CC BY
174
УДК 342
doi: 10.21685/2072-3016-2023-1-6
Конституционные основы организации местного самоуправления
в Российской Федерации
В. В. Гришин
Национальный исследовательский Мордовский государственный университет имени Н. П. Огарева, Саранск, Россия [email protected]
Аннотация. Актуальность и цели. Исследование посвящено изучению конституционных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации. Раскрываются различные подходы к пониманию категории «конституционные основы». Изучается категория «конституционные основы местного самоуправления», определяются ее структура и содержание. Проводится сравнение национальных конституционных основ местного самоуправления с европейским подходом определения местного самоуправления. Анализируются подходы региональных законодателей к пониманию местного самоуправления. Рассматривается местное самоуправление как часть публичной власти в России. Определяется необходимость реформирования всей системы законодательства о местном самоуправлении. Подчеркивается необходимость в создании моделей местного самоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом особенностей каждого региона. Целью исследования является изучение проблем определения конституционных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы и методы. Используются диалектический, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой и другие методы познания. Результаты. Конституционная основа - это совокупность правовых норм, институтов, принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, которые определяют возможность правового регулирования соответствующих видов общественных отношений. Решением проблемы отнесения различных правовых норм к нормам конституционным является определение, во-первых, соотношения этих норм с уровнем общественного развития и, во-вторых, насколько будет развит механизм правового регулирования посредством конституционных норм в законодательстве России, а также во всех сферах правоприментительной практики. Выводы. Вся система правового регулирования местного самоуправления должна формироваться из установленных конституционными основами правил поведения. Система конституционных основ местного самоуправления состоит из ряда составляющих: публичных основ правовой политики в области местного самоуправления, основ правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, основ публичного разделения сфер управления между органами государственной власти и местного самоуправления, основ взаимоотношений и взаимодействия уровней публичной власти (государственной и муниципальной). Разработка и последующее развитие концепции местного самоуправления должны строиться первоначально с определения ее конституционных основ, которые представляют собой систему норм права и институтов, регулирующих все виды общественных отношений, существующих в организации и деятельности муниципальной публичной власти. Иерар-хичная модель правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации состоит из пяти слагаемых элементов. Европейская хартия местного самоуправления является составной частью правовой системы России, и в соответствии с ней произошло построение российской модели местного самоуправления.
© Гришин В. В., 2023. Контент доступен по лицензии Creative Commons Attribution 4.0 License / This work is licensed under a Creative Commons Attribution 4.0 License.
Национальное законодательство имеет свои особенности по регламентации местного самоуправления. Сегодня в ходе реформирования местного самоуправления в России сохраняется преемственность определения подходов к понятию местного самоуправления, а также сохраняется важный признак местного самоуправления - это деятельность, где происходит управление самим собой.
Ключевые слова: конституционные основы, законодательство, местное самоуправление, государственная власть, публичная власть, население, муниципальное образование
Для цитирования: Гришин В. В. Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2023. № 1. С. 48-60. doi: 10.21685/20723016-2023-1-6
Constitutional foundations of the organization of local self-government in the Russian Federation
V.V. Grishin
Ogarev Mordovia State University, Saransk, Russia [email protected]
Abstract. Background. The work is devoted to the study of the constitutional foundations of organizing the local self-government in the Russian Federation. Various approaches to understanding the category of "constitutional foundations" are revealed. The category "constitutional foundations of local self-government" is studied, their structure and content are determined. The comparison of the national constitutional foundations of local self-government with the European approach to the definition of local self-government is carried out. The approaches of regional legislators to the understanding of local self-government are analyzed. Local self-government is considered as a part of public power in Russia. The necessity of reformation of the entire system of legislation on local self-government is determined. The necessity of creating models of local self-government in the subjects of the Russian Federation, taking into account the peculiarities of each region, is emphasized. The purpose of the study is to study the problems of determining the constitutional foundations of the organization of local self-government in the Russian Federation. Materials and methods. The work uses dialectical, formal-legal, logical, comparative-legal and other methods of cognition. Results. The constitutional basis is a set of legal norms, institutions, principles enshrined in the Constitution of the Russian Federation, which determine the possibility of legal regulation of the corresponding types of public relations. The solution to the problem of attributing various legal norms to constitutional norms is, firstly, to determine the correlation of these norms with the level of social development and, secondly, to what extent the mechanism of legal regulation through constitutional norms will be developed in the legislation of Russia, as well as in all areas of law enforcement practice. Conclusions. The entire system of legal regulation of local self-government should be formed from the rules of conduct established by the constitutional foundations. The system of constitutional foundations of local self-government consists of: the public foundations of legal policy in the field of local self-government, the foundations of the legal status of local self-government bodies and officials, the foundations of the public division of spheres of government between state and local self-government bodies, the foundations of the relationship and interaction of levels of public power (state and municipalnoah). The development and subsequent development of the concept of local self-government should be built initially with the definition of its constitutional foundations, which are a system of legal norms and institutions regulating all types of public relations existing in the organization
and activities of municipal public authorities. The hierarchical model of legal regulation of local self-government in the Russian Federation consists of five constituent elements. The European Charter of the Local Self-Government is an integral part of the legal system of Russia and in accordance with it, the Russian model of local self-government was built. National legislation has its own peculiarities on the regulation of local self-government. Today, in the course of reforming local self-government in Russia, the continuity of the approach to defining approaches to the concept of local self-government remains, and an important sign of local self-government remains that this is an activity where self-management takes place.
Keywords: local self-government, state power, public power, decentralization, democratization, population, municipal formation
For citation: Grishin V.V. Constitutional foundations of the organization of local self-government in the Russian Federation. Izvestiya vysshikh uchebnykh zavedeniy. Povolzhskiy region. Obshchestvennye nauki = University proceedings. Volga region. Social sciences. 2023;(1):48-60. (In Russ.). doi: 10.21685/2072-3016-2023-1-6
Введение
Местное самоуправление как самостоятельная форма осуществления публичной власти в России впервые была закреплена в Конституции Российской Федерации 1993 г. Кроме того, в 2020 г. в числе поправок в Конституцию России 1993 г. было введено понятие «публичная власть». Вообще, в правовой науке публичная власть всегда трактовалась как принадлежность всей полноты власти народу, которая реализуется через государственную власть и местное самоуправление. Статьи 71, 80, 132 Конституции России трактуют публичную власть через власть органов государственной власти и власть органов местного самоуправления, которые в целом образуют систему публичной власти. Важной составляющей конституционной регламентации местного самоуправления является принцип, определенный в ст. 12, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно, сегодня можно констатировать, что в России действуют два уровня власти: государственная власть и местное самоуправление, являющиеся единой системой публичной власти. Однако из смысла представленных установок в Конституции Российской Федерации необходимо определить, что муниципальная власть несет в себе определенный уровень самостоятельности. Все это требует глубокого анализа, ввиду того что местное самоуправление - это специфическая форма управления, и это отражено в действующей Конституции Российской Федерации. Таким образом, изучение конституционной регламентации местного самоуправления является актуальным правовым исследованием.
Реформирование законодательного регулирования в свете изменений, внесенных в Конституцию России, определяет необходимость переосмысления многих конституционных основ, регулирующих местное самоуправление.
Изменения в Конституции Российской Федерации, формирование новых подходов в законодательном регулировании института публичной власти -местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации определяет необходимость развития отраслей российского права, и в первую очередь конституционного и муниципального права.
В научной литературе сложилась система взглядов, согласно которым под конституционными основами понимают конкретные нормы Основного закона, которые сгруппированы по определенному объекту регулирования, например конституционные основы местного самоуправления. Необходимо отметить, что соответствующие основы объединяют внутри себя довольно большие группы правовых конституционных норм. Однако здесь можно найти и специальные единичные нормы, регулирующие отдельные стороны предмета регулирования. Так, к ним можно отнести вопросы гарантий, ответственности местного самоуправления, отдельные аспекты взаимоотношений внутри публичной власти между государственными и муниципальными органами и т.д.
Как верно указала Е. С. Шугрина, «гарантированность местного самоуправления - это его неотъемлемый атрибут, который закреплен как в международном, так и в российском национальном праве» [1, с. 68].
Исходя из сказанного, необходимо согласиться с мнением ряда ученых, что «понятие конституционных основ в большей степени присуще конституционным нормам» [2, с. 196]. «Конституционная основа - это определенная часть норм Основного Закона или даже его отдельная норма» [3, с. 3].
Таким образом, конституционная основа - это совокупность правовых норм, институтов, принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, определяющих возможность правового регулирования соответствующих видов общественных отношений.
Справедливо отмечает Т. Н. Михеева, что «Конституция Российской Федерации 1993 г. не только предопределила единые правовые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории России, но и, по сути, впервые закрепила иную сущность местного самоуправления. Благодаря этому оно заняло собственную правовую нишу в децентрализованной системе управления государством и сегодня по прошествии двух десятилетий уверенно заявляет о себе как о самостоятельном уровне публичной власти, максимально приближенном к гражданам» [4, с. 144].
О конституционных основах местного самоуправления писали многие известные ученые в своих диссертационных работах, например А. Р. Еремин [5], Н. С. Тимофеев [6], М. П. Беспалова [7] и многие другие. Однако на сегодняшний день возникла насущная потребность в осмыслении конституционных основ в свете реформирования всей конституционной модели в Российской Федерации, и в частности в сфере существования конституционных основ местного самоуправления.
Одной из главных проблем, связанных с определением места конституционных основ местного самоуправления в системе регулирования различных общественных отношений, является отнесение различных правовых норм к нормам конституционным. Важной составляющей решения этой проблемы является определение, во-первых, соотношения этих норм с уровнем общественного развития и, во-вторых, того, насколько будет развит механизм правового регулирования посредством конституционных норм в законодательстве России, а также во всех сферах правоприменительной практики.
Анализируя современное определение конституционных основ местного самоуправления, можно утверждать, что они в полной мере охватывают все стороны местного самоуправления, что, несомненно, дает мощный толчок
к эффективному законодательному оформлению местного самоуправления как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Соответственно, вся система правовых норм, имеющих статус конституционных, достаточна для регулирования всех видов отношений, возникающих в рамках реализации местного самоуправления в Российской Федерации. И вся система правового регулирования местного самоуправления должна формироваться из установленных конституционными основами правил поведения.
Система конституционных основ местного самоуправления состоит из ряда составляющих. Предлагаем условно их обозначить как публичные основы правовой политики в области местного самоуправления, основы правового статуса органов и должностных лиц местного самоуправления, основы публичного разделения сфер управления между органами государственной власти и местного самоуправления, основы взаимоотношений и взаимодействия уровней публичной власти (государственной и муниципальной). Основой такого выделения являются разнообразные правовые отношения из сфер как публичного, так и частного права.
Публичные основы правовой политики в области местного самоуправления вытекают из различных статей Конституции России, например из ст. 130, где определяется отношение государства к уровню публичной власти - местному самоуправлению [8]. Так государство гарантирует то, что гражданин имеет право на реализацию своего конституционного права на осуществление местного самоуправления, и в частности может его реализовать через такие демократические формы, как референдум, выборы и др.
О понятии права граждан на осуществление местного самоуправления справедливо говорил профессор А. Р. Еремин: «Под ним следует понимать предоставленное конституционными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления форм своего участия в публичной деятельности, включающей требование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах муниципального образования» [9, с. 51].
Муниципальное право как комплексная отрасль российского права регулирует институты, относящиеся к различным иным отраслям системы права, и это, несомненно, нужно учитывать при определении конституционных основ местного самоуправления. Если проанализировать содержание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то также можно отметить, что это своеобразная форма систематизации различных институтов ряда отраслей законодательства в одном правовом акте. Так, в нем определено регулирование института собственности, института финансово-экономических основ и др.1
Так, например, Р. Ф. Аминев отмечает, что «конституционно-право-вые нормы как основные нормы формируют ту базу, на основе которой непосредственно возникают, изменяются и прекращаются муниципальные финансовые отношения, исходя из множества общих принципов политической, социальной, а также экономической структуры публичной власти» [10, с. 28].
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 : [ред. от 01.07.2021] // Российская газета. 2003. 8 октября.
Статья 4 Конституции Российской Федерации определяет: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» [8]. Из этого правила следует то, что конституционные основы являются первым этапом в процессе законодательного регулирования определенного направления. И в последующем развитие конституционных установок происходит в других нормативных правовых актах.
Все это позволяет утверждать, что разработка и последующее развитие концепции местного самоуправления должна строиться первоначально с определения ее конституционных основ. И, соответственно, они представляют собой систему норм права и институтов, регулирующих все виды общественных отношений, существующих в организации и деятельности муниципальной публичной власти.
Итак, на основе конституционных основ местного самоуправления возникает система законодательного регулирования этого института в Российской Федерации.
Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации в «совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» [8].
Поэтому можно определить иерархичную модель правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации:
1) конституционные основы местного самоуправления;
2) модель международного права организации местного самоуправления, которую Россия взяла за основу организации национального местного самоуправления;
3) федеральное определение основ местного самоуправления (Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон1);
4) региональное закрепление организации и деятельности местного самоуправления (конституции, уставы, законы и др.);
5) муниципальное правотворчество (уставы муниципальных образований и др.).
Если говорить о модели международного права организации местного самоуправления, то здесь в полной мере можно согласиться со следующим мнением профессора А. Р. Еремина: «Содержательная характеристика местного самоуправления устанавливается также и тем определением, которое содержит Европейская хартия местного самоуправления: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 : [ред. от 01.07.2021] // Российская газета. 2003. 8 октября.
самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"» [9, с. 18].
Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления (Федеральный закон от 11 апреля 1998 г.)1. Для России Хартия вступила в силу 1 сентября 1998 г. Это означает, что положения данного международного документа (в силу требований ст. 15 Конституции РФ) имеют на территории России обязательную силу и обладают приоритетом по отношению к федеральным законам РФ.
Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления2 является составной частью правовой системы России, и в соответствии с ней произошло построение российской модели местного самоуправления.
Однако необходимо отметить, что национальное законодательство имеет свои особенности по регламентации местного самоуправления.
Главной особенностью является то, что в отличии от Европейской хартии местного самоуправления, которая говорит о праве местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, в Основном законе России в ст. 130 определено: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Конституция Российской Федерации в качестве предметов ведения местного самоуправления определяет лишь решение вопросов местного значения, а по поводу осуществления отдельных государственных полномочий устанавливает особое правило в ст. 132: «Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств». Главным здесь является то, что государство наделяет органы местного самоуправления по решению своих задач через принятие соответствующих законов.
Справедливо указал С. А. Авакьян: «По мере конституирования системы местного самоуправления наряду с государственным управлением на разных уровнях появилась потребность объединить, хотя и доктринально, две частично организационно-функционально обособленные власти, которые по природе своей имеют единую основу - суверенную власть народа» [11, с. 5].
Подводя итог вышесказанному, необходимо остановиться на различных подходах к определению местного самоуправления.
Федеральный закон № 131 от 6 октября 2003 г. определяет: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного
1 О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : федер. закон № 55-ФЗ от 11 апреля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
2 Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»1.
В проекте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенном сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом, депутатом Государственной думы П. В. Крашенинниковым, говорится: «Местное самоуправление -признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами» [12]. В данном проекте местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан. Органы местного самоуправления представляют собой одну из форм его осуществления.
В субъектах Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется правовое регулирование вопросов местного самоуправления в рамках полномочий органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Однако в большинстве регионов законы о местном самоуправлении утратили силу, а там, где еще действуют законы о местном самоуправлении, статьи об определении утратили свою силу. Например, в Законе Удмуртской республики от 13 июля 2005 г. № 42-РЗ «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» (с изменениями от 16 мая 2022 г.) ст. 1-2.2. утратили силу. Ранее в ст. 1 закреплялось такое определение местного самоуправления: «Местное (территориальное) самоуправление в Удмуртской Республике - это организация деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, на основе Конституции Российской Федерации, Конституции Удмуртской Республики, Законов Российской Федерации и ст. 1 Удмуртской Республики, Устава о местном самоуправлении»2. В Республике Мордовия ст. 1 Закона Республики Мордовия «О местном самоуправлении в Республике Мордовия» от 9 сентября 1994 г. № 1439-ХИ (утратил силу на основании Закона Республики Мордовия от 26 марта 2004 г. № 35-З) гласила: «Местное самоуправление в Республике Мордовия - система организации и деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, касающихся данной территории и ее населения - местного сообщества, -непосредственно или через создаваемые органы на основе Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Мордовия, других законодательных актов Российской Федерации и Республики Мордовия»3. Закон Пензенской области от 13 сентября 1996 г. № 4-ЗПО «О местном самоуправлении в Пензенской области» (утратил силу с 26 июля 2005 г. на основании Закона
1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон № 131-Ф3 от 06.10.2003 : [ред. от 01.07.2021] // Российская газета. 2003. 8 октября.
2 О местном самоуправлении в Удмуртской Республике : закон Удмуртской республики № 42-РЗ от 13.07.2005 : [с изм. от 16.05.2022]. URL: https://docs.cntd.ru/document/960002344
3 О местном самоуправлении в Республике Мордовия : закон Республики Мордовия № 1439-XII от 09.10.1994. URL: https://docs.cntd.ru/document/804950177
Пензенской области от 28 июня 2005 г. № 832-ЗПО) определял в ст. 2: «Местное самоуправление в Пензенской области - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1.
Анализируя действующее законодательство, законы, которые утратили силы (либо части законов, определяющие понятие местного самоуправления), можно констатировать два важных момента. Во-первых, сегодня в ходе реформирования местного самоуправления в России сохраняется преемственность определения подходов к понятию местного самоуправления. Во-вторых, сохраняется важный признак местного самоуправления - исходя из общего подхода, что управление представляет собой деятельность, результатом которой является принятие решений, местное самоуправление является разновидностью публичного управления, и это деятельность, где происходит управление самим собой.
Также, исходя из сложившегося подхода в определении местного самоуправления в регионах, складывается тенденция незаинтересованности субъектов федерации заниматься вопросами оформления особенностей модели местного самоуправления, которая учла бы особенности его организации и функционирования. Как уже отмечалось, многие регионы вообще отказались от регулирования местного самоуправления специальным законом. Но и ранее действующие законы также отличались одинаковостью регулирования функционирования муниципальной власти.
Сегодня в российском конституционализме появилась новая категория -система единой публичной власти. Поправки 2020 г. в Основной закон государства закрепили, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти.
Основной целью внесенных в 2020 г. изменений в Конституцию РФ в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» являлось реформирование публичной власти в России. Это прослеживается как из названия данного Закона, так и из содержания предмета регулирования приведенных в нем норм2 [13, с. 12].
Окончательная легализация и «публичной власти», и «единства публичной власти» в составе государственной власти и местного самоуправления осуществлена в Законе РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [14, с. 27].
Однако, как справедливо отмечается в научной литературе, требуется решение ряда проблем в развитии системы публичной власти в России. Так, например, «ни одна из проводимых конституционных реформ за последние
1 О местном самоуправлении в Пензенской области : закон Пензенской области № 4-ЗПО от 13.10.1996. URL: https://docs.cntd.ru/document/949001632
2 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти : закон РФ о поправке к Конституции РФ № 1-ФКЗ от 14.03.2020 // Российская газета. 2020. 16 марта.
30 лет не затронула формулировки части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации. Исследователи правовой материи основного закона страны редко концентрируются на буквальном толковании и осмыслении правовых последствий норм в ней содержащихся. Поэтому принято считать, что перечень форм прямого волеизъявления граждан на муниципальном уровне в Конституции Российской Федерации открыт, а его продолжение находится в основном законе о местном самоуправлении» [15, с. 353].
Совершенно верно утверждают Т. Н. Михеева и Д. С. Михеев: «Однако было бы странным полагать, что отмеченные конституционные положения получат какое-то иное наполнение. Во многих из них имеется отсылка к федеральному закону не для того, чтобы законодатель вложил иной смысл в конституционный "замысел", а чтобы определил правовой механизм его реализации. Что и сделал внесенный в завершение 2021 г. в Государственную Думу проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти"» [16, с. 6].
Необходимо отметить государственную политику, которую определил Президент России В. В. Путин. В частности, он сказал: «Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, это мы с вами все хорошо знаем. Но они находятся, естественно, здесь, а не где-то там, в космическом пространстве, на Луне. Они часть нашего общества, страны и системы управления. А их самостоятельность в пределах своих полномочий не означает разорванности, разделенности единого политического, экономического, культурного, транспортного пространства России. Напротив, четкое исполнение своих обязанностей каждым уровнем власти, их тесное взаимодействие между собой, деловое партнерство - это основа и гарантия выполнения наших планов по повышению качества жизни граждан Российской Федерации. Поэтому так важно обеспечить единство всех уровней публичной власти. Я, если вы обратили на это внимание, уверен, что, конечно, вы не могли это не заметить, говорил об этом и в Послании, где предложил прямо закрепить эту принципиальную позицию в Основном законе нашей страны, в Конституции» [17].
И еще важным моментом, на который следует указать, является то, что при оформлении модели местного самоуправления и формулировании его определения необходимо закрепить (что несправедливо упускается, хотя конституционные основы закрепляют такой подход) гарантии государства и единение интересов государственных и муниципальных в рамках единой публичной власти.
Заключение
В России начался новый этап реформирования организации местного самоуправления. В частности, об этом свидетельствует проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», и это первый шаг в реализации конституционных основ организации местного самоуправления в Российской Федерации. Сейчас требуется масштабная системная работа по организации местного самоуправления в России, где важная роль должна отводиться участию субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям.
Список литературы
1. Шугрина Е. С. Контроль, ответственность власти и иные гарантии права на осуществление местного самоуправления : монография. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. 427 с.
2. Постников А. Е., Андриченко Л. В., Помазанский А. Е. [и др.]. Конституционные основы разграничения полномочий между органами публичной власти : монография / отв. ред.: Л. В. Андриченко, А. Е. Постников. М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Инфра-М, 2020. 237 с.
3. Белкин А. А. Конституционные основы общественного строя и политики // Актуальные вопросы укрепления правовой основы государственной и общественной жизни : межвуз. сб. Ленинград : Изд-во Ленингр. ун-та, 1982. С. 3-12.
4. Михеева Т. Н. О конституционных основах местного самоуправления // Актуальные правовые проблемы функционирования органов муниципальной власти и основные направления их решения в республике Марий Эл : науч.-практ. пособие. Йошкар-Ола : Марийский гос. ун-т, 2016. С. 123-144.
5. Еремин А. Р. Конституционные основы организации местного самоуправления в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Саранск, 1996. 143 с.
6. Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты) : дис. ... д-ра юрид. наук / Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова (МГУ). М., 2008. 415 с.
7. Беспалова М. П. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития : дис. ... канд. юрид. наук / Моск. гуманитар. ун-т. М., 2010. 200 с.
8. Конституция Российской Федерации с изм., одобр. общероссийским голосованием. Гимн, герб и флаг Российской Федерации. М. : Изд-во АСТ, 2020. 64 с.
9. Еремин А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы / под ред. В. Т. Кабыше-ва. Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 2003. 280 с.
10. Аминев Р. Ф. Конституционные основы правового регулирования экономической основы местного самоуправления // Современные исследования в гуманитарных и естественнонаучных отраслях : сб. науч. ст. М. : Перо, 2019. С. 25-29.
11. Авакьян С. А. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 5-11.
12. Проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенный сенатором Российской Федерации А. А. Клишасом, депутатом Государственной Думы П. В. Крашенинниковым // Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8
13. Постников А. Е., Бондарь Н. С., Помазанский А. Е. [и др.]. Реформа организации публичной власти: основные направления реализации : монография / отв. ред. А. Е. Постников, Л. В. Андриченко ; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М. : Норма : Инфра-М, 2022. 200 с.
14. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе публичной власти / под ред. А. М. Осавелюка. М. : Норма : Инфра-М, 2021. 184 с.
15. Русаков М. И., Цветков В. В. Понятие организационных основ местного самоуправления в России и его современное конституционное регулирование // Юридическая техника. 2022. № 16. С. 351-355.
16. Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Трансформация местного самоуправления на новой конституционной основе: новеллы федерального законопроекта // Вестник Университета Прокуратуры Российской Федерации. 2022. № 4 (90). С. 5-10.
17. Стенограмма заседания Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, состоявшегося в г. Красногорске 30 января 2020 г. // Президент России. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62701
References
1. Shugrina E.S. Kontrol', otvetstvennost' vlasti i inye garantii prava na osushchestvlenie mestnogo samoupravleniya: monografiya. 2-e izd., pererab. i dop. = Control, responsibility of the authorities and other guarantees of the right to exercise local self-government: monograph. The 2nd edition, revised and supplemented. Moscow, 2008:427. (In Russ.)
2. Postnikov A.E., Andrichenko L.V., Pomazanskiy A.E. et al. Konstitutsionnye osnovy razgranicheniya polnomochiy mezhdu organami publichnoy vlasti: monografiya = Constitutional bases of differentiation of powers between public authorities: monograph. Moscow: Institut zakonodatel'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya pri Pravitel'stve Ros-siyskoy Federatsii: Infra-M, 2020:237. (In Russ.)
3. Belkin A.A. Constitutional foundations of the social system and politics. Aktual'nye voprosy ukrepleniya pravovoy osnovy gosudarstvennoy i obshchestvennoy zhizni: mezhvuz. sb. = Topical issues of strengthening the legal basis of state and public life: intercollegiate textbook. Leningrad: Izd-vo Leningr. un-ta, 1982:3-12. (In Russ.)
4. Mikheeva T.N. On the constitutional foundations of local self-government. Aktual'nye pravovye problemy funktsionirovaniya organov munitsipal'noy vlasti i osnovnye napravleniya ikh resheniya v respublike Mariy El: nauch.-prakt. posobie = Actual legal problems of the functioning of municipal authorities and the main directions of their solution in the Republic of Mari El: scientific and practical textbook. Yoshkar-Ola: Mariyskiy gos. un-t, 2016:123-144. (In Russ.)
5. Eremin A.R. Constitutional foundations of the organization of local self-government in the Russian Federation. PhD dissertation. Saransk, 1996:143. (In Russ.)
6. Timofeev N.S. Local self-government in Russia: fundamentals and limits (constitutional and legal aspects). DSc dissertation. Moscow, 2008:415. (In Russ.)
7. Bespalova M.P. Constitutional and legal foundations of local self-government in the Russian Federation: trends and development prospects. PhD dissertation. Moscow, 2010:200. (In Russ.)
8. Konstitutsiya Rossiyskoy Federatsii s izm., odobr. obshcherossiyskim golosovaniem. Gimn, gerb i flag Rossiyskoy Federatsii = The Constitution of the Russian Federation with changes, approved by the nationwide vote. Anthem, coat of arms and flag of the Russian Federation. Moscow: Izd-vo AST, 2020:64. (In Russ.)
9. Eremin A.R. Realizatsiya prava cheloveka i grazhdanina na mestnoe samoupravlenie v Rossiyskoy Federatsii: konstitutsionnye voprosy = Implementation of the right of man and citizen to local self-government in the Russian Federation: constitutional issues. Saratov: Izd-vo Sarat. un-ta, 2003:280. (In Russ.)
10. Aminev R.F. Constitutional bases of legal regulation of the economic basis of local self-government. Sovremennye issledovaniya v gumanitarnykh i estestvennonauchnykh ot-raslyakh: sb. nauch. st. = Modern research in the humanities and natural sciences: collected articles. Moscow: Pero, 2019:25-29. (In Russ.)
11. Avak'yan S.A. Constitutional theory and practice of public power: patterns and deviations. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal parvo. 2015;(10):5-11. (In Russ.)
12. Draft Federal law "On the general principles of organizing local self-government in a unified system of public power", submitted by Senator of the Russian Federation A.A. Klishas, State Duma Deputy P.V. Krasheninnikov. Sistema obespecheniya za-konodatel'noy deyatel'nosti = Legislative support system. (In Russ.). Available at: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8
13. Postnikov A.E., Bondar' N.S., Pomazanskiy A.E. et al. Reforma organizatsii publichnoy vlasti: osnovnye napravleniya realizatsii: monografiya = Reform of the organization of public authority: main directions of implementation: monograph. Moscow: Norma: In-fra-M, 2022:200. (In Russ.)
14. Osavelyuk A.M. (ed.). Razgranichenie predmetov vedeniya i polnomochiy v sisteme publichnoy vlasti = Separation of subjects of jurisdiction and powers in the system of public authority. Moscow: Norma: Infra-M, 2021:184. (In Russ.)
15. Rusakov M.I., Tsvetkov V.V. The concept of the organizational foundations of local self-government in Russia and its modern constitutional regulation. Yuridicheskaya tekhnika = Juridical technique. 2022;(16):351-355. (In Russ.)
16. Mikheeva T.N., Mikheev D.S. Transformation of local self-government on a new constitutional basis: novelties of the federal bill. Vestnik Universiteta Prokuratury Rossiyskoy Federatsii = Bulletin of University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2022;(4):5-10. (In Russ.)
17. Transcript of the meeting of the Council for the Development of Local Self-Government under the President of the Russian Federation, held in Krasnogorsk on January 30, 2020. Prezident Rossii = President of Russia. (In Russ.). Available at: http://www. kremlin.ru/events/president/news/62701
Информация об авторах / Information about the authors
Виктор Викторович Гришин
аспирант, Национальный исследовательский Мордовский государственный университет имени Н. П. Огарева (Россия, г. Саранск, ул. Большевистская, 68)
E-mail: [email protected]
Viktor V. Grishin
Postgraduate student, Ogarev Mordovia State University (68 Bolshevistskaya street, Saransk, Russia)
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов / The author declares no conflicts of interests.
Поступила в редакцию / Received 12.10.22
Поступила после рецензирования и доработки / Revised 25.02.23 Принята к публикации / Accepted 06.03.23
