CC BY
119
Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 6, 2003, вып. 3 (№ 22)
Т. А. Кулакова
ТЕОРИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОГО МАНДАТА И ПРИНЦИП
РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ
(на примере Скандинавских стран)
Эффективность государственного управления — наиболее обсуждаемая сегодня в политической науке и практике тема — непосредственно связана с политико-юридическим устройством власти. Эффективность обеспечивается конституционным распределением функций государственных институтов, что обусловливает принятие рациональных решений, их исполнение и контроль в целях достижения блага государства и его граждан.
Процесс развития демократических институтов политических систем развитых стран сопровождался в конце XX в. ослаблением роли парламентов и усилением роли правительств и администрации. Это привело к тому, что в английской политической науке в конце прошлого столетия появилась теория самостоятельного мандата, опровергающая признанную концепцию разделения властей Ш. Монтескье, изложенную им в работе «О государственном устройстве Англии» еще в XVII в.
Монтескье полагая, что в свободном государстве каждый человек свободен и управляет собою сам, поэтому законодательная власть должна быть представлена всем народом. Однако в принятии государственных решений народ не силен и не может осуществить свою власть иначе, как только передавая свое законодательное право избранным представителям. В выборах представителей народ редко ошибается, ибо предпочтения отдаются тем, кто хорошо известен. Выражая интересы всех слоев общества, а значит, различные интересы и цели, верхняя и нижняя палаты парламента, имея право отменять решения, взаимно сдерживают амбиции друг друга. Представительная власть не должна сращиваться с властью исполнительной или судебной. Депутаты должны представлять всю нацию, создавать законы и контролировать их исполнение, не оглядываясь на избирателей, иначе их свободы и сама сила народа могут быть парализованы чьим-то капризом.
Функциональное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную необходимо дополнить разделением власти между сословиями: монархом, знатью и народом, что создает баланс сил в обществе; в противном случае они будут представлять, в сущности, одну и ту же власть, писал Монтескье, защищая свободу граждан и государства. Монтескье вслед за Локком признавал, что предметом деятельности исполнительной власти являются вопросы, требующие быстрого решения, потому принципы формирования и работы исполнительных органов отличны от парламентских. Дж. Стюарт Милль, отмечая необходимость действительного перевеса в решении государственных дел представительного органа, признавал его невысокую способность в решении дел законодательных и административных. Парламент, скорее, должен побуждать к деятельности специальных лиц и осуществлять контроль за результатами этой деятельности, поскольку сам народ и избранные им представители не в состоянии осуществлять государственную деятельность1.
И. Кант в «Метафизике нравов» уточнял, что для совершенства государственного устройства одна ветвь власти дополняет и координирует другую, но они подчинены
© Т. А. Кулакова, 2003
друг другу. Законодательная власть, которая может принадлежать только объединенной воле народа, должна быть безупречна, а способность исполнительной власти должна быть неодолимой.
Конец XX столетия отмечен изменением оценки соотношения между ветвями власти. В большинстве современных государств наблюдается тенденция к ограничению роли парламентов. Усиление влияния правительств и администраций фиксируют многие современные исследователи. Парламенты не в состоянии удерживать ситуацию и отвечать за свои решения. Вопрос ставится весьма прагматично: кто наилучшим способом может принимать и реализовывать решения в целях обеспечения интересов граждан?
Корень изменений реального соотношения законодательной и исполнительной власти — в динамизме внутренней и внешней жизни современных государств. Парламенты не всегда отвечают возросшим требованиям: громоздкие процедуры принятия решений в силу сложной организации представительных органов (группы, фракции политических партий, комитеты и комиссии), попытки вести самостоятельную игру, сложная система согласований явных и скрытых интересов — все это затрудняет деятельность представительных органов. Депутатам современных законодательных органов ставится в упрек увлечение разграничением влияния в парламенте и отсутствие внимания к формированию благожелательного отношения избирателей к принятым решениям правительства.
Проблема перехода реальной власти к правительствам породила теорию «самостоятельного мандата». Ее сторонники— Д. Макинтош, Г. Моррисон, Т.Харлей, Л.Эмери, Дж. Гриффите — исследовали изменение положения парламента и правительства. Принципы парламентского правления ХУП-Х1Х в., по их мнению, не годятся для современности, а. свободное волеизъявление избирателей позволяет правительству действовать самостоятельно.
