CC BY
12
КОНСТИТУЦИОННОЕ и МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.4:342.25(470+571) DOI: 10.12737/jrl. 2021.071
Конституционные преобразования: перенастройка российского местного самоуправления
С. Б. Нанба
Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, snanba83@gmail.com, https://orcid.org/0000-0002-3655-9143
Аннотация. В статье исследуется модификация конституционной модели местного самоуправления. Представлено научное осмысление ряда положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Обозначены роль и место местного самоуправления в структуре публичной власти, а также правовые контуры конституционной категории «система публичной власти». Обосновано положение, согласно которому функционирование общей системы публичной власти напрямую вытекает из принципа народовластия (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Именно на единстве данной системы строится функционирование всего механизма власти и его составных частей (уровней: федерального, субъектов Российской Федерации, муниципального). Анализируются конституционный подход к компетенционному взаимодействию органов публичной власти, территориальная организация местного самоуправления. Продемонстрирована динамика правового регулирования территориального переустройства местного самоуправления, в том числе, исследуется опыт создания новых типов муниципальных образований. Указывается на необходимость формирования законодательных механизмов, обеспечивающих функционирование органов местного самоуправления в системе публичной власти.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, местное самоуправление, публичная власть, компетенция, муниципальное образование, территориальное устройство, конституционная модернизация
Для цитирования. Нанба С. Б. Конституционные преобразования: перенастройка российского местного самоуправления // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 6. С. 27— 36. DOI: 10.12737/jrl. 2021.071
Constitutional Transformations: Reconfiguring Russian Local Self-Government
Saria B. Nanba
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, snanba83@gmail.com, https://orcid.org/0000-0002-3655-9143
Abstract. The article examines how the constitutional model of local self-government has been modified. The author presents a scientific comprehension of a certain provisions of the Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 No. 1-FKZ "On Improving the Regulation of Certain Issues of the Organization and Functioning of Public Authority". The role and place of local self-government in the structure of public authority, as well as the legal contours of the constitutional category "system of public authority" are outlined. The article substantiates the position that the functioning of the general system of authority directly follows from the principle of democracy (Article 3 p. 1 of the Constitution of the Russian Federation).
It is the unity of this system that gets at the heart of functioning of the entire mechanism of authority and its components (federal, regional, municipal). The article analyzes the constitutional approach to the competence interaction of public bodies. The author's analysis also focuses on the territorial organization of local self-government. It demonstrates the dynamics in legal regulation concerning the territorial reorganization of local self-government, including the experience of creating new types of municipalities. The conclusion points that there is a need to form legislative mechanisms that ensure the functioning of local self-government bodies in the system of public authorities.
Keywords: Constitution of the Russian Federation, local self-government, public authority, competence, municipal formation, constitutional modernization
For citation. Nanba S. B. Constitutional Transformations: Reconfiguring Russian Local Self-Government. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 6, pp. 27—36. (In Russ.) DOI: 10.12737/ jrl.2021.071
Местное самоуправление по политико-социальному содержанию и функциональной направленности имеет многоаспектный характер. Оно представляет собой одну из основ конституционного строя, форму народовластия, форму публично-территориальной самоорганизации населения и т. д.1 Какая бы грань местного самоуправления ни становилась предметом научного анализа, ее основой выступает неразрывная связь с государством. Данный тезис подтверждается в первую очередь самостоятельностью местного самоуправления в пределах компетенции, устанавливаемой государством.
Конституционные параметры соотношения местного самоуправления и государственной власти обновлены в результате конституционной модернизации 2020 г.2 Внесены коррективы в сложившуюся конституционную модель регулирования местного самоуправления, направленные в том числе на уточнение порядка взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в системе публичной власти; полномочий органов
1 См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Кон-ституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008; Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2011.
2 См. Закон РФ о поправке к Конститу-
ции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
местного самоуправления; территориальной организации местной власти. В основу данных преобразований заложены прежде всего выработанные текущим законодательством решения и практика эволютивного толкования положений Конституции РФ.
местное самоуправление в системе публичной власти. Проблема «взаимной отстраненности» государственного и муниципального уровня власти приобрела критический характер довольно давно. Их разобщенность, недостаточная скоорди-нированность отрицательно сказывались на качестве управления и в конечном счете на реализации прав граждан. Данные обстоятельства подтверждаются практикой реализации положений законодательства о местном самоуправлении. Так, органы местного самоуправления отдельных муниципальных образований не могут эффективно осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения в связи с отсутствием для реализации финансовых средств, материальных и кадровых ресурсов. К ведению органов исполнительной власти субъектов РФ законами ряда субъектов РФ частично или полностью отнесены, например, муниципальные полномочия в области градостроительства и землепользования,территориального планирования, электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения, наружной рекламы3.
