CC BY
13Территориально-политическое устройство России и проблемы хозяйственной организации: ключевые уроки советского периода (часть II)
Territorial and Political Order in Russia and Problems of Economic Organization: Key Lessons of the Soviet Era (part II)
УДК 332.1
Кузнецов Сергей Валентинович
директор Института проблем региональной экономики РАН (Санкт-Петербург), доктор экономических наук, профессор 190013, Санкт-Петербург, Серпуховская ул., д. 38
Sergey V. Kuznetsov
Institute of Problems of Regional Economy (St. Petersburg) of the Russian Academy of Science (RAS)
Serpukhovskaya Str. 38, St. Petersburg, Russian Federation, 190013
Межевич Николай Маратович
профессор Санкт-Петербургского государственного университета, доктор экономических наук
199034, Санкт-Петербург, Университетская наб., д. 7-9
Nikolay M. Mezhevich
St. Petersburg State University
Universitetskaya Emb. 7-9, St. Petersburg, Russian Federation, 199034
Настоящая статья продолжает цикл работ, посвященных исследованию практики территориально-политического устройства России. Несмотря на то что авторы рассматривают вопросы пространственного устройства России на протяжении многих веков, данная работа не относится к историческим. Нас интересуют формы территориального управления в экономике и политике в разном историческом контексте. Современные российские практики государственного территориального управления не могут быть поняты без объективного анализа исторических аналогий. Цель. Анализ исходных предпосылок формирования территориально-политического устройства страны в период от ключевых закономерностей теоретического осмысления территориального управления как явления и процесса междисциплинарного характера. Задачи. Определить ключевые методы научного анализа управленческих практик региональной направленности. Выявить исторические аналогии некоторых современных подходов.
Методология. В настоящей работе с помощью общих методов научного познания и научных практик экономической истории рассмотрены принципы анализа территориально-политического устройства страны и подходов к экономическому управлению.
СО
0
1
О
ш о.
0
1
О ^
0
о;
s ^
с
со
S
1 0. ш Ч О
Результаты. Показано, что реформирование российской экономики — это объективный процесс, имеющий весьма широкие географические и исторические рамки. Изучение опыта прошлого открывает возможность избежать повторения ошибок и предвидеть тенденции развития пространственной организации экономики.
Ключевые слова: государственное устройство (унитарное, федеративное), национально-территориальная организация государства, административно-территориальное деление, территориально-политическая организация общества, территориальный фактор развития, территориальное управление экономикой
This study is dedicated to examining the practice of territorial and political order in Russia. Despite the fact that the issues of spatial organization in Russia are examined throughout many centuries, this is not a paper on history. It focuses on the forms of territorial management in economics and politics examined in various historical contexts. It is impossible to understand modern Russian practices of governmental territorial management without analyzing historical analogies. Aim. This study aims to analyze the prerequisites for the formation of territorial and political order in Russia from the key principles
J
<
о
of theoretical understanding of territorial regulation as an interdisciplinary phenomenon and process.
Tasks. This study determines key methods for the scientific analysis of regional management practices and identifies historical analogues of certain modern approaches. Methods. This study uses general methods of scientific cognition and scientific practices of economic history to examine the principles of analysis of a country's territorial and political order and adequate approaches to economic management.
Results. It is demonstrated that the restructuring of the Russian economy is an objective process with wide geographic and historical boundaries. Examining the past experience makes it possible to avoid repeating the same mistakes and predict trends in the development of the spatial organization of the economy. Keywords: state structure (unitary, federal), national and territorial organization of the state, administrative and territorial division, territorial and political social organization, territorial development factor, territorial economic management
Изучение территориальных особенностей России всегда предполагало признание значения региональных аспектов экономического развития. К закономерностям развития территориально-политического устройства относится его постоянное совершенствование с учетом конкретных задач развития общества. Территория в качестве развивающейся динамической системы включает в себя три основных компонента.
Во-первых, территория — это основа организации государственной власти. Представительные и исполнительные органы власти организованы территориально, т. е. на общегосударственном уровне, в субъектах федерации и на местном уровне в районах, городах и населенных пунктах.
Во-вторых, территория представляет собой весьма важный экономический фактор. Она включает объекты, осуществляющие решающие производственные процессы. Все большее значение приобретает ее роль в развитии инфраструктуры.
В-третьих, территория представляет собой основу развития социальных отношений между людьми. Здесь соединяются производственная деятельность людей и удовлетворение ими своих материальных, культурных, социальных и других общественных потребностей.
В любой стране регионы различаются по уровню своего экономического развития и, соответственно, финансовым ресурсам. Поэтому государство в той или иной степени вынуждено заниматься выравниванием возможностей территорий по финансированию социальных расходов.
Таким образом, необходимость и возможность выделения региональной политики как особого вида управления базируется на объективных законах развития общественного производства и самой системы управления экономикой. В социалистической практике хозяйствования присутствовали специфические сферы, эффективное управление которыми возможно только по территориальной линии. Региональная политика еще при социализме стала специфическим механизмом реализации требований объективных законов общественного развития, отношений собственности и общественных интересов.
Стратегический курс на выравнивание развития различных регионов нуждается в формулировании приоритетов и принципов этого процесса. Важное значение имеет идентификация естественных стратегий развития регионов и их интеграция в целостные межрегиональные программы развития, а не попытка локальных регионов создавать производства, которые в стратегической перспективе столкнутся с отсутствием рабочей силы, негативной конъюнктурой рынков или технологическим устареванием. Необходимо не столько выравнивание, сколько реорганизация структуры хозяйства депрессивных территорий и содействие миграции рабочей силы в зоны нового освоения.
Ключевое значение имеет соотнесение экономических приоритетов с военно-стратегическими, которые могут потребовать усиления присутствия в регионах, с экономической точки зрения представляющихся малоперспективными. Ведущей задачей государства в процессе выравнивания социально-экономического развития на данном этапе должно стать не приведение всех территорий к одному уровню и качеству жизни, а снижение граничных перепадов на межрайонном, межрегиональном и межокружном уровнях.
