CC BY
4
DOI 10.24412/2227-7315-2023-5-29-34 УДК 342
А. В. Колесников
КОНСТИТУЦИОННЫЙ «СТЕРЖЕНЬ» ОРГАНИЗАЦИОННОЙ ОБОСОБЛЕННОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение: среди ученых-конституционалистов и представителей верховной власти все чаще можно услышать призыв не просто к точечному изменению конституционных норм путем внесения в нее поправок, а к радикальному изменению всего ее текста, поскольку, по их мнению, давно назрели изменения основ конституционного строя в целом и ликвидация организационной обособленности органов местного самоуправления в частности. Цель — донести до противников норм, закрепленных в ст. 12 Конституции РФ, что автономизация органов местного самоуправления в системе органов публичной власти не является целью данных положений. Методологическая основа: исследование осуществлялось на основе принципов и законов материалистической диалектики, способствовавших выявлению действительного предназначения принципа невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Результаты: выявлено отсутствие негативного влияния организационной обособленности органов местного самоуправления на систему органов публичной власти. Выводы: необходимость в изменении или упразднении ст. 12 Конституции РФ отсутствует.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, система органов, структура органов, организационная обособленность, Конституция РФ.
A.V. Kolesnikov
CONSTITUTIONAL "CORE" OF THE ORGANIZATIONAL ISOLATION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION
Background: among constitutional scholars and representatives of the supreme power one can hear more and more often the call not just for a point-by-point change of constitutional norms by amending it, but for a radical change of its entire text, since, in their opinion, changes in the foundations of the constitutional system in general and the elimination of organizational isolation of local self-government bodies in particular are long overdue. Objective — to inform the opponents of the norms enshrined in Article 12 of the Constitution of the Russian Federation that the purpose of these provisions is not to autonomize local self-government bodies in the system of public authorities. Methodology: the research was carried out on the basis of dialectical methods, which contributed to the identification of the true purpose of the principle of noninclusion
© Колесников Андрей Владимирович, 2023
Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: kaviras@yandex.ru
© Kolesnikov Andrey Vladimirovich, 2023
Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Administrative and Municipal Law named after Professor Vasily Mikhailovich Manokhin (Saratov State Law Academy) 29
of local self-government bodies in the system of public authorities. Results: the absence of a negative impact of the organizational isolation of local self-government bodies on the system of public authorities was revealed. Conclusions: there is no need to amend or abolish Article 12 of the Constitution of the Russian Federation.
Keywords: local self-government bodies, system of bodies, structure of bodies, organizational isolation, Constitution of the Russian Federation.
Большая часть наших политических и культурных идеологий страдает централизмом. Всегда чувствуется какая-то несоизмеримость между этими идеологиями и необъятной русской жизнью.
Недра народной жизни огромной России все еще остаются неразгаданными, таинственными. Сам народ все еще как будто бы безмолвствует, и волю его с трудом разгадывают люди центров. Н. Бердяев. Централизм и народная жизнь
18 декабря этого года нашему учителю и наставнику Владимиру Терентьевичу Кабышеву исполнилось бы 85 лет. Это был поистине светлый человек, который пронес через свою жизнь многие идеи «эпохи романтического конституционализма» [1, с. 7], пытаясь развивать их в умах своих учеников. Он понимал, что «главная причина сегодняшнего кризиса не в конституционной модели власти, не в Конституции, а вне ее самой. Причина кроется в реальном соотношении соци-й ально-политических сил, в правовой культуре общества, прежде всего властвую-3 щей элиты» [1, с. 5], и в процессе изучения законодательства отмечал: «Практика ^ свидетельствует, что это укрепление "вертикали" власти, точнее одной из ее вет-| вей — исполнительной. Последняя де-факто занимает главенствующее место | в практическом механизме публичной власти и в современной России. Невольно | напрашивается мысль: что вновь повторяется история — власть ради власти?» ! [2, с. 244]. Продолжая идеи отца, С. В. Кабышев как практический работник | и ученый, говоря о ситуации в местном самоуправлении, также констатировал, | что «у муниципальных органов зачастую не хватает собственных ресурсов для >§ защиты своих прав (знаний, времени, сотрудников, финансовых средств и т.п.). | Они просто боятся обращаться за защитой своих прав, поскольку считают себя | зависимыми от органов государственной власти» [3, с. 78]. Из этого следует, что | проблемы кроются не в сущности конституционных норм, а в историческом !| стремлении российской правящей элиты к централизации власти. До сих пор, ё уже после поправок, внесенных в Конституцию РФ в 2020 г.1, слышны призывы § к полному изменению ее содержания и упразднению положений ст. 12. Вместе | с тем одним из достижений обновленного Основного Закона, помимо закрепле-| ния принципов правового социального государства, имеющего в приоритете права и свободы человека, стало появление местного самоуправления, предполагающего организационную обособленность и возможность самостоятельно
1 См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной 30 власти» // СЗ РФ. 2020. № 11, ст. 1416.
решать вопросы местного значения. «Краеугольным камнем, гарантирующим полномасштабную реализацию такого права, были положения ст. 12 Конституции РФ, согласно которым государство признавало местное самоуправление и предоставляло ему самостоятельность в пределах своих полномочий, а также отделяло органы местного самоуправления от органов государственной власти» [4, с. 152]. Данная статья не претерпела изменений в процессе последней конституционной реформы, предпринятой в 2020 г., поскольку является основой конституционного строя и порядок ее изменения требует более сложной процедуры, а сама постановка вопроса об изменении основ конституционного строя содержит политический аспект и предполагает полномасштабное изменение государственных приоритетов и векторов дальнейшего развития. Это, в свою очередь, предусматривает широкое обсуждение проекта изменений на всей территории России и выявление народного мнения. Организационная составляющая данной статьи частично нашла отражение в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. В ней за населением муниципального образования закрепляется право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления. Системное единство норм ст. 12, п. «н» ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ подразумевает организационную самостоятельность и обособленность органов местного самоуправления в единой системе публичной власти. Целостность и гармоничность данной ассоциации правовых норм состоит в том, что ст. 12 Конституции РФ закрепляет важнейший принцип организационной самостоятельности органов местного самоуправления, п. «н» ст. 72 определяет субъект формирования системы органов местного самоуправления, а п. 1 ст. 131 — их организационной структуры, о которых более подробно сказано в ранних статьях [5].
Вместе с тем далеко не все ученые и представители властных структур до конца осознают, что сущность данных статей не в формировании автономности местного самоуправления от органов государственной власти, мешающей единству публичной власти в стране, а в организационной самостоятельности, которая подразумевает, что органы местного самоуправления, выполняющие «собственные полномочия», выступающие частью функций всей системы органов публичной власти, должны формироваться самостоятельно населением муниципальных образований, то есть тех территорий, на которых осуществляется местное самоуправление. В связи с этим, по мнению некоторых ученых, поправки в виде включения ч. 1.1 в ст. 131 «Конституции должны найти положительный отклик среди прежде всего специалистов в области муниципального права, большинство из которых критически оценивают весьма спорные и неоднозначные нормы ст. 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [6, с. 36]. Не имея точной статистики количества ученых «положительно» и «отрицательно» воспринимающих поправки к Конституции РФ и соглашаясь с необходимостью функционального единства всей системы публичной власти, заметим, что рассуждения о необходимости укрепления централизации власти совершенно не учитывают тот факт, что низовой уровень публичной власти называется «местное самоуправление», а органы этого уровня именуются «органами местного самоуправления». То есть жители муниципальных образований, по сути, должны обладать правом непосредственного формирования собственных властных структур по правилам, установленным органами государственной власти. В этом и будет проявляться
единство власти, поскольку именно государство будет определять, в соответствии с какими правилами и с помощью каких средств население будет формировать свои органы.
