ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЕЙ: ПЕРСПЕКТИВЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

Балтийский гуманитарный журнал. 2021. Т. 10. № 4(37)

ISSN print: 2311-0066; ISSN online: 2712-9780

ИВАНОВА Марина Александровна ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ...

V7TK" ^7? 881 1 17=\ I0^021 Контент доступен по лицензии СС BY-NC 4.0

•УД1^ J /Z.eei.l |(сс) (jjCS) Tfiis is an open access article under the CCBY-NC 4.0 license

DOI' 10 26140/bgz3-2021-1004-0084 (https://creativecommons.org/iicenses/by-nc/4.o/)

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЕЙ: ПЕРСПЕКТИВЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

© Автор 2021 SPIN: 3178-8314 AuthorlD: 672622 ORCID: 0000-0001-9199-3885

ИВАНОВА Марина Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и информационного права Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

(119571, Россия, Москва, проспект Вернадского, 82, e-mail: [email protected]) Аннотация. Современный этап социально-экономического и политического развития общества ставит перед государством задачу построения наиболее оптимальной модели организации и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления как элементов единой системы публичной власти. Одним из факторов, оказывающих влияние на решение указанной проблемы, является поиск эффективного механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Исследование вопроса о взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления целесообразно начать с вопроса о понятии публичной власти и системы публичной власти. В представленной статье исследуется доктринальное понимание публичной власти и проводится сопоставление с нормативным определением системы публичной власти. Делается вывод о недопустимости исключения власти гражданского общества, власти народа из системы публичной власти. Анализ подходов исследователей к конституционной реформе местного самоуправления позволил сделать вывод о нарастающей угрозе встраивания и даже поглощения местного самоуправления государственной властью. И, несмотря на то, что Конституционный Суд Российской Федерации отвергает саму возможность вхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и лишения их конституционно-закрепленной самостоятельности, дополнения и изменения отдельных норм Конституции Российской Федерации говорят об обратном. Свойством любой системы является взаимосвязь ее элементов, но для эффективного взаимодействия необходимо сохранение автономности этих элементов. Таким образом, автором выявляется необходимость конкретизации конституционных положений о взаимодействии органов публичной власти государственного и муниципального уровней путем внесения соответствующих положений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N° 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ключевые слова: взаимодействие, система, публичная власть, единство публичной власти, органы государственной власти, местное самоуправление, интересы населения, власть общества, конституционная реформа, предметы совместного ведения, организация местного самоуправления.

INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES AT THE STATE AND MUNICIPAL LEVELS: PROSPECTS FOR REGULATORY REGULATION

© The Author 2021

IVANOVA Marina Alexandrovna, Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Administrative and Information Law Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation (119571, Russia, Moscow, Vernadskyprospect, 82, e-mail: [email protected]) Abstract. The current stage of socio-economic and political development of society sets the state the task of building the most optimal model of the organization and functioning of state authorities and local self-government bodies as elements of a unified system of public power. One of the factors influencing the solution of this problem is the search for an effective mechanism for interaction between state authorities and local self-government bodies. It is advisable to start the study of the interaction of state authorities and local self-government bodies with the question of the concept of public power and the system of public power. The article examines the doctrinal understanding of public power and compares it with the normative definition of the system of public power. The conclusion is made about the inadmissibility of excluding the power of civil society, the power of the people from the system of public power. The analysis of the researchers ' approaches to the constitutional reform of local self-government allowed us to conclude that there is an increasing threat of embedding and even absorption of local self-government by the state power. And despite the fact that the Constitutional Court of the Russian Federation rejects the very possibility of local self-government bodies entering the system of state authorities and depriving them of their constitutionally-enshrined independence, additions and changes to certain norms of the Constitution of the Russian Federation say the opposite. The property of any system is the interrelation of its elements, but for effective interaction it is necessary to preserve the autonomy of these elements. Thus, the author identifies the need to specify the constitutional provisions on the interaction of public authorities at the state and municipal levels by introducing appropriate provisions in Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 «On the general principles of the organization of Local Self-Government in the Russian Federation».

Keywords: interaction, system, public power, unity of public power, state authorities, local self-government, interests of the population, power of society, constitutional reform, subjects ofjoint jurisdiction, organization of local self-government.

ВВЕДЕНИЕ

В юридической доктрине проблемы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления всегда были актуальными, но особую значимость приобрели в связи с проведением в 2020 году конституционной реформы местного самоуправления. Вследствие этого настоятельно требуется модификация установленного подхода к понятию публичной власти, определения единой системы публичной власти, а также форм и направлений взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней. Можно

констатировать, что все многообразие теоретических позиций в юридической доктрине по решению поставленной проблемы сводится к основному тезису, в соответствии с которым качество взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней предопределяет эффективность всего механизма публичной власти. Исследователи также акцентируют внимание на необходимость формирования нормативно-правовой основы взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней, особенно в части реализации гарантирован-

IVANOVA Marina Alexandrovna

INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES AT THE..