Не являлся исключением из этого правила и СССР. Более того, для него характерно было наличие огромных диспропорций между территориями в уровне обеспеченности финансовыми ресурсами. Поэтому наличие эффективных механизмов уменьшения этих различий являлось для СССР проблемой чрезвычайно актуальной. Именно поэтому еще в середине 1950-х гг. сформировалось понимание регионального развития как совокупности управленческих действий, юридических норм и хозяйственной практики, направленных на обеспечение сбалансированного территориального развития при условии баланса экономических интересов государства и регионов.
Де-факто региональная политика в СССР, «искусственно выравнивая объективные контрасты между центральными и периферийными районами и насильственно лишая первые
привилегий и выгод, рискует спровоцировать спад эффективности национального хозяйства в целом» [1, с. 21-25].
Оперируя границами и набором полномочий для административно-территориальных единиц, власть старается влиять на общественное развитие в целом. Отметим, что одной из составляющих территориальной организации общества является административно-территориальное деление (АТД) государства [2]. Совершенствование административно-территориального и территориально-политического устройства закономерно началось после стабилизации политического управления и закрепления у власти Н. С. Хрущева.
27 февраля 1957 г. председатель Госплана СССР Н. К. Байбаков направил его членам в связи с формированием пятилетнего плана критические замечания, высказанные депутатами Верховного Совета СССР. Последние, как представители регионов, активно критиковали отраслевую систему управления и высказались за необходимость предоставления местным органам власти больших прав в управлении промышленностью. Все это затрудняло увязку развития различных отраслей на территории [3]. В итоге отдельные предложения региональных представителей были поддержаны Госэконом-комиссией Совета министров СССР [4].
В 1957 г. была предпринята самая известная попытка коренной реформы управления народным хозяйством. Для управления промышленностью, включая переработку сельскохозяйственной продукции, и строительством были образованы региональные советы народного хозяйства — совнархозы. Эти органы местного самоуправления экономикой должны были создать условия для осуществления местных инициатив, привлечения всех материальных и интеллектуальных ресурсов на местах для дальнейшего развития производства исходя из потенциальных возможностей регионов. Совнархозы должны были избавить центральную власть от решения множества проблем местного значения. Предполагалось, что эта реформа станет основой насыщения внутреннего рынка товарами народного потребления и при определенных условиях обеспечит выход на мировой рынок не только с сырьем, но и с конкурентоспособными товарами широкого потребления. Образование совнархозов обосновывалось еще и тем, что сталинская партийно-государственная централизация и жесткая система отраслевого управления промышленностью при строгом партийно-политическом надзоре были вполне оправданы при решении таких первостепенных государственных задач, как быстрая индустриализация страны, создание новых отраслей промышленности, реформа и перевооружение армии. Такая система оказа-
лась пригодной и в годы восстановления на- § родного хозяйства и городов в условиях от- § сутствия достаточных средств в союзных рес- £
ш
публиках и регионах РСФСР, пострадавших от военных действий.
Создание экономических административных з районов (в основном по политико-администра- ^ тивным единицам — союзным и автономным ^ республикам, краям и областям) и образование | в них совнархозов означало передачу управле- ^ ния и планирования на места по промышлен- | ности и строительству. Первоначально совнар- £ хозы были созданы почти в каждой области, ^ крае, автономной республике (в 1957 г. было 5 105 совнархозов); многие из них имели маломощный промышленный потенциал, испытывали дефицит в квалифицированных специалистах. Проведенное впоследствии укрупнение совнархозов (в 1962 г. их осталось 47) слабо увязывалось с объективно сформировавшимися экономическими районами и приводило к разрыву издавна сложившихся производственных связей. Чтобы избежать этого, в ряде случаев при укрупнении районов руководствовались не комплексным, а отраслевым подходом [5].
Объективное возрастание роли территориального управления с одной стороны и серьезные недостатки сложившегося его механизма с другой стороны активизировали поиск новых его форм. Анализ мероприятий по реформированию территориального управления в 1950-1960-е гг. показывает, что они дают определенный эффект. Однако основные территориальные резервы повышения эффективности экономического и социального развития не были задействованы, так как в данном случае речь идет все-таки об эволюционных преобразованиях в рамках сложившейся системы, а не коренной перестройке в соответствии с принципами радикальной экономической реформы. Их ограниченность связана с тем, что преобразования затрагивали в основном организационную структуру, сокращение административно-управленческого аппарата и в значительно меньшей степени — принципы хозяйственных отношений, функции органов управления и методы их реализации. Экономические формы взаимодействия регионов с предприятиями использовались в ограниченном масштабе.
На следующем этапе развития начался медленный отход от крайностей территориального управления. Это было связано и с использованием системы экономического районирования в целях экономического управления. В 1961 г. директивные органы при сохранении сложившейся к тому времени сетки экономических, административных районов (совнархозов) официально приняли новую 17-член-ную сетку крупных экономических районов
§ СССР. В целях улучшения планирования в рай-§ онном разрезе тогда же были созданы совеем ты по координации и планированию круп-
ш
^ ных экономических районов. Однако вскоре ^ эти советы были упразднены, и вместо них з в 1963 г. в экономических районах организуются плановые комиссии с аналитическо-ре-о ^
^ комендательными функциями. В том же году
| была осуществлена некоторая корректировка
^ сетки экономических районов. В соответствии
| с ней в СССР было выделено 18 экономиче-
о! ских районов, из которых 10 находились на
ш
^ территории РСФСР (Северо-Западный, Ценз тральный, Волго-Вятский, Центральночерноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, ВосточноСибирский, Дальневосточный), три в составе Украины (Донецко-Приднепровский, Юго-Западный, Южный), три объединяли союзные республики (Среднеазиатский — Узбекскую, Туркменскую, Киргизскую и Таджикскую; Закавказский — Грузинскую, Азербайджанскую и Армянскую; Прибалтийский — Латвийскую, Литовскую и Эстонскую) и, наконец, два — Казахстанский и Белорусский — совпадали с территориями соответствующих союзных республик. Молдавская ССР не входила в состав крупных экономических районов СССР.
Реформы Н. С. Хрущева в целом не изменили федеративную конструкцию государства. Однако в ряде законов и актов 1957 г. были расширены права союзных республик. В главном и решающем вопросе положение не изменилось: суверенитет союзных республик как был, так и остался декларативным. Круг административных полномочий республик и автономий несколько расширился, но их статус остался в основном неизменным. Вопросы федеративного устройства были затронуты и в новой партийной программе: «Развернутое коммунистическое строительство означает новый этап в развитии национальных отношений в СССР, характеризующийся дальнейшим сближением наций и достижением их полного единства... Границы между советскими республиками в пределах СССР все более теряют свое былое значение» [6].
За время существования последней сетки экономического районирования неоднократно изменялась роль районов в системе территориального планирования. Наиболее существенные сдвиги произошли в 1965 г. В соответствии с постановлением сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС «Об улучшении управления промышленностью, совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства» управление промышленностью было организовано по отраслевому принципу. Пленум отметил, что управление промышленно-
стью по территориальному признаку расширило возможности межотраслевой специализации и кооперирования промышленности в пределах экономических районов. В то же время оно затрудняло установление рациональных производственных связей между предприятиями, расположенными в разных экономических районах. В постановлении обращалось внимание на необходимость улучшения методов планирования на основе сочетания централизованного отраслевого управления с широкой республиканской и местной хозяйственной инициативой.
После возврата к доминированию централизованного отраслевого управления перед плановыми органами встали новые задачи в деле совершенствования территориального планирования. Для их решения в Госплане СССР, в Госпланах РСФСР, Украины и некоторых других союзных республик были созданы отделы территориального планирования и размещения производительных сил, которые стали разрабатывать сводные территориальные планы: в Госплане СССР — по союзным республикам и крупным экономическим районам, в госпланах союзных республик — по крупным экономическим районам и областям, краям и автономным республикам.
XXIII съезд КПСС (1966 г.) одобрил меры, принятые ЦК КПСС по совершенствованию управления народным хозяйством, и указал, что повышение эффективности общественного производства в числе других условий требует правильного сочетания территориального планирования с отраслевым принципом управления народным хозяйством. Съезд признал необходимым начать разработку генеральной схемы размещения производительных сил СССР на 1971-1980 гг. В этой большой работе, выполненной под руководством Госплана СССР и Совета по изучению производительных сил при Госплане СССР (СОПС), приняли участие научно-исследовательские и проектные организации министерств и ведомств. Впервые в практике социалистического планирования народного хозяйства был разработан научно-плановый документ, определяющий перспективы рационального размещения производительных сил по экономическим районам.
Разработку схем развития и размещения производительных сил по союзным республикам и экономическим районам осуществляли научные и проектные организации министерств и ведомств СССР, Госпланов и академий наук союзных республик. Например, в разработке схемы по экономическим районам РСФСР, выполненной под руководством Госплана РСФСР и ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, принимали участие научно-исследовательские и проектные организации Госстроя СССР, институты Сибир-
ского отделения АН СССР, научные центры и филиалы АН СССР. На основе обобщения отраслевых и региональных исследований ЦЭНИИ при Госплане РСФСР разработал окончательный вариант схемы, который широко использовался при составлении проектов пятилетних планов в разрезе краев, областей и АССР.
Выполнение генеральной схемы базировалось на специальных научных исследованиях как по общим вопросам развития хозяйства районов, так и по экономическому районированию. В эти же годы были выпущены методические руководства по разработке генеральной схемы размещения производительных сил и по определению эффективности размещения промышленности.
В соответствии с решениями XXIV съезда КПСС, для долгосрочного перспективного плана развития народного хозяйства страны СОПС при Госплане СССР разработал генеральную схему размещения производительных сил СССР на 1976-1990 гг. В процессе этой работы совершенствовались методика и практика исследований, расширялся круг вопросов, по которым велись разработки. Наряду с рассмотрением вариантов развития укрупненных районов (или зон) — Севера и Центра европейской части СССР, Юга европейской части СССР, Урало-Поволжья, Казахстана, Средней Азии, Сибири и Дальнего Востока — научными, проектными и плановыми организациями разработаны схемы формирования и развития важнейших территориально-производственных комплексов: Западно-Сибирского, Ангаро-Ени-сейского, Южно-Якутского, Тимано-Печорско-го, Оренбургского, Южно-Таджикского, Курской магнитной аномалии. Госплан РСФСР разработал долгосрочные прогнозы развития и размещения производительных сил по республике и ее экономическим районам, а затем и по всем областям, краям и автономным республикам. Аналогичные разработки были осуществлены и в ряде других союзных республик.
В 1982 г. в соответствие с постановлением Совета министров, в Уральском, Западно-Сибирском, Восточно-Сибирском и Дальневосточном экономических районах были назначены уполномоченные Госплана СССР. До конца 1980-х гг. основные показатели планов экономического и социального развития по этим четырем районам утверждались союзным и республиканским Совминами [7]. Следует отметить, что и в советские годы обсуждались вопросы реформы АТД. Улучшение экономической управляемости связывалось с реформированием политического устройства страны. «Чтобы по-настоящему поставить дело территориального планирования и управления и обеспечить комплексное развитие хозяйства
в регионах, целесообразно рассмотреть вопрос § об объединении на территории РСФСР мелких § и средних областей в крупные края (с сохра- £
ш
нением и возможным разукрупнением этих об- ^ ластей внутри края)» [8, с. 24]. Значительное ^ внимание в 1930-1970-е гг. уделялось и раз- з витию крупнейших агломераций, в также их ^ политическому и экономическому статусу [9]. ^
Тем не менее проблемы территориально-по- | литического управления сохранялись. Как ^ писал профессор Б. С. Хорев, «особенно это | относится к такой большой и многообразной £ союзной республике, как Российская Феде- ^ рация. Федеративное административно-тер- 5 риториальное устройство этой республики в настоящее время, полностью учитывая особенности и права национальных автономий, к сожалению, слабо отражает реально складывающееся экономическое районирование, имеет слишком много административно-территориальных единиц (73), что приводит к трудностям в решении территориальных проблем. Практически наблюдается разрыв между существующими схемами общеэкономического и административного районирования страны на макро- и мезорайонном уровне». Далее он отмечал, что «в СССР имеется четыре иерархических уровня административных и национально-административных территориальных единиц (на 1 июля 1971 г.). На первом уровне: 40 915 сельских советов, 3586 поселков городского типа и 1109 городов районного подчинения, итого 45 610 единиц. Число сельсоветов имеет устойчивую тенденцию к сокращению (под воздействием концентрации сельскохозяйственного производства и сельского населения и ряда других факторов). На втором уровне: 3031 административный район и 840 городов областного (краевого, республиканского АССР, окружного) подчинения, итого 3871 единица. Число районов имеет тенденцию к сокращению, а число городов данного ранга — к увеличению. На третьем уровне: 140 АССР, краев, областей, 3 территории районов и 4 города республиканскою подчинения, итого 147 единиц» [10, с. 55].
