CC BY
67
Раздел 1. Юридическая конституциология
Научная специальность: 5.1.2
Формирование конституционно-правовой модели единой системы публичной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федерации
Александр Николаевич Мещеряков,
кандидат юридических наук, доцент, Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, Тюмень, Россия, [email protected], https://orcid.org/0000-0001-9676-2816
Аннотация. В статье рассматривается современная модель единой системы публичной власти через призму ее формирования в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Выдвигается предположение о том, что появление в практике высшего органа конституционного контроля интегративной по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления конструкции публичной власти было вызвано заложенным в Конституции Российской Федерации противоречием между ними. Любые прямые способы взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления ставят под сомнение конституционную независимость последних, тогда как объединение их в рамках единой системы публичной власти образует теоретически сбалансированную модель совместной деятельности. Аргументируется тезис о том, что современная конституционно-правовая модель единой системы публичной власти, закрепленная поправкой к Конституции Российской Федерации 2020 года, основывается на выработанных с 1997 года Конституционным Судом Российской Федерации правовых позициях и принципах. Описывается тенденция дальнейшего конституционно-правового развития Российского государства в русле концепции единой системы публичной власти, частным проявлением которой рассматривается создание принципиально нового вида органов власти — органов публичной власти федеральной территории.
Ключевые слова: публичная власть, государственная власть, муниципальная власть, органы власти, правовые позиции, Конституционный Суд, конституционная реформа
Для цитирования: Мещеряков А.Н. Формирование конституционно-правовой модели единой системы публичной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2022. N 4 (62). С. 6-15.
Creating the constitutional and legal model of the unified system of public power in the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation
Aleksandr N. Meshcheryakov,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Tyumen, Russia, [email protected], https:// orcid.org/0000-0001-9676-2816
Abstract. The modern model of the unified system of public power is considered through the prism of its creation in the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation. It is suggested that emerging of the public power construction, being integrative regarding the state authorities and local governments, in the practice of the supreme authority of constitutional control was caused by the contradiction between them, predefined in the Constitution of the Russian Federation. It is noted that any direct ways of interaction between public authorities and local governments call into question their constitutional independence, while their unification within the framework of a single system of public power forms a theoretically balanced model of their joint activity. The thesis that the modern constitutional and legal model of the unified system of public power, vested by the amendment to the Constitution of the Russian Federation in 2020, is based on the legal positions and principles framed by the Constitutional Court of the Russian Federation in 1997, is substantiated. The tendency of the further
© Мещеряков А.Н., 2022
constitutional and legal development of our country is described within the concept of the unified system of public power. The creation of a fundamentally new type of authorities — public authorities of the federal territory, is considered as a particular trend of this concept.
Keywords: public power, state power, municipal power, authorities, legal positions, Constitutional Court, constitutional reform
For citation: Meshcheryakov A.N. Creating the constitutional and legal model of the unified system of public power in the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2022. No. 4 (62). P. 6-15.
Введение
Одним из важнейших направлений конституционной реформы 2020 года, инициированной Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»* (далее
- Закон о поправке 2020 г.), стала консти-туционализация публичной власти и ее единой системы, то есть закрепление в тексте Конституции Российской Федерации (далее
- Конституция РФ) соответствующих положений и их развитие в законодательстве.
Идеи о публичной власти, ее организации, единой системе для отечественного конституционного права не являются принципиально новыми. Ранее они находили отражение в отдельных работах представителей академической науки. Начиная с 1997 года эти положения последовательно развиваются в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (далее
- Конституционный Суд РФ), образуя настолько целостную модель публичной власти, что внесение в Конституцию РФ соответствующих изменений воспринимается как нормативное закрепление известных правовых позиций высшего органа конституционного контроля. Но достоверность этого предположения можно установить только в процессе исследования.
Важность изучения данных вопросов предопределена и тем обстоятельством, что при внесении в Конституцию РФ положений о публичной власти и ее единой системе, как представляется, был нарушен присущий романо-германской правовой системе принцип «от общего к частному». В конституционный текст были включены лишь от-
дельные указания на публичную власть и ее единую систему, тогда как базовое понятие единой системы публичной власти и основные принципы ее организации урегулированы федеральным законом. Такая особенность правовой регламентации затрудняет понимание общего замысла относительно единой системы публичной власти. При этом системный анализ решений Конституционного Суда РФ, в которых рассматривались исследуемые вопросы, несомненно, будет способствовать выявлению подлинного конституционно-правового смысла новых положений законодательства.
Таким образом, для комплексного понимания новой конституционно-правовой модели единой системы публичной власти, ее соответствия ранее выработанным в практике высшего органа конституционного контроля принципам исследование его правовых позиций по вопросам организации публичной власти представляет научный интерес.
1. «Открытие»** [1, с. 15] Конституционным Судом Российской Федерации конституционных основ публичной власти
Следует отметить, что в отечествен -ной юридической науке особый интерес к публичной власти, ее понятию, формам, системе не возникал, хотя на разных исторических этапах эти вопросы затрагивались. В дореволюционной государственно-правовой науке доминировала теория государственной власти. Между ней и властью публичной особого различия не делалось, поскольку, согласно Л. Дюги, возникая в государстве, публичная власть
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. N 11. Ст. 1416.
** Конституционный Суд как орган, обладающий властью осуществлять конституционное правосудие, посредством интерпретации норм Конституции выясняет («находит», «открывает») их подлинный смысл ко времени.
становилась государственной [2, с. 183184]. При этом он сам и многие другие исследователи не отрицали возможности существования иной, не государственной, публичной власти. В частности, следует назвать Ф.Ф. Кокошкина, о котором изучавшей его работы Н.А. Филипповой отмечено: «для него публичная власть могла быть как государственной, так и негосударственной (публичная власть автономных областей и местная власть)» [3, с. 11]. В качестве примера можно также привести А.И. Василь-чикова, последовательно отстаивавшего идею местного самоуправления как власти, реализуемой населением непосредственно [см. об этом: 4, с. 74].
В советской юридической науке понятие публичной власти практически не использовалось, а если и содержалось в работах, то также преимущественно отождествлялось с властью государственной [5, с. 46-47]. При этом не исключалось и более широкое ее понимание. В частности, Л.А. Григорян наряду с государственной властью как особой формой публичной власти выделяет еще и публичную власть в полном смысле, как власть общественную, иначе говоря, общественное самоуправление. По его убеждению, общественное самоуправление вместе с государственной властью составляет в целом власть народа - социалистическое народовластие [6, с. 85, 88].
Отсутствие в дореволюционном и советском исторических периодах особого интереса к проблемам публичной власти, высокий уровень теоретизации соответствующих изысканий во многом объясняются тем фактом, что в законодательстве и правоприменительной практике иного, кроме государственной, вида власти не признавалось. В связи с этим любые исследования публичной власти имели высокий уровень абстракций.
Да, разработчики Конституции РФ 1993 года, следуя сложившимся традициям, предусмотрели только одну организационную форму представительной власти - власть государственную. Вместе с тем ст. 3 новой конституции указывала на то, что власть многонационального народа может осуществляться не только органами государственной власти, но и органами местного самоуправления, а ст. 12, при-
знав самостоятельность органов местного самоуправления, давала основания для выделения еще одной, наряду с государственной, организационной формы представительной власти.
В начале постсоветского этапа конституционно-правового развития в силу давних традиций доминирования государственной власти местное самоуправление рассматривалось как разновидность общественной самодеятельности. К слову, этому способствовал и первый российский закон о местном самоуправлении: «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения...»*. Все это формировало почву для выдвижения тезисов о безвластности самоуправления [5, с. 38].
И лишь со временем стало приходить осознание, что это самостоятельный, не встроенный в систему государственной власти вид власти, и положения ч. 3 ст. 5 Конституции РФ о единстве системы государственной власти к местному самоуправлению не применимы. Органы местного самоуправления - это органы, наделенные властью, но властью не государственной. При этом формально-юридически они организационно обособлены от органов государственной власти и им не подчинены. Эти положения имплицитно следуют из ч. 2 ст. 3, ст. 12 Конституции РФ.
Таким образом, на одной территории одновременно существуют две организационно независимые системы органов, наделенных властью, - органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Но ведь власть - это возможность подчинять своей воле, и значит, наличие на одной территории двух субъектов, обладающих властью, без сомнения, приводит к столкновению интересов. Неизбежность возникновения подобной проблемы была еще полтора века назад описана А.И. Васильчиковым: «администрация и земство, действуя на одном и том же поприще, вращаясь постоянно в одном и том
* О местном самоуправлении в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 6 июля 1991 г. N 1550-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 29. Ст. 1010.
же круге дел, не могут избегать столкновений и пререканий^». При этом он видел ее решение лишь в том, что «взаимные отношения между администрацией и местным учреждением», «предметы ведомства и пределы власти местного самоуправления, все эти главные черты должны быть проведены ясно и одним твердым почерком через все положения, уставы, временные правила и основные законы» [7, с. 7, 12].
Итак, ибежать коллизий в осуществлении властных функций между органами государственной власти и органами местного самоуправления возможно лишь при наличии строго установленных правил. Ясное указание на основы такого разграничения содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"»*. Они могут быть выражены двумя основными тезисами:
1) государственная власть и местное самоуправление, которое осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, являются способами осуществления на конкретной территории власти;
2) эта власть именуется публичной властью;
3) в основе разделения между указанными органами власти лежит не территория, а компетенция (предметы ведения).
Так, в 1997 году в официальный конституционно-правовой оборот было впервые введено понятие публичной власти.
Ценность рассматриваемого постановления заключается в том, что оно закрепило три базовых для дальнейшего формирования системы публичной власти принципа:
1) органы местного самоуправления - это органы власти;
2) власть органов местного самоуправления имеет ту же природу, что и власть органов государства (это два самостоятельных уровня публичной власти);
3) отсутствие коллизий в осуществлении указанными органами публичной
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.
власти обеспечивается благодаря установленной законом компетенции (предметам ведения).
Эти сформулированные высшим органом конституционного контроля принципы стали основой формирования новой теории организации публичной власти и впоследствии выступили концептуальным фундаментом для основания ее современной конституционно-правовой модели.
Таким образом, основной проблемой, решение которой потребовало последовательной разработки организационной модели публичной власти и ее единой системы, стало естественное противоречие между двумя независимыми организационными формами власти - имманентной государству - государственной, осуществляемой его органами, и получившей конституционную самостоятельность власти, осуществляемой органами местного самоуправления, с устоявшимся в конституционной судебной практике и конституционно-правовой науке наименованием «власть муниципальная».
Использованный Конституционным Судом РФ интегративный подход позволил исключить неизбежное столкновение между двумя независимыми системами власти за счет создания надстройки в виде власти публичной. Такое «изящное» решение помогло не только избежать дальнейших противоречий в осуществлении властных полномочий, но и создать полноценную модель организации публичной власти, ставшей одной из фундаментальных основ российской государственности.
Официальный, обязательный характер такой конструкции публичной власти и основам организации ее системы был придан особыми свойствами правовых позиций Конституционного Суда РФ, которые, с одной стороны, являются выводами и аргументами, выявленными в ходе рассмотрения конкретных дел и имеющими общий характер, с другой - обогащают теорию конституционализма и служат неоценимым вкладом в развитие правовой системы страны [8, с. 15-17].
2. Построение организационной модели публичной власти в практике Конституционного Суда Российской Федерации
Как было отмечено, постановлением Конституционного Суда РФ от 24 января
1997 г. N 1-П в конституционно-правовом пространстве сформированы основы системы публичной власти в виде ставшей уже привычной формулы: «государственная власть + муниципальная власть = публичная власть» [9, с. 66]. Эти положения развивались в его дальнейшей практике, последовательно обретая черты полноценной конституционно-правовой модели. Параллельно в конституционно-правовой науке развивалась созвучная этой модели комплексная теория публичной власти.
Правовая позиция о том, что органы местного самоуправления - это органы власти, была конкретизирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П* в следующих тезисах: «публичная власть может быть и муниципальной», «местная публичная власть решает вопросы местного значения», «публичная власть на местах осуществляет функции самоуправления». Эти положения завершили формирование позиции о местной (муниципальной) публичной власти, осуществляющей функции местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в общей теории публичной власти.
Если обратиться к общему понятию самоуправления, то это «внутреннее, своими собственными силами управление делами в какой-нибудь организации, коллективе» [10, с. 695]. При этом любое управление предполагает подчинение, и именно власть дает эту возможность подчинять своей воле.
Так, в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления** под местным самоуправлением в первую очередь понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, и только во вто-
* По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 янв. 1998 г. N 3-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.
** Европейская хартия местного самоуправле-
ния (Страсбург, 15 окт. 1985 г.) // Там же. N 36. Ст. 4466.
рую - непосредственные формы местного самоуправления (собрания граждан, референдум, иные формы прямого участия граждан).
Такая констатация властной природы местного самоуправления, ее отражение в правовых позициях высшего органа конституционного контроля для преодоления инерции предыдущего опыта советского государственного строительства имеет крайне важное значение. Как отмечает А.Н. Дементьев, традиционно в СССР и России самоуправление связывалось с общественной самодеятельностью населения и не предполагало наличие властных полномочий, которыми могли обладать только государственные органы [5, с. 38]. Накопленный исторический опыт породил заблуждение о безвластности самоуправления, которое было опровергнуто вышеназванными решениями Конституционного Суда РФ, окончательно признавшими органы местного самоуправления субъектами публичной власти.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П*** высший орган конституционного правосудия оперирует понятием «различные уровни публичной власти», вводя их уровневую классификацию. Также в нем содержится указание на то, что органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют публичную власть от имени народа. Эта правовая позиция имеет важное значение, поскольку она, развивая положения ст. 3 Конституции РФ, определяет осуществляемую через органы государственной власти и органы местного самоуправления власть многонационального народа России как публичную.
Интеграция этих положений с предыдущими правовыми позициями Конституционного Суда РФ позволяет вывести следующие умозаключения:
*** По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. N 17-П // Там же. N 25. Ст. 3002.
1) власть, которая реализуется в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, является властью публичной;
2) публичная власть осуществляется от имени народа;
3) государственные органы и органы местного самоуправления являются органами публичной власти различных уровней.
Положение о наличии нескольких уровней публичной власти было развито в постановлении Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. N 9-П*: «соответствующий орган публичной власти», «органы публичной власти соответствующих уровней». В постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П** наряду с указанием на наличие муниципальной публичной власти, положениями о государственном и муниципальном уровнях публичной власти содержится новый тезис о местном самоуправлении как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением.
Использование применительно к публичной власти понятия «уровень» означает не ступени в иерархической системе власти, что могло бы свидетельствовать о подчиненном характере по отношению к государственной муниципальной публичной власти, а степень ее близости к населению, связь с ним. Иными словами, клас-
* По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года N 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 июня 2001 г. N 9-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 27. Ст. 2804.
** По делу о проверке конституционности
отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнае-ва: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апр. 2002 г. N 7-П // Там же. 2002. N 14. Ст. 1374.
сификация публичной власти на уровни в некоторой степени основывается на территориальном принципе.
Хотя такой тезис отчасти противоречит ранее выработанным в практике Конституционного Суда РФ положениям о том, что в основе разделения между органами государственной власти и органами местного самоуправления лежит не территория, а компетенция, в данном случае территорией, а именно ее размерами, подчеркивается близость органов местного самоуправления к населению.
Указание на муниципальную власть как на «нижестоящий уровень публичной власти»*** не означает ее подчиненную роль, а лишь указывает на более приближенный к народу характер. Это фактически выражается в сравнительно меньшем размере территории, на которую распространяется власть конкретно взятых органов местного самоуправления, что естественным образом обеспечивает их большую доступность.
Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, отмечая, что «органы местного самоуправления по своей природе являются нижним, локальным звеном публичной власти в Российской Федерации» [11, с. 1], подчеркивает недопустимость их противопоставления органам государственной власти.
В последующих решениях Конституционного Суда РФ появляются положения о принципах организации и функциони-
*** По жалобам граждан Бабковой Зои Михайловны, Бойковой Светланы Ивановны и других на нарушение их конституционных прав частью 1 статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 1 марта 2007 г. N 129-О-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. N 4.
рования публичной власти в Российской Федерации; ее конституционных функциях; обязанностях; позитивной конституционной ответственности, в частности, за финансовое обеспечение выполнения публичных функций; о государственных органах и органах местного самоуправления как носителях публичной власти; о координации деятельности органов публичной власти; полномочиях органов публичной власти и их нормативных правовых актах.
Все эти сформированные в практике Конституционного Суда РФ положения в совокупности создают полноценную модель публичной власти, которую органично завершает выраженный в форме правовой позиции принцип единства всей системы публичной власти*.
Выработанная в практике Конституционного Суда РФ модель организации публичной власти была широко поддержана профессиональным научным сообществом. Уже в 1999 году А.А. Юговым проведено первое монографическое исследование правовых проблем организации публичной власти [12], в котором обосновано ее деление на государственную и муниципальную. С.А. Авакьян в своих работах обращает внимание на единство сущности публичной власти, проистекающее из ст.ст. 1, 3, 10, 11, 12 Конституции РФ, и объективные условия для наличия разных организационных форм ее осуществления [13, с. 8]. А.Т. Карасев подчеркивает, что государственная и муниципальная власть имеют единый источник власти, являясь формами осуществления народовластия [14, с. 9-10]. А.В. Безруков, определяя муниципальную власть, указывает, что она реализуется в особой форме - посредством осуществления местного самоуправления,
а также на конкретной территории - в пределах муниципальных образований [15, с. 24-27]. Е.П. Забелина рассматривает способы осуществления муниципальной власти - использование нормативно установленных форм непосредственной муниципальной демократии и деятельность органов местного самоуправления, а также цель - решение вопросов местного значения [4, с. 75].
Все эти, а также многие другие работы, не названные ввиду ограниченности объема статьи, не только развивают положения Конституции РФ, правовые позиции Конституционного Суда РФ, раскрывая заложенный в них глубинный смысл, но и в своей совокупности формируют основы принципиально новой для отечественной науки конституционного права доктрины публичной власти.
Заключение
Проведенный анализ показывает, что за период с 1997 по 2020 год в практике Конституционного Суда РФ была сформирована полноценная модель организации публичной власти, единодушно принятая научным сообществом. Основные параметры и главный формат этой модели - «единая система публичной власти» были окончательно оформлены в заключении Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. N 1-З** в следующих положениях:
1. Категория «единая система публичной власти» основывается на понятиях «государственность» и «государство», а принцип единой системы публичной власти имплицитно следует из совокупности конституционных положений общего характера.
* По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 дек. 2012 г. N 32-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 53 (ч. III). Ст. 8062.
** О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации: заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 г. N 1-З // Там же. 2020. N 12. Ст. 1855.
2. Функциональное предназначение публичной власти заключается в согласованном действии ее различных уровней как единого целого во благо граждан.
3. Органы, входящие в единую систему публичной власти, рассматриваются как общая институциональная система, предназначенная для реализации публичных функций и задач в тесной взаимосвязи федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
4. Под единством системы публичной власти понимается прежде всего функциональное единство государственных органов и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории, что также не исключает возможность организационного взаимодействия.
Законом о поправке 2020 г. в Конституцию РФ был внесен ряд норм, закрепляющих основные положения относительно публичной власти и ее единой системы, в частности, об организации публичной власти (п. «г» ст. 71), о единой системе публичной власти (ч. 2 ст. 80, ч. 3 ст. 132), согласованном функционировании и взаимодействии органов публичной власти (п. «е5» ст. 83 Конституции РФ).
В результате конституционной регламентации указанных положений выработанная в практике Конституционного Суда РФ модель единой системы публичной власти становится конституционно-правовой, то есть основанной на положениях Конституции РФ и законодательства. Ее дальнейшее развитие происходит не только на основании правовых позиций высшего органа конституционного контроля, но и в рамках законодательства.
В развитие конституционных положений в ст. 2 принятого 8 декабря 2020 г. Федерального закона N 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»* установлена нормативная дефиниция единой системы публичной власти. Под ней понимается совокупность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и органов местного самоуправления.
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. N 50 (ч. III). Ст. 8039.
Согласно нормативному определению простая совокупность перечисленных органов власти указанную систему не образует. Обязательным условием их объединения в единую систему публичной власти является совместная деятельность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для социально-экономического развития государства, основанная на принципах согласованного функционирования, организационно-правового, функционального и финансово-бюджетного взаимодействия.
С точки зрения системного анализа слово «осуществляющие» в нормативном определении единой системы публичной власти характеризует ее не как статическую модель - простую совокупность органов власти (модель состояния), а как динамическую - совокупность органов власти, взаимодействующих при реализации власти публично-властных функций (модель процесса).
Это меняет привычную формулу «органы публичной власти = федеральные органы государственной власти + органы государственной власти субъектов РФ + органы местного самоуправления», дополняя ее новым слагаемым «иные государственные органы» и переводя из статического в динамическое состояние, детерминированное принципом единства функциональных основ единой системы публичной власти. Иными словами, модель проявляется только при совместном осуществлении указанными органами полномочий.
Таким образом, как представляется, во многом благодаря практике Конституционного Суда Российской Федерации изложенные в редких научных трудах разрозненные доктринальные положения относительно публичной власти и ее организации за период с 1997 по 2020 год были объединены, систематизированы и оформлены в завершенную модель единой системы публичной власти, получившую в 2020 году конституционное закрепление. Выраженные в форме правовых позиций высшего органа конституционного контроля основы организации публичной власти и ее единой системы, не вошедшие в текст Конституции РФ, далее реализуются в нор-
мах законодательства, приобретая нормативно обязательный характер.
Созданная на заложенных в главе 1 Конституции РФ противоречиях между двумя формами организации власти -власть государственная и власть муниципальная - конституционно-правовая модель единой системы публичной власти стала не только «изящным» решением этой принципиальной и сложной проблемы, но и определила курс на дальнейшее конституционно-правовое развитие нашей
страны в русле концепции единой системы публичной власти. Одним из проявлений данной тенденции является создание принципиально нового вида органов власти - «органы публичной власти федеральной территории»*, специфику которых еще предстоит изучить.
* О федеральной территории «Сириус»: федер. закон от 22 дек. 2020 г. N 437-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. N 52 (ч. I). Ст. 8583.
Список источников:
1. Зорькин В.Д. Конституционное правосудие: процедура и смысл. Санкт-Петербург: Конституционный Суд Российской Федерации, 2021. 154 с.
2. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства / пер. А. Ященко, В. Краснокутского, Б. Сыромятникова. Москва: Типография т-ва И.Д. Сытина, 1908. 957 с.
3. Филиппова Н.А. Публичная власть в современном государстве: правовые основы организации: учеб. пособие. Сургут: ИЦ СурГУ, 2017. 82 с.
4. Забелина Е.П. Муниципальная власть и ее процессуальное обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 7. С. 74-79.
5. Дементьев А.Н. Местное самоуправление как уровень публичной власти // Федерализм. 2010. N 1. С. 37-58.
6. Григорян Л.А. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления // Советское государство и право. 1969. N 3. С. 83-92.
7. Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных, земских и общественных учреждений: в 2 т. Т. 1. 3-е изд. Санкт-Петербург, 1872. 460 с.
8. Саликов М.С. О сущности правовых позиций Конституционного Суда РФ // Российский юридический журнал. 2003. N 1. С. 14-17.
9. Шайхутдинова Р.Р. Публичная власть в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2022. N 7. С. 65-68.
10. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Рос. акад. наук, Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. Москва: А ТЕМП, 2006. 944 с.
11. Зорькин В.Д. Буква и дух Конституции // Рос. газ. 2018. 10 окт.
12. Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. 123 с.
13. Авакьян С.А. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института МВД России. 2018. N 4. С. 7-13.
14. Карасев А.Т. Публичная власть в Российской Федерации: понятие, содержание // Проблемы права. 2011. N 1. С. 8-10.
15. Безруков А.В. Государственная и муниципальная власть в системе единой публичной власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 6. С. 23-28.
References
1. Zor'kin V.D. Constitutional justice: procedure and meaning. St. Petersburg, Constitutional Court of the Russian Federation, 2021. 154 p. (In Russ.).
2. Dyugi L. Constitutional law. General theory of the state. Moscow, Printing house of the partnership I.D. Sytin, 1908. 957 p. (In Russ.).
3. Filippova N.A. Public authority in the modern state: legal foundations of the organization. Surgut, 2017. 82 p. (In Russ.).
4. Zabelina E.P. Municipal power and its procedural support. Constitutional and municipal law, 2022, no. 7, pp. 74-79. (In Russ.).
5. Dement'ev A.N. Local self-government as a level of public authority. Federalism, 2010, no. 1, pp. 37-58. (In Russ.).
6. Grigoryan L.A. Socialist state power and the representative form of its implementation. Soviet state and law, 1969, no. 3, pp. 83-92. (In Russ.).
7. Vasil'chikov A.I. About self-management: a comparative review of Russian and foreign, zemstvo and public institutions. In 2 volumes. Vol. 1. St. Petersburg, 1872. 460 p. (In Russ.).
8. Salikov M.S. On the essence of the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation. Russian legal journal, 2003, no. 1, pp. 14-17. (In Russ.).
9. Shayhutdinova R.R. Public authority in the decisions of the Constitutional Court of the Russian Federation. Constitutional and municipal law, 2022, no. 7, pp. 65-68. (In Russ.).
10. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory dictionary of the Russian language: 80 000 words and phraseological expressions. Moscow, A TEMP Publ., 2006. 944 p. (In Russ.).
11. Zor'kin V.D. The letter and spirit of the Constitution. Russian newspaper, 2018, October 10. (In Russ.).
12. Yugov A.A. Legal foundations of public authority in the Russian Federation. Yekaterinburg, 1999. 123 p. (In Russ.).
13. Avak'yan S.A. The structure of public authority in Russia: problems of formation and development. Bulletin of the Siberian Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2018, no. 4, pp. 7-13. (In Russ.).
14. Karasev A.T. Public authority in the Russian Federation: concept, content. Problems of law, 2011, no. 1, pp. 8-10. (In Russ.).
15. Bezrukov A.V. State and municipal power in the system of unified public power in Russia. State power and local self-government, 2015, no. 6, pp. 23-28. (In Russ.).
