CC BY
27Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
РАЗВИТИЕ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В СВЕТЕ ПОПРАВОК 2020 ГОДА В КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
МУХЛЫНИНА Мария Михайловна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН). E-mail: muhlyninamm975@mail.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена анализу правовых аспектов развития российского конституционализма на современном этапе в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправках 2020 г. в Конституцию Российской Федерации. Автор подробно останавливается на анализе поправок в Конституцию 2020 г., касающиеся роли местного самоуправления в системе публичной власти, приводятся позиции конституционалистов по поводу проблем публичной власти, ее соотношения с государственной властью, вызывающие давние обсуждения в конституционно-правовой науке. Исследуются особенности организации современной системы органов государственной власти и местного самоуправления в России и перспективы создания единой системы публичной власти. В статье отмечается современная проблематика в этом вопросе.
Abstract: The article analyzes the legal aspects of the development of Russian constitutionalism at the present stage in connection with the adoption of the Law of the Russian Federation on amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020. The author dwells in detail on the analysis of amendments to the Constitution of 2020 concerning the role of local self-government in the system of public power. the author presents the positions of constitutionalists on the problems of public power, its relationship with state power, which cause long-standing discussions in constitutional and legal science. The article examines the features of the organization of the modern system of state authorities and local self-government in Russia and the prospects for creating a unified system of public power. The article notes the current problems in this issue.
Ключевые слова: Президент, поправки, Конституционный Суд, Конституция Российской Федерации, государство, реформа, публичная власть, местное самоуправление, конституционализм.
Keywords: President, amendments, constitutional Court, Constitution of the Russian Federation, state, reform, public authority, local self-government, constitutionalism.
Развитие российского конституционализма как теории, так и практики, на протяжении всего времени его существования проходило достаточно своеобразно. В целом, конституционализм легитимирует государственную власть, утверждая ее правомерность, придает государственной власти больше авторитета в обществе не силовым, а социально выработанным методом, поэтому, по мнению Р.А. Ромашова, конституционализм в большей степени политическая система реально действующей конституции [1, с.14]. Благодаря правозащитной роли конституционной юстиции, отмечают Арановский К.В. и Князев С.Д., происходит неуклонное, пусть порой и кажущееся кому-то медленным, утверждение гуманистической сущности российской государственности [2, с.40]. Так и в настоящее время в российском обществе прослеживается запрос на перемены, причем он исходит от самих людей, «зачастую они лучше знают, что, почему и как надо менять там, где они живут, работают - в городах, селах, по всей стране» - сказал в Послании Федеральному Собранию 2020 года Президент Российской Федерации. Речь идет о преобразованиях во всех уголках нашей страны, на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. Начало 2020 года в России ознаменовалось масштабными изменениями практически во всех сферах жизнедеятельности страны, а их алгоритм был заложен в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, прозвучавшему также неожиданно впервые в самом начале года (15 января 2020), что глава государства обосновал так: «Нам нужно быстрее, не откладывая, решать масштабные социальные, экономические, технологические задачи, перед которыми стоит страна» [3].
Национальные проекты, уже не первый год воплощающиеся в жизнь, сформированы по 12 стратегическим на-
правлениям, таким как «Жилье и городская среда», «Здравоохранение», «Демография», «Экология», «Культура» (01.01.2018 -31.12.2024 гг.) и другие, затрагивают преобразования отдельных сфер государства. Поставлена амбициозная цель - Россия должна в ближайшие несколько лет войти в пятерку крупнейших экономик мира при темпах экономического роста, превышающих мировые, согласно Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [4]. Достижение данной цели требует комплексного подхода, «необходимо новое качество государственного управления, работы Правительства, всех уровней власти, прямого диалога с гражданами», - сказал В.В. Путин [3].
Преобразования, анонсированные Президентом Российской Федерации, своевременны и, наверное, вполне ожидаемы, в связи с тем, что в предыдущих Посланиях глава государства говорил, что в стране уже обеспечена устойчивость и стабильность практически во всех сферах жизни, а это критически важно для нашей огромной многонациональной страны со сложным федеративным устройством...» [5]. Изменения планируются на всех уровнях: федеральном, региональном и местном. Подробнее остановимся на проблемах местного самоуправления.
Вопросы государственного устройства определяет Конституция Российской Федерации, и несмотря на то, что «потенциал ее далеко не исчерпан» по мнению главы государства, все же «пришло время внести в Основной Закон страны некоторые изменения» [3]. Обсуждение сложившегося дисбаланса, «разрыва» между государственным и муниципальным уровнем власти, который проявляется в разных сферах жизни российского общества, происходит уже не первый год. Проблема состоит
в том, что в этой сфере существует «разделенность и запутанность полномочий», что, по мнению В.В. Путина, прежде всего отрицательно сказывается на людях. Логическим следствием накопительных противоречий и «буксующим» механизмом реализации на практике взаимодействия государственных органов власти и органов местного самоуправления, подогреваемый постоянной научной полемикой стали поправки 2020 года в Конституцию Российской Федерации. Новые положения Основного закона касаются совершенствования института публичной власти в России, предложены главой государства в законопроекте [6]. который был принят уже через два месяца после Послания 15.01.2020 г.
Изменения 2020 г. в Основной закон страны связаны с решением еще одной проблемой, так Конституция Российской Федерации провозглашает равные права всех граждан страны, однако «возможности и гарантии в разных регионах и муниципалитетах обеспечиваются по-разному, что несправедливо по отношению к человеку и несет прямую угрозу нашему обществу и целостности страны», - отметил Президент. Добавим, что местное самоуправление, как самое «близкое» к населению страны, играет здесь определяющую роль. Согласимся с мнением В.И. Шкатулла, который сказал: «для того, чтобы модель местного самоуправления выполняла свои задачи и функции, она должна быть социально ориентирована и эффективна с точки зрения осуществления народовластия на местном уровне» [7, с.1].
По мнению главы государства, проблема может быть решена путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, закрепляющих принцип единой системы публичной власти и создание эффективного взаимодействия между государственными и муниципальными органами. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин также обратил внимание на «отправную точку» этого сложного вопроса, которая находится в одной из норм Конституции Российской Федерации, «...статья 12 Конституции Российской Федерации дает повод к противопоставлению органов местного самоуправления органами государственной власти, в то время как органы местного самоуправления по своей природе являются лишь нижним, локальным звеном публичной власти РФ» [8]. Немало сложных вопросов данная статья вызвала и у В.И. Васильева: «В статье говорится, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Но если они не входят в систему органов государственной власти, то, может быть, входят в систему других органов? Какую? Неизвестно. С этим можно согласиться, если признавать неоднозначность понятий «государственная власть» и «публичная власть» и более широкое содержание второго понятия по сравнению с первым» [9].
Научная дискуссия о характере муниципальной и государственной властях существует давно. А.Н. Савенков и
В.Е. Чиркин отмечают, что «проблемы публичной власти, ее соотношение с государственной властью давно обсуждаются в конституционно-правовой науке» [10, с.24]. «Институт местного самоуправления как самостоятельный институт публичной власти появился в России в 1990 г.» - утверждает В.И. Шкатулла, и то, что «без местного самоуправления в современных условиях невозможно осуществление народовластия» не вызывает сомнения [7, с.1].
Устоявшееся мнение о разграничении понятий «местное самоуправление» и «государственная власть» поддерживает О.В. Романовская: «местное самоуправление является формой осуществления публичной власти, что нельзя отождествлять с государственной властью. Практика Конституционного Суда РФ как раз и проводила ту красную нить, благодаря которой не должно проходить смешивание местного самоуправления и государственного управления» [11].
Развитие конституционализма в России на современном этапе связано с поправками 2020 года в Конституцию Российской Федерации, что можно считать историческим решением, ведь изменения касаются и вопросов государственного устройства в целом, функционирования отдельных институтов государственной власти и новой роли местного самоуправления в системе публичной власти. Рассмотрим правовую категорию «публичная власть» подробнее. Интересно, что она не употребляется в законодательстве (ни в Конституции РФ, ни в иных нормативных правовых актах), однако активно используется в учебной, научной и иной литературе, постоянно звучит в речах государственных деятелей - этот факт требует дополнительного теоретического осмысления. Отношение конституционалистов к правовой категории «публичная власть» тоже не однозначно. Например, известный конституционалист С.А. Авакьян в своем государственно-правовом терминологическом словаре не дает определение понятия «публичная власть», а отсылает к двум другим понятиям «народовластие» и «политическая власть», что говорит о понимании исследователем этих правовых категорий как идентичных, с чем сложно согласиться. По мнению исследователя «на местном уровне разновидностью политической власти можно считать власть местного самоуправления, которая согласно Конституции Российской Федерации отделена от государственной власти, но взаимодействует с нею, использует различные средства привлечения населения к выработке, принятию и реализации решений по управлению жизнью соответствующих территорий». Публичную власть С.А. Авакьян терминологически не отличает от политической власти, утверждая, что «политическую власть называют также публичной властью, исходя из того, что она осуществляется в обществе и адресована широким массам членов общества (т.е. публично)». А вот «народовластие», по мнению С.А. Авакьяна, категория конституционная, означающая принадлежность всей полноты
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 4(184)
власти народу, отраженная во многих статьях Конституции Российской Федерации» [12].