Помимо формального АТД, существовала и неформальная иерархия единиц территориально-политического управления, определяющая и специфику хозяйственного управления. В условиях плановой экономики ситуация выглядела следующим образом: «Когда, например, задают вопрос о границе осуществления программы БАМа, получают множества неоднозначных ответов. Железнодорожники ограничивают территорию БАМа полосой отчуждения. Строители включают те площади, которые связаны непосредственно с развертыванием строительных работ и размещением предприятий стройиндустрии. Представители
§ промышленности под зоной БАМ понимают
§ территорию, на которой размещены месторож-
2 дения полезных ископаемых и места, отведенные для будущих предприятий по их промыш-
^ ленному использованию. Шире рассматривают
3 этот вопрос партийные и советские органы тех ^ областей, краев и АССР, через которые про-^ ходит магистраль. Они считают, что програм-| ма БАМа оказывает непосредственное влияние ^ на социально-экономическое развитие каждой | из этих административных образований. Та-о! ким образом, в зависимости от интересов каж-
ш
^ дого ведомства и решаемых им задач опреде-2 ляются территориальные границы» [11, с. 26].
Как было отмечено ранее, первые советские конституции принимались «по горячим следам» радикальных изменений национально-территориального устройства. Иная ситуация сложилась к 1977 г. Принципиальные противоречия федеративного устройства государства к этому времени стали очевидны. Прежде всего стал ясен формальный характер федерации. В процессе исторического развития претерпел изменения ее договорной характер, предусматривающий свободу «входа» и «выхода» субъектов. Сам по себе процесс эволюции государственного устройства в сторону унитаризма в мировой практике не нов. США и Швейцария, как известно, создавались как конфедерации, а затем в ходе исторического развития (в обоих случаях не мирного) реорганизовались в федерации. Следует также отметить, что штаты и кантоны утратили право на свободный выход из федерации. Трактовки вопросов национально-государственного строительства в Конституции СССР 1977 г. имеют две крайности.
С одной стороны, в 1970-е гг. преувеличивалось реальное значение ст. 72 (свободный выход союзных республик из состава Союза), ст. 78 (гарантии территориальной целостности) и ст. 80 (право заключать международные договоры и обмениваться дипломатическими представителями).
С другой стороны, в процессе конституционного строительства в 1991-1993 гг. проявились попытки трактовки Конституции 1977 г. как юридического обоснования «советского колониализма». На самом деле практически любая стабильная федерация рано или поздно сталкивается с нарастающей тенденцией к централизации. В ходе географического и социального освоения не возникало потребности и необходимости в экономической модернизации. Колонизируемые территории становились сырьевыми придатками центра, от которых отчуждались ресурсы и которым распределялись необходимые для поддержания жизни и социальной структуры ресурсы [12]. Показательно то, что подобные глобальные выводы делают
люди, не имеющие даже базового экономического образования. Вульгарная политология, рассматривающая «рынки власти» как аналог рынка, вообще не должна восприниматься как альтернатива исследованиям региональной экономики и управления.
В Конституции СССР 1977 г. отсутствует положение об ограничении суверенитета республики. Победила точка зрения, что ограничивается не сам суверенитет, а только сфера его реализации. Но эта Конституция предусматривала самостоятельное осуществление союзной республикой государственной власти на своей территории вне пределов, указанных в статье о ведении Союза ССР. Была повторена запись об одинаковой силе законов СССР на территории всех союзных республик и о том, что в случае расхождения закона республики с общесоюзным действует закон СССР (ст. 74). Президиуму Верховного Совета СССР поручалось обеспечивать соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР (ст. 121, п. 4). В Конституции СССР 1977 г. отсутствует и положение о праве высших органов союзных республик оспаривать или приостанавливать акты каких-либо союзных органов. Это означает отказ от некоторых важных положений советского федерализма, установленных в 1922-1924 гг. и защищавших права республик. После вступления в силу Конституции 1977 г. имели место факты принятия республиканских законов, противоречащих законам СССР. Соответствующие указы Президиума Верховного Совета СССР предусматривали приведение законодательства республики в соответствие с союзным. Таким образом, противоречия устранялись без каких-либо конфликтов. Во второй половине 1980-х гг. положение стало меняться. Резко участились случаи принятия в республиках законодательных актов, противоречащих Конституции и законам СССР, и отказа (открытого или молчаливого) от приведения их в соответствие с союзными Конституциями и законами. Это отразило общий кризис сложившегося национально-государственного устройства страны и различия в позициях относительно путей ее преодоления.
В силу объективных и субъективных причин государство, считавшееся федеративным, фактически превратилось почти в унитарное с чрезвычайно высокой степенью централизации. Произошло отчуждение союзного центра от республик. Постепенно на местах накапливалось все больше недовольства или недоверия к Москве. В ходе перестройки быстрыми темпами пошел процесс роста национального самосознания, сопровождаемый в ряде случаев оживлением сепаратизма, национализма и антисоветизма. Преобразования в сфере нацио-
нальных отношений становились все более неотложными. Все это породило стремление правящих кругов некоторых республик к отделению от Союза или к переходу от федеративной схемы отношений к конфедеративной. Высшие органы республик начали решать назревшие вопросы, в том числе отнесенные к союзной компетенции, не оглядываясь на союзное законодательство. Затем союзные республики приняли декларации и законы, направленные на укрепление своего суверенитета. Такие акты способны были сыграть важную роль в повышении их политической и экономической самостоятельности в рамках союзного государства, в перестройке его на основе нового союзного договора. Часто они содержали обоснованные и заслуживающие внимания положения, достойные закрепления в этом Договоре. Однако известно немало документов, свидетельствующих о противопоставлении республик Союзу, игнорирующих его суверенитет и вступающих в прямое противоречие с Конституцией СССР.