Как считают ученые, самостоятельность дана кабинету напрямую избирателями. Самостоятельность предполагает ответственность правительства перед избирателями, которые оказали ему свое доверие в период выборов на ведение государственных дел. Правительство вправе стать независимым от парламента. Благодаря обратной связи правительство учитывает общественное мнение, выполняя волю избирателей. Население не только участвует в принятии решений, но и влияет на процесс их принятия. Кандидаты от той или иной партии являются представителями иерархизированной структуры, деятельность которой направлена на реализацию определенных стратегических целей соответствующими методами. Поэтому избиратель голосует скорее не за конкретного человека, а за лидера партии, ее платформу. В этом случае очевидно, что и депутат, который возглавит в будущем правительство, будет придерживаться стратегии победившей политической партии. Таким образом, избиратель голосует за ту политическую силу, от которой ждет решения насущных проблем.
Парламент же превращается в совещательное собрание, не несущее ответственности ни перед кем. Безответственные дебаты не дают взвешенных и ответственных решений, снижают управляемость государства, в то время как требуется повышение рациональности принятия решений. Таковы положения теории самостоятельного мандата, оправдывающей фактический переход власти к исполнительным органам.
Обращение к опыту реформирования системы государственного устройства Скандинавских стран, достигших наиболее эффективного государственного управления, в современных условиях представляется оправданным. Мы попытаемся проследить, какая из теоретических конструкций — принцип разделения властей или теория самостоя-
тельного мандата — точнее описывает процессы государственного управления в Дании, Швеции, Исландии и Норвегии.
Представительная демократия — подход, лежащий в основе конституций всех Скандинавских стран. Конституциями закреплено, что государственная власть исходит от народа, правление которого основано на свободном формировании мнений, всеобщем и равном избирательном праве. Государственный строй покоится на представительной парламентской системе и осуществляется посредством коммунального самоуправления. Конституции Швеции и Дании объявляют народ источником власти, что обеспечивается правом участия в выборах в представительные органы, политической и личной свободой, свободой слова, митингов и собраний, свободным доступом к информации2. Вместе с тем не утихают дискуссии о том, насколько представительное правление действительно обеспечивает народу участие в решении государственных дел. Однако всеобщее избирательное право может изменять свою природу и с помощью правовых норм, и средствами избирательной практики. Во имя обеспечения политической стабильности запускаются механизмы, по сути, нарушающие демократические выборы, тогда народ лишается возможности непосредственно осуществлять право, источником которого объявлен.
Политическая наука исследует институт парламентаризма, сложившийся в Скандинавских странах, для уточнения функций, принципов разделения и координации различных ветвей власти. Шведский ученый фон Сюдов полагает, что главная черта парламентаризма — «высшая (центральная) власть парламента в политической системе»3. Кроме осуществления суверенной воли нации ее представительным органом под парламентаризмом понимают также формирование правительств на основе соотношения политических сил в парламенте и ответственность правительств перед парламентами, переход исполнительной власти от главы государства к кабинету (кабинетное правление).
Специфика расстановки политических сил в Скандинавии привела к необходимости сохранения и упрочения положения парламентов и придала этому институту черты, присущие только парламентам Северных стран Европы. Не случайно О. Ньюман, X. Стремберг, Е. Линдстрем, Т. Опсал определяют государственный режим в Скандинавских странах именно как парламентарный. Верховенство парламента более полно выражено в Швеции (риксдаг) и Дании (фолькетинг), в Норвегии (стортинг) он играет чуть меньшую роль. К настоящему времени сложились черты, которые характеризуют скандинавский парламентаризм: специальный механизм достижения согласия различных политических сил, представительное правление, формирование правительства на основе соотношения политических сил в парламенте, ответственность правительства перед парламентом, получившим власть непосредственно от народа, ограничение реальной власти главы государства. Гарантии сложившейся к настоящему времени политической системы видятся в сильном парламенте и его контроле за исполнительной и административной властью, которые вместе с тем наделяются достаточными полномочиями для осуществления своих функций.
Формы активности государственных властей в связи с развитием общества не всегда могут быть оценены с формально-юридической точки зрения. Без анализа роли социал-демократического движения в политическом механизме Скандинавских стран невозможно понять происходящие процессы по сохранению равновесия законодательной и исполнительной ветвями власти. «Сильный» парламент позволяет социал-демократическим партиям, находящимся в оппозиции, оказывать влияние на принятие государственных решений.
Социал-демократические партии Скандинавских стран на протяжении века сохраняют свои лидирующие позиции при относительной слабости правых партий. Опора на массового избирателя привела социал-демократов не только в правительства, но и позволила сформировать однопартийные кабинеты. В Швеции социал-демократическая партия находится у власти с 1932 г. с очень небольшими перерывами. -Это заставляет мобилизоваться и партии капитала для защиты своих интересов. Парламент зачастую является политической силой, противостоящей социал-демократическим правительствам. Так, например, в датском парламенте из 175 мандатов фолькетинга 63 принадлежат социал-демократам, 42 — либеральной левой партии, 16— Консервативной народной партии, остальные партии имеют менее чем по 10 мандатов. В.Шве-ции социал-демократы имеют 131 место, 82 —умеренная коалиционная партия, 43 — левая партия —коммунисты, остальные три партии имеют каждая менее 20 мест (состав парламента — 349 депутатов).
Несмотря на фиксацию в конституциях Скандинавских стран суверенитета народа, специалисты признают, что представительное правление не всегда может обеспечить народу реальное участие в принятии государственных решений. По едкому замечанию датского государствоведа А. Росса, функции избирающего народа заключаются лишь в избирательных действиях. Помимо этого не имеется никакой связи с Собранием, и нет никаких полномочий по отношению к представительному органу до следующих выборов4. Чья воля движет деятельностью депутатов в таком случае? Чьи интересы они представляют?
Уэйд и Филлипс, оправдывая теорию самостоятельного мандата и повышение значимости в государственной жизни исполнительной власти, отмечали, что «развитие системы партий и увеличение территории избирательных округов и количества избирателей привели к тому, что голоса подаются на выборах скорее за партию в целом и ее лидера, чем за ее представителей на местах, оцениваемых по их собственным достоинствам. Избиратель голосует, в такой же мере имея в виду избрать премьер-министра, в какой он имеет в виду избрать представителя от своего избирательного округа»5. На деле депутат руководствуется не волей народа, не собственным убеждением, а волей партии, ибо реальный механизм власти, как показали исследования норвежских ученых, определяется соотношением политических интересов промышленно-хозяйственных групп, организаций работодателей и рабочих, средств массовой информации, транснациональных монополий, государственной бюрократии.
Преимущества «свободного» мандата, считает К. Хессе, в том, что он «обеспечивает большую самостоятельность депутатов как внутри фракций, так и в отношении их. Однако внутри фракций депутат связан партийной дисциплиной и поэтому не может считаться независимым от партии»6.
Государство выполняет роль посредника в сложных взаимоотношениях выделенных групп интересов и контролера в обществе: Заметны тенденции бюрократизации и централизации государственного аппарата, реально у администрации сосредоточиваются полномочия исполнительной власти. Само правительство оказывается под прессингом государственного аппарата, представляющего интересы господствующих экономических групп. Поэтому даже для Скандинавских стран проблема сохранения за законодательными органами верховных функций остается значимой.
Вместе с тем социал-демократические партии, имеющие традиционно самое большое количество мест в парламентах Скандинавских стран, придерживаются мнения, что контроль со стороны правительства за деятельностью государственного аппарата обеспечивает реальное наполнение принципа свободы волеизъявления на-
рода, поскольку само правительство находится под давлением и контролем парламента.
Интересы широких слоев населения Скандинавских стран обеспечиваются системой местного самоуправления. Однако выборы проходят под давлением экономически активных сил, которые через государственный аппарат, устанавливающий правовую форму избирательного процесса, практическую организацию проведения избирательных кампаний, а также представителей правых политических партий, включенных в элиту социал-демократов, формируют механизм идеолого-пропагандистского воздействия на избирателей через СМИ, что затрудняет реальное влияние лиц наемного труда и широких масс в целом на принятие политических решений. Партии, обладающие значительной экономической поддержкой, в этих условиях имеют преимущества перед другими политическими объединениями. Происходит голосование за определенную партию, а не за конкретного политика, как закреплено юридически. Ни один кандидат не может быть избранным, если он не поддерживается какой-либо партией. На самом деле и при мажоритарной, и при пропорциональной избирательных системах вопрос о составе парламента решается партиями, а не избирателями. Заметных преимуществ пропорциональной избирательной системы, якобы позволяющей учитывать весь политический спектр и волю избирателей, на практике не выявлено.
При отсутствии партий абсолютного большинства в парламентах Скандинавских стран формируются достаточно устойчивые кабинеты. Сложившееся соотношение политических партий, когда ни одна партия не имеет абсолютного большинства, ведет к укреплению представительного органа и позволяет осуществлять парламенту контроль за деятельностью правительства. Несмотря на то что парламенты Дании, Исландии, Норвегии, Швеции состоят из представителей 5-10 партий, для Скандинавии характерна политическая стабильность, хотя считается, что наибольшая политическая устойчивость наблюдается при наличии двухпартийной системы.
Если в результате парламентских выборов ни одна из крупных партий не получила убедительного большинства мест и перспективы создания коалиции были маловероятны, то в Швеции, Норвегии и Дании прибегали к формированию правительства меньшинства. Его формирование в таких случаях поручалось главой государства лидеру самой крупной парламентской фракции. Поскольку сформированное таким образом правительство не может рассчитывать на поддержку устойчивого большинства парламента, оно вынуждено чаще прибегать к компромиссным решениям, которые в значительной мере определяются влиянием тех или иных временных сторонников. К механизмам установления равновесия политических сил относят, как правило, готовность к ведению переговоров и заключению сделок в поисках компромиссов.
Правительства меньшинства или правительства на недостаточно стабильной коалиционной основе вынуждены согласовывать свои предложения с парламентскими фракциями оппозиционных партий. Умение идти на уступки, лавировать и приспосабливаться в поиске приемлемых решений, создавать коалиции позволяет не только формировать стабильные кабинеты, но и при смене кабинетов сохранять направление государственной политики. Л. И. Селезнев отмечает, что «в Скандинавских странах чередующаяся в последние десятилетия смена правительств социал-демократов и консерваторов нигде не вызвала утрату „скандинавской"(или „шведской") модели социального государства, а только привела к ее большему совершенствованию»7.
В середине XX столетия в Дании сложились условия для демократизации порядка формирования и структуры высшего представительного органа, расширения форм контроля парламента за исполнительной властью и закрепления принципа ответственно-
сти правительства перед парламентом. 5 июня 1953 г. была принята новая Конституция, ограничившая полномочия королевской власти в пользу парламента и правительства, закрепившая верховенство представительного органа в системе государственной власти, расширение законодательных и финансовых прав, обороны и внешней политики за фолькетингом. Реальные возможности участия народа в решении государственных дел обеспечивались отменой имущественного ценза и снижением до 23 лет избирательного ценза. Был ликвидирован ландстинг (верхняя палата парламента), оформился однопалатный парламент, получивший название фолькетинга (так именовалась прежде нижняя палата парламента). При этом был введен институт «права меньшинства», давший меньшинству парламента право на отсрочку принятия решений или вынесения их на референдум. Конституция закрепила неприкосновенность депутатов и неприкосновенность фолькетинга в целом, покушение на безопасность которого может быть объявлено им государственной изменой.
Специальный параграф устанавливал обязанность ежегодного отчета правительства перед фолькетингом о своей деятельности и планах на следующий год. Наряду с сохранением юридической ответственности правительства перед парламентом была введена и политическая ответственность, учрежден институт омбудсмана для контроля за деятельностью гражданской и военной администрации.
В Швеции реформирование системы государственного управления прошло в несколько этапов. Реформа 1809 г. была вызвана несоответствием Конституции сложившимся реалиям государственного управления. В результате реформы 1969 г. риксдаг стал однопалатным, депутаты избираются сроком на три года в количестве 350 человек (с 1974 г. число депутатов риксдага сокращено до 349 человек). Реформа 1969 г. носила глубокий и полный характер. Совершенствование парламента было продолжено, и в 1979 г. увеличилось количество постоянных комиссий в целях совершенствования законодательной работы и усиления контроля за деятельностью правительства и администрации. Конституция («Форма правления») закрепила переход законодательной власти к парламенту, «самый высший законодательный орган государства» — парламент — стал однопалатным, королевская власть утратила свои прерогативы и стала еще более символической, король только признается главой государства. Часть функций королевской власти в законодательной области перешла к главе риксдага — тальману, а в части исполнительских функций — к правительству, которое формируется на основе соотношения сил в риксдаге. «Форма правления» источником всей власти закрепила риксдаг, предоставив ему неограниченные полномочия в законодательной и финансовой сферах, законодательном регулировании экономических отношений, в расширении прав в части оборонной и внешней политики, право избирать премьер-министра и утверждать сформированное им правительство. Устанавливалась ответственность правительства перед риксдагом и расширялись контрольные функции. Исполнительная власть потеряла право вето в отношении принятых парламентом законов.
«Форма правления» 1974 г. юридически закрепила правительство как институт исполнительной власти, чего прежняя Конституция не устанавливала. Законодательно установила взаимоотношения законодательной и исполнительной власти: формирование правительства осуществляется риксдагом (ранее формально правительство назначалось королем), а фактически лидером партии или блоком партий, победивших на выборах; теперь тальман (глава риксдага) согласовывает с лидерами парламентских фракций и выносит на сессию риксдага кандидатуру премьер-министра; установлена подчиненность и подотчетность правительства риксдагу. Правительство может быть отправлено в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания).
В Норвегии в Конституцию, действующую с 1814 г., также постоянно вносились существенные изменения и дополнения. На практике большинство полномочий короля в сфере исполнительной власти перешло к правительству, хотя в этой части Конституция не изменялась и не дополнялась. Некоторые функции исполнительной власти король осуществляет лишь по рекомендации правительства или премьер-министра. В норвежском парламенте ни одна фракция не обладает абсолютным большинством мест, что и не позволяет проводить процедуру формирования правительства. Подбор кандидатуры на пост премьер-министра и образование правительственного кабинета происходят при участии короля, который оформляет решения правительства в Государственном совете. Король возглавляет Государственный совет, наследник престола входит в его состав. Поскольку король не использует право вето в отношении принимаемых парламентом (стортингом) законопроектов, законы принимаются только парламентом. Открывает очередные сессии парламента монарх с изложением правительственной программы на очередной период. Правительство имеет право в случае необходимости созвать внеочередную сессию парламента. В государственном механизме Норвегии стортинг на первом месте, но кабинет получил королевские прерогативы, что обеспечивает баланс политической системы. Резолюции недоверия на практике не применяются, правительство само подает в отставку, если наблюдается негативное отношение риксдага к правящему кабинету.
Исландия стала парламентской республикой после разрыва унии с Данией и провозглашения независимости страны. Для исландцев парламент (альтинг) — орган, представляющий национальные интересы. Конституция Исландии 1944 г. закрепила верховенство парламента в системе государственной власти, придав ему неограниченные законодательные функции, а также наделив его компетенцией в финансовой сфере, установила контрольные полномочия альтинга за исполнительной властью. Главой исполнительной власти признается президент, он возглавляет Государственный совет, утверждающий решения правительства. Правительство формируется в зависимости от соотношения сил в парламенте и отвечает перед парламентом. Президент избирается путем прямых выборов населением, имеет полномочия, позволяющие ему действовать независимо от правительства. Президент не противопоставляется парламенту, не может самостоятельно формировать правительство, правительство отвечает только перед парламентом. Президент осуществляет свою власть через министров.
Как видим, взаимоотношения парламентов и правительств Скандинавских стран определены особым механизмом достижения консенсуса в государственной деятельности. Консенсуальная модель парламентаризма основана на распределении власти между партиями, что выражается в учете правительством при подготовке (еще на стадии разработки) решений требований различных заинтересованных групп, поиске компромиссов в комиссиях парламента, отказе от практики давления на парламент. Законопроекты до их подачи в парламент проходят экспертизу заинтересованных групп, которые дают свои замечания и заключения. Консенсуальная модель является методом достижения общественного консенсуса, инструментом обеспечения стабильности существующей политической системы, стабильности государств Скандинавии.
Консенсуальный тип скандинавского парламентаризма обеспечивается совершенствованием избирательной системы, прежде обеспечивавшей благоприятные условия для самых крупных политических партий — социал-демократических, которые получали количество мест в парламенте, превышавшее количество поданных за них избирателями голосов. Действующие сейчас избирательные системы обеспечивают пропорци-
ональность правых и левых сил в парламентах. Консенсус обеспечивает добровольное принятие гражданами политической системы.
Готовность к компромиссам со стороны партий основана на одобрении и поддержке сторонниками различных политических сил определенных идей, ценностных установок: разделение и регулирование государством рынка труда и экономики в целом, готовность к поиску согласия между государством, трудом и капиталом, политика перераспределения прибылей для реализации социальных программ. Следует отметить, что после выборов избиратели также заинтересованы в сильном и устойчивом правительстве, так как уверенность в завтрашнем дне дороже возможных изменений, которые могут ввести парламентарии. Задача парламента сохранить социальный мир, не отчуждать, а сплачивать граждан, привлекать меньшинство к интеграции в систему. Таким образом, проявляется интегративный характер модели консенсуального парламентаризма Скандинавских стран, основанной на формуле партии — парламент — правительство.
На стадии формирования правительства в парламенте создаются блоки и коалиционные комитеты путем переговоров в верхах. Заключенные на этом этапе сделки и соглашения являются обязательными для участников переговоров. В коалиционных переговорах участвуют руководящие лица политических партий, лидеры парламентских фракций, министры и премьер-министр. При достижении договоренностей и получении поддержки партий кандидатов в состав кабинета последние получают определенную автономность при проведении политики через свои министерства и комитеты. Кабинет в этом случае не только является органом представительной власти, но и берет на себя функции коалиционного органа.
Парламенты Скандинаских стран выработали формы и механизмы воздействия на правительства. К ним прежде всего относится процедура формирования правительств на основе соотношения сил в самом парламенте, а также право парламента отнра-зить правительство в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания) или установления негативной позиции большинства по отношению к представляемым правительством предложениям. Недоверие может быть выражено и отдельному члену кабинета, но к настоящему времени сложилась традиция изъявления министерской солидарности. Обычно правительство не допускает запуска процедуры «недоверия» и последующей отставки, оно меняет свою политику либо уходит в отставку само, либо предлагает главе государства распустить парламент. В случае возникновения правительственного кризиса премьер-министр подает прошение об отставке кабинета. Парламенты имеют право применить процедуру импичмента к членам правительства. Осуществление контроля за деятельностью правительства также входит в компетенцию парламента. Ряд вопросов не может быть решен правительством без согласия парламента, в частности во внешней политике и обороне, взимании налогов и сборов, расходовании государственных средств, получении займов. Распоряжение государственной собственностью определяется принятыми парламентами законами; правительства могут предпринять какие-либо действия в отношении государственной собственности в рамках законов только с разрешения парламента.
Отсутствие большинства, относящегося к какой-либо партии, привело и к совершенствованию самого парламентского механизма. В случаях, когда парламент отклоняет законопроекты, представленные правительством, оно не рассматривает этот факт как выражение недоверия и не уходит в отставку, но подчиняется мнению большинства парламента.
Правительство занимает по значимости второе место в государственном механизме.
В границах предоставленных ему прав оно обладает самостоятельностью. Правительство формируется партиями, имеющими поддержку большинства в парламенте, что позволяет говорить об усилении самостоятельности правительства.
Процедура формирования правительства происходит путем консультаций главы государства с руководством фракций парламента о предпочтительном выборе партии или кандидате от партии, способном обеспечить создание дееспособного правительства при поддержке парламентского большинства. Затем на встрече главы государства с кандидатом (кандидатами) на должность премьер-министра обсуждается вопрос о составе правительства. Результаты переговоров выносятся на рассмотрение парламента либо глава государства своим решением назначает премьер-министра и поручает ему формирование правительства. Утвержденный парламентом или назначенный премьер-министр выносит вопрос о составе правительства на утверждение парламента, при получении большинства голосов которого правительство может приступить к работе.
Правительства обладают реальными возможностями для оказания влияния на парламенты Скандинавских стран, являясь активными участниками всей работы парламента, обладая правом законодательной инициативы, влияя на ход рассмотрения вопросов. Через фракции своих партий в парламенте члены правительства могут проводить определенную политику, выносить предложения на сессии парламента и в его комиссии. Предусмотрено применение главой государства права роспуска парламента и права вето в отношении парламентских решений (данным правом правительства Дании, Норвегии, Исландии не пользуются, в Швеции новой Конституцией это право отменено, решения риксдага не утверждаются, но юридически оформляются подписью премьер-министра и министра, по ведомству которого проходит данное решение). «Сама угроза роспуска и новых выборов уже означает выполнение такой функции. Она является средством оказывать давление на другие партии, чтобы заставить их согласиться с теми или иными важными частями правительственной политики»8.
Может использоваться угроза ухода в отставку, а также процедурные способы воздействия на парламент (например, требование «укороченной процедуры» для рассмотрения предложений). Обеспечивает равновесие различных ветвей власти и право правительства досрочно распускать парламент. «Возможность досрочного роспуска парламента и принятия вотума недоверия правительству являются важнейшими принципами парламентаризма. Функционируя хорошо или плохо, эти принципы связаны с положением партий в парламенте и конфликтными ситуациями между ними»9.
Полномочия правительств, в отличие от полномочий парламента, еще менее урегулированы и не нашли конституционного закрепления. Как правило, полномочия исполнительской власти следует искать в определении полномочий глав государств, от которых они перешли к правительствам при установлении парламентских режимов. Правомочия правительств действительно значительно увеличились, но это связано не с сужением полномочий парламентов, а с объективным усложнением государственных задач на современном этапе, расширением управленческих функций, ростом административного аппарата. Б. А. Стародубский подчеркнул, что «к некоторым конкретно-историческим ситуациям нельзя применить формулу „раз усиливается правительственная власть, значит, уменьшается парламентская"»10.
Правительство наделено правом издания нормативных актов. К ним относятся: законопроекты и проекты бюджета; предписания, связанные с исполнением законов; постановления по вопросам, входящим в компетенцию правительства: правовые нормы по вопросам, которые переданы парламентом правительству; постановления об организации и деятельности органов управления, строительства, средств коммуникаций (в том
числе транспорта), организаций здравоохранения, фармацевтических, обеспечения общественного порядка.
Полномочия правительств Скандинавских стран для наглядности можно свести в следующую таблицу11:
Страна Совместимость Право прави- Возможность Возможность
депутатского тельства на законо- роспуска парла- отставки прави-
мандата с правитель- дательную иници- мента правитель- тельства вотумом
ственной дол- ативу ством недоверия
жностью в парламенте
Швеция + + - +
Норвегия + + - +
Дания + + + 4-
Финляндия + - - +
Исландия - - - +
Примечание: наличие (+), отсутствие (-) признака.
Обращает на себя внимание тот факт, что бюрократическая элита все активнее вступает на поле политики. «Высшие чиновники перестали ограничиваться „администрированием", т.е. действовать лишь в соответствии с законами, правительственными декретами и инструкциями. Они все решительнее проникают в сферу „чистой" политики, т.е. процесса выработки и принятия политических решений, а не только их осуществления»12. Чиновничество, готовя законопроекты и проекты бюджета, которые выносятся правительством на сессии парламента, создает систему опеки, позволяющую активно влиять на парламент.
Профессиональные объединения в Скандинавских странах включаются в политическую жизнь, что усложняет политическую систему общества. В последнее время небольшие политические партии объединяются в блоки. Активизируются партии правой ориентации, левое движение представлено также несколькими партиями. Сильно влияние социал-демократов, которых поддерживают профсоюзы, являющиеся коллективными членами социал-демократических партий (кроме Швеции). Произошел раскол в коммунистических партиях, левые социалисты поддерживают социал-демократов.
На политическую жизнь заметное влияние оказывает кооперативное движение. Кооперативы создаются в производственной и потребительской сфере, занимаются страхованием, жилищными, социальными проблемами населения в национальном масштабе. Предприниматели объединяются в организации для защиты своих политических интересов. Важнейшие вопросы экономической жизни решаются соглашениями участников системы трехстороннего сотрудничества: правительства, центральных объединений профсоюзов и объединений предпринимателей.
Обеспечение равновесия между капиталом и наемными рабочими возможно лишь при наличии политической власти в руках рабочих. Действующие политики понимают, что допустить концентрацию всей власти в руках экономической элиты — значит нарушить это хрупкое равновесие. Непосредственную связь экономики и политики социал-демократические партии не отрицают, политическая же демократия опирается на демократию экономическую.
Население имеет право решения вопросов по экономическим проблемам жизни общества и собственной трудовой деятельности. В Швеции социал-демократы и левые партии в 1970-е годы провели через парламент законы «О совместных решениях в трудовых отношениях», «О представительстве в правлениях лиц, служащих в акционерных обществах и в экономических объединениях». Внесение в шведский риксдаг
законопроекта о «фондах трудящихся», который мог привести к постепенному переходу частной собственности в общественную путем перечисления части прибыли в профсоюзные фонды, был заблокирован риксдагом.
Официальная доктрина декларирует учет политической системой общества политической воли и интересов различных слоев и групп населения. Андреи, Хостад, Херлиц, Росс и другие исследователи указывают, однако, что возможности у различных политических групп не равны. Решающее влияние на развитие политической жизни оказывают экономически значимые группы населения. Особый механизм взаимоотношений парламента и правительства, экономическая устойчивость и навык ведения переговоров и достижения консенсуса, преемственность политики, учет правящей партией интересов оппозиции сохраняют равновесие политической системы. Но влияние экономически сильных партий в значительной степени деформирует фактическое волеизъявление населения.
Состав представительных органов не отражает социальную структуру населения Швеции. По оценке О. Петерсена, «в социальном плане риксдаг едва ли можно считать вполне представительным органом. Его члены во многом отличаются от своих избирателей. В парламенте более чем достаточно мужчин, людей средних лет, представителей среднего класса, государственных служащих, имеющих высшее образование, верующих. И, напротив, в сопоставлении с электоратом слишком мало женщин, пенсионеров, рабочих, представителей частного сектора, лиц со средним образованием, агностиков»13. В составе парламентов других Скандинавских стран также преобладают профессиональные парламентарии, представители деловых кругов, высшей интеллигенции, что не соответствует социально-демографическому составу населения, ведет к ущемлению интересов различных групп.
Специфика скандинавского общественного устройства в том, что население этих стран достаточно однородно по религиозным, этническим характеристикам, небольшое по численности, сплоченное, доверяющее своим представителям в местных органах, профсоюзах и парламенте. Скандинавов отличают конформизм и способность к самоконтролю, что повышает управляемость общества. Несмотря ни на что, принцип разделения властей в Скандинавских странах реализуется с завидной настойчивостью. В теории самостоятельного мандата наблюдается подмена понятий: во время проведения избирательной кампании избиратель голосует не за члена правительства, не за состав кабинета, а за представителя пользующейся его доверием политической партии, исход выборов в парламент, как и состав правительства, не зависит напрямую от воли избирателя.
Партия, даже победившая на выборах в парламент, не всегда имеет возможность диктовать свои условия по персональному составу правительства. В большинстве стран правительство формируется партиями, не обладающими парламентским большинством. Формирование правительства — относительно самостоятельная процедура, если хотите— «игра». В Бельгии правительство формирует глава государства, затем в определенный срок должно быть получено одобрение парламента. В Финляндии, Швеции конституциями введена процедура избрания главы правительства непосредственно парламентом, что обеспечивает стабильность правительства и расширение прав парламентов.
Эсмен и Градовский отмечали независимость депутата при исполнении им своих функций, несмотря на то что он выступает представителем народа14. В своих действиях депутаты руководствуются не волей избирателей, не собственными убеждениями, а решениями своих партий. Поэтому есть основания утверждать, что воля народа прояв-
ляется через политические партии, при избрании кандидатов от политических партий доверие оказывается партии. Избирательные платформы партий не всегда становятся основой действий представителей этих партий, избранных народом. Предвыборные обещания не выполняются, потому что фракции и коалиции победивших на выборах партий ориентируются на правительственную политику. «Свободным мандатом» обладают скорее партии, но не депутаты, члены парламентских фракций должны подчиняться партийной дисциплине.
Сохранение значимости представительной власти — в совершенствовании существующих институтов, движении к рационализированному парламентаризму. Но движение это должно быть встречным, лежащим в определенных конституцией нормах и правилах. Контроль за правительством со стороны парламента осуществляется путем совершенствования порядка образования и определения мер ответственности правительства за принятые решения, для чего сам парламент также должен изменить процедуры работы и свою структуру.
Summary
The article is devoted to the questions of political and juridical systems of Scandinavian countries in terms of the theory of an independent mandate and the principle of power division. The efficiency of the government is achieved by the Constitution-stated division of functions between the institutions of power and those of forming a civil society.
1 Дж. Миллъ. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С. 80-97.
2 Нюман О. Некоторые основные черты шведского конституционного права // Введение в шведское право / Под ред. Б. С. Крылова. М., 1986. С. 48-53.
3 Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001. С. 60.
4 Там же. С. 61.
5 Уэйд, Филлипс. Конституционное право. М., 1950. С. 118.
6 Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 288.
7 Селезнев Л. И. Политические системы современности: сравнительный анализ. СПб., 1995. С. 45.
8 Могунова М. А. Указ.соч. С. 281.
9 Там же. С. 280.
10 Современное буржуазное государственное право: Критические очерки. Т. 2. Основные институты. М., 1987. С. 218.
11 Селезнев Л. И. Указ. соч. С. 38.
12 Бунин И. М. Высшая бюрократия в политической системе развитых капиталистических стран // Сов. государство и право. 1984. С. 97-98.
13 Петерсен О. Шведская система правления и политика. М., 1998. С. 60-61.
14 Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб., 1909. С. 64; Градовский А. Д. Государственное право важнейших европейских держав / Под ред. Н. М. Коркунова. СПб., 1895. С. 239-240.
Статья поступила в редакцию 26 марта 2003 г.
