашего государства. Однако основной принцип 1 функционирования власти на местах — самостоятельность в урегулировании
и
| населением вопросов местного значения остается неизменным. f Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, публичная власть, Пре-
зидент Российской Федерации, трансформация, конституционная реформа.
0
1 I
01 со
и а га
и О
55
О *
и
т _
0
§ © Корнукова Елена Владимировна, 2024
^ Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права имени профессора И.Е. Фарбера
1 и профессора В.Т. Кабышева (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kornukovaev@mail.ru S © Старшова Ульяна Александровна, 2024
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права имени профессора И. Е. Фарбера и профессора В.Т. Кабышева (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Starshova@ yahoo.com
© Kornukova Elena Vladimirovna, 2024
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Constitutional Law named after Professor I.E. Farber and Professor V.T. Kabyshev (Saratov State Law Academy)
© Starshova Ulyana Alexandrovna, 2024
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Constitutional Law named after Professor
68
I.E. Farber and Professor V.T. Kabyshev (Saratov State Law Academy)
E. V. Kornukova, U.A. Starshova
TRANSFORMATION OF THE SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITIES IN THE CONTEXT OF THE RUSSIAN CONSTITUTIONAL REFORM IN 2020
Background: this article analyzes the main ideas of transformation of public power in the light of recent constitutional amendments. For the first time since 1993, the concept of "public authority" was introduced into the Russian Constitution. The old version of the Basic Law used the categories "power of the people", "power in the Russian Federation", "state power in the Russian Federation". Objective — to determine what is understood by the unity of public authority. Methodology: dialectical and formal legal methods, analysis and synthesis, comparative legal method and historical methods. Results: public authority, in light of constitutional reform, requires a new approach to understanding its functions. The authors analyzed some problems of functioning and mutual influence of its bodies, studied various approaches to the definition of the concept of "public power." Particular attention is paid to the role of the President of the Russian Federation in the architecture of public power. The authors note that one of the global problems is the interaction and correlation of the competencies of federal and local authorities. Conclusions: the recent constitutional transformations in our country suggest that public autority should be understood as a certain wholeness, including state federal authorities, authorities of the subjects of the Russian Federation and local self-government bodies, which is directly enshrined in the new version of the Constitution of the Russian Federation. It is noted that today state authorities and local self-government bodies are elements of a unified system of public power of our state. However, the basic principle of local government functioning - independence in the settlement of local issues by the population remains unchanged.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, public power, President of the Russian Federation, transformation, constitutional reform.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 2020 г. «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти1» существенно изменил подход к функционированию органов власти в Российском государстве.
Во-первых, первоначально в тексте Конституции закреплялись понятия «власть народа», «государственная власть», «власть в Российской Федерации» (ст. 3, 10, 11 Конституции РФ). Категория «публичная власть» появилась лишь после всенародного одобрения поправок в текст Основного Закона. Данная категория также не использовалась в тексте иных нормативных актов, например в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Однако позиция Конституционного Суда РФ заключалась в том, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует из конституционных положений, понимается как функциональное единство,
1 См.: Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11, ст. 1416. 69
что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления для наиболее эффективного решения общих задач...»1.
Еще в 2015 г. Конституционный Суд Российской Федерации постановил, что «исходя из конституционных основ единства публичной власти в Российской Федерации, объективной необходимости взаимодействия с органами местного самоуправления органов государственной власти субъекта Российской Федерации, призванных создавать условия для обеспечения устойчивого и комплексного социально-экономического развития в пределах всей территории данного субъекта Российской Федерации, федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия субъектов Российской Федерации в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления»2.
Исходя из изложенного, отметим, что данная правовая позиция существует достаточно долго, поскольку в указанном постановлении уже видна идея конституционного единства публичной власти. Однако в науке теории государства и права, политологии и конституционного права категории «власть» и «публичная власть» рассматривались довольно подробно. Так, выдающийся ученый-конституционалист, профессор В.Т. Кабышев отмечал, что «власть — это сложный общественный и психологический феномен. Как социальное явление она есть регулятор общественных отношений, она подчиняется объективным законам» [1, с. 258]. В. Чиркин писал, что «концепция публичной власти стала разрабатываться в российском государствоведении недавно (но термин «публичная власть» в различных значениях используется в российской и зарубежной науке давно)» [2, с. 25].
Толкование данной категории неоднозначно. В науке под публичной властью понимают, например, власть, присущую народу (общественную); государственную власть, муниципальную власть и др.
Некоторые ученые указывают, что «государство есть публичная власть, отделенная от населения, имеющая аппарат управления, материальные придатки государства (армия, милиция, полиция, тюрьмы и пр.)» [3, с. 50, 57]. А профессор В.Т. Кабышев называл «органы публичной власти одним из каналов осуществления власти народа» [1, с. 81].
Сегодня необходимо говорить о единстве публичной власти, в которую следует включать, на наш взгляд, органы государственной федеральной власти, органы
§ 1 См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии по-
" ложениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений
1 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершен-
ё ствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной
власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. № 2. 2020. С. 4-27.
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом 70 группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2015. № 50, ст. 7226.
власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, согласно новым положениям Основного Закона страны.
О единстве сущности публичной власти упоминал выдающийся конституционалист С.А. Авакьян, однако он справедливо отмечал, что «федеративная организация государства, специфика регионализма, местного самоуправления предполагают особенности построения структуры публичной власти...» [4, с. 8].
После одобрения поправок к Конституции РФ, которые закрепили термин «публичная власть», само содержание данного понятия остается нераскрытым. Видимо, созрела необходимость сделать это законодательно.