Так, в Декларации о суверенитете ССР Молдовы, принятой ее Верховным Советом 23 июня 1990 г., было провозглашено верховенство Конституции и законов республики на всей территории и принцип действия законов и других нормативных актов Союза ССР на территории ССР Молдовы лишь после их ратификации Верховным Советом республики. Согласно этой Декларации, действие ранее принятых актов, которые противоречат суверенитету Молдовы, приостанавливалось.
Верховный Совет Казахской ССР принял 26 октября 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете Казахской ССР, в которой, с одной стороны, подтверждалось, что она является членом союза суверенных государств, а с другой, провозглашалось, что республика вправе приостанавливать на своей территории действие законов Союза, нарушающих суверенные права и Конституцию республики. Таким образом, Казахская ССР объявила себя «судьей» в разногласиях с Союзом по поводу конституционности его актов. Декларации о государственном суверенитете республик стали нередко толковаться их высшими органами как уже действующее право, хотя некоторые пункты этих документов явно противоречили Конституции СССР.
В ответ на незаконные акты республик Президиум Верховного Совета СССР, а после учреждения поста президента СССР — президент, выполняя конституционное право контроля за соответствием республиканского законодательства союзному, стал издавать указы об объявлении юридически недействительными республиканских актов, противоречащих союзным. Однако республиканские власти или уже не реагировали на такие указы, или объявляли
их приостановленными. Они истолковывались § в республиках как покушение на их суверени- § тет, как нежелание реформировать союзный £
ш
центр и в целом национально-государственное устройство страны.
23 декабря 1989 г. Съезд народных депута- з тов СССР принял закон «О конституционном ^ надзоре в СССР», установивший, что разно- ^ гласия между Союзом ССР и республиками | по поводу конституционности актов, издан- ^ ных их высшими органами государственной | власти и управления, должен рассматривать £ Комитет конституционного надзора СССР. Тем ^ самым республики получили дополнительную 5 возможность оспаривать союзные законодательные акты, якобы нарушавшие их права. Однако ни одна из них не воспользовалась этим правом. В то же время республиками было издано большое количество республиканских актов, приостанавливающих действие союзных законов.
Сложившееся положение было ненормальным. Сорвалось выполнение ряда союзных законов, предусматривавших меры по перестройке экономических, политических и социальных отношений, нарушались права граждан, установленные Конституцией СССР. Местные органы, хозяйственные руководители и население были дезориентированы и не понимали, какие законы они должны выполнять — союзные или республиканские — в случае противоречий между ними. К тому же это «приучало» к мысли, что не все законы обязательны, что одни из них нужно выполнять, а другие — нет.
Возник принципиальный вопрос: имеют ли юридическую силу провозглашенные в Декларациях республик о суверенитете и в некоторых других республиканских документах положения о безусловном приоритете законов республик над союзными? Действуют ли законы СССР в той или иной республике лишь в случаях их утверждения или ратификации властями республики? Ответ мог быть только один — ни одна из республик не должна была нарушать законы СССР. Самоуправство республик в конечном счете стало катализатором распада Советского Союза.
Что касается суверенитета республик, как, впрочем, и суверенитета Союза, то это в точном, юридическом значении слова есть свойство государства — его верховенство и независимость как внутри страны, так и в сфере международного общения. Но, реализуя свой суверенитет вне страны, государство общается с другими, тоже суверенными государствами и должно при этом руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права, а также соглашениями с теми или иными странами. Как субъект международной деятельности, государство обладает
§ правами и несет обязанности, т. е. не имеет § полной свободы действия. Реализуя свой су-
2 веренитет, оно может вступать в различные объединения с другими государствами, что по-
^ рождает определенные обязанности, в том чис-
3 ле иногда и обязанность выполнять решения ^ органов этого объединения. Так, органы Ев-^ ропейского союза принимают решения, обяза-| тельные для государств — его членов, причем ^ по широкому кругу вопросов. Круг такого рода | вопросов еще более широк при объединении о! суверенных государств в союзное государство. ^ В нем неизбежно размежевание компетенций 2 между Союзом и его членами. Создавая союзное государство или, потом, вступая в него, суверенные государства должны принять на себя обязанность выполнять законы Союза и другие решения его высших органов власти. Иначе нет смысла и объединяться в одно государство, да оно в противном случае просто невозможно: это было бы не государство, а союз государств, и не более того.
Реализуя свой суверенитет, члены федерации ограничивают на будущее сферу его осуществления. Суверенитет Союза, естественно, должен был бы осуществляться строго в рамках его компетенции. Отсюда акт союзного органа, в том числе парламента, выходящий за пределы компетенции Союза, должен быть признан юридически недействительным. Юридически недействительными следовало объявлять и акты высших органов государств — членов Союза, выходящие за границы их компетенции. Законы же суверенных государств, будь то Союз или республика, не могут подлежать ратификации или утверждению, так как иное превращало бы их парламенты в некое подобие международных конференций или в какие-то совещательные органы, а не высшие органы власти суверенных государств.
Эти принципиально важные для нынешнего положения России тезисы были закреплены в законе СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации». В нем было сказано, что Союз ССР «является суверенным социалистическим федеративным государством» и «обладает полномочиями, которые субъектами федерации совместно отнесены к ведению Союза ССР», что союзные республики — «суверенные советские социалистические государства, добровольно, на основе свободного самоопределения народов и равноправия, объединившиеся в Союз Советских Социалистических Республик». Союзные республики «обладают всей полнотой государственной власти на своей территории вне пределов полномочий, переданных ими в ведение Союза ССР» (ст. 1).
Соответствовало этому и соотношение актов высших органов власти управления Союза и
союзных республик. «Законы СССР и другие акты органов СССР, — говорилось в ст. 2, — издаются лишь в пределах полномочий Союза ССР и не должны нарушать права союзных республик». Следовательно, союзный центр, в лице представительных органов власти, издает законы в пределах своей компетенции, а республики — в пределах их компетенции. Если размежевание полномочий Союза и республик проведено четко, а союзный и республиканские высшие органы власти строго соблюдают границы компетенции, то союзный и республиканские законы «разводят» по предметам регулирования и не будут сталкиваться.
Поскольку нарушения союзного законодательства актами высших государственных органов союзных республик продолжались, Верховный Совет СССР принял закон от 24 октября 1990 г. «Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР». В нем подтверждалось, что законы СССР, указы президента СССР, другие акты высших органов государственной власти и управления Союза, изданные в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами на территории СССР. Если же закон республики расходился с законом СССР, то впредь до заключения нового Союзного договора действовал закон СССР. Однако время уже было упущено.
Наиболее сильное выражение центробежные тенденции получили в 1990-1991 гг. 17 марта 1991 г. в суверенных республиках состоялся всесоюзный референдум по вопросу о сохранении обновленного Союза. Армения, Грузия, Латвия, Литва, Молдова и Эстония отказались от его проведения. В референдуме приняли участи 75,4% жителей СССР; 76% голосовавших высказались за сохранение Союза. В апреле 1991 г. состоялась встреча в Ново-Огарево президента СССР М. С. Горбачева с руководителями 9 республик по вопросу о подписании
нового Союзного договора.
* * *
До 1990 г. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) была скорее административной единицей СССР, чем настоящим федеративным государством. Суверенитет республик, провозглашенный Конституцией 1977 г., был достаточно ограничен.
Ситуация полностью изменилась весной 1990 г. Съезд народных депутатов РСФСР избрал своим лидером Б. Н. Ельцина, и в июне 1990 г. было объявлено о суверенитете России. Этот шаг отразил ее решимость преобразовать СССР в настоящее федеративное государство, субъекты которого имели бы «суверенное пра-
во» решать, какие права делегировать Федерации, а какие осуществлять самостоятельно и напрямую.
Тем не менее, согласно Конституции, Россия, являясь республикой — членом федерации в рамках СССР, формально также была федеративным государством. Декларация государственного суверенитета РСФСР просто подтверждала потребность существенно расширить права автономных республик, областей и автономных округов, а также права тех краев, областей и других субъектов федерации, практические проблемы которых по реализации этих прав должны были решаться законодательством РСФСР в рамках государственной структуры и территориальных органов власти федерации.
16 июня Съезд назначил Конституционную комиссию для выработки проекта новой Конституции РСФСР. В августе 1990 г. Б. Н. Ельцин посетил Республику Татария, которая готовилась последовать примеру России, объявив собственный государственный суверенитет.
Первыми декларировали свой государственный суверенитет и прекратили именоваться «автономными» Республика Коми (29 августа) и Республика Татария (30 августа). ССР Коми определила себя как «суверенное национальное государство, которое добровольно вступило в РСФСР и Союз Советских Социалистических Республик на договорной основе, которая гарантирует равные юридические и экономические права для всех ее граждан независимо от их национальной принадлежности». Декларация Татарии объявляла государственный суверенитет и создание ССР Татария — Республики Татарстан. Декларация должна была послужить основой для подготовки Конституции республики и для участия ССР Татария в подготовке и заключении Союзного договора и договоров с РСФСР и другими республиками.
Во время помощи в подготовке Союзного договора между республиками, который было решено сделать новой правовой основой СССР, новые российские власти (с некоторыми оговорками) начали и работу по созданию Федеративного договора. 5 апреля 1991 г. III Съезд народных депутатов России принял к рассмотрению проект Федеративного договора, представленный соответствующим комитетом, и опубликовал его в целях обсуждения. 24 мая 1991 г. IV Съезд изменил Конституцию, отразив тот факт, что «автономные республики стали „республиками в составе СССР"». 3 июля 1991 г. Верховный Совет России признал преобразование четырех из пяти автономных областей в республики.
23 июля того же 1991 г. в Ново-Огареве руководители почти всех союзных и автономных республик завершили работу над проектом но-
вого Союзного договора. Пятый вариант доку- § мента предполагал, что СССР будет состоять из § 53 национально-государственных образований, £
ш
т. е. по сути 53 государств со своими гербами, флагами и правительствами. Предполагалось, ^ что этот договор будет подписан 20 августа з
1991 г. §
о
Провал путча в августе 1991 г. остановил ^ подписание Союзного договора и привел к воз- | никновению 14 независимых государств вокруг ^ России. 1 ноября 1991 г. V Съезд народных | депутатов РСФСР снова внес поправки в Кон- £ ституцию, разрешив республикам избирать ^ президента на основе общего избирательного 5 права. В этот же период началось повышение статуса ряда автономных образований. Так, в 1991 г. в республики в составе РСФСР были преобразованы Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская автономные области.
Вместе с СССР рухнули и планы подписания нового союзного договора, поставив на повестку дня вопрос о договоре федеративном. Однако из-за слабости центральной власти этот процесс вышел из-под контроля. В 1990 г. Верховный Совет СССР принял закон «Об общих началах руководства экономической и социальной сферами в союзных и автономных республиках», в соответствии с которым по ряду важнейших позиций автономии получили равные с союзными республиками права, что, в свою очередь, означало попрание прав русских краев и областей; кроме того, союзный центр решал эти вопросы через голову союзных республик. В апреле 1990 г. Верховный Совет СССР принял закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», согласно которому автономные республики становились равноправными субъектами федерации наряду с союзными (а другие республики стали по статусу равными России). Если бы союзный договор был подписан, Россия потеряла бы 53,5% территории и 2/3 подземных богатств.
Подводя промежуточные итоги, следует отметить, что в условиях социализма в СССР, при провозглашении, сохранении, законодательном закреплении внешних атрибутов федеративного государства, на практике, в конечном счете, возобладал унитаристский подход. Это объяснялось, прежде всего, унитарным принципом строительства руководящей партии. Однако как только роль партии начала уменьшатся, а деятельность советов всех уровней от «цементирующей» сменилась на прямо противоположную, советское государство оказалось под угрозой распада.
Независимо от политической оценки событий 1988-1991 гг. следует отметить, что процесс очень часто носил неконтролируемый
§ характер. З. Бжезинский в своей фундамен-§ тальной работе «Агония коммунизма» постаем вил вопрос так: «Можно ли достичь децентра-
ш
лизации экономики так же, как и сопутству-
^ ющего ей необходимого сужения роли партии
з как главной правящей силы, без существен-
^ ного увеличения силы народов СССР, дабы
^ децентрализация, в конечном счете, не стала
| эквивалентом поэтапного демонтажа Советско-
^ го Союза?» [13, с. 265]. Несколько далее автор
| предлагает ответ: «Наиболее вероятный ис-
о! ход — затяжной, но не принимающий реши-
ш
^ тельных форм кризис, который, в конце кон-2 цов, может привести к возврату состояния стагнации, — еще более углубит общий кризис коммунизма, будет способствовать увеличению различий между коммунистическими государствами и ускорит процесс идеологического распада. Он также неизбежно увеличит межнациональные трения в СССР, одновременно усиливая сепаратистские устремления. Единственным конструктивным решением все усиливающегося национального распада СССР (решения, совместимого с провозглашенными целями перестройки — то есть экономической децентрализацией и политическим плюрализмом) является не насильственный возврат к имперскому Советскому „снизу", а движение в сторону подлинной Советской конфедерации. Однако действительно добровольная конфедерация, вероятно, более уже не является практической возможностью, учитывая подъем национальных чувств народов СССР» [13, с. 271]. Интересны два факта. Во-первых, данный текст на русском языке массовым тиражом был опубликован «Политиздатом» в самом начале относительно благополучного 1990 г. Во-вторых, авторитетный американский политолог фактически предупреждает не только власть, но и граждан СССР о грозящей катастрофе и остается, увы, прав в своем анализе.
О проблемах и политических последствиях федерализма много писал и историк Н. И. Ульянов, выпускник Петроградского университета, впоследствии профессор Йельского университета (США), который вывел блестящую и, увы, полностью «сработавшую» схему развития сепаратизма на российском политическом пространстве:
• требования национально-культурной обособленности (самоидентификация);
• реализация национальной автономии в рамках единого государства;
• достижение национальной независимости;
• новые независимые государства предъявляют локальные территориальные претензии к России;
• новые независимые государства создают или проектируют собственное «имперское пространство».
Н. И. Ульянов делает весьма печальный прогноз. Он отмечает, что выход «молодого» сепаратизма на международную арену неизбежно будет сопровождаться идеей дележа российского пространства. Прогноз историка изложен в его монографии «Происхождение украинского сепаратизма», но экстраполируется на все территории бывшего СССР [14].
Оценивая эффективность экономического развития, авторы разделяют точку зрения группы зарубежных исследователей, которые считают, что советская система трансформировала экономику из отсталой в мощную индустриальную за небольшой промежуток времени, развиваясь вплоть до последних десятилетий, и лишь неадекватная политика и некомпетентность администраторов привели ее к поражению [15-17].
Объективное возрастание роли территориального управления с одной стороны и серьезные недостатки сложившегося его механизма с другой стороны активизировали поиск новых его форм в 1950-1980-е гг. На определенном этапе жесткая централизация власти, строгая система распределения бюджета были одним из главных условий сохранения СССР, составленного из совершенно разнородных субъектов. Поэтому союзное, федеративное государство имело больше признаков унитаризма, чем федерализма. Централизация власти позволяла проводить внутреннюю политику выравнивания экономики республик и регионов, их глубокой интеграции в общую экономическую систему государства. Это был путь укрепления союзных экономических и политических связей. Кроме того, жесткий централизм позволял решать ряд послевоенных задач по программам освоения ресурсов Севера и Дальнего Востока, развития общесоюзной энергетической системы и другие проблемы, такие как освоение космоса и создание системы военной безопасности. Развитие территориального управления способствовало экономической эффективности, однако «побочным эффектом» стало разрушение советского государства.
Литература
1. Ландабасо А. Европейский опыт поможет в решении региональных проблем России // Евро. 2000. № 3. С. 21-25.
2. Урбанизация и развитие регионов областного уровня / Под ред. М. Н. Межевича, И. И. Сигова; ИСЭП АН СССР. Л.: Наука. Ленинградское отделение, 1990. 214 с.
3. Административно-территориальное устройство РСФСР: оценка опыта реформ 1957-1965 гг. Л.: ИСЭП АН СССР, 1990. 62 с.
4. Мерцалов В. И. Реформа управления промышленностью и строительством 1957-1965 гг. (на материалах Восточной Сибири): Автореф. дисс. ... д-ра ист. наук. Иркутск, 2001. 49 с.
5. Дробижев В. З., Медведев А. Б. Из истории совнархозов. М.: Изд-во Московского университета, 1964. 188 с.
6. Программа КПСС / Коллектив авторов. М.: Госполитиздат, 1961. 144 с.
7. Шестаков В. А. Социально-экономическая политика Советского государства в 1950-е — середине 60-х годов: Дисс. ... д-ра ист. наук. М., 2006. 418 с.
8. Аганбегян А. Г. О сочетании отраслевого и территориального принципов руководства экономикой // Вопросы географии: Сб. № 109: Географические аспекты управления. М.: Мысль, 1978. № 109. С. 12-24.
9. Московская власть. Выделение Москвы из Московской области и Генеральный план реконструкции столицы. 1928-1940 гг.: Документы и материалы. Кн. 1: Выделение Москвы в самостоятельную административно-хозяйственную и партийную единицу / Авт.-сост. С. С. Войтиков. М.: Изд-во Главного архивного управления города Москвы, 2012. 642 с.
10. Хорев Б. С. Актуальные проблемы управления территориальной организацией советского общества, социально-экономическое районирование и территориальное планирование // Вопросы географии: Сб. № 109: Географические аспекты управления. М.: Мысль, 1978. № 109. С. 25-60.
11. Шнипер Р. И. и др. Методологические положения разработки крупных территориальных программ / Отв. ред.: А. Г. Аганбегян, Р. И. Шнипер. Новосибирск: ИЭиОПП АН СССР, 1986. 306 с.
12. Кордонский С. Г. Административные рынки СССР и России. 2-е изд. М.: ОГИ, 2006. 240 с.
13. Квинтэссенция. Философский альманах / Сост. В. И. Мудрагей, В. И. Усанов. М.: Политиздат, 1990. 447 с.
14. Ульянов Н. И. Происхождение украинского сепаратизма. Мадрид, 1966: [Электронный ресурс]. Режим доступа: http ://lib.ru/POLITOLOG/ulianow_ukraina. txt.
15. Lange O. On the economic theory of socialism. Part One: Review of Economic Studies. Vol. 4, N 1. 1936. P. 53-71.
16. Lange O., Taylor F. M. On the economic theory of socialism / Ed. Benjamin E. Lippencott. Minneapolis: Univ. of Minnesota Press, 1938. 143 p.
17. Грегори П. и др. Управление экономикой СССР в период становления административно-командной системы (30-е годы) // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 5. C. 118-123.
References
1. Landabaso A. Evropeyskiy opyt pomozhet v reshenii regional'nykh problem Rossii [European experience will help in solving the regional problems of Russia]. Evro, 2000, no. 3, pp. 21-25.
2. Mezhevich M. N., Sigov I. I., eds. Urbanizatsiya i razvitie regionov oblastnogo urovnya [Urbanization and development of the regional level areas]. Leningrad, Nauka Publ., 199. 214 p.
3. Administrativno-territorial'noe ustroystvo RSFSR: otsenka opyta reform 1957—1965 gg. [The administrative-territorial arrangement of the RSFSR: Assessment of the experience of 1957-1965 reforms]. Leningrad, Inst. of Social and Economic Problems of the USSR Acad. of Sci. Publ., 1990. 62 p.
4. Mertsalov V. I. Reform of the industry and construc- g tion management in 1957—1965 (On the materials ^ of Eastern Siberia). Diss. doct. hist. sci. Synopsis. x Irkutsk, 2001. 49 p. (in Russ.). ljj
5. Drobizhev V. Z., Medvedev A. B. Iz istorii sovnark- x hozov [From the history of economic councils]. Mos- ^ cow, Moscow Univ. Publ., 1964. 188 p. g
6. Programma KPSS. Kollektiv avtorov [The CPSU Program. Team of authors]. Moscow, Gospolitizdat ^ Publ., 1961. 144 p. ®
7. Shestakov V. A. The socio-economic policy of the Soviet state in 1950 — the middle of the 60s. Diss. ^ doct. hist. sci. Moscow, 2006. 418 p. (in Russ.). ^
8. Aganbegyan A. G. O sochetanii otraslevogo i terri- ^ torial'nogo printsipov rukovodstva ekonomikoy ^ [A combination of sectoral and territorial principles s of economic management]. Voprosy geografii: sbor-nik, 1978, no. 109, pp. 12-24. Available at: http:// lib.rgo.ru/reader/flipping/Resource-4343/vg_109/ index.html.
9. Voytikov S. S. Moskovskaya vlast'. Vydelenie Mos-kvy iz Moskovskoy oblasti i General'nyy plan re-konstruktsii stolitsy. 1928—1940 gg. Dokumenty i materialy. Kn. 1. Vydelenie Moskvy v samostoya-tel'nuyu administrativno-khozyaystvennuyu i par-tiynuyu edinitsu [Moscow authorities. Isolation of Moscow from the Moscow region and General plan for the reconstruction of the capital. 1928-1940. Documents and materials. Bk. 1. Isolation of Moscow as an independent administrative, economic and party unit]. Moscow, Chief archival administration of Moscow Publ., 2012. 642 p.
10. Khorev B. S. Aktual'nye problemy upravleniya ter-ritorial'noy organizatsiey sovetskogo obshchestva, sotsial'no-ekonomicheskoe rayonirovanie i territo-rial'noe planirovanie [Actual problems of management of the territorial organization of Soviet society, socio-economic zoning and land use planning]. Voprosy geografii: sbornik, 1978, no. 109, pp. 2560. Available at: http://lib.rgo.ru/reader/flipping/ Resource-4343/vg_109/index.html.
11. Shniper R. I., Bandman M. K., Marshalova A. S. et al. Metodologicheskie polozheniya razrabotki krupnykh territorial'nykhprogramm [Methodological guidelines for the development of large regional programs]. Novosibirsk, Inst. of Economics and Ind. Engineering of SB of the USSR Acad. Sci., 1986. 306 p.
12. Kordonskiy S. Administrativnye rynki SSSR i Ros-sii [Administrative markets of the USSR and Russia]. Moscow, United Humanitarian Publ., 2006. 240 p.
13. Kvintessentsiya. Filosofskiy al'manakh [Quintessence. Philosophical almanac]. Moscow, Politizdat Publ., 1990. 447 p.
14. Ul'yanov N. The origin of Ukrainian separatism. Madrid, 1966. Available at: http://lib.ru/POLITO-LOG/ulianow_ukraina.txt. (in Russ.).
15. Lange O. On the economic theory of socialism. Part 1. The Review of Economic Studies, 1936, vol. 4, no. 1, pp. 53-71.
16. Lange O., Taylor F. M. On the economic theory of socialism. Minneapolis, Univ. of Minnesota Press Publ., 1938. 143 p.
17. Gregori P., Belova E., Lazarev V., Tikhonov A. Up-ravlenie ekonomikoy SSSR v period stanovleniya administrativno-komandnoy sistemy (30-e gody) [Soviet economic management in the period of the administrative-command system (Thirties)]. Problemy teorii i praktiki upravleniya, 1998, no. 5, pp. 118-123.
