CC BY
32
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
DOI 10.24412/2227-7315-2021-6-80-84 УДК 342.951
С.Б. Аникин, Ю.Н. Мильшин
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Введение: статья 132 Конституции Российской Федерации закрепила положение, в соответствии с которым органы местного самоуправления вместе с федеральными и региональными органами государственной власти образуют единую систему публичной власти. Данные изменения позволили сохранить самостоятельность прав органов местного самоуправления и направлены на повышение взаимодействия с органами государственной власти при реализации государственных задач. Цель: совершенствовать вопросы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, законодательное закрепление механизмов обеспечения гарантий местного самоуправления при осуществлении отдельных Я государственных полномочий. Методологическая основа: общенаучные (анализ, ? синтез, системно-структурный) и частнонаучные (логико-юридический, сравни-3 тельно-правовой) методы познания, позволяющие раскрыть некоторые проблемы ^ публично-правовой организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Результаты: отсутствие законодательно закрепленной | правовой конструкции системы органов публичной власти не создает условий для ! дальнейшего полноценного развития законодательства в области местного само-
га
0 управления. Органы государственной власти и органы местного самоуправления S являются неединственными элементами образования системы органов публичной ! власти. Кроме этих двух элементов в данную систему должна входить и власть £ общественная, без которой невозможно в современный период действенно и эф-£ фективно защищать публичные интересы. Выводы: публичная власть не должна
1
Ï сводиться только к государственной власти, поскольку объем полномочий у нее го-| раздо шире и ее деятельность направлена на защиту именно публичных интересов.
m _
0
§ © Аникин Сергей Борисович, 2021
" Доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и муниципального права
1 (Саратовская государственная юридическая академия»); e-mail: k_ap@ssla.ru S © Мильшин Юрий Николаевич, 2021
Кандидат юридических наук, профессор, профессор кафедры информационного права и цифровых технологий (Саратовская государственная юридическая академия»); e-mail: milshin_yri@mail.ru
© Anikin Sergey Borisovich, 2021
Doctor of law, Associate Professor, Professor, Department of Administrative and municipal law (Saratov State Law Academy)
© Milshin Yuri Nikolaevich, 2021
Candidate of law, Professor, Professor, Department of Information law and digital technologies (Saratov State 80 Law Academy)
Необходимо конституционное закрепление полномочий федеральных и региональных государственных органов представительной и исполнительной власти по решению вопросов на всех уровнях государственного регулирования.
Ключевые слова: система органов публичной власти, органы государственной власти, органы местного самоуправления, взаимодействие, публичный интерес, полномочия.
S.B. Anikin, Yu.N. Milshin
SOME ASPECTS OF THE PUBLIC-LEGAL ORGANIZATION OF THE FUNCTIONING OF LOCAL SELF-GOVERNMENT IN RUSSIA
Background: аrticle 132 of the Constitution of the Russian Federation establishes the provision according to which local self-government bodies together with federal and regional state authorities form a unified system of public power. These changes made it possible to preserve the independence of the rights of local self-government bodies and are aimed at increasing their interaction with state authorities in the implementation of state tasks. Objective: to improve the issues of interaction between state authorities and local self-government bodies, legislative consolidation of mechanisms for ensuring guarantees of local self-government in the exercise of certain state powers. Methodology: general scientific (analysis, synthesis, system-structural) and private scientific (logical-legal, comparative-legal) methods of cognition, allowing to reveal some problems of public-legal organization and functioning of local self-government in the Russian Federation. Results: the absence of a legally fixed legal structure of the system of public authorities does not create conditions for further full-fledged development of legislation in the field of local self-government. Public authorities and local self-government bodies are not the only elements of the formation of the system of public authorities. In addition to these two elements, this system should also include public power, without which it is impossible to efficiently and effectively protect public interests in the modern period. Conclusions: public power should not be reduced only to the state power, since the scope of its powers is much broader and its activities are aimed at protecting public interests.
It is necessary to constitutionally consolidate the powers of federal and regional state bodies of representative and executive power to address issues at all levels of state regulation.
Key-words: system of public authorities. public authorities, local self-government bodies, interaction, public interest, powers.
Согласно ст. 12 Конституции РФ1 в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое является самостоятельным в пределах своих полномочий. Признание местного самоуправления одной из фундаментальных основ российской системы народовластия определяется его возрастающей ролью как способа жизнедеятельности местного сообщества, связанного с формированием определенного политического сознания и удовлетворением публично-правовых интересов. Органы местного самоуправления (далее — ОМСУ) не являются государственными органами и не входят в систему органов государственной власти.
1 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 31, ст. 4398.
Однако п. 3 ст. 132 Конституции закрепляет положение в соответствии с которым ОМСУ вместе с федеральными и региональными органами государственной власти образуют единую систему публичной власти1. Следует отметить, что понятие единой системы публичной власти и ее элементов Конституцией не определено. Однако исходя из системной организации правового регулирования деятельностью ОМСУ, центральным звеном единой публичной власти, с которым взаимодействуют ОМСУ в процессе своей управленческой деятельности, являются органы исполнительной власти в лице уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации
По мнению Д.А. Керимова, важным свойством любой системы является ее интегративность, которая образует качество системы и соединяет ее элементы в организованную структуру [1, с. 256].
Следует отметить, что единая система публичной власти вовсе не означает субординационных отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления [2, с. 11]. Публичная власть характеризуется совокупностью закрепленных в законе полномочий, предоставленных для управления общественными делами и обеспечения общего блага общества, и реализуется при принятии и исполнении решений официального характера [3, с. 35-41].