3 См.: Доклад Министерства юстиции РФ о результатах ежегодного мониторинга ор-
Кроме того, известны случаи закрепления за органами местного самоуправления отдельных полномочий, которые не соотносятся с вопросами местного значения и не переданы органам местного самоуправления в установленном по-рядке4. Речь идет, например, об обязанности должностных лиц местного самоуправления по предоставлению помещений для проведения голосования, работы избирательных комиссий и хранения избирательной документации, а также технического оборудования, средств связи и транспорта при проведении выборов не только в органы местного самоуправления, но и в органы государственной власти5.
В этих условиях актуальной социально-правовой повесткой является модификация порядка взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Закрепление в Конституции РФ принципов единства системы публичной власти, не ломая существующую конституционную модель, позволяет сохранить действие ст. 12 Конституции РФ, гарантирующей самостоятельность прав органов местного самоуправления, и повысить степень их взаимодействия с органами государственной власти в процессе решения государственных задач.
Общая система публичной власти напрямую вытекает из принципа народовластия (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), который определяет характер взаимоотношений государственных и муниципальных органов вла-
ганизации и развития местного самоуправления в Российской Федерации (за 2019 г. и первое полугодие 2020 г.). М., 2020. С. 53.
4 См. ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5 См. Федеральный закон от 12 июня
2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
сти. В связи с этим введение категории «система публичной власти» в Конституцию РФ представляется сбалансированным законодательным решением, поскольку именно на единстве данной системы строится функционирование всего государственного механизма, всех его частей (федерального, уровня субъектов РФ, муниципального).
Конституционный Суд РФ неоднократно высказывал позицию, согласно которой местное самоуправление — это публичная(муниципальная) власть, а органы местного самоуправления признаются органами публичной власти, призванными представлять интересы граждан, проживающих на соответствующей территории. Суд подчеркивал, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, а также указывал на объективную необходимость взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления6.
Конституционный Суд РФ под единством системы публичной власти понимает прежде всего функциональное единство, что не исключает организационного взаимо-
6 См. постановления КС РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе».
действия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории7. В практическом плане «включенность» местного самоуправления в систему публичной власти предполагает последовательное обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти по реализации конституционных функций государства. Данный подход отвечает вызовам интенсивной правовой модернизации, социально-экономическим преобразованиям, целью которых является качественное улучшение жизни граждан.
В силу осуществления управленческой деятельности у органов местного самоуправления и государственной власти объективно складываются тесные институциональные и экономические связи. Практически все вопросы местного значения непосредственно связаны с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленными в ст. 72 Конституции РФ. Все менее заметной становится грань между вопросами местного и государственного значения, что находит отражение в законодательстве. Активное развитие в законодательстве и практике получило взаимодействие государственных и муниципальных органов в таких формах, как: наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными
7 См. Заключение КС РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации».
полномочиями; перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ; участие муниципальных органов в осуществлении государственных полномочий8.
Конституционные новации в области местного самоуправления соотносятся с международными правовыми стандартам в этой сфере. В частности, Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. предоставляет достаточно широкие возможности государству в организации местной власти. Неразрывную связь государственно-властных и муниципальных начал в системе организации местной власти признает также и Европейский суд по правам человека9.
Введение в конституционный оборот категорий «публичная власть», «система публичной власти» в первую очередь потребует установления законодательных механизмов, обеспечивающих взаимодействие между ее различными уровнями. В связи с этим представляется оправданным отнесение в компетенционном плане вопросов организации публичной власти к ведению Российской Федерацией (п. «г» ст. 71 Конституции РФ). Указанное конституционное решение обусловлено функциональным предназначением системы публичной власти, предполагающим, что принципы ее функционирования должны носить единый характер на всей территории государства. Отметим, что Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъек-
8 См. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
9 См.: Decision European Court of Human Rights 31.05.1974 "16 Austrian communes and some of their councilors v. Austria"; постановление ЕСПЧ от 7 марта 2017 г. «Дело "В. К. (V. K.) против Российской Федерации"» (жалоба № 68059/13).
тов установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). В данном случае отнесение к ведению Российской Федерации вопроса организации публичной власти не вступает в противоречие с указанным конституционным положением, поскольку именно Российская Федерация определяет основы организации всех уровней публичной власти, в свою очередь, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов сосредоточено установление территориальных, организационных, экономических принципов организации органов публичной власти.
Следовательно, конституционные положения об организации публичной власти как вопросе исключительного ведения Российской Федерации, а также об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления как вопросе ведения Российской Федерации и ее субъектов направлены на формирование единой системы публичной власти. Такое конституционное решение позволит обеспечить согласованное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, а также единство функциональных основ организации публичной власти, базирующееся на разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
территориальное устройство местного самоуправления: поиск оптимальной модели. В последние годы во многих государствах, особенно Европы, территориальная организация местного самоуправления подвергается трансформации. В частности, в период с 2008 по 2017 г. в 15 европейских странах были проведены территориальные реформы, в результате которых число муниципалитетов сократи-
лось более чем на 5 тыс. единиц10. Наиболее характерным проявлением этой тенденции является преобразование муниципальных образований путем их объединения. Соответствующие реформы обновили территориальную карту организации местной власти и меньшие муниципальные единицы объединились в более крупные11.
Подобные тенденции проявляются и в развитии пространственной сферы местного самоуправления в Российской Федерации. Структура муниципально-терри-ториального устройства ряда субъектов РФ за последние годы претерпела определенную модификацию, выразившуюся в объединении поселений и образовании новых видов муниципальных образований. Динамика законодательных изменений последних лет свидетельствует о территориальной перенастройке, направленной на сокращение численности муниципальных образований, прежде всего — сельских поселений12. Конституционный Суд РФ подтверждает наличие объективных тенденций к объединению муниципальных образований в рамках процессов социально-экономи-
10 См.: Higdem U., Ch. H0yer H., Monness E. N, Lesj0 J. H. Changing Attitudes Towards Territorial Municipal Reforms — The Case of Inland Norway // Lex localis — Journal of local self-government. April 2020. Vol. 18. No. 2. P. 271—292.
11 См.: Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation. American Political Science Association. 2016. URL: https://barometre-reformes.eu/en/ trends/; Ebinger F., Kuhlmann S., Bogumil J. Territorial reforms in Europe: effects on administrative performance and democratic participation // Local Government Studies. 2019. No. 45 (1). P. 1—23.
12 См.: Доклад Министерства юстиции РФ
о результатах ежегодного мониторинга ор-
ганизации и развития местного самоуправления в Российской Федерации (за 2019 г. и первое полугодие 2020 г.). С. 15.
ческой интеграции, с историческими и иными местными традициями13.
Совершенствование территориальной основы деятельности органов местного самоуправления включает: установление новых принципов территориальной организации местного самоуправления, оптимизацию структуры местных органов исходя из интересов населения, критериев эффективности решения вопросов местного значения и исполнения отдельных государственных полномочий, перспектив развития муниципальных образований; укрупнение сельских муниципальных образований с целью создания реальной возможности наиболее полного решения вопросов местного значения поселений14.
На необходимость законодательного обеспечения территориальных основ местного самоуправления ориентируют документы, принимаемые на международном уровне. В частности, Европейская хартия местного самоуправления,подчеркивая ценность местного самоуправления как уровня публичной власти, обеспечивающего эффективное и приближенное к гражданам управление, вместе с тем не предполагает универсального распространения содержащихся в ней принципов на все возможные территориальные
13 См. постановление КС РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П по делу о проверке конституционности ч. 4, 5 и 51 ст. 35, ч. 2 и 31 ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 11 ст. 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области».
14 См. постановление губернатора Амурской области от 3 сентября 2004 г. № 503 «О концепции развития местного самоуправления в Амурской области», распоряжение Правительства Астраханской области от 11 декабря 2014 г. № 532-Пр «О концепции развития местного самоуправления в Астраханской области на 2015—2017 годы».
уровни самоуправления15. Каждое государство самостоятельно определяет территориальные уровни организации местной власти.
Законодательное регулирование и правоприменительная практика в области территориальной организации местного самоуправления свидетельствуют о продолжающемся поиске оптимальной модели ее устройства16. Проявлением такого процесса служит появление на территориальной карте местного самоуправления новых видов муниципальных образований и переход к одноуровневой системе его организации. В качестве примера приведем муниципальный округ, представляющий собой несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ17. Его создание обосновывалось необходимостью оптимизации территориальной организации местного самоуправления в сельской местности.
На текущий момент практика реализации отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
15 См. Европейскую хартию местного самоуправления, постановление КС РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П.
16 См.: Васильев В. И. Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 111.
17 См. Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"».
Федерации» демонстрирует заметное отклонение от изначальной концепции сервисной межмуниципальной функции муниципальных районов при осуществлении ими полномочий. При этом сельские поселения при явном дефиците материальных, финансовых и кадровых ресурсов наделены большим количеством полномочий, осуществление которых необходимо главным образом для городских населенных пунктов. Как представляется, в этих условиях принятие законодательных мер, направленных на совершенствование территориальной организации путем создания муниципального округа, может быть оправдано при наличии объективных условий, делающих востребованной такую форму организации местного самоуправления.
