CC BY
771DOI 10.24411 /2076-1503-2020-10707 КОЛЕСНИКОВ Андрей Владимирович,
кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования РФ, доцент кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия»
е-mail: [email protected] SPIN-код: 9341-0234 Scopus ID: 56539396100, Orcid: 0000-0001-6882-9286
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ ЕДИНОЙ СИСТЕМЫ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Аннотация. Актуальность исследования вызвана новыми конституционными положениями о наличии системы публичной власти, органов единой системы публичной власти и взаимодействии органов местного самоуправления с органами государственной власти. Цель работы состоит в системном анализе конституционных норм и выявлении места местного самоуправления в единой системе публичной власти, в этой связи проведено исследование этапов становления местного самоуправления как элемента системы публичной власти, норм Конституции РФ, закрепляющих предметы ведения разных уровней государственной власти. Автор предложил доктринальные понятия местного самоуправления, единой системы публичной власти и органов единой системы публичной власти.
Ключевые слова: Конституция РФ, единая система публичной власти, местное самоуправление, органы местного самоуправления, органы государственной власти, органы единой системы публичной власти.
KOLESNIKOV Andrey Vladimirovich,
PhD in Law, аssociate Professor, honorary Worker of Higher Professional Education of the Russian Federation, Associate Professor of the Department of Administrative and Municipal Law Saratov State Law Academy
LOCAL GOVERNMENT AS AN ELEMENT OF A UNIFIED SYSTEM
OF PUBLIC GOVERNMENT
Annotation. The relevance of the study is caused by the new constitutional provisions on the existence of a system of public power, bodies of a unified system of public power and interaction of local government bodies with public authorities. The purpose of the work is to systematically analyze constitutional norms and identify the place of local government in a unified system of public authority. In this regard, a study was carried out of the stages of the formation of local government as an element of the system of public power, the norms of the Constitution of the Russian Federation, which consolidate the subjects of jurisdiction of different levels of state power. The author proposed the doctrinal concepts of local government, a unified system of public power and bodies of a unified system of public power.
Key words: Constitution of the Russian Federation, a unified system of public authority, local government, local government bodies, government departments, bodies of a unified system of public authority.
Утвержденные на всенародном голосовании в июле 2020 г. изменения в Конституцию РФ потребовали по-новому взглянуть на уже сформированную парадигму местного самоуправления. Органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти официально включены в единую систему
публичной власти (ч. 2 ст. 80; ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). Вопрос организации публичной власти находится в ведении Российской Федерации (п. «г» ст. 71 Конституции РФ). «Причем этот термин в конструкции конституционной нормы предваряет термин «система федеральных органов власти», что, видимо, указывает на его первостепен-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2020
ное значение и «средообразующий» характер» [8, с. 32]. Цель этой единой системы - взаимодействие для более эффективного решения задач в интересах населения соответствующей территории.
Так же, как и на других уровнях публичной власти, первое приоритетное место среди форм самоуправления законодательно отведено формам непосредственной публичной власти. Это логично вытекает из ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. Органы местного самоуправления являются второй группой форм местного самоуправления. Они так же, как и органы государственной власти, являются частью единой системы органов публичного управления (ч. 3 ст. 132 Конституции РФ). «Здесь важно понимать, что единая система публичной власти, частью которой объявляются органы местного самоуправления, не равнозначна системе органов государственной власти, в которую они по-прежнему не входят» [9]. Так же, как и органы государственной власти, они выполняют управленческие функции для реализации единых, закрепленных в Конституции РФ публичных интересов населения муниципального образования, отраженных в вопросах местного значения.
Системный анализ ч. 2 ст. 3, ст. 71, 72, 73 Конституции РФ показывает, что всей полнотой власти по всем существующим предметам ведения России обладают органы государственной власти различных территориальных уровней. Это означает, что категория «вопросы местного значения» (ч. 1 ст. 130), обозначая предметы ведения местного самоуправления, является частью государственных предметов ведения, которая добровольно передается местному сообществу для ответственного выполнения без вмешательства государства. А самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ) означает, что государство отдает муниципалитетам отдельные права и обязанности по решению части государственных публичных дел, переданных им в виде вопросов местного значения. Как видим, население муниципальных образований самостоятельно и под свою ответственность (т.к. государство не вмешивается) осуществляет часть государственных функций с учетом различных особенностей проживания на данной территории в своих интересах.