На протяжении длительного времени вопросами местного значения занимались органы государственной власти в лице городских и районных исполнительных комитетов. Введение местного самоуправления как формы народовластия направлено на то, что бы «приблизить» власть к населению и дать ей возможность оперативно решать насущные проблемы на местном уровне. Ведь для населения не имеет значения, какой уровень власти будет решать вопросы местного значения и из какого бюджета поступят средства на реализацию задач.
Важным законом диалектики является единство и борьба противоположностей, что, по сути является отражением любого общества. Причем ни общество, ни система публичной власти не могут полноценно развиваться без внутреннего единства и взаимодействия ее элементов.
Публичная власть не может сводиться только к государственной власти, поскольку объем полномочий у нее гораздо шире и ее деятельность направлена на защиту именно публичных интересов.
Действующее законодательство не раскрывает понятие публичный интерес. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 г. № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» указывает на то, что под публичными интересами следует понимать интересы неопределенного круга лиц2. Полагаем, что субъекты публичной власти, осуществляющие управленческую деятельность, должны правильно понимать содержание публичного интереса и уметь сбалансировать потребности всех слоев населения [4, с. 43-45].
Следует отметить, что в настоящее время органы государственной власти и органы местного самоуправления входят в единую систему публичной власти, но не являются исключительными элементами образования этой системы.
1 См.: Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 50, ч. III, ст. 8039.
2 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. № 8.
Существует еще и власть гражданского общества, без которой невозможно в современный период действенно и эффективно защищать публичные интересы.
Вызывает сомнение, что нормативное закрепление единства системы публичной власти в положениях Конституции может серьезно повлиять на уровень взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Разве до 2020 года органы местного самоуправления не относились к системе органов публичной власти? Такая система де-факто существовала и до внесения изменений в Конституцию.
Прошло почти тридцать лет как действующая Конституция закрепила основы местного самоуправления. Однако, к сожалению, ожидаемых результатов не произошло. Каковы же причины?
Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления закрепляет, что органы местного самоуправления должны иметь реальную способность регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими1. Указанный признак реальной способности (самодостаточности) не нашел своего отражения в действующем законодательстве о местном самоуправлении. Многие муниципалитеты не в состоянии решать большую часть публичных вопросов ввиду отсутствия должных демографических и экономических основ.
Во-вторых, система конституционных гарантий прав местного самоуправления не имеет четкого механизма их реализации. Так, согласно ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Часть 5 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положение о том, что финансирование государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет субвенций, переданных из федерального или регионального бюджета. Причем допускается для реализации вышеуказанных полномочий использовать собственные финансовые средства, если это будет закреплено в уставе муниципального образования.
Органы местного самоуправления могут отказаться от реализации отдельных государственных полномочий только после признания в судебном порядке несоответствия закона субъекта Российской Федерации, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленным требованиям.
На практике часто складывается ситуация, когда происходит недофинансирование отдельных государственных полномочий и в отрезок до вступления в силу соответствующего закона и решения суда о его неправомерности реализацией этих полномочий занимаются органы местного самоуправления за счет собственных средств. В результате такого положения не в полном объеме решаются вопросы местного значения. Поэтому необходимо законодательно закрепить возможность органов местного самоуправления требовать получения компенсации финансовых средств, которые были вложены на реализацию государственных полномочий. Возрастает число полномочий, несвойственных природе местного самоуправления, имеющих, по сути, государственный характер (профилактика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка).
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 36, ст. 4466.
83
В-третьих, объем полномочий ОМСУ не соответствует материально-финансовым ресурсам, имеющимся в их распоряжении. Экономическая и финансовая база практически всех муниципальных образований (особенно сельских) недостаточна для решения вопросов местного значения. Это приводит к невозможности осуществления значительной части полномочий ОМСУ в полном объеме. Недостаточность доходных источников местных бюджетов при постоянном увеличении вопросов местного значения, ограничивает возможности планирования социально-экономического развития муниципальных образований в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В-четвертых, наличие расплывчатых формулировок в перечне вопросов местного значения, установленном Федеральным законом № 131-Ф3, таких, к примеру, как «создание условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию», «обеспечение условий» и т.п., не способствует точному определению объемов полномочий ОМСУ в соответствующих сферах, что ведет к расширенному толкованию компетенции данных органов.
Полагаем, что в современный период необходимо конституционное закрепление полномочий федеральных и региональных государственных органов представительной и исполнительной власти по решению вопросов на всех уровнях государственного регулирования. Это упростит задачу формирования собственных полномочий ОМСУ и определения порядка делегирования ОМСУ государственных полномочий. Для разрешения данной проблемы следует разграничить полномочия законодательных и исполнительных органов власти на федеральном и региональном уровнях, а также оформить и конституционно закрепить собственные полномочия ОМСУ с последующей формализацией порядка делегирования ОМСУ отдельных государственных полномочий федерального и регионального уровней.
Библиографический список
1. Зеленцов А.Б. Административная власть как правовая категория // Административное право и процесс. 2019. № 12. С. 35-41.
2. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии и права). М.: Изд-во СГУ, 2011. 520 с.
3. Малый А.Ф. О правовом содержании понятия «публичная власть» // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 7. С. 11.
4. Мильшин Ю.Н. Административное усмотрение как элемент государственного управления // Административное право и процесс. 2019. № 12. С. 43-45.
References
1. Zelentsov A.B. Administrative Power as a Legal Category. Administrative Law and Process. 2019. No. 12. Р. 35-41.
2. Kerimov D.A. Methodology of Law (Subject, Functions, Problems of Philosophy and Law). M.: SSU Publishing House, 2011. 520 р.
3. Maly A.F. On the Legal Content of the Concept of "Public Power". State Power and Local Self-Government. 2020. No. 7. P. 11.
4. Milshin Yu.N. Administrative Discretion as an Element of Public Administration. Administrative Law and Process. 2019. No. 12. Р. 43-45.