Baltic Humanitarian Journal. 2021. T. 10. № 4(37)

ISSN print: 2311-0066; ISSN online: 2712-9780

ных Основным законом страны прав и свобод граждан на соответствующей территории [1]. После внесения поправок в Конституцию РФ прошло уже больше года, но законодатель так и не конкретизировал конституционные положения о взаимодействии органов публичной власти государственного и муниципального уровней в федеральном законодательстве. В юридической литературе отмечается, что в настоящее время отсутствует научная концепция нормативного регулирования такого взаимодействия. Анализ нормативного правового регулирования показывает, что взаимодействие носит бессистемный, противоречивый, неполный характер. Таким образом, выявление проблем в указанной сфере и предложение путей их разрешения представляет значительный интерес как для юридической доктрины, так и для нормотворческой практики.

МЕТОДОЛОГИЯ

Целью статьи является исследование основных направлений нормативного регулирования взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней. В рамках достижения данной цели представляется необходимым проанализировать концептуальные научные подходы к определению понятий «публичная власть», «единая система публичной власти», провести анализ новых конституционных норм о местном самоуправлении, а также выработать предложения и рекомендации, направленные на совершенствование действующего законодательства, регулирующего данную сферу отношений. Методология определена поставленной целью исследования и представлена в первую очередь всеобщими методами исследования, общенаучными методами: системным, функциональным, логическим, а также частно-научным формально-юридическим методом.

РЕЗУЛЬТАТЫ

Имманентным свойством любой целостной системы является взаимодействие составляющих ее элементов, отражающее их взаимосвязь и взаимообусловленность. Система публичной власти также представляет собой структурно-функциональное единство именно из-за наличия связей между ее элементами.

На сегодняшний день отсутствует нормативно закрепленное определение института публичной власти. Однако стоит подчеркнуть, что данная категория не только активно используется в научном обороте, но и приобрела особое значение в связи с вступлением в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [2]. При этом понятие «публичная власть» не просто упоминается в наименовании самого закона, но и включается им в текст Конституции РФ, придавая ему, таким образом, легальное звучание [3].

Публичная власть - явление, прежде всего, социальное, которое обладает рядом таких свойств, как: 1) общественный характер; 2) реализация публичных интересов; 3) распространение на общество, сообщества граждан в различных видах; 4) системный характер; 5) легальность; 6) императивность; 7) открытость перед народом и обществом [4].

По мнению Н. С. Малютина [5], несмотря на отсутствие легального определения понятия «публичная власть», системный анализ положений ст. ст. 3, 132 Конституции РФ позволяет сформулировать следующие важные характеристики публичной власти:

- осуществление власти в интересах всего народа, поскольку целью осуществления такой власти является достижение (реализация) публичного интереса;

- публичная власть направлена одновременно на государство, все общество, а также каждого конкретного человека;

- публичная власть обладает свойством общедоступности: каждый член общества имеет возможность участвовать в реализации той или иной формы власти (осу-

ществления той или иной властной функции) (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ и др.);

- публичная власть осуществляется как народом непосредственно, так и его частью, проживающей на конкретной территории, а также через специально создаваемые органы народного представительства и систему государственных и муниципальных органов, а также органов местного самоуправления;

- публичная власть должна быть транспарентной: осуществление публичной власти должно быть открытым и гласным и потому находится под своеобразным общественным (народным) контролем [5].

В дальнейшем юридическая дефиниция «единая система публичной власти» помимо доктринально-го оформления получила нормативное закрепление и в Федеральном законе «О Государственном Совете Российской Федерации» от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3, которое справедливо подвергается критике в юридической литературе [6]. Так, следуя логике конституционного постулата, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, публичная власть должна осуществляться при содействии и контроле со стороны институтов гражданского общества, в этом, по меньшей мере, кроется ее созидательный потенциал. Но, тем не менее, в тексте указанного федерального закона, где впервые дается легальное определение термина «единая система публичной власти», об участии гражданского общества и возможности народного контроля не говорится ничего [7].

А. Н. Чертков подчеркивает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не образуют систему публичной власти, а лишь входят в нее. В единую систему публичной власти входят, прежде всего, власть общественная (лат. риЫюш «общественный; народный»), власть народа или власть гражданского общества. К структурам гражданского общества, в том числе, относятся: партии, движения, общественные объединения, институализированные общественные организации, союзы (предпринимателей), профсоюзы, ассоциации, школы, различные структуры, осуществляющие воспитательные потребности общества, научные, творческие, учебные заведения, СМИ и т.д. Исключение общественной власти из системы публичной власти подрывает саму суть публичной власти, строящейся на началах народовластия, принадлежности власти народу [8].

Указанные конституционные положения свидетельствуют о возникновении опасности вмешательства в организационную самостоятельность местного самоуправления со стороны государства [9]. Н. Л. Пешин высказывает жесткую позицию, и, по его мнению, нормы Закона о поправке к Конституции напрямую свидетельствуют о поглощении государственной властью местного самоуправления и о попытке законодателя максимально сгладить противоречия внесенных поправок в Конституцию РФ основам конституционного строя, закрепляющим самостоятельность местного самоуправления и не вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти [10].

Организационно-функциональные связи в виде форм взаимодействия между государственной властью и муниципалитетами всегда имели исторически-детермини-рованный, естественный характер. Нормативная практика регулирования выработала следующие формы взаимодействия: кооперация с местным самоуправлением; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; способствование созданию как кооперативно-ассоциативных, так и совместно координационных, консультационных, совещательных и других органов, государственный контроль и надзор за местным самоуправлением; реализация законодательной инициативы на региональном уровне и другие [11].

Представляет интерес опыт правового регулирования взаимодействия органов публичной власти государ-

Балтийский гуманитарный журнал. 2021. Т. 10. № 4(37)

ISSN print: 2311-0066; ISSN online: 2712-9780

ИВАНОВА Марина Александровна ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ...

ственного и муниципального уровней в Европе. В европейских странах этот процесс регулируется принципами, большинство из которых закреплены в Европейской хартии местного самоуправления [12]. Первая группа основных принципов касается распределения полномочий: самоуправление, законность, общие компетенции, субсидиарность и делегирование полномочий. Вторая группа принципов - инструментальные, которые обеспечивают определение сферы полномочий центральных и местных органов: сотрудничество, информирование, консультации, финансовое обеспечение, контроль. К формам взаимодействия местных и центральных органов власти в основном относятся сотрудничество (особенно в тех сферах, где характер местных задач или объем необходимого финансирования выходит за рамки возможностей муниципалитетов), заключение государственно-муниципальных соглашений, направленных на повышение эффективности деятельности центральных и местных органов, определение финансирования и т.д. [13] Наиболее распространенной формой взаимодействия в европейских странах является информирование и консультирование муниципалитетов. В Бельгии существуют официальные консультативные структуры, которые содействуют сотрудничеству по всем вопросам ведения. Эти консультации, несмотря на их обязательный характер, оказывают незначительное влияние на процессы принятия решений. Чешская Республика организовала регулярные консультативные форумы между центральными и местными органами власти. Политические представители или должностные лица проводят регулярные совещания в целях координации осуществления своих полномочий.

Болгария предусматривает проведение парламентских консультаций по законопроектам, которые могут касаться местных органов власти. Национальная ассоциация муниципалитетов представляет местные органы власти в консультировании, а также активно организует встречи с членами парламента в целях лоббирования местных вопросов. В области социальной помощи был создан Совет по социальной помощи в качестве общественного консультативного органа, в котором Национальная ассоциация муниципалитетов участвует вместе с центральными органами власти, профсоюзами, организациями работодателей. Кроме того, Совет министров учредил Межведомственный совет с участием Национальной ассоциации муниципалитетов для обмена на экспертном уровне специализированной информацией между участниками.

Эстония ввела процедуры электронных консультаций по законопроектам, это активно используется ассоциацией местных органов власти. В Финляндии выступают за взаимные консультации и переговоры по муниципальным вопросам. Консультативный совет по муниципальной экономике и управлению проводит переговоры между государственными и местными органами власти, представленными Ассоциацией местных органов власти Финляндии. Подобные формы взаимодействия центральных и местных органов можно характеризовать как партнерские отношения, основывающиеся на принципах равноправия и автономности субъектов. Взаимодействие в таких формах проявляется именно как взаимная связь, взаимная обусловленность государства и местного самоуправления, согласованность их действий.

Формирование правовой основы взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней в свете поправок к Конституции Российской Федерации ставит вопрос о дальнейшей судьбе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131) [14]. Абсолютно верно указывается исследователями об ограничении нормативного правового регулирования непосредственно самим местным самоуправлением (то есть возможности самоорганизации и саморегулирования) и

органами государственной власти субъектов Российской Федерации [10]. Теперь, в соответствии с новыми поправками п. «г» ст. 71 Конституции РФ, к вопросам исключительного ведения Российской Федерации относится «организация публичной власти» в целом. Очевидно, что имеются в виду не общие принципы, а любые или даже все вопросы, связанные с такой организацией. Как это положение коррелируется с п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относились установление общих принципов организации местного самоуправления? Следует ли из этого, что федеральный законодатель теперь может определять не только общие принципы организации местного самоуправления, а и организацию местного самоуправления, поскольку местное самоуправление является элементом публичной власти путем принятия нового федерального закона «Об организации местного самоуправления»? Вправе ли субъекты Российской Федерации осуществлять регулирование местного самоуправления? Остается надеяться, что федеральный законодатель проявит сдержанность и благоразумие в решении вопросов дальнейшего нормативного регулирования организации местного самоуправления, и основополагающий принцип - самостоятельность местного самоуправления останется тем незыблемым фундаментом в построении механизма взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней.

Поэтому в настоящее время безотлагательно требуется разработка правовой основы взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней именно в ФЗ № 131. Необходимо определение четкой модели реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области организации местного самоуправления, жестких границ участия государственной власти в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления, исключающие возможность прямого подчинения, зависимости местного самоуправления от государства. Эффективное взаимодействие возможно лишь между автономными элементами системы, единое и неделимое целое не может взаимодействовать внутри себя. Только единая, но внутреннее дифференцированная система, допускающая обоснованную самостоятельность своих составляющих, может взаимодействовать и внутри себя, и вовне [8]. Далее требуется закрепление в ФЗ № 131 понятия «предметы совместного ведения» с установлением перечня вопросов, относящихся к совместному ведению, механизма разграничения и реализации полномочий по предметам совместного ведения [15]. По мнению исследователей, такие законодательные установления будут наполнять конкретным содержанием правовые отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления и тем самым способствовать фактическому формированию единой системы публичной власти.

ВЫВОДЫ

Таким образом, исследование показало, что конкретизация конституционных поправок в части определения основных направлений, принципов, форм взаимодействия органов публичной власти государственного и муниципального уровней является важнейшей стратегической задачей федерального законодателя. Противоречивость и двойственность подхода к правовой природе местного самоуправления, к его месту и роли в системе публичной власти подчеркивается тем обстоятельством, что законодатель последовательно и планомерно ограничивает муниципальные образования в их самостоятельности, постепенно встраивая их в систему государственной власти. Взаимодействие органов публичной власти государственного и муниципального уровней в рамках данного подхода, в силу указанного фактора, становятся сложными и трудно формулируе-

IVANOVA Marina Alexandrovna

INTERACTION OF PUBLIC AUTHORITIES AT THE...

Baltic Humanitarian Journal. 2021. ^ 10. № 4(37)

ISSN print: 2311-0066; ISSN online: 2712-9780

мыми.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в систему публичной власти, но не образуют ее. В систему публичной власти также входит и власть народа, общественная власть. Взаимодействие государства и муниципальных образований является естественным свойством, присущим системе публичной власти, обусловливает существование и структурное устройство и свойства системы публичной власти как всякой материальной системы. Первостепенным условием взаимодействия элементов единой публичной власти является сохранение самостоятельности муниципальных образований в вопросе формирования органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, внедрение и закрепление в законодательстве предметов совместного ведения, разработка модели реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области организации местного самоуправления.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Кожевников О. А. Местное самоуправление в системе публичной власти: новое конституционное измерение // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 10. С. 23-26.

2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 11. Ст. 1416.

3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.

4. Дементьева Т. Ю. Теоретико-правовой аспект публичной власти //Вектор науки ТГУ. № 1(15). 2011. С. 153-154.

5. Малютин Н. С. Публичная власть //Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2020. // СПС «КонсультантПлюс».

6. Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. № 50 (часть III). Ст. 8039.

7. Сисакьян А. К. Конституционные преобразования системы публичной власти и их влияние на формирование положительного конституционного правосознания // Конституционное и муниципальное право. 2021. № 3. С. 14-17.

8. Чертков А. Н. Публичная власть: состав единство и сущность взаимодействия //Конституционное и муниципальное право. 2020. № 10. С.19-23.

9. Гриценко Е. В. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года // Сравнительное конституционное обозрение. 2020. № 4 (137). С. 80-97.

10. Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: механизмы встраивания местного самоуправления в систему государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 8. С. 24-30.

11. Трусов Н. А., Цветков В. В. Отсутствие конституционно-правового регулирования форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления как негативный фактор в обеспечении социальных прав и свобод граждан // Вестник Нижегородской академии МВД России. 2020. № 2 (50). С. 35-40.

12. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

13. Local and Regional Democracy. The relationship between central and local authorities: Report of the European Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) Prepared with the collaboration of Alba Nogueira López Professor at Santiago de Compostela University, Spain Situation in 2007. Режим доступа: https://rm.coe.int/1680747fbc.

14. Федеральный закона от 6 октября 2003 г. № 131 (ред. от 26.05.2021) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 30.12.2020.

15. Чеботарев Г. Н. Как укрепить единую систему публичной власти? //Конституционное и муниципальное право. 2020. № 3. С. 19-23.

Статья поступила в редакцию 03.07.2021

Статья принята к публикации 27.11.2021