Первая попытка структурировать местное самоуправление в СССР как форму управления и власти была предпринята в результате принятия Закона СССР от 09.04.1990 г. № 1417-1 (в ред. от 23.10.1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» [6] (далее - Закон СССР 1990 г.). В период подготовки первого Закона СССР 1990 г. коллектив разработчиков законопроекта сделал для себя жест-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2020
кую установку, чтобы «в центре этого Закона был человек, гражданин и с его позиций рассматривать все задачи» [1, с. 6].
Отметим важную деталь. Основатели Закона СССР 1990 г. не хотели и «ни в коей мере не имели в виду отделение местного самоуправления от государственной власти (Г.В. Барабашев, В.И. Васильев)... нельзя противопоставлять местное самоуправление и государство. самоуправление развивается не вне, а внутри государственных форм и связано с развитием власти (К.Ф. Шеремет). органы местного самоуправления не обособлены от государства, но они имеют право решать вопросы местного значения до конца. Этим отличается все, что было, от того, что должно быть» [10, с. 7].
Это предопределило концепцию Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 (в ред. от 03.12.2008 г.) «О местном самоуправлении в РСФСР» [5]), где местное самоуправление определялось через призму системы органов и организаций и осуществлялось в рамках административно-территориального деления. В дальнейшем, после принятия в 1993 г. Конституции РФ, был издан принципиально новый Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14]. Парадигма местного самоуправления в этом законе была построена на базе общественной теории развития местного самоуправления.
Формирование органов местного самоуправления и назначение муниципальных должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами, не допускалось ни в какой степени и форме. Появился новый институт муниципальной службы, регулируемый соответствующим Федеральным законом от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [13], который осуществлялся по принципам отличным от принципов государственной службы.
Вместе с тем, широчайшая самостоятельность, «вдруг свалившиеся» на плечи населения демократизм и огромное количество возможностей повлияли на государство в целом не совсем позитивным образом.
В промежуток с 1995 по 1999 г. была выявлена и обобщена практика осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Результатом синтеза реального применения норм муниципального права стал Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления» [11]. В нем акцентировано внимание на важности различных сторон самостоятельно-
сти местного самоуправления в осуществлении публично-властных полномочий. Обозначил важность концепции местного самоуправления, основанной на конституционных и международных принципах, закрепленных в Европейской хартии местного самоуправления [4]. Вместе с тем, Президент РФ отметил, что «для эффективного функционирования государства необходим баланс интересов государственных (Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и интересов местных, т.е. общих интересов жителей каждого отдельно взятого городского, сельского поселения, иного муниципального образования. Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление». Определяя внутреннюю политику государства в отношении местного самоуправления, Президент РФ тем самым показал, что основная идея местного самоуправления поменялась. В ее основу была положена смешенная (общественно-государственная) теория развития местного самоуправления. В дальнейшем такая позиция неоднократно была поддержана Конституционным Судом РФ. Итогом стала тенденция постепенного привлечения органов местного самоуправления к реализации общегосударственных функций и общих публичных интересов, не всегда совпадающих с желаниями жителей муниципальных образований. Власть становилась более централизованной и монолитной. Начало такому процессу положил принципиально новый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 13.07.2020 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [12] (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), который многократно менялся в сторону укрепления вертикали власти.
В настоящее время, несмотря на то что в соответствии со ст. 12 Конституции РФ оно самостоятельно в пределах своих полномочий и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, автономность и независимость местного самоуправления от государственной власти сузилась до минимума. Парадигма конституционной модели публичной власти и местного самоуправления в ее системе стала четкой. Публичная власть едина. Конкуренция норм ст. 12 и статей гл. 8 Конституции РФ может повлечь за собой различные варианты развития взаимодействия государственной публичной власти и муниципальной публичной власти. Но уже сегодня поправки в Конституцию РФ и появление понятия «единая система публичной власти» увеличили вероятность переплетения функций и роста степени взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти.