Негативное отношение государства к самостоятельности населения в формировании органов местного самоуправления и организационной обособленности последних находит постоянное воплощение в нормах законодательства, принимаемых, начиная с 2003 г. Последовательно и неуклонно законодатель все больше и больше минимизирует права населения на формирование структуры органов местного самоуправления, придумывая для этого различные благовидные поводы. Поправки к Конституции РФ 2020 г. показывают, что стремление к централизации значительно усилилось.
Надо отметить, что призывы к укреплению вертикали власти далеко не всегда сопровождаются откровенным предложением включить низовые органы публичной власти в систему органов государственной власти для формирования честной и единой системы органов государственно власти. Позиция законодателя сводится к построению уязвимой для критики модели публичной власти, в которой органы местного самоуправления, с одной стороны, будут якобы самостоятельно формироваться при участии органов государственной власти. При этом «самостоятельность», во-первых, по мнению судей Конституционного Суда РФ, не может быть абсолютной и всего лишь «исключает решающее участие органов государственной власти "в собственно формировании" органов местного самоуправления, равно как и подмену органов местного самоуправления органами государственной власти при решении вопросов местного значения»1. Во-вторых, «при таком регулировании от конституционного права граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления остается лишь их право включать в жестко заданную на законодательном уровне структуру ее дополнительные звенья»2. С другой стороны, в принимаемых нормах акцентируется внимание только на ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, усиливающей зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти. Ответственность органов государственной власти за негативные последствия сформированных при их непосредственном и решающем участии органов и должностных лиц, за невыполнение обязанностей по своевременному обеспечению отдельных государственных полномочий, невыполнение решений органов местного самоуправления в пределах их компетенции и другие неправомерные действия (бездействия) нигде не отражена. Тогда как даже в царской России считалось, что «для лиц, стоящих у власти, нет греха большего, чем малодушное уклонение от ответственности» [7, с. 187]. Другими словами, предполагается искаженная советская конструкция публичной власти, при которой «система взаимоотношений органов власти формально допускала самостоятельность местных советов и их исполкомов в решении вопросов местной жизни, в действительности она исключала эту самостоятельность в силу жесткой централизации и концентрации государственной власти, бюрократизации
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 2.
32 2 См.: Там же.
ее аппарата» [8, с. 168-169], но основанную не на началах коллегиальности, а на принципе единоначалия. Однако, если в советский период была стройная государственная вертикаль, пусть не всегда эффективная, но честная, предполагающая рациональное распределение компетенции и финансовых средств на ее реализацию, то сегодня идет развитие квазисоветских подходов к формированию и деятельности низовых структур публичной власти, в котором: 1) органы местного самоуправления имеют лишь мнимую самостоятельность; 2) обеспечивают при отсутствии достаточных средств реализацию 1 766 полномочий, закрепляющих, в том числе, в 18 федеральных законах полномочия за пределами вопросов местного значения1. Вместе с тем органы государственной власти субъектов РФ, участвующие в формировании органов местного самоуправления, определяющие их компетенцию и финансовое обеспечение, то есть устанавливающие порядок их организации и деятельности, не несут даже дисциплинарной ответственности перед федеральными органами государственной власти за последствия своих решений в муниципальной сфере.
Публичная власть имеет как функциональную, так и организационную стороны. Если функционально государство должно быть цельным и направленным на единые цели, то в организационной сфере необходимо развивать права граждан и реальные механизмы их реализации. Единственной отправной точкой, от которой может начинаться развитие данных прав, является ст. 12 Конституции РФ в системном единстве с ч. 1 ст. 131. Закрепление конституционного понятия «публичная власть» в системном единстве с ч. 1.1 ст. 131 и так делегирует государству широкие права по укреплению вертикали власти. Дополнительная модификация или ликвидация ст. 12 приведут лишь к излишней суперцентрализации. В связи с этим, нисколько не сомневаясь в том, что ученые, призывающие к изменению Конституции РФ и трансформации принципов, заложенных в ст. 12, «патриоты своей Отчизны и ни о какой дестабилизации не помышляют» [9, с. 42], считаем, что современное стремление к возврату к централизованной модели публичного управления не принесет ни социального, ни экономического положительного эффекта.
Если государство действительно планирует развивать гражданскую активность (об этом постоянно говорят на всех уровнях власти), то такой процесс должен предполагать прежде всего развитие прав граждан в организации самой власти. Если эти права будут (как это происходит сейчас) минимизироваться или превратятся в декларацию, не имеющую реальных механизмов, то ни о каком самоуправлении, правах населения страны по осуществлению власти и активности гражданского общества говорить не придется.
Библиографический список
1. Саратовский проект Конституции России / предисл. В.Т. Кабышева. М.: Формула права, 2006. 64 с.
2. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни: избр. науч. тр. М.: Формула права, 2013. 320 с.
3. Кабышев С.В. Муниципальный омбудсмен: зарубежный опыт и его рецепция в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5(114). С. 72-82.
1 См.: Комитет Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению. URL: http://komitet4.km.duma.gov.ru/Polnomochiya-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 23.07.2023).
4. Жиляев В.А., Быкова А.Г. Будущее местного самоуправления в Российской Федерации: возвращение к советской системе построения власти в новой оболочке? // Научный вестник Омской академии МВД России. 2021. № 2(81). С. 151-155.
5. Колесников А.В. Толкование категорий «система» и «структура» органов местного самоуправления: теория и практика // Труды Института государства и права РАН = Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2021. Т. 16, № 3. С. 41-68.
6. Писарев А.Н. Местное самоуправление как особая форма системы единой публичной власти: теоретико-правовое исследование в свете конституционной реформы — 2020 // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 6. С. 35-39.
7. Столыпин ПА. Выступление в Государственной думе 27 апреля 1911 г. с ответом на запрос Государственной думы о неправомерном применении правительством ст. 87 Основных законов Российской империи // Избранные выступления П.А. Столыпина в Государственной думе и Государственном совете. 1906-1911 годы. М.: Изд. Госдумы, 2012. 228 с.
8. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право: учеб. и практикум для академ. бакалавриата. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017. 362 с.
9. Авакьян С А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации: грядет раунд четвертый? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 1. С. 31-44.
References
1. Saratov Draft of the Constitution of Russia / Preface by V.T. Kabyshev. M.: Formula of Law, 2006. 64 p.
2. Kabyshev V.T. With the Constitution for Life: Selected scientific works. M.: Formula of Law, 2013. 320 p.
K 3. Kabyshev S.V. Municipal Ombudsman: Foreign Experience and Its Reception in Rus-
? sia // Comparative Constitutional Review. 2016. No. 5(114). P. 72-82. 2 4. Zhilyaev V.A., Bykova A.G. The Future of Local Self-Government in the Russian
£ Federation: a Return to the Soviet System of Building Power in a New Shell? // Scientific Bulletin of the Omsk Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021. I No. 2(81). P. 151-155.
1 5. Kolesnikov A.V Interpretation of the Categories "System" and "Structure" of Local Self-Government Bodies: Theory and Practice // Proceedings of the Institute of State
IP and Law of the RAS = Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2021. | Vol. 6, no. 3. P. 41-68.
2 6. PisarevA.N. Local Self-Government as a Special Form of a Unified Public Authority g System: Theoretical and Legal Research in the Light of Constitutional Reform — 2020 // i State Power and Local Self-Government. 2020. No. 6. P. 35-39.
| 7. Stolypin P.A. Speech in the State Duma on April 27, 1911 with a Response to the Re-
| quest of the State Duma on the Unlawful Application by the Government of Article 87 'g of the Basic Laws of the Russian Empire // Selected speeches of P.A. Stolypin in the State I Duma and the State Council. 1906-1911. M.: Edition of the State Duma, 2012. 228 p. ! 8. Ovchinnikov I.I., Pisarev A.N. Municipal Law: textbook and practical course for aca-
I demic bachelor's degree. 3rd ed., reprint. and suppl. M.: Yurayt, 2017. 362 p. ¡3 9. Avakian S.A. Draft Laws on Amendments to the Constitution of the Russian Fed-
m eration: Is the Fourth Round Coming? // Constitutional and Municipal Law. 2020. No. 1. P. 31-44.