Важным является определить компетенцию публичной власти. Следуя за профессором Ю.В. Тихомировым, выделим «такие устойчивые постулаты компетенций публичных органов, как ориентация деятельности на обеспечение публичных интересов, конституционность и законность, правильное освоение компетенций их субъектами и участниками.» [5, с. 8].
Нельзя не согласиться с В.Т. Кабышевым, Т.В. Заметиной и Е.В. Комбаровой, что публичная власть для более эффективной деятельности в условиях информационного общества должна быть открытой и транспарентной. При этом транспарентность авторы понимают как принцип и правовой режим деятельности органов публичной власти Российской Федерации и ее субъектов [6, с. 57, 59].
Значение новой редакции Конституции РФ в плане организации публичной власти трудно переоценить. Необходимо иметь в виду, что реализация данных поправок должна найти свое отражение в законодательстве.
Во-вторых, на основании внесенных поправок, можно сделать вывод об особой роли Президента РФ. Более того, на наш взгляд, Россия стала президентской республикой. Данное утверждение можно подкрепить и цитатой самого Президента РФ об основном духе конституционных реконструкций. Это «укрепление и совершенствование баланса, равновесия между всеми ветвями власти при сохранении России как сильной президентской республики»1. Данный вывод доказывают ст. 83 (п. «б») и 110 (ч. 1), согласно которым по общему руководству Правительство РФ наделяет Президента страны полномочиями. Данная норма позволяет сделать вывод о том, что допускается руководство Президентом РФ всей структурой исполнительной власти. Данная норма прямо закреплена в ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»2. На основании сказанного можно сделать вывод об усилении роли Президента РФ в области руководства исполнительной властью в России.
В-третьих, одним из сложных вопросов является соотношение полномочий и компетенций государственной власти и власти местной. Президент РФ в 2020 г. заявил, что назрела потребность в закреплении на государственном (конституционном) уровне основ унифицированной конструкции публичной власти, одной из этих основ является продуктивное взаимодействие органов государственных и органов местных. Изменения, внесенные в ст. 132 Конституции РФ 1993 г., четко предусматривают, что органы государственной власти и органы местного самоуправления сегодня представляют собой элементы единой системы публич-
1 См.: Стенограмма выступления Президента Российской Федерации на встрече с сенаторами Российской Федерации. URL: http://prezident.org/tekst/stenogrammavystuplenija-putina-na-vstreche-s-senatorami-rossiiskoi-federacii-23-09-2020.html
2 См.: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 45, ст. 7061. 71
ной власти России. Однако основной принцип функционирования власти на местах — самостоятельность в «решениях населением вопросов местного значения остается неизменным» (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ).
Поправки 2020 г. были направлены в первую очередь на формирование эффективной системы решения задач населения на определенной территории, которая строится на взаимодействии государственной власти с местной.
Естественно, поправки в Конституцию дали толчок к принятию новых и изменению существующих правовых норм в данной области. Требуют переосмысления и законодательного закрепления вопросы организации и деятельности единой системы публичной власти, разграничение их компетенций, механизм функционирования всех органов власти с учетом конституционных положений. Во исполнение данных задач в 2020 г. был принят Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации»1. Данный акт раскрывает и детально закрепляет конституционные изменения в сфере единой системы государственной власти. Вместе с тем закон, на наш взгляд, содержит только общие направления развития функционирования процесса разграничения полномочий между федеральными органами, органами власти субъектов и органами местного самоуправления. Думается, что необходим нормативный акт, более подробно регламентирующий механизм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Только приобретя форму закона, данные задачи и проблемы будут решаться более эффективно.
Библиографический список
1. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни: избр. науч. тр. М: Формула права, 2013. 320 с.
2. Чиркин В.Е. Российская Конституция и публичная власть народа // Государство и право 2008. № 12. С. 24-34.
3. Комаров С.А. Общая теория государства и права: учебник для бакалавриата и магистратуры. 9-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2019. 504 с.
4. Авакьян СА. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. № 4(33). 2018. С. 7-13.
5. Тихомиров Ю.В. Динамика компетенций публичных органов в нормальных и критических ситуациях // Журнал российского права. 2021. Т. 25, № 3. С. 5-16.
6. Кабышев В.Т., Заметина Т.В., Комбарова Е.В. Транспарентность органов публичной власти Республики Крым в условиях информационного общества // Вестник Томского государственного университета. Право. 2020. № 37. С. 57-74.
References
1. Kabyshev V.T. With the Constitution for Life: selected scientific papers. M.: Formula of Law, 2013. 320 p.
2. Chirkin V.E. The Russian Constitution and the Public Power of the People // State and Law 2008. No. 12. Р. 24-34.
3. Komarov S.A. The General Theory of State and Law: textbook for undergraduate and graduate studies. 9th ed., revised and suppl. M.: Yurait, 2019. 504 p.
1 См.: Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Рос-72 сийской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 50, ч. 3, ст. 8039.
4. Avakyan S.A. The Structure of Public Power in Russia: Problems of Formation and Development // Bulletin of the Siberian Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. No. 4(33). 2018. P. 7-13.
5. Tikhomirov Yu.V. Dynamics of Competencies of Public Authorities in Normal and Critical Situations // Journal of Russian Law. 2021. Vol. 25, no. 3. P. 5-16.
6. Kabyshev V.T., Zametina T.V., Kombarova E.V. "Transparency of Public Authorities of the Republic of Crimea in the Conditions of Information Society" // Bulletin of Tomsk State University. Law. 2020. No. 37. P. 57-74.
с
о
го
о
X
О
Sc о
о
д
tu тз
0 т
го ф
1
1
О Sc
5
тз
s g
s X ID О X
О Sc а ж ш
g
п> §
s s
№
io
5 )
2