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, по замечаниям А.Н. Савенкова и В.Е. Чиркина, привела к употреблению термина «публичная власть» в качестве родового, обобщающего понятия, объединяющего государственную власть в нашей стране, власть ее субъектов и местное самоуправление» [10, с.24]. Очевидно, что вопросы местного самоуправлении в системе публичной власти в российском конституционализме вызывают многочисленные дискуссии, но вернемся к тем изменениям в Конституции Российской Федерации 2020 года, которые анонсировал Президент в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 15.01.2020, а через два месяца оформленные в виде правовых норм в принятом Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее - Закон о поправке к Конституции) [13]. Исследуемый термин «публичная власть» вынесен в заголовок закона, что говорит об особой роли, отведенной ему теперь в законодательстве и новом прочтении положений Конституции.
Термин «публичная власть» появился в ряде статей Закона о поправке к Конституции начиная со статьи 71 Конституции Российской Федерации, регламентирующей вопросы ведения Российской Федерации в пункт «г», которая теперь звучит так:
«г) организация публичной власти; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти».
Причем этот термин в конструкции конституционной нормы предваряет правовую категорию «система федеральных органов власти», что видимо, говорит о его первостепенном значении и «средообразующем» характере.
В статье 80 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает конституционно-правовой статус Президента России, ранее использовавшийся в этой статье термин «органы государственной власти» в части 2 статьи 80 теперь заменен на «органы, входящие в единую систему публичной власти». Часть 2 статьи 80 Конституции изложена в следующей редакции: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, поддерживает гражданский мир и согласие в стране, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систе-
му публичной власти». Исходя из логики законодателя мы можем сделать вывод, что правовая категория «органы государственной власти» теперь заменены в Конституции Российской Федерации на новое правовое явление «органы, входящие в единую систему публичной власти».
Отметим, что общее понимание новой правовой категории «публичная власть» в ходе обсуждений поправок в Конституцию Российской Федерации было достигнуто, обозначено отсутствие связи между «уровнем публичной власти» и возникающей проблемой разграничения сферы ответственности местных властей и региональных. Это в целом согласуется со словами Президента Российской Федерации о том, что «должна быть создана единая система публичной власти», конечно, без ущемления интересов и прав муниципалитетов.
Однако недостаточная четкость некоторых конституционных норм, проверенных практикой, о которых говорил В.И. Васильев, привело к неоднозначному их применению, и слабую обоснованность статьи 12, посвященной местному самоуправлению [9]. Как бы отвечая на эти замечания, претерпели изменения положения Конституции, регламентирующие местное самоуправление.
Выясним, был ли введен законодателем новый для Конституции Российской Федерации термин «публичная власть» в статьях, устанавливающих конституционно-правовые основы местного самоуправления главы 8 и состоящая из четырех статей: 130, 131, 132 и 133 [14]? В двух статьях (131 и 132) появился новый термин «публичная власть». Однако и в 133 статье законодателем введен еще один новый термин из синонимичного ряда - «публичные функции», ранее не встречавшийся в Конституции.
Законодатель дополнил статью 131 ранее не существовавшей частью 3 следующего содержания: «3. Особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом». Статья 132 Конституции Российской Федерации также была дополнена ранее не существовавшей частью 3 такого содержания: «3. Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Новое понятие для Конституции Российской Федерации появилось в связи с изменениями содержания статьи 133, теперь она звучит так: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодей-
ствии с органами государственной власти публичных функций, а также запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».
Рассмотрев конкретные изменения в Конституцию, необходимо оговориться, что поправки в Конституцию Российской Федерации имеют определенный порядок вступления: после того, как закон принят в трех чтениях Государственной Думой, одобрен Советом Федерации, поддержан всеми законодательными собраниями субъектов Российской Федерации и его подписал Президент Российской Федерации, начинает действовать только статья 3 Закона о поправке к Конституции, в которой прописана процедура вступления поправок в силу. После проверки Конституционным Судом Российской Федерации по запросу Президента не вступившие в силу поправки и предложенную процедуру голосования на соответствие главам 1, 2 и 9 Основного закона нашей страны - вступает в силу статья 2 об общероссийском голосовании за поправки, которое еще ожидается в будущем.
Таким образом, отметим, что современное развитие российского конституционализма в настоящее время связано с процессом создания единой системы публичной власти благодаря поправкам 2020 года в Конституцию Российской Федерации. Руководство страны, консолидируя мнение научной общественности, практиков, населения, создает новый механизм публичной власти, выстраивает четко функционирующую вертикаль, не за-
бывая и об особом правовом статусе местного самоуправления. «Полномочия и реальные возможности местного самоуправления - самого близкого к людям уровня власти - могут и должны быть расширены и укреплены» - такую задачу на будущее поставил Президент РФ в Послании 2020 г. [3] и тот большой первый шаг, сделанный законодателем в новых положениях Конституции РФ 2020 г., должен привести к серьезному положительному результату. Что согласуется с самой сутью конституционализма, который, по мнению В.Т. Кабышев и Т.М. Пряхина, «не только правление в рамках конституции, это прежде всего система ценностей, идей и взглядов на характер политико-правовой организации государства, философия юридического мировоззрения, основанного на постулатах правового государства» [15, с.32].
Новеллы законодательства в рамках поправок в Конституцию предполагается наполнять совершенно иным содержанием, которое в основе своей будет предполагать передачу больших полномочий именно гражданам для того, чтобы они более эффективно принимали участие в управлении государством, решении вопросов, которые стоят перед нашей страной. Таким образом, повторимся, что теория, практика и проблематика российского конституционализма не могут абстрагироваться от реальности, политической, общественной и государственной жизни, так как именно конституционализму в настоящее время принадлежит решающая роль определять и выстраивать систему защиты ценностей демократии, прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя [16, с.63].
Библиография:
11. 12.
Кутафин О.Е. Избранные труды: в 7 томах. Том 7. Российский конституционализм: монография. - Москва: Проспект, 2019 - 544 с. Арановский К.В., Князев С.Д. Ненапрасное конституционное правосудие // Судья. 2017. № 12. С. 40 - 46.
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 15.01.2020 «Послание Президента Федеральному Собранию» // Российская газета, № 7, 16.01.2020.
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: https://base.garant.ru/71937200/ (дата обращения 15.03.2020).
Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.03.2018 «Послание Президента Федеральному Собранию» сайт Администрации Президента РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: URL: гhttp://kremlin.ru/events/president/news/5695 (дата обращения 17.03.2020). Проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» (одобрен Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 11.03.2020) [Электронный ре-сурс]URL:http://duma.gov.ru/media/files/Ll1oSoAABMRzlZw9pqPXRDbr87W0hxEv.PDF (дата обращения - 24.03.2020).
Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2019. - 592 с.
Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Российская газета - Федеральный выпуск № 226(7689) 09.10.2018 [Электронный ре-сурс]URL:https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html(дата обращения - 21.03.2020). Васильев В.И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации // Журнал российского права, № 6, июнь 2019. С. 28-35.
Савенков А.Н., Чиркин В.Е. Конституционные основы социального и территориального единства и дифференциации публичной власти. О новом прочтении и
25-летнем опыте осуществления некоторых положений Конституции РФ 1993 г. // Государство и право. 2018. № 12. С. 18-29.
Романовская О.В. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления // Гражданин и право, № 7, июль 2017 г.
Авакьян С.А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь. М. 2015. [Электронный ресурс] URL:
http://www.consultant.ru/edu/student/download_books/book/avakyan_sa_konstitucionnyj_leksikon/ (дата обращения - 22.03.2020).
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.03.2020, № 11, ст. 1416. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
Кабышев В.Т., Пряхина Т.М. Теоретические проблемы российского конституционализма // Вестник Саратовской государственной академии права. 1995. №2. С.32.
Мухлынина М.М. К вопросу о становлении категории «конституционализм» в науке конституционного права // Закон и право, 2019. № 7. С.61-63.
10
13
14
15
16