Одна из наиболее важных характеристик публичной власти, учитывая ее неоднородность и полиэлементность, - причинно-следственная связь между субъектами, вступающими во власте-отношения, «образующие своеобразную политико-правовую ткань общества» [2]. Исследование государственной власти как одного из вариантов казуальных отношений проводилось еще Т. Гобб-сом (1588-1679 гг.) [3, с. 131]. Властеотношения есть разновидность правоотношений. Они «не только являются одной из форм реализации власти, но и сами могут становиться ее объектом, когда она реализуется посредством издания нормативного предписания» [7, с. 14]. Эти отношения в нашем государстве складываются в процессе осуществления власти органами публичного управления, структурно включающими в свою систему Президента РФ вкупе с органами, обеспечивающими его деятельность, органы государственной власти федерального и регионального уровней, а также органы местного самоуправления.
Сущность властеотношений заключается в навязывании юридически оформленной воли властвующего субъекта подвластному субъекту, направляя его работу или усилия в реализации своей компетенции в определенное выгодное (или необходимое) направление. Конституционное правовое регулирование достаточно четко иллюстрирует системность и взаимосвязанность элементов публичной власти и органов публичного управления. Власть едина, она осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления. У органов управления единые публичные цели, реализуемые в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. Учитывая суверенность государственной власти и ее верховенство, в иерархии между элементами публичного управления, органы государственной власти являются вышестоящими, несмотря на то что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Из этого следует, что в связке, где субъектами властеотношений являются органы государственной власти и органы местного самоуправления, первые исполняют роль властвующих, а вторые - подвластных.
Однако из конкуренции конституционных норм о единстве публичной власти (ч. 3 ст. 132), но организационной обособленности органов местного самоуправления и наличия собственных полномочий (ст. 12) вытекает сложность механизма взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. С одной стороны, единство органов публичного управления, общность публичных интересов, организующее воздействие и правовое регулирование со сто-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2020
роны Президента РФ и различных ветвей и уровней государственной власти, единая государственная территориальность и государственный суверенитет означают наличие прочных правовых управленческих связей между органами государственной власти и органами местного самоуправления. С другой стороны, организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления говорит о наличии определенной самостоятельности органов местного самоуправления и о том, что не все управленческие связи реализуются в конкретных властеотно-шениях. Исследование практических сторон взаимосвязи и взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления связано с изучением управленческих (властных) связей (предпосылок правоотношений в виде норм права) и властеотношений, где общие властные связи будут синонимом слова «взаимосвязь», а властеотношения - синонимом слова «взаимодействие». Именно эти властные связи и правоотношения будут объектом нашего дальнейшего исследования. Так, например, между Президентом РФ и главой любого муниципального образования существует общая властная связь. Существуют также предпосылки возникновения властеотношений. Одной из таких предпосылок является норма ч. 6.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которой глава муниципального образования может прекратить исполнение полномочий в результате выражения ему недоверия Президентом РФ. Однако пока не наступит юридический факт открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального образования, властеотношение не будет реализовано.
Новое конституционное регулирование предполагает плотное переплетение форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Ч. 1.1 ст. 131 Конституции РФ открывает новые возможности для органов государственной власти в виде возможности участия в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц в соответствии с федеральным законом. Вместе с тем, их участие в формировании органов очевидно и сейчас. До тех пор пока органы государственной власти будут участвовать в формировании и назначении, а не формировать и назначать, федеральное законодательство будет считаться реализацией конкуренции норм ст. 12 и ч.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2020
1.1 ст. 131 Конституции РФ. Но в случае, если будут приняты нормы, дающие возможность формировать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц, произойдет нарушение ст. 12 Конституции РФ. Это означает, что каково бы ни было участие органов государственной власти в организационном процессе формирования органов, их решение не должно быть итоговым.