Предполагается, что новый вид муниципального образования обеспечит возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления там, где это целесообразно. Вместе с тем данная форма организации местной власти может быть реализована в отношении территорий с низкой плотностью населения, учитывая их пространственно-территориальные характеристики,степень концентрации населения и материально-финансовые ресурсы. В отношении иных территорий должны соблюдаться принцип приближенности муниципальной власти к населению и обеспечивающие его реализацию формы территориальной организации местной власти.
Конкретизация территориальной организации местного самоуправления стала одним из направлений конституционных преобразований 2020 г. Отметим, что в прежней редакции конституционные положения связывали осуществление мест-
ного самоуправления с определенными видами муниципальных образований, а именно — городскими и сельскими поселениями. Теперь же виды муниципальных образований, на которых осуществляется местное самоуправление, устанавливаются федеральным законом, а территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Тем самым устанавливается более гибкая конституционная формула, предполагающая отказ от указания конкретных видов муниципальных образований, прежде всего в виде городских и сельских поселений, и их определение на уровне федерального закона.
Конституционная новация призвана разрешить ситуацию, сложившуюся в связи изменением законодательных и функциональных подходов к территориальной организации местного самоуправления и появлением новых видов муниципальных образований. Например, сразу после принятия Конституции РФ в 1993 г. было признано нецелесообразным создание внутригородского местного самоуправления. В настоящий момент внутригородские единицы снова появились в качестве основы местного самоуправления в крупных городах. Не менее сложная ситуация складывается в отношении сельских поселений. Состояние сельских поселений не идентично тому, в котором они существовали 25 лет назад18. Перенос решения вопросов территориальной организации местного самоуправления в плане определения видов муниципальных образований обеспечит учет разнообразных условий, в которых осуществляется местное самоуправление на территории Российской Федерации. Это позволит решить, например, в
18 См.: Васильев В. И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 6. С. 31.
каких формах должна быть реализована организация местной власти в горных селах и в селениях, расположенных на северных, тундровых территориях, и др.
Статья 131 Конституции РФ дополнена новой частью, предусматривающей, что особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов РФ и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом. Указанная поправка отражает и переносит на конституционный уровень регулирования сложившийся в законодательстве подход, предполагающий возможность установления особенностей осуществления местного самоуправления и его взаимоотношений с органами государственной власти по сравнению с общей моделью организации местного самоуправления. Данные особенности обусловлены характером взаимоотношений внутри системы публичной власти на определенных территориях с учетом функциональных задач, стоящих перед каждым из уровней публичной власти. В действующей редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» особенности местного самоуправления устанавливаются в отношении городов федерального значения, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, приграничных территорий, муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), и иных территорий с особым статусом.
Компетенционное взаимодействие органов публичной власти. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия), анализируя состояние социальных прав человека, отметила, что конституция должна закреп-
лять только те социальные права, для которых сложилась соответствующая правовая база. Таким образом, придание им конституционного статуса представляет собой форму «освящения»19. В определенной степени рекомендованный подход отражен в конституционных поправках 2020 г., направленных на конкретизацию параметров социального государства20.
К числу основных принципов охраны здоровья в Российской Федерации отнесены доступность и качество медицинской помощи, реализация которых обеспечивается организацией оказания медицинской помощи с учетом фактора приближенности к месту жительства, месту работы или обучения21. Текущее законодательное регулирование предусматривает создание органами местного самоуправления условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района, муниципального и городского округа; обеспечение организации оказания медицинской помощи в медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения и др.22
Согласно обновленной редакции ст. 72 Конституции РФ предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов до-
19 См.: Compilation on Venice Commission's opinions and reports on social and economic rights. CDL-PI(2018)005. Strasbourg, 13 June 2018.
20 См.: Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020. 240 с.
21 См. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № З23-Ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
22 См. ст. 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
полнены, в частности, таким вопросом, как оказание доступной и качественной медицинской помощи, эффективная реализация которого возможна в условиях скоординированного взаимодействия органов публичной власти. Достижению этой цели способствует участие органов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению в обеспечении оптимальной доступности медицинской помощи, в том числе для жителей населенных пунктов, расположенных в отдаленных местностях.
На конституционном уровне в качестве полномочия органов местного самоуправления установлено обеспечение в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ). Указанное конституционное положение отражает сложившийся на законодательном уровне подход к определению вопросов местного значения как вопросов, непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения. К их числу относятся такие важные социальные функции публичной власти в лице местного самоуправления, как образование, медицинская помощь, развитие физкультуры и спорта и т. д.
Конституционно-правовой опыт многих государств свидетельствует о значительной роли местных органов власти в конкретизации параметров социального государства при осуществлении ими соответствующих полномочий. Например, согласно ст. 82 Конституции Дании право муниципалитетов самостоятельно осуществлять под контролем государства ведение местных дел устанавливается законом. Полномочия в сфере здравоохранения распределены между государством, муниципалитетами и регионами. К компетенции местных органов отнесены профилактические, лечебные мероприятия реабилитационного характера, специальная стоматологическая помощь (в том
числе в школах), уход на дому, социальная психиатрия и др.23
Вместе с тем подобные полномочия не являются исключительным приоритетом в деятельности органов местного самоуправления, поскольку реализуются в комплексе с другими полномочиями, обеспечивающими удовлетворение потребностей местных жителей. Кроме того, они реализуются всеми уровнями публичной власти.
В этом плане компетенционная модификация органов публичной власти имеет в первую очередь социальное содержание. Конституционное положение, гарантирующее обеспечение доступности медицинской помощи посредством возложения обязанностей по ее обеспечению на тот или иной уровень публичной власти, способствует реализации основного права граждан Российской Федерации на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Возведение на конституционный уровень положений о доступности и качестве медицинской помощи свидетельствует не только о приращении функций и полномочий органов публичной власти, но и о воплощении принципа ответственности органов публичной власти за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья.
В рамках проведенного анализа рассмотрены отдельные направления конституционной модернизации местного самоуправления. Вместе с тем они свидетельствуют о необходимости дополнительных, прежде всего законодательных, мер, обеспечивающих функционирование органов местного самоуправления в системе публичной власти. Для достижения этой цели представляется оправданным обеспечение реализации механизма взаимодействия органов местного самоуправления и государственной
23 cm.: Municipalities and Region — Tasks and Financing. The Ministry for Economic Affairs and the Interior. June 2014. P. 19.
власти в рамках единой системы публичной власти при сохранении гарантий самостоятельности мест-
ного самоуправления как уровня публичной власти и участия населения в его осуществлении.
список литературы
Ebinger F., Kuhlmann S., Bogumil J. Territorial reforms in Europe: effects on administrative performance and democratic participation // Local Government Studies. 2019. No. 45 (1).
Higdem U., Ch. H0yer H., Menness E. N., Lesj0 J. H. Changing Attitudes Towards Territorial Municipal Reforms — The Case of Inland Norway // Lex localis — Journal of local self-government. April 2020. Vol. 18. No. 2.
Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation. American Political Science Association. 2016. URL: https://barometre-reformes.eu/en/trends/.
Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституциона-лизация муниципальной демократии в России. М., 2008.
Васильев В. И. Еще раз о территориальных уровнях местного самоуправления // Журнал российского права. 2018. № 1.
Васильев В. И. Местное самоуправление и Конституция Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 6.
Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2011.
Хабриева Т. Я., Клишас А. А. Тематический комментарий к Закону Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». М., 2020.
References
Bondar N. S. Local self-government and constitutional justice. Constitutionalization of municipal democracy in Russia. Moscow, 2008. (In Russ.)
Ebinger F., Kuhlmann S., Bogumil J. Territorial reforms in Europe: effects on administrative performance and democratic participation. Local Government Studies, 2019, no. 45 (1).
Higdem U., Ch. Heyer H., Menness E. N., Lesj0 J. H. Changing Attitudes Towards Territorial Municipal Reforms — The Case of Inland Norway. Lex localis — Journal of local self-government. April 2020, vol. 18, no. 2.
Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation. American Political Science Association. 2016. Available at: https:// barometre -reformes.eu/en/trends/.
Khabrieva T. Y., Klishas A. A. Thematic commentary to the Law of the Russian Federation on the Amendment to the Constitution of the Russian Federation of March 14, 2020 No. 1-FKZ "On improving the regulation of certain issues of the organization and functioning of public authorities". Moscow, 2020. 240 p. (In Russ.)
Vasiliev V. I. Again on the Territorial Levels of Local Self-Government. Journal of Russian Law, 2018. no. 1, pp. 110—118. (In Russ.) DOI: 10.12737/art_2018_1_9
Vasiliev V. I. Local Self-Government and the Constitution of the Russian Federation. Journal of Russian Law, 2019, no. 6, pp. 28—35. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2019.6.3
Vasiliev V. I. Municipal law of Russia. Moscow, 2011. (In Russ.)
Информация об авторе
Сариа Беслановна Нанба, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук
