CC BY
48DOI: 10.24412/2076-1503-2022-10-77-81 NIION: 2018-0076-10/22-1033 MOSURED: 77/27-023-2022-10-1231
БОСОВА Елена Николаевна,
доцент кафедры государственного права Института права БашГУ, e-mail: [email protected]
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ: ЕДИНАЯ СИСТЕМА И САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ
Аннотация. В статье рассматривается взаимодействие местного самоуправления и государственной власти. Цель исследования: рассмотреть положительные и отрицательные моменты взаимосвязи государственной и местной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. В связи с поправками, внесёнными в Конституцию РФ в 2020 году о единой системе публичной власти, органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют взаимосвязано для эффективного решения задач в интересах населения. Рассматриваются риски реформы, прогнозируя фактическое «огосударствление» местного самоуправления и потерю самостоятельности местного самоуправления. Действуя в единой системе, органы государственной власти и органы местного самоуправления перераспределяют полномочия. Анализируется правовое регулирование перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Отмечается поссоветский период начала 90-х годов, когда в некоторых субъектах Российской Федерации выстраивалась модель управления государственного и муниципального уровня в виде местного государственного управления. Местное государственное управление, одна из форм, которая была включена в Конституции (Уставы) некоторых субъектов РФ, но исключенная из конституционных (уставных) положений как не соответствующая Конституции РФ на основании решения Конституционного Суда РФ. В сложившийся условиях В современных условиях прогнозируется дальнейшее выстраивание модели взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления в плане партнерских отношений, осуществляющих взаимодействие и совместное сотрудничество в различных сферах жизни населения.
Настоящее исследование реализовано посредством применения общенаучных методов познания: объективности, системности, индукции и дедукции, а также частно-научных методов: толкования, сравнительно-правового анализа. Их применение позволило автору всесторонне проанализировать предмет изучения, выявить недостатки и определить перспективы выстаивания модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в современной России.
Ключевые слова: государственная власть, государственное управление, публичная власть, местное самоуправление, местная власть, самостоятельность, население, взаимодействие, полномочия.
Annotation. The article deals with the interaction of local self-government and state power. The purpose of the study: to consider the positive and negative aspects of the relationship between state and local authorities for the most effective solution of problems in the interests of the population. In connection with the amendments made to the Constitution of the Russian Federation in 2020 on a unified system of public power, state authorities and local governments act in an interconnected manner to effectively solve problems in the interests of the population. The risks of the reform are considered, predicting the actual "nationalization" of local self-government and the loss of independence of local self-government. Acting in a single system, state authorities and local self-government bodies redistribute powers. The legal regulation of the redistribution of powers between local self-gov-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
BOSOVA Elena Nikolaevna,
Associate Professor of the Department of State Law
Institute of Law of BashGU
LOCAL SELF-GOVERNMENT AND PUBLIC AUTHORITY: UNIFIED SYSTEM AND INDEPENDENCE
ernment bodies and state authorities of a constituent entity of the Russian Federation is analyzed. The post-Soviet period of the early 90s is noted, when in some constituent entities of the Russian Federation a model of government at the state and municipal level was built in the form of local government. Local government, one of the forms that was included in the Constitutions (Charters) of some subjects of the Russian Federation, but excluded from the constitutional (charter) provisions as not corresponding to the Constitution of the Russian Federation on the basis of the decision of the Constitutional Court of the Russian Federation. Under current conditions In modern conditions, further building of a model of interaction between state bodies and local self-government bodies is predicted in terms of partnerships that carry out interaction and joint cooperation in various spheres of life of the population.
This study was implemented through the use of general scientific methods of cognition: objectivity, consistency, induction and deduction, as well as private scientific methods: interpretation, comparative legal analysis. Their application allowed the author to comprehensively analyze the subject of study, identify shortcomings and determine the prospects for maintaining a model of interaction between state authorities and local governments in modern Russia.
Key words: state power, public administration, public power, local self-government, local power, independence, population, interaction, powers.
В2020 году поправки в Конституцию Российской Федерации внесли в систему местного самоуправления существенные коррективы. Прежде всего определено взаимодействие государственной и местной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. В целях реализации конституционных поправок был принят Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» закрепляющий в статье 1 «органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации (ч.1 ст.1). Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти в Российской Федерации (ч.2 ст.1)».
Вхождение в единую систему публичной власти нередко отождествляют с «огосударствлением» местного самоуправления. Попробуем разобраться.
Как представляется, суть вопроса заложена в перераспределении полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления, данная тенденция наметилась еще до вступления в силу рассматриваемой конституционной поправки. Реформирование полномочий органов местного самоуправления началось в 2014 году в связи с принятием федеральных законов: Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах орга-
низации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации».
Данными законами было установлено, что «порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются не просто уставом муниципального образования, но в соответствии с законом субъекта Российской Федерации». Таким образом, «дальнейшее развитие правового регулирования структуры органов местного самоуправления явно будет связано с дальнейшим усилением воздействия государственной власти на построения системы власти муниципальной» [1, с. 62].
В связи с этим, перераспределение полномочий стало осуществляться как посредством передачи государственных полномочий органами местного самоуправления, так и перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Данный факт в основном критически оценивался учёными. В 2018 году С.М. Зубарев отмечал: «второй способ доминирует, способствуя фактическому превращению местного самоуправления в один из уровней исполнительной власти, огосударствлению местного самоуправления» [2, с. 88]. С.Г. Соловьев напротив указывал на то, что «следует положительно оценить основную цель современной модели перераспределения государственных и муниципальных полномочий, предполагающую в
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
идеале принятие к собственному исполнению субъектом Российской Федерации вопросов, которые муниципалитеты не могут реализовывать». Но, при этом опасения всё же остаются, поскольку «данная модель перераспределения государственных и муниципальных полномочий пока еще достаточно далека от совершенства» [3, с. 27]. Действительно, вопреки заложенной рациональной идее оказания помощи органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения «многие субъекты Федерации стали принудительно изымать (лукавый термин «перераспределять») у органов местного самоуправления важнейшие полномочия по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к вопросам местного значения, а также определять порядок формирования органов местного самоуправления и способ замещения должности главы муниципального образования» [4, с. 12].
Вместе с тем, перераспределение полномочий ограничено определённым сроком, в соответствии с частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.09.2021) это не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Таким образом данные полномочия сохраняются за органами местного самоуправления, их исполнение лишь передаётся органом государственной власти субъектов РФ на определённый срок. Но, отчасти опасения учёных по поводу перераспределения (изъятия) полномочий справедливы, поскольку существуют риски долговременной передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, что может привести к утрате квалификации муниципальными служащими, специалистами и должностными лицами, отвечавшими ранее за обеспечение исполнения соответствующего полномочия на муниципальном уровне. Также существует риск недополучения муниципальным бюджетом средств в случае, если перераспределённое полномочие муниципального образования относилось к полномочиям, приносящим доходы в местный бюджет.
Всё это напоминает опыт некоторых субъектов РФ, установивших на своих территориях в поссоветский период начале 90-х годов «местное государственное управление». «В Республиках Адыгея, Саха (Якутия), Башкортостан, Татарстан было предусмотрено создание местных органов государственной власти, фактически подменявших органы местного самоуправления. В Республиках Коми, Ингушетия, Карелия установлено
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
параллельное существование местного самоуправления и местного государственного управления» [5, с. 43], «..на уровне сельских районов и городов областного значения создавались территориальные органы государственной власти, подчиняющиеся органам государственной власти субъекта РФ» [6, с. 127].
Местное государственное управление, одна из форм, которая была включена в Конституции (Уставы) некоторых субъектов РФ в 90-е годы XXв., но позднее, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» субъекты РФ исключили это положение, поскольку Конституция РФ не предусматривает данную форму.
Для того, чтобы местное самоуправление не подменялось государственным управлением «взаимоотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления должны строиться на принципиально иных условиях и быть более похожими на партнерские» [7, с. 136].
Как справедливо отмечает А.Н. Артамонов: «Воздействие государства на местное самоуправление не остается односторонним, поскольку эти два уровня публичной власти не являются субъектом и объектом отношений, они являются субъектами взаимоотношений, потому и обречены на взаимодействие и совместное сотрудничество в различных сферах» [8, с. 12].
«Основная задача органов государственного управления и органов местного самоуправления в улучшении качества жизни людей состоит в организации комфортной среды проживания и предоставлении необходимых услуг» [9, с. 30].
Рассматривается ли единство в системе публичной власти тождественно огосударствлению местного самоуправления, остаётся ли местное самоуправление самостоятельным в сложившихся условиях? Недовольство функциональной способностью местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения, кроется в его слабой экономической способности, что и пытались реформировать в 2003 году, но, как показывает практика, ожидаемый результат не достигнут.
Произойдёт ли сегодня, как это уже было в советский период, фактическое сращивание органов местного самоуправления с вертикалью органов исполнительной власти Российской Федерации?
Само по себе конституционные положения о вхождении органов местного самоуправления в систему публичной власти не несёт в себе новшество и не означает, что органы местного самоуправления теперь в подчинении у органов государственной власти. Статья 12 Конституции Российской Федерации гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Но, на практике угроза отхода от реальной самостоятельности местного самоуправления и потеря связи с населением, всё же есть. Среди проблем, влияющих на самостоятельность местного самоуправления, можно отметить следующие:
1. При формировании органов местного самоуправления преобладает конкурсный отбор. Субъекты РФ чаще всего в законе о местном самоуправлении не закрепляют прямых выборов глав муниципальных образований. «Закрепление конкурса как легального способа замещения должности главы муниципального образования позволило и снизить зависимость глав от местных жителей, и прочнее их привязать к региональной власти», отмечает Р. Петухов [10].
2. Укрупнение муниципальных образований. Объединение нескольких поселений в один городской или муниципальный округ. В связи с этим нарастает оторванность местных органов власти от жителей.
Кроме того, подготовлен новый законопроект о местном самоуправлении, в котором предложено отказаться от двухуровневого местного самоуправления, что ведёт к ликвидации самостоятельности сельских поселений (Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»).
Всё же для сохранения самостоятельности местного самоуправления необходим пересмотр компетенции органов местного самоуправления, в пользу оптимальной модели эффективного решения вопросов местного значения, исходя из имеющихся финансовых возможностей. Непосредственное участие жителей в решение вопросов местного значения не должно быть формальным. Нельзя допустить, чтобы органы местного самоуправления фактически превратились бы в органы государственной власти на местах. Поэтому необходимо выстраивать такую модель взаимодействия, при которой самостоятельность местного самоуправления сохраняется, с государственными органами выстраиваются партнёрские отношения, а жители не только получают качественные муниципальные услуги, но и обладают реальной властью управления своей территорией (как например, участвуя в прямых выборах глав муниципальных образований).
Список литературы:
[1] Организация государственной власти в России и зарубежных странах: учебно-методический комплекс / С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, И.П. Кененова и др.; рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. 692 с. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
[2] Зубарев С.М. К вопросу об огосударствлении местного самоуправления // Lex Russia. 2018. № 12 (145). С. 83-89. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/k-voprosu-ob-ogosudarstvlenii-mestnogo-samoupravleniya (дата обращения: 27.09.2022).
[3] Соловьев С.Г. Мысли о содержании и перспективах правового института перераспределения муниципальных полномочий // Юристъ-Пра-воведъ. 2016. № 4 (77). С. 23-29. URL: https:// cyberleninka.ru/artide/n/mysli-o-soderzhanii-i-perspektivah-pravovogo-instituta-pereraspredeleniya-munitsipalnyh-polnomochiy-1 (дата обращения: 27.09.2022).
[4] Бабун Р.В. О современном состоянии местного самоуправления в России // Местное право. 2016. № 6. С. 9-18. Доступ из СПС Консуль-тантПлюс.
[5] Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М. : Форум, 2009. 352 с. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
[6] Территория в публичном праве / И.А. Але-бастрова, И.А. Исаев, С.В. Нарутто и др. М. : Норма, Инфра-М, 2013. 320 с. Доступ из СПС Кон-сультантПлюс.
[7] Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., пере-раб. и доп. М. : Юстицинформ, 2009. 328 с. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
[8] Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: монография. Ростов-на-Дону: РЮИ РПА Минюста России, 2011. 192 с. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
[9] Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации: монография / С.А. Васильев, Е.Ю. Грачева, Е.Н. Дорошенко и др.; отв. ред. В.И. Фадеев. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2016. 208 с. Доступ из СПС КонсультантПлюс.
[10] Петухов Р. «Что поправки в Конституцию меняют в судьбе местного самоуправления» [Электронный ресурс] // Ведомости. Размещено 24.01.2020 г. Интернет-ресурс.URL: https://www. vedomosti.ru/opinion/articles/2020/01/24/821369-popravki-v-konstitutsiyu (дата обращения: 30.09.2022).
Spisok literatury:
[1] Organizaciya gosudarstvennoj vlasti v Rossii i zarubezhnyh stranah: uchebno-metodicheskij kom-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
pleks / S.A. Avak'yan, A.M. Arbuzkin, I.P. Kenenova i dr.; ruk. avt. kol. i otv. red. S.A. Avak'yan. M.: YUs-ticinform, 2014. 692 s. Dostup iz SPS Konsul'tant-Plyus.
[2] Zubarev S.M. K voprosu ob ogosudarstvlenii mestnogo samoupravleniya // Lex Russia. 2018. № 12 (145). S. 83-89. URL: https://cyberleninka.ru/arti-cle/n/k-voprosu-ob-ogosudarstvlenii-mestno-go-samoupravleniya (data obrashcheniya: 27.09.2022).
[3] Solov'ev S.G. Mysli o soderzhanii i perspek-tivah pravovogo instituta pereraspredeleniya munici-pal'nyh polnomochij // YUrist"-Pravoved". 2016. № 4 (77). S. 23-29. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ mysli-o-soderzhanii-i-perspektivah-pravovogo-insti-tuta-pereraspredeleniya-munitsipalnyh-polnomo-chiy-1 (data obrashcheniya: 27.09.2022).
[4] Babun R.V. O sovremennom sostoyanii mestnogo samoupravleniya v Rossii // Mestnoe pravo. 2016. № 6. S. 9-18. Dostup iz SPS Kon-sul'tantPlyus.
[5] Naumov S.YU., Podsumkova A.A. Osnovy organizacii municipal'nogo upravleniya: uchebnoe posobie. M. : Forum, 2009. 352 s. Dostup iz SPS Konsul'tantPlyus.
[6] Territoriya v publichnom prave / I.A. Alebas-trova, I.A. Isaev, S.V. Narutto i dr. M. : Norma, Infra-M, 2013. 320 s. Dostup iz SPS Konsul'tantPlyus.
[7] Ignatyuk N.A., Pavlushkin A.V. Municipal'noe pravo: uchebnoe posobie. 2-e izd., pererab. i dop. M. : YUsticinform, 2009. 328 s. Dostup iz SPS Konsul'tantPlyus.
[8] Artamonov A.N. Sozdanie zakonov v sub-"ektah Rossijskoj Federacii: monografiya. Rostov-na-Donu: RYUI RPA Minyusta Rossii, 2011. 192 s. Dos-tup iz SPS Konsul'tantPlyus.
[9] nstitut gosudarstvennyh i municipal'nyh uslug v sovremennom prave Rossijskoj Federacii: monografiya / S.A. Vasil'ev, E.YU. Gracheva, E.N. Doroshenko i dr.; otv. red. V.I. Fadeev. M.: NORMA, INFRA-M, 2016. 208 s. Dostup iz SPS Konsul'tant-Plyus.
[10] Petuhov R. «CHto popravki v Konstituciyu menyayut v sud'be mestnogo samoupravleniya» [Elektronnyj resurs] // Vedomosti. Razmeshcheno 24.01.2020 g. Internet-resurs.URL: https://www. vedomosti.ru/opinion/articles/2020/01/24/821369-po-pravki-v-konstitutsiyu (data obrashcheniya: 30.09.2022).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
