CC BY
58
Т. А. Кулакова
ТЕОРИЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОГО МАНДАТА И ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ НА ПРИМЕРЕ СКАНДИНАВСКИХ СТРАН
Эффективность государственного управления, наиболее обсуждаемый сегодня вопрос в политической науке и практике, непосредственно связан с политико-юридическим устройством власти. Эффективность государственного управления обеспечивается конституционным распределением функций государственных институтов, что обусловливает принятие рациональных решений, их исполнение и контроль в целях достижения блага государства и его граждан. Процесс развития демократических институтов политических систем развитых стран сопровождался в конце ХХ в. ослаблением роли парламентов и усилением роли правительств и администрации. Это привело к тому, что в английской политической науке в конце прошлого столетия появляется теория самостоятельного мандата, опровергающая признанную концепцию разделения властей, изложенную Шарлем Монтескье в работе «О государственном устройстве Англии» еще в XVII в. Усиление влияния правительств и администраций отмечается многими современными исследователями. Парламентам ставится в вину то, что они уже не в состоянии удерживать ситуацию и отвечать за свои решения. Вопрос ставится весьма прагматично: какой институт политической системы и каким образом способен принимать и реализовывать эффективные решения в целях обеспечения интересов граждан?
Корень изменений реального соотношения законодательной и исполнительной власти — в возросшем динамизме внутренней и внешней жизни современных государств. Парламенты не всегда отвечают возросшим требованиям, сохраняются громоздкие процедуры принятия решений в силу сложной организации представительных органов (группы, фракции политических партий, комитеты и комиссии). Попытки вести самостоятельную игру, сложная система согласований явных и скрытых интересов весьма затрудняют деятельность представительных органов. Депутатам современных законодательных органов ставится в упрек увлечение разграничением влияния в парламенте и отсутствие внимания к формированию благожелательного отношения избирателей к принятым решениям правительства.
Проблема перехода реальной власти к правительствам породила теорию «самостоятельного мандата». Сторонники теории самостоятельного мандата — Д. Макинтош, Г. Моррисон, Т. Харлей, Л. Эмери, Дж. Гриффитс — исследовали изменение положения парламента и правительства. Принципы парламентского правления в XVII-XIX столетиях, по их мнению, не годятся для современности, а свободное волеизъявление избирателей позволяет правительству действовать самостоятельно. Как считают исследова-
© Т. А. Кулакова, 2005
тели, самостоятельность дана кабинету напрямую избирателями. Самостоятельность ведет за собой ответственность правительства перед избирателями, которые оказали ему свое доверие в период выборов на ведение государственных дел. Правительство вправе стать независимым от парламента. Благодаря обратной связи правительство учитывает общественное мнение, выполняя волю избирателей. Население не только участвует в принятии решений, но и влияет на процесс принятия решений правительством. Кандидаты от той или иной партии являются представителями иерархизированной структуры, деятельность которой направлена на реализацию определенных стратегических целей соответствующими методами. Поэтому избиратель голосует скорее не за конкретного человека, но за лидера партии, ее платформу. В этом случае, очевидно, что и лицо, которое возглавит в будущем правительство, будет придерживаться стратегии победившей политической партии. Таким образом, избиратель голосует за ту политическую силу, от которой ждет решения насущных проблем. Парламент же превращается в совещательное собрание, не несущее ответственности ни перед кем. Безответственные дебаты не дают взвешенных и ответственных решений, снижают управляемость государства, в то время как требуется повышение рациональности принятия решений. Таковы положения теории самостоятельного мандата, оправдывающей фактический переход власти к исполнительным органам.
Обращение к опыту реформирования системы государственного устройства Скандинавских стран, достигших уровня наиболее эффективного государственного управления, в современных условиях представляется оправданным. Мы попытаемся проследить, какая из теоретических конструкций — принцип разделения властей или теория самостоятельного мандата — точнее описывает процессы государственного управления в Дании, Швеции, Исландии и Норвегии. Представительная демократия — подход, лежащий в основе конституций всех Скандинавских стран. Конституциями закреплено, что государственная власть исходит от народа, правление которого основано на свободном формировании мнений, всеобщем и равном избирательном праве. Государственный строй покоится на представительной парламентской системе и осуществляется посредством коммунального самоуправления. Конституциями Швеции и Дании народ объявляется источником власти, что обеспечивается правом участия в выборах в представительные органы, политической и личной свободой, свободой слова, митингов и собраний, свободным доступом к информации (Нюман, 1986, с. 48-53). Вместе с тем не утихают дискуссии о том, насколько представительное правление действительно обеспечивает народу участие в решении государственных дел. И администрация, и общественные организации имеют одну главную цель — повышение благосостояния и расширение демократии. Особое место в информировании граждан и обеспечении открытости и прозрачности власти уделяется интернет-технологиям. Однако всеобщее избирательное право может изменять свою природу и с помощью правовых норм, и средствами избирательной практики. Во имя обеспечения политической стабильности запускаются
механизмы, по сути, нарушающие демократические выборы, тогда народ лишается возможности непосредственно осуществлять право, источником которого объявлен.
Политическая наука исследует институт парламентаризма, сложившийся в Скандинавских странах, для уточнения функций, принципов разделения и координации различных ветвей власти. Шведский ученый фон Сюдов полагает, что главная черта парламентаризма — «высшая (центральная) власть парламента в политической системе» (Могунова, 2001, с. 60). Кроме осуществления суверенной воли нации ее представительным органом, под парламентаризмом понимают также формирование правительств на основе соотношения политических сил в парламенте и ответственность правительств перед парламентами, переход исполнительной власти от главы государства к кабинету (кабинетное правление).
Специфика расстановки политических сил в Скандинавии привела к необходимости сохранения и упрочения положения парламентов и придала этому институту черты, присущие только парламентам северных стран Европы. Не случайно О. Ньман, Х. Стрем-берг, Е. Линдстрем, Т. Опсал определяют государственный режим в Скандинавских странах именно как парламентаризм. Верховенство парламента более полно выражено в Швеции (риксдаг) и Дании (фолькетинг), в Норвегии стортинг играет чуть меньшую роль. К настоящему времени сложились черты, которые характеризуют скандинавский парламентаризм: специальный механизм достижения согласия различных политических сил, представительное правление, формирование правительства на основе соотношения политических сил в парламенте, ответственность правительства перед парламентом, получившим власть непосредственно от народа, ограничение реальной власти главы государства. Гарантии сложившейся к настоящему времени политической системы видятся в сильном парламенте и его контроле за институтами исполнительной и административной власти, которые вместе с тем наделяются достаточными полномочиями для осуществления своих функций.
Формы активности государственных властей в связи с развитием общества не всегда могут быть оценены с формально-юридической точки зрения. Без анализа роли социал-демократического движения в политическом механизме Скандинавских стран невозможно понять происходящие процессы по сохранению равновесия между законодательной и исполнительной ветвями власти. Сильный парламент позволяет социал-демократическим партиям, находящимся в оппозиции, оказывать влияние на принятие государственных решений. Социал-демократические партии Скандинавских стран на протяжении века сохраняют свои лидирующие позиции при относительной слабости правых партий. Опора на массового избирателя привела социал-демократов не только в правительства, но и позволила формировать однопартийные кабинеты. В Швеции социал-демократическая партия находится у власти с 1932 г. с очень небольшими перерывами. Это заставляет мобилизоваться и партии капитала для защиты своих интересов. Парламент зачастую является политической силой, противостоящей социал-демократическим правительствам. Так, например, в Датском парламенте из 175 манда-
тов фолькетинга 63 принадлежат социал-демократам, 42 - Либеральной левой партии, 16 - Консервативной народной партии, остальные партии имеют менее чем по десять мандатов. В Швеции социал-демократы имеют 131 место, 82 - умеренная коалиционная партия, 43 - левая партия - коммунисты, остальные три партии имеют каждая менее 20 мест (состав парламента — 349 депутатов). Несмотря на фиксацию в конституциях Скандинавских стран суверенитета народа, специалисты признают, что представительное правление не всегда может обеспечить народу реальное участие в принятии государственных решений. По едкому замечанию датского государствоведа А. Росса, «функции избирающего народа заключаются лишь в избирательных действиях. Помимо этого не имеется никакой связи с Собранием» и нет никаких полномочий по отношению к представительному органу до следующих выборов (Могунова, 2001, с. 61). Чья воля движет деятельностью депутатов в таком случае? Чьи интересы они представляют?
Уэйд и Филлипс, оправдывая теорию самостоятельного мандата и повышение значимости в государственной жизни исполнительной власти, отмечали, что «развитие системы партий и увеличение территории избирательных округов и количества избирателей привели к тому, что голоса подаются на выборах скорее за партию в целом и ее лидера, чем за ее представителей на местах, оцениваемых по их собственным достоинствам. Избиратель голосует, в такой же мере имея в виду избрать премьер-министра, в какой он имеет в виду избрать представителя от своего избирательного округа» (Уэйд, Филипс, 1950, с. 118). На деле депутат руководствуется не волей народа, не собственным убеждением, но волей партии, ибо реальный механизм власти, как показали исследования норвежских ученых, определяется соотношением политических интересов промышленно-хозяйственных групп, организаций работодателей и рабочих, средств массовой информации, транснациональных монополий, государственной бюрократии. Преимущества «свободного» мандата, считает К. Хессе, в том, что он «обеспечивает большую самостоятельность депутатов как внутри фракций, так и в отношении их. Однако внутри фракций депутат связан партийной дисциплиной и поэтому не может считаться независимым от партии» (Хессе, 1981, с. 288).
Государство выполняет роль посредника в сложных взаимоотношениях выделенных групп интересов и контролера в обществе. Заметны тенденции бюрократизации и централизации государственного аппарата, реально у администрации сосредоточиваются полномочия исполнительной власти. Само правительство оказывается под прессингом государственного аппарата, представляющего интересы господствующих экономических групп. Поэтому даже для Скандинавских стран проблема сохранения у законодательных органов верховных функций остается значимой. Вместе с тем социал-демократические партии, имеющие традиционно самое большое количество мест в парламентах Скандинавских стран, придерживаются мнения, что контроль со стороны правительства за деятельностью государственного аппарата обеспечивает реальное наполнение принципа свободы волеизъявления народа, поскольку само правительство находится под давлением и контролем парламента.
Интересы широкого населения Скандинавских стран обеспечиваются системой местного самоуправления. Но выборы проходят под давлением экономически активных сил, которые через государственный аппарат, устанавливающий правовую форму избирательного процесса, детали практической организации проведения избирательных кампаний, представителей правых политических партий, включенных в элиту социал-демократов, формируют механизм идеолого-пропагандистского воздействия на избирателей через СМИ, что затрудняет реальное влияние лиц наемного труда, широких масс на принятие политических решений. Партии, обладающие значительной экономической поддержкой, в этих условиях имеют преимущества перед другими политическими объединениями. Происходит голосование за определенную партию, а не за конкретного политика, как закреплено юридически. Ни один кандидат не может быть избранным, если он не поддерживается какой-либо партией.
И при мажоритарной, и при пропорциональной избирательных системах вопрос о составе парламента решается партиями, а не избирателями. Заметных преимуществ пропорциональной избирательной системы, якобы позволяющей учитывать весь политический спектр и волю избирателей, на практике не выявлено. При отсутствии партий абсолютного большинства в парламентах Скандинавских стран формируются достаточно устойчивые кабинеты. Сложившееся соотношение политических партий, когда ни одна партия не имеет абсолютного большинства, ведет к укреплению представительного органа и позволяет осуществлять парламенту контроль за деятельностью правительства. Хотя парламенты Дании, Исландии, Норвегии, Швеции состоят из представителей пяти-десяти партий, для Скандинавии характерна политическая стабильность. Отметим, что многие политологи считают, что наибольшая политическая устойчивость наблюдается при наличии двухпартийной системы.
Если в результате парламентских выборов ни одна из крупных партий не получает убедительного большинства мест, а перспективы создания коалиции маловероятны, в Швеции, Норвегии и Дании прибегают к формированию правительства меньшинства. Формирование правительства в таких случаях поручается главой государства лидеру самой крупной парламентской фракции. Поскольку сформированное таким образом правительство не может рассчитывать на поддержку устойчивого большинства парламента, оно вынуждено чаще прибегать к компромиссным решениям, которые в значительной мере определяются влиянием тех или иных временных сторонников. К механизмам установления равновесия политических сил относят, как правило, готовность к ведению переговоров и заключению сделок в поисках компромиссов.
Правительства меньшинства или правительства на недостаточно стабильной коалиционной основе вынуждены согласовывать предложения правительства с парламентскими фракциями оппозиционных партий. Умение идти на уступки, лавировать и приспосабливаться в поиске приемлемых решений, создавать коалиции позволяет не только формировать стабильные кабинеты, но и при смене кабинетов сохранять направление государственной политики. Л. И. Селезнев отмечает, что «в Скандинавских странах
чередующаяся в последние десятилетия смена правительств социал-демократов и консерваторов нигде не вызвала утрату «скандинавской» (или «шведской») модели социального государства, а только привела к ее большему совершенствованию» (Селезнев, 1995, с. 45).
В середине ХХ в. в Дании сложились условия для демократизации порядка формирования и структуры высшего представительного органа, расширения форм контроля парламента за исполнительной властью и закрепления принципа ответственности правительства перед парламентом. 5 июня 1953 г. была принята новая Конституция, ограничившая полномочия королевской власти в пользу парламента и правительства, закрепившая верховенство представительного органа в системе государственной власти, расширение законодательных и финансовых прав, а также в области обороны и внешней политики за фолькетингом. Реальные возможности участия народа в решении государственных дел обеспечивались отменой имущественного ценза и снижением до 23 лет избирательного ценза. Был ликвидирован ландстинг (верхняя палата парламента), оформился однопалатный парламент, получивший название фолькетинг (так именовалась прежде нижняя палата парламента). При этом был введен институт «права меньшинства», давший меньшинству парламента право на отсрочку принятия решений или вынесения их на референдум. Конституция закрепила неприкосновенность депутатского корпуса и неприкосновенность фолькетинга в целом, покушение на безопасность которого может быть объявлено им государственной изменой. Специальный параграф устанавливал обязанность ежегодного отчета правительства перед фолькетингом о своей деятельности и планах на следующий год. Наряду с сохранением юридической ответственности правительства перед парламентом была введена и политическая ответственность, учрежден институт омбудсмена для контроля за деятельностью гражданской и военной администрации.
В Швеции реформирование системы государственного управления прошло в несколько этапов. Реформа 1809 г. была вызвана тем, что конституция полностью не соответствовала сложившимся реалиям государственного управления. В результате реформы 1969 г. риксдаг стал однопалатным, депутаты стали избираться сроком на три года в количестве 350 человек (с 1974 г. число депутатов риксдага сокращено до 349 человек). Реформа 1969 г. носила глубокий и полный характер. Совершенствование парламента было продолжено, в 1979 г. увеличилось количество постоянных комиссий в целях совершенствования законодательной работы и усиления контроля за деятельностью правительства и администрации. Конституция («Форма правления») закрепила переход законодательной власти парламенту, «высший законодательный орган государства» — парламент — стал однопалатным, королевская власть утратила свои прерогативы, власть короля стала еще более символической (король только признается главой государства). Часть функций королевской власти в законодательной области перешла к главе риксдага - тальману, а в части исполнительских функций - к правительству, которое формируется на основе соотношения сил в риксдаге. «Форма прав-
ления» источником всей власти закрепила риксдаг, предоставив ему неограниченные полномочия в законодательной и финансовой сферах, законодательном регулировании экономических отношений, увеличив права в части оборонной и внешней политики, наделив правом избирать премьер-министра и утверждать сформированное им правительство. Установлена ответственность правительства перед риксдагом, расширены контрольные функции. Исполнительная власть потеряла право вето в отношении принятых парламентом законов.
«Форма правления» 1974 г. юридически закрепила правительство как институт исполнительной власти, чего прежняя конституция не устанавливала. Законодательно установлены взаимоотношения законодательной и исполнительной власти: формирование правительства осуществляется риксдагом (ранее формально правительство назначалось королем, а фактически формировалось лидером партии или блоком партий, победивших на выборах). Теперь тальман (глава риксдага) согласовывает с лидерами парламентских фракций и выносит на сессию риксдага кандидатуру премьер-министра, установлена подчиненность и подотчетность правительства риксдагу. Правительство может быть отстранено принятием резолюции порицания.
В Норвегии в действующую с 1814 г. конституцию также постепенно вносились существенные изменения и дополнения. На практике большинство полномочий короля в сфере исполнительной власти перешли к правительству, хотя в этой части конституция не имела изменений и дополнений. Некоторые функции исполнительной власти король исполняет лишь по рекомендации правительства или премьер-министра. В норвежском парламенте ни одна фракция не обладает абсолютным большинством мест, что и не позволяет проводить процедуру формирования правительства. Подбор кандидатