CC BY
65
С.И. Некрасов"
ВОПРОСЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОГО АППАРАТА В НАУКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПРАВА
Используемый в юридической науке термин «территориальная организация публичной власти» нередко понимается как «новый», предлагаемый «в новейшей литературе»1. Соглашаясь с этим в принципе, заметим, что применение подобных сочетаний имеет определенную традицию в отечественном государствоведении, особенно в контексте их содержательного наполнения. Подтверждением этому является, в частности, анализ некоторых вопросов территориальной организации государства и государственного аппарата в науке советского государственного права.
Разнообразные проблемы организации государства, построения и функционирования государственной власти занимают заметное место в государствоведческой науке любой страны (при этом могут весьма существенно различаться доктринальные подходы, что обусловлено различными факторами, включая избранную в государстве и исследуемую наукой конституционную модель). Не является исключением и советская наука государственного права -вопросы территориального властвования всегда присутствуют в системе науки и соответствующих учебных курсов. При этом они заметно различаются по степени активности и концептуальным подходам к анализу указанных вопросов. Н.А. Богданова справедливо указывает, что государственно-правовая литература 1920-х гг. (этапа становления науки советского государственного права) отличалась многоаспектностью тем и разнообразием взглядов, суж-
* Профессор кафедры конституционного и международного права Государственного университета управления, старший научный сотрудник сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, профессор.
1 См., например: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 468; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. 4-е изд. М., 2005. С. 182; он же. Государствоведение: Учебник для магистрантов по направлению «Юриспруденция». 3-е изд. М., 2012. С. 201.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2013
дений и выводов, наличием подлинной научной полемики (труды Г.С. Гурвича, Д.А. Магеровского, В.Н. Дурденевского, П.И. Стуч-ки, М.А. Рейснера, И.Г. Александрова и др.), тогда как в 19301950-е гг. характер литературы по территориально-государственной (национально-государственной) проблематике (при сохранении ее популярности в науке) существенно изменился -на этом этапе преобладающим стало комментирование конституционных положений, сосредоточение на преимущественно теоретических вопросах (обращение к практике носило характер констатации и абсолютизации успехов советской национальной политики в противовес национальным проблемам буржуазных государств), отсутствие научной полемики и расцвет догматизма. Обстановка творческого поиска и возрождения научной дискуссии, сложившаяся в отечественной науке с середины 1950-х гг., обусловила появление добротных исследований различных граней государственного устройства, федерации и автономии в советском государстве (работы Д.Л. Златопольского, А.И. Лепешкина, И.Д. Левина, С.С. Кравчука, А.М. Халилова и др.)2. Еще большей активностью и разнообразием отличается наука советского государственного права в так называемый перестроечный период (отмеченная активность просматривается и в современной науке конституционного права).
В советской государствоведческой науке на всех этапах ее развития наличествуют как анализ общетеоретических вопросов организации государственной территории и выстраивания территориально-властных отношений, так и исследования специфики указанных вопросов применительно к социалистической конституционной модели.
В целях анализа отмеченных вопросов используется различная терминология. (Заметим, что и в отечественном, и в зарубежном государствоведении практически всегда имеет место непоследовательность в использовании научной и нормативной терминологии. В частности, во многих работах термин «государственное устройство» часто носил более широкий содержательный смысл, чем од-
2 См.: Богданова Н.А. Наука советского государственного права: историко-теоретическое исследование. М., 1989. С. 105-108.
ноименное понятие, закрепленное на конституционном уровне . Однако наука отечественного государственного права неуклонно становится все более структурированной, обособляются, конкретизируются и развиваются отдельные государственно-правовые теории, применительно к тому или иному объекту познания4. Не являются исключением и теоретические концепции территориальной организации государства и государственной власти.) Так, Г.С. Михайлов отмечал слабую разработанность проблемы территориальной организации государственного аппарата (применительно к началу 1930-х гг. - С.Н.) как в буржуазной, так и в марксистской государствоведческой литературе, негативно относился к отождествлению понятий «административно-территориальное деление», «административно-хозяйственное деление» и «районирование». Указывая на «устарелость и непригодность» буржуазного термина «административно-территориальное деление», Г.С. Михайлов отмечал большую приемлемость других терминов - «административно-хозяйственное деление» и «районирование», одновременно указывая на содержательную ограниченность и этих понятий: административно-хозяйственное деление имело место, главным образом, в период военного коммунизма (соответственно, указанный термин все менее подходил для дальнейшего социалистического строительства), а районирование, в свою очередь, отсутствовало в первые годы территориальной организации советского государства (укрупнение и раздробление территориальных единиц в административно-хозяйственных целях не имело тогда научной основы) и не охватывает вопросы специальной (отраслевой, ведомственной) организации территории и ее первичной организации - внутри сельсоветов, в городах с райсоветами. На основе таких рассуждений Г.С. Михайлов приходил к выводу, что наиболее целесообразным и всеохватывающим является термин «территориальная организация государственного аппарата» как приемлемый при изучении данной проблемы и подчеркивающий активно воздействую-
3 См., например: Турубинер А.М. Очерки государственного устройства СССР. М., 1925.
4 См.: БогдановаН.А. Указ. соч. С. 97.
щую роль госаппарата в области экономики и по линии территориальной его организации .
На послевоенном этапе развития науки советского государственного права административно-территориальное устройство рассматривается в качестве составной части государственной организации, важный государственно-правовой институт, хотя содержание данной категории нередко связывается с классовой сущностью государства. Так, М.А. Шафир и Р.С. Павловский под административно-территориальным устройством понимали обусловленное классовой природой, задачами и функциями государства разделение территории страны на части, в соответствии с которыми строится система органов государственного аппарата. Сохраняющийся классовый подход (хотя и не вполне рельефно проявлявшийся в дефиниции. - С.Н.) позволял конкретизировать понятие административно-территориального устройства советского союзного государства: «это обусловленное задачами и функциями социалистического государства разделение территории союзных республик на отдельные части (области, районы и т.д.), в соответствии с которыми строится система органов советского государства и общественных организаций в интересах обеспечения их практической деятельности» .
Проблема, связанная с территориальной организацией публичной власти в советском государстве на данном этапе развития науки - в 1960-70-е гг., затрагивалась как в ряде специальных исследований, так и в комплексных научных и учебных работах7. При
5 См.: Михайлов Г.С. Развитие территориальной организации советского государственного аппарата // 15 лет советского строительства. Сб. статей / Под ред. Е. Пашуканиса. М., 1932. С. 158.
6 Павловский Р.С., Шафир М.А. Административно-территориальное устройство СССР. М., 1961. С. 10-11.
7 См., например: Лужин А.В. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1969; Шафир М.А. СССР - социалистическое союзное государство. М., 1971; он же. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968; Рянжин В.А. Советский федерализм и территориальная организация государства // Правоведение. 1973. № 1; Шевцов В.С. Суверенитет Советского государства. М., 1972; Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962; Курс советского государственного права / Под ред. Б.В. Щетинина и А.Н. Горшенева. М., 1971.
этом в различных трудах просматривается терминологически-содержательная дискуссия. Весьма интересные и взвешенные рассуждения содержатся в работах В.А. Рянжина. Ученый различал: во-первых, территориальное деление и территориальное устройство, а во-вторых, различные виды территориального деления и соответствующего им территориального устройства государства; при этом и территориальное деление, и территориальное устройство являются разновидностями территориальной организации государства. В основе последнего разграничения лежит различное смысловое значение термина «государство» - как географического явления (в этом случае объектом организации является территория, разделенная на определенные составные части) и как политического явления (в этом случае объектом организации выступает многозвенный государственный аппарат, совокупность органов публичной власти). Очевидна тесная взаимосвязь этих двух видов территориальной организации государства: территориальная организация государственного аппарата (т.е. территориальное устройство) осуществляется на основе организации территории государства (территориального деления), точное обозначение границ каждой территориальной единицы необходимо для четкого определения компетенции соответствующих территориальных органов власти; иногда составные элементы и территориального деления, и территориального устройства имеют одно и то же наименование, хотя и представляют собой разные явления - сельсовет как территориальная единица и сельсовет как территориальный орган власти. (Следует заметить, что и сегодня в России, подчас не всегда четко, различается содержательный смысл социально-правовых явлений при использовании, в частности, терминов «муниципалитет - муниципальный...», «регион - региональный...» и др.)
В основе классификации В.А. Рянжиным территориального деления и территориального устройства государства лежит статус составных частей государства и компетенция соответствующих территориальных органов власти. В соответствии с избранным подходом территориальное деление государства может быть трех видов:
а) простым, при котором составными частями являются единицы, обладающие лишь определенной административной, но не политической самостоятельностью (такое государство называют унитарным, его составные единицы - административно-
территориальными, а территориальное деление, соответственно, административно-территориальным);
б) сложным, в этом случае в качестве составных частей (единиц) территории государства выступают территориальные образования, самостоятельные в политическом отношении (т.е. осуществляющие, в том числе, верховную, учредительную власть); сложное государство принято называть федеративным, а его территориальное деление (поскольку оно приспособлено к задачам политического управления) - политико-территориальным;
в) комбинированным (смешанным), когда одна часть территории государства представляет собой политико-территориальные, а другая - административно-территориальные единицы (т.е. одна часть территории организована на началах политико-территориального, другая - административно-территориального деления); такое государство, по мнению В.А. Рянжина, является федерацией, но федерацией особого рода, поскольку в плане территориального устройства оно не обладает некоторыми признаками федеративной организации, а территориальное деление такого государства следует именовать политико-административным территориальным делением.
В соответствии с тремя предложенными видами территориального деления государства могут выделяться и три вида территориального устройства: политико-территориальное, административно-территориальное и политико-административное. Составными частями политико-территориального устройства государства выступают центральные (высшие) органы государственной власти субъектов федерации (естественно, наряду с общенациональными органами государственной власти); составными частями административно-территориального устройства являются местные органы власти; наконец, составными частями политико-административного территориального устройства являются как центральные органы, так и местные органы государственной власти.
На основе теоретических умозаключений В.А. Рянжин делал выводы относительно территориальной организации советского государства. Он полагал, что СССР был организован на началах политико-территориального деления (поскольку все его основные составные части - союзные республики представляли собой политически самостоятельные единицы), а большинство союзных рес-
публик - на началах административно-территориального деления (в этой части государствовед не соглашался с М.А. Шафиром, Р.С. Павловским и другими исследователями, говорившими об административно-территориальном делении (устройстве) СССР, поскольку союзное государство образует совокупность именно союзных республик, а не административно-территориальных единиц (на которые разделялись союзные республики); т.е. СССР, как федеративное государство, состоит из союзных республик, а не из краев и областей, входящих в состав союзных республик).
Различал В. А. Рянжин и статусные характеристики отдельных союзных республик, исходя из административного деления их территорий. Большая часть из них не имели в своем составе политически самостоятельных единиц, целиком строились на началах административно-территориального деления и непосредственно состояли лишь из административно-территориальных единиц (Армянская, Белорусская, Казахская, Киргизская, Латвийская, Литовская, Таджикская, Туркменская, Украинская и Эстонская ССР)8. Большая часть территории других союзных республик - РСФСР, Азербайджанской, Грузинской и Узбекской ССР - также состоит из административно-территориальных единиц (краев, областей), однако эти республики имеют в своем составе и автономные республики; следовательно, территория таких республик организована на смешанных началах - частично политико-территориального и частично - территориального деления. Будучи последовательным в своих рассуждениях, В. А. Рянжин не соглашался с теми учеными, которые считают федеративным государством в составе СССР лишь РСФСР, а все остальные республики - унитарными государствами (или унитарными государствами с наличием в их государственно-правовой природе элементов федерализма9) и делал смелый вывод: если РСФСР признается федерацией на базе политической автономии, то федерациями следует считать и другие советские союзные республики, имеющие в своем составе автономные республики,
8 В этот же ряд, исходя из предложенного критерия, видимо, должна быть помещена и Молдавская ССР - небольшая республика, образованная в результате выделения части территории Украины и не имеющая в своем составе таких административно-территориальных единиц, как края и области (состоящая непосредственно из районов).
9 См.: Большая советская энциклопедия. Т. 50. М., 1957. С. 9; Курс советского государственного права / Под ред. Б.В. Щетинина и А.Н. Горшенева. С. 277.
ибо правовое положение автономных республик в других союзных республиках такое же, как и в РСФСР (при этом данный вывод подкреплял историческим и нормативным материалом)10.
Научная мысль не стоит на месте, многие конституционно-правовые теории и концепции продвинулись далеко вперед (в частности, теория федерализма, теория автономии), однако теоретические обобщения В.А. Рянжина сохраняют свою актуальность и для современной науки конституционного права, несмотря на дискус-сионность некоторых выводов (в частности, об отнесении государств, имеющих в своем составе отдельные политико-территориальные единицы, к федеративным) и отдельные логические погрешности (в частности, сам ученый иногда допускал смешение понятий «территориальное деление» и «территориальное устройство»). При этом следует подчеркнуть, что мы не умаляем вклад в развитие теории территориальной организации государства и публичной власти других представителей науки советского государственного права, несмотря на то, что в настоящей статье более предметному анализу подвергнуты работы лишь В.А. Рянжина.
На основе анализа несколько отличающихся подходов к используемому в отечественном государствоведении понятийно-категориальному аппарату можно сделать вывод: в содержании различных терминов (в рамках рассматриваемой концепции территориальной организации государства и государственной (публичной) власти) очевидно непременное единство (причем единство диалектически-неразрывное) - практически все используемые правовые конструкции (с отличающимся лингвистическим звучанием) неизбежно основываются на двух категориях - «территория» и «власть», включают положения, характеризующие (а) организацию (устройство, деление) территории и (б) организацию (построение и функционирование) государственно-властного аппарата с привязкой к устройству территории государства.
В доктринальных исследованиях различных аспектов территориальной организации публичной власти советскими учеными-государствоведами наблюдается и специфика, обусловленная избранной и нормативно закрепленной социалистической конституционной моделью.
10 Подробнее см.: Рянжин В.А. Указ. соч. С. 7-11.
Территориально-властный (многоуровневый) «оттенок» имеет содержание одного из базовых принципов построения советского государственного аппарата - принципа демократического централизма. В программных документах правящей партии и в юридической литературе особо подчеркивалось, что централизм советского государства является демократическим (в противовес буржуазно-бюрократическому), основан на всемерной активности и самодеятельности мест, исключает какое-либо навязывание решений сверху. В качестве сущностной особенности демократического централизма Е.А. Сорин отмечал самоорганизацию местных Советов, конструирование ими центрального правительства для руководства и объединения действий всех советских органов, отсутствие противопоставления местных органов власти центральным и наоборот11.
Сущность демократического централизма выражалась формулами: «централизация руководства децентрализованной самодея-12
тельностью» , «максимально централизованное планирование и
13
максимально децентрализованное исполнение» , «централизация планирования и руководства в основных вопросах и децентрализация оперативных функций»14 и т.п. В контексте принципа демократического централизма рассматривалась и схема так называемого двойного подчинения, двойной зависимости, позволявшей, с одной стороны, проводить единое централизованное руководство («вертикальная» линия подчинения), с другой стороны - учитывать местные особенности, находящие отражение в постановлениях местных Советов и исполкомов («горизонтальная» линия подчинения) .
Построение советской власти на началах демократического централизма предопределило, видимо, и отсутствие самостоятельных исследований проблемы территориальной организации мест-
11 См.: Сорин Е.А. Демократический централизм - основной организационный принцип построения советской власти // 15 лет советского строительства. Сб. статей / Под ред. Е. Пашуканиса. М., 1932. С. 113.
12 Черняк И. Местное советское управление и буржуазное самоуправление // Строительство советского государства. М., 1929. С. 193.
13 Моргенштерн М. К вопросу о системе аппарата управления // Там же. С. 255.
14 Резолюция XVI конференции ВКП(б) об итогах и ближайших задачах борьбы с бюрократизмом (цит. по: Сорин Е.А. Указ. соч. С. 115).
15 См.: Сорин Е.А. Указ. соч. С. 115.
ного самоуправления (хотя сам термин «местное самоуправление» все-таки нередко присутствовал в государствоведческой литературе практически на всех этапах развития науки советского государственного права (причем не только применительно к зарубежному, буржуазному правопорядку)16, о местном и областном самоуправ-
17
лении говорилось даже в программных документах ); о самоуправлении (коммунистическом самоуправлении народа, социалистическом самоуправлении, народном самоуправлении, общественном самоуправлении и т.п.) говорилось преимущественно не в части решения вопросов местного значения на определенной территории, а в более широком ключе - участия трудящихся в управлении государством в различных формах18. Е.А. Сорин подчеркивал, что в СССР «нет самой проблемы местного самоуправления, как противовеса государственному управлению», поскольку «все органы власти, начиная с сельского Совета и кончая ЦИК и съездом Советов Союза, являются органами рабочих и трудящихся
19 тт
масс, органами широчайшего самоуправления этих масс» . Избранные снизу центральные органы власти руководят местными органами, координируют их деятельность, помогают им в их повседневной работе. Местные органы власти, выполняя руководящие указания избранных ими вышестоящих органов, осуществляют тем самым общие интересы пролетарской диктатуры. При этом местные органы власти не только выполняют указания вышестоящих органов, указания центра, но и сами участвуют в формировании этих указаний, а вся система советского государственного управления не оторвана от организаций рабочего класса и трудящихся масс.
Существенной спецификой отличаются и исследования различных аспектов федеративной проблематики в науке советского
16 См.: Черняк И. Указ. соч.; Павловский Р.С., Шафир М.А. Указ. соч. С. 36; ПертцикВ.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.
17 См.: Программа и Устав ВКП(б). М., 1930. С. 96-97.
18 См.: ФарберИ.Е., Пальгунова Т.М. Об общественном самоуправлении // Сов. государство и право. 1961. № 7; Григорян Л.А. Органы власти и народного самоуправления. М., 1968; Степанов И.М. Социалистический конституционализм и концепция самоуправления народа // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986; Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления // Сов. государство и право. 1986. № 2.
19 Сорин Е.А. Указ. соч. С. 113.
государственного права. Следует отметить, что на начальном этапе становления советского государствоведения были опубликованы отдельные работы, в которых предпринималась попытка научного анализа советской федерации в классическом понимании - через призму идеи территориального федерализма (хотя и «под соусом» «федерации Советов»20). Однако в соответствии с преобладавшим подходом советский федерализм рассматривался: а) вкупе с автономией (которая, как известно, является порождением, скорее, унитаризма, а не федерализма) и б) вкупе с проблемой решения национального вопроса21. Нередко это просматривалось непосредственно в названиях научных работ22 или же неизбежно присутствовало в их содержании23. И.П. Трайнин, например, обосновывая гибкость форм советского федерализма и «эластичность» советской автономии, отмечал, что каждый народ на основе своего суверенитета и общности классовых интересов трудящихся всех народов СССР в зависимости от конкретных исторических условий может легко переходить от одних форм автономии к другим24. При этом, выделяя три основных типа национальных государственных образований - автономную область, автономную республику и союзную республику, он говорил о таком принципе построения советской государственности (равно как и о важнейшем направлении политики советской власти), как фактическое равноправие всех наций (но не субъектов федерации! - С.Н.) в составе СССР: все нации Союза независимо от того, объединены ли они в автономных или союзных объединениях, равноправны; если считать, что все республики и области используют свои автономные права, главным образом, в
20 См.: РейснерМ.А. Основы советской конституции. М., 1920. С. 178-188.
21 См. об этом, например: Некрасов С.И. Автономия и национальный вопрос в советском государственном праве (1917-1940 гг.) // Труды Института государства и права РАН. 2011. № 3.
22 См.: Трайнин И.П. Советская федерация и национальный вопрос // 15 лет советского строительства. Сб. статей / Под ред. Е. Пашуканиса; Левин И.Д. Советская федерация - государственно-правовая форма разрешения национального вопроса в СССР // Вопросы советского государства и права. М., 1957.
23 См.: Трайнин И.П. Советское социалистическое многонациональное государство. М.; Л., 1940; Златопольский Д.Л. Образование и развитие СССР как союзного государства. М., 1954; он же. СССР - федеративное государство. М., 1967; он же. Формы национальной государственности народов СССР. М., 1975.
24 См.: Трайнин И.П. Советская федерация и национальный вопрос. С. 52-53.
целях своего хозяйственного и культурного подъема, то нужно признать, что маленькая Мордовская или Кабардино-Балкарская автономные области в пропорциональном отношении пользуются гораздо более широкой поддержкой средствами трудящихся всего Союза, чем, например, большая Украинская союзная республика25. (Заметим, что решение задачи обеспечения не только правового, но и фактического равенства всех наций, национальностей и народностей советского общества потребовало очень много времени; принято считать, что эта задача была решена лишь с переходом от государства диктатуры пролетариата к общенародному государству26.)
Национальный фактор оказывал существенное влияние как на определение новых административных границ в ходе районирования, так и на организацию государственного аппарата. Проводилась, в частности, политика коренизации органов власти в автономных образованиях, а в некоторых регионах учреждались специальные органы власти, как, например, Совет национальностей при крайисполкоме Северо-Кавказского края, который в пределах края выполнял примерно те же функции, что и Совет национальностей ЦИК в союзном масштабе.
В советской модели территориальной организации публичной власти заметное место занимают и иные неправовые факторы, прежде всего - факторы экономические, хозяйственные (при этом исследования статуса различных территориальных единиц, построенных по экономическому признаку, как правило, вплетались в теории федеративных отношений и автономии). В данном аспекте широко используемой в советской государствоведческой науке (на различных этапах ее развития) была категория районирования. Е.А. Сорин полагал, что становление советской власти (в частности, осуществление планового руководства хозяйственным строительством, проведение национальной автономии, все большей децентрализации оперативных функций и т.п.) не могло состояться без ломки дореволюционных административных делений, которая, в свою очередь, связана была с решением проблемы районирования, суть которого состояла в том, что в виде района выделяется своеобразная, по возможности экономически самодостаточная,
25 См.: Трайнин И.П. Советская федерация и национальный вопрос. С. 54-55.
26 См.: Сборник официальных документов (применительно к курсу советского государственного права) / Под общ. ред. А.И. Лепешкина. М., 1964. С. 22-23.
территория страны, которая в силу комбинации природных особенностей, национальных особенностей, культурных достижений прошлого времени и населения представляет собой одно из звеньев единого народно-хозяйственного целого. Районирование, по мнению Е.А. Сорина, создает условия для большей и наиболее целесообразной специализации районов, установления правильного обмена между ними, а также разделения труда между областями и организации области в крупную комбинированную производственную
27
единицу .
Работа по осуществлению районирования была масштабной, но при этом не всегда плановой, поначалу - скорее стихийная. Практически сразу после Октябрьской революции началась административная перекройка, охватившая все административные образования сверху донизу, однако результатом стало не всегда обоснованное дробление существующих административно-территориальных единиц, создание новых мелких волостей. Так, к 1922 г. число волостей в границах РСФСР увеличилось с 10 606 (бывших в этих границах до революции) до 12 363 (более чем на 16%), количество жителей, приходящихся на одну волость после дробления, не превышало 8-10 тыс. человек, а ее территория 200300 кв. км28. В последующем процесс районирования и проведения нового административного деления упорядочивается - в 1920 г. создается система специальных административных комиссий (губернские административные комиссии и административная комиссия ВЦИК), сокращается число уездов и волостей, осуществляется переход от уездного и волостного деления к порайонному с образованием промышленных и сельскохозяйственных районов, а также районов экономического тяготения.
Учет экономического, хозяйственного фактора имел место в административно-территориальном устройстве практически на всех этапах советской государственности. В 1950-х гг. наряду с административно-территориальным устройством союзных республик в СССР выделяется общее (генеральное) экономическое районирование и экономическое административное районирование. Под общим (генеральным) экономическим районированием понимается разделение территории страны на крупные части - основные эко-
27 См.: Сорин Е.А. Указ. соч. С. 126-127.
28 См.: Территориальное и административное деление СССР. М., 1928. С. 16.
номико-географические районы (Дальний Восток, Сибирь, Урал, Юго-Запад и др.) в целях осуществления территориального планирования народного хозяйства. Основные экономико-географические районы представляют собой хозяйственно целостные, комплексно развивающиеся территории, выделяющиеся специализацией в масштабах всей страны (основными факторами в определении их конфигурации являются географическое разделение труда между различными частями страны, природные условия и ресурсы, плотность и размещение населения, транспортные связи, уровень развития производительных сил и т.п.). Наряду с основными экономическими районами в пределах каждой республики, края, области выделялись экономические подрайоны, отличающиеся своеобразием природных условий, специализацией хозяйства и степенью развития экономики. Являясь вспомогательным по отношению к общему экономическому районированию, внутри-республиканское (внутриобластное, внутрикраевое) районирование также служило основой территориального планирования народного
29
хозяйства .
Оставаясь неизменной по сути, конфигурация экономических районов на различных этапах государственного строительства могла изменяться. Так, начиная с третьей пятилетки общегосударственное территориальное планирование осуществлялось по 13 крупным экономическим районам (Север, Северо-Запад, Центр, Северный Кавказ, Поволжье, Урал, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Дальний Восток, Запад, Юг, Средняя Азия и Казахстан, Закавказье). В 1961 г. была принята новая схема экономического районирования территории СССР, в соответствии с которой выделялись 17 крупных экономических районов, в том числе 10 районов РСФСР (Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный), три района Украинской ССР (Донецко-Приднепровский, Юго-Западный, Южный), один республиканский (Казахская ССР) и три межреспубликанских района - Западный, Закавказский, Среднеазиатский (Белорусская и Молдавская ССР не входили в состав крупных экономико-географических районов и образовывали само-
29 См.: Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. М., 1959. С. 18; Павловский Р.С., Шафир М.А. Указ. соч. С. 12-13.
стоятельные экономические административные районы). С привязкой к схеме экономических районов строилась и система государственного аппарата, при этом образовывались специальные органы, в том числе координирующие, - во всех крупных экономических районах были созданы советы по координации и планированию работы совнархозов - специальных органов государственного управления (в Казахской ССР функции совета были возложены на республиканский Госплан)30.
Образование новых органов связывалось в науке с последовательной трансформацией федеративных отношений в советском государстве. А.И. Лепешкин отмечал, например, что налаживание более рациональных экономических взаимоотношений между четырьмя республиками Средней Азии в условиях, когда хозяйство этих республик органически связано и стало составлять единый крупный экономический район, через посредство лишь их республиканских органов стало недостаточным. Поэтому органами Союза ССР на основе взаимного согласия указанных республик создан ряд государственных органов по управлению экономикой на территории Средней Азии - Среднеазиатский совнархоз, Среднеазиатское управление строительством, Среднеазиатское управление хлопководства и Главное управление по ирригации и строительству совхозов. Новые органы образованы по тем отраслям управления, которые по своему характеру требуют единого руководства и представляют общий интерес для всех республик. С образованием единых органов для четырех союзных республик Средней Азии (субъектов советской федерации. - С.Н.) ученый связывал появление нового вида правоотношений - федеративных отношений нового типа\
В контексте предпринятого анализа обратим внимание на один существенный момент. В ходе экономического районирования границы новых административно-территориальных образований иногда определялись искусственно, без учета многообразия различных факторов, однако просматривается устойчивость адми-
30 См.: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 26 апреля 1961 г. № 381 «Об экономическом районировании СССР и организации советов по координации и планированию в крупных экономических районах» // СП СССР. 1961. № 8. Ст. 59.
31 См.: Сборник официальных документов (применительно к курсу советского государственного права) / Под общ. ред. А.И. Лепешкина. С. 30-31.
нистративно-территориального устройства, с учетом, в частности, исторического фактора, политико-правовой традиции той или иной местности. Так, в Эстонии в 1947 г. была проведена реформа административно-территориального деления в целях упрощения, сокращения и удешевления местного советского аппарата и приведения наименований административно-территориальных единиц в соответствие с наименованиями, использующимися в других союзных республиках. В рамках данной реформы было упразднено такое звено в системе административно-территориального устройства, как волость. Однако к 1963 г. в результате продолжающихся территориальных изменений система административно-территориального деления Эстонии стала более похожа на ту, которая существовала в Эстонии до 1945 г. (т.е. до включения республики в состав СССР) - основывалась на двухзвенной системе (уезд - волость), чем на ту, которая учреждалась в ходе районирования; при этом границы многих районов и сельсоветов стали совпадать (или почти совпадать) с границами, соответственно, уездов и волостей32. На совпадение территории большинства сельских советов в СССР с территориями бывших волостей указывал также И.А. Азовкин33 (Л.А. Шарнина, оценивая отмеченную тенденцию, считает, что игнорирование того обстоятельства, что территориальные общности не сложились в границах новых территориальных единиц, привело к своего рода контрреформам34).
Известную самостоятельность в системе науки советского государственного права занимал анализ территориальной организации зарубежных государств. При этом исследовались различные аспекты территориального устройства не только капиталистических государств (естественно, преимущественно в критическом ключе), но и опыт социалистических государств (стран народной демократии), воспринявших в значительной мере советскую модель территориальной организации государства и государственного аппарата. А.А. Транин анализировал концепцию функциональной децентрализации, используемую в западной правовой доктрине,
32 См.: Рянжин В.А. Проблемы территориальной организации советского государства. Л., 1973. С. 20-21, 32.
33 См.: Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 57.
34 См.: Шарнина Л.А. Территориальная организация местного самоуправления Российской Федерации. Красноярск, 2012. С. 25.
причем не исключая использование этого опыта в СССР. Функциональная децентрализация связана с образованием специальных (специализированных) территориальных единиц, основывается на передаче компетенции по осуществлению определенной функции (например, функции управления лечебными и образовательными учреждениями) со стороны органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований публично-правовому учре-
35
ждению межмуниципального сотрудничества .
Р.С. Павловский и М.А. Шафир, анализируя зарубежный опыт территориальной организации, делали вывод о неразрывной взаимосвязи территориального деления государства с организацией и функционированием публичной власти (государственного аппарата). В частности, исследуя «новую» (сложившуюся на основе Конституции 1791 г.) систему административно-территориального деления Франции (государство разделялось на 83 департамента, которые делились на округа, а округа - на кантоны), ученые отмечали, что основным принципом построения новых административно-территориальных единиц являлось обеспечение административного управления. При этом границы департаментов зачастую проводились по линиям меридианов и параллелей, исходя из размеров территории и наличия удобных путей сообщения - размеры департаментов устанавливались с таким расчетом, чтобы обеспечить возможность в течение одного дня добраться из административного центра департамента до любого его населенного пункта. (Если сегодня требование об обеспечении пешеходной и транспортной доступности административных центров для населения воспринимается как естественное, поскольку приближает власть к гражданам, делает ее более доступной, имеет нормативное закрепление (в том числе в современной России), то в условиях противостояния двух идеологий, политических систем, правовых доктрин указанное правило рассматривалось через призму создания необходимых условий для быстрой переброски военной и полицейской силы в те места, где «угнетенные массы могли выступить против существующих порядков...».) Подчеркивая «ярко выраженный полицейско-фискальный характер» административно-территориального устройства империалистических (эксплуататор-ских) государств, указанные авторы полагали, что такое устройство
35 См.: Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. М., 1984. С. 88-108.
призвано обеспечить господствующим классам условия для беспрепятственной эксплуатации и подавления трудящихся, а также сбор налогов, необходимых для содержания громадного государственного
36
аппарата .
Применительно к странам народной демократии в советской науке государственного права отмечалось, что введение нового административно-территориального деления здесь потребовало гораздо меньше времени, чем в СССР (это объясняется благоприятными историческими условиями их развития, отсутствием иностранной военной интервенции и гражданской войны, небольшими территориями государств, а также умелым использованием опыта СССР). На основе анализа конституционно-правового материала (включая тексты основных законов) Чехословакии, Болгарии, Румынии, Монголии, Польши, ГДР, Китая и др. делался вывод, что для всех социалистических государств характерны одни и те же основные принципы административно-территориального устройства и общие закономерности его развития, теория и практика создания и совершенствования административно-территориального устройства в СССР творчески используется в странах народной демократии, но с учетом конкретных экономических, политических, исторических и природно-географических особенностей этих
37
стран .
Таким образом, наработки отечественной науки государственного права советского периода в части обоснования и развития теории территориальной организации публичной власти следует признать весьма добротными и значимыми. Историзм, как принцип научного познания, предполагает признание необратимого и преемственного характера развития любого явления38, в том числе и такого многогранного явления, как многоуровневая, территориально организованная система властвования в государстве. Отмеченные содержательные отличия применительно к отдельным этапам развития науки лишь повышают научно-практический, исследовательский интерес.
36 См.: Павловский Р.С., ШафирМ.А. Указ. соч. С. 9-10.
37 См.: Русинова С.И. Законодательство по вопросам административно-территориального устройства европейских стран народной демократии // Правоведение. 1960. № 4; Павловский Р.С., Шафир М.А. Указ. соч. С. 40-44.
38 См.: Богданова Н.А. Указ. соч. С. 52.