Таким образом, единая система публичной власти - это совокупность форм непосредственного публичного управления и согласованной Президентом РФ взаимодействующей системы органов единой системы публичной власти, связанных прочными правовыми связями и вступающими в различные властеотношения в интересах государства и населения соответствующих территорий. Цель такой системы - эффективность реализации власти, построение экономически сильного правового государства с мощным внешнеполитическим имиджем и патриотичным, уважающим свою власть населением.
В свою очередь, органы единой системы публичной власти, как категория динамики, представляют собой единую, согласованную и координируемую Президентом РФ совокупность органов государственной власти и органов местного самоуправления, имеющих между собой прочные правовые связи, вступающих в различные властеотношения для реализации необходимых публичных интересов, по правилам властвующего субъекта на подведомственной ему территории.
Для четкого и правильного понимания того, чье согласованное функционирование и взаимодействие обеспечивает Президент РФ, необходимо изменить определение органов местного самоуправления, закрепленное в ст. 2 Закона № 131-ФЗ, и изложить его в следующей редакции: органы местного самоуправления - это не государственные органы публичного управления муниципального образования, формируемые с участием органов государственной власти и государственных должностных лиц непосредственно населением и (или) представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в интересах государства и населения соответствующей территории.
На наш взгляд, в связи с конституционным изменением концепции власти понятие местного самоуправления необходимо изложить в законе в следующей редакции: местное самоуправление в Российской Федерации - форма публичной власти, обеспечивающая во взаимодействии с другими формами публичной власти в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,
установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Такие изменения будут первыми шагами формирования модели межуровневого взаимодействия с сохранением части компетенционной и организационной самостоятельности местного самоуправления.
Список литературы:
[1] Васильев В.И. Местное самоуправление: история и современная практика // Журнал российского права. Издательство «НОРМА». - 2015. - № 3. - С. 5-15.
[2] Властеотношения, субъекты, объекты и содержание // StudFiles / Режим доступа: URL: https://studfile.net/preview/7367517/page:8/ (дата обращения: 15.08.2020).
[3] Гоббс Т. Философское наследие. Соч. в 2 т. Т. 2. / сост., ред., авт. примеч. В.В. Соколов; пер. с лат. и англ. - М.: Мысль, 1991. - 731 с.
[4] Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // СЗ РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.
[5] Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-I (в ред. от 03.12.2008 г.) «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. -1991. - № 29. - Ст. 1010; СЗ РФ. - 2008. - № 49. - Ст. 4758.
[6] Закон СССР от 9 апреля 1990 г. № 1417-I (в ред. от 23.10.1990 г.) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД и ВС СССР. - 1990. - № 16. - Ст. 267; № 44. - Ст. 914.
[7] Иванов Р.Л. Властеотношение как вид правового отношения // Вестник Омского ун-та. Сер. «Право». - 2011. - № 1 (26). - С. 12-20.
[8] Мухлынина М.М. Система публичной власти и вопросы местного самоуправления в свете поправки 2020 года к Конституции Российской Федерации // Государственная служба и кадры. -2020. - № 2. - С. 30-33.
[9] Петухов Р. Что поправки в Конституцию меняют в судьбе местного самоуправления // Ведомости. Режим доступа: URL: https://www. vedomosti.ru/opinion/articles/2020/01/24/821369-popravki-v-konstitutsiyu (дата обращения: 16.08.2020).
[10] Рыков А.Н. Соотношение государственного и муниципального интересов как интересов, возникающих в сфере публичной власти // Право. Журнал ВШЭ. - 2017. - № 3. - С. 7, 8.
[11] Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления» // СЗ РФ. - 1999. - № 42. -Ст. 5011.
[12] Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 13.07.2020 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40.
- Ст. 3822; 2020. - № 29. - Ст. 4504.
[13] Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1998. - № 2. - Ст. 224.
[14] Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506; 1996. - № 17.
- Ст. 1917; № 49. - Ст. 5500; 1997. - № 12. - Ст. 1378; 2000. - № 32. - Ст. - 3330; 2002. - № 12. - Ст. 1093; 2005. - № 30 (ч. 1). - Ст. 3108.
Spisok literatury:
[1] Vasil'ev V.I. Mestnoe samoupravlenie: istoriia i sovremennaia praktika // Zhurnal rossiiskogo prava. Izdatel'stvo «NORMA» - 2015. - № 3. - S. 5-15.
[2] Vlasteotnosheniia, sub"ekty, ob"ekty i soder-zhanie // StudFiles / Rezhim dostupa: https://studfile. net/preview/7367517/page:8/ (data obrashcheniia: 15.08.2020 g.).
[3] Gobbs T. Filosofskoe nasledie. Sochinenie v 2-kh t. T. 2. / Sost., red., avt. primech. V.V. Sokolov; Per. s lat. i angl. - M.: Mysl', 1991. - 731 s.
[4] Evropeiskaia Khartiia mestnogo samouprav-leniia ETS № 122 (Strasburg, 15 oktiabria 1985 g.) // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 1998. - № 36, st. -4466.
[5] Zakon RSFSR ot 6 iiulia 1991 g. N 1550-I (v red. ot 03.12.2008 g.) «O mestnom samoupravlenii v RSFSR» // Vedomosti SND i VS RSFSR. 1991. № 29. St. 1010; Sobranie zakonodatel'stva RF. 2008. № 49, st. 4758.
[6] Zakon SSSR ot 9 aprelia 1990 g. № 1417-I (v red. ot 23.10.1990 g.) «Ob obshchikh nachalakh mestnogo samoupravleniia i mestnogo khoziaistva v SSSR» // Vedomosti SND i VS SSSR. 1990, № 16, st. 267; № 44, st. 914.
[7] Ivanov R.L. Vlasteotnoshenie kak vid pravo-vogo otnosheniia // Vestnik Omskogo universiteta. Seriia «Pravo». Omsk. - 2011. - № 1 (26). - S. 12-20.
[8] Mukhlynina M.M. Sistema publichnoi vlasti i voprosy mestnogo samoupravleniia v svete popravki 2020 goda k Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii // Gosudarstvennaia sluzhba i kadry. Moskva: OOO
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2020
«IZDATEL''STVO IuNITI-DANA» - 2020.- № 2. - S. 30-33.
[9] Petukhov R. Chto popravki v Konstitutsiiu meniaiut v sud'be mestnogo samoupravleniia // Vedo-mosti / Rezhim dostupa: https://www.vedomosti.ru/ opinion/articles/2020/01/24/821369-popravki-v-kon-stitutsiyu (data obrashcheniia: 16.08.2020 g.).
[10] Rykov A.N. Sootnoshenie gosudarstven-nogo i munitsipal'nogo interesov kak interesov, voznikaiushchikh v sfere publichnoi vlasti // Pravo. Zhurnal Vysshei shkoly ekonomiki. Moskva. 2017. № 3. S. 7-8.
[11] Ukaz Prezidenta ot 15.10.1999 g. № 1370 «Ob utverzhdenii Osnovnykh polozhenii gosudarst-vennoi politiki v oblasti razvitiia mestnogo samoupravleniia» // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 1999. - № 42, - st. 5011.
[12] Federal'nyi zakon ot 06.10.2003 g. № 131-FZ (v red. ot 13.07.2020 g.) «Ob obshchikh printsi-pakh organizatsii mestnogo samoupravleniia v Rossi-iskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. -2003. - № 40, st. - 3822; 2020. - № 29, -st. 4504.
[13] Federal'nyi zakon ot 08.01.1998 g. № 8-FZ «Ob osnovakh munitsipal'noi sluzhby v Rossiiskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 1998. № 2, st. 224.
[14] Federal'nyi zakon ot 28.08.1995 № 154-FZ «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniia v Rossiiskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, - 1995, - № 35, - st. 3506; 1996, - № 17, - st. 1917; № 49, - st. 5500; 1997, -№ 12, - st. 1378; 2000, - № 32, st. - 3330; 2002, -№ 12, - st. 1093; 2005, - № 30 (chast' 1), - st. 3108.
4
ЮРКОМПАНИ
www. law- books, ru
Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ»
Издание учебников, учебных и методических пособий, монографий, научных статей.
Профессионально.
В максимально короткие сроки.
Размещаем в РИНЦ, Е-ЫЬгагу.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2020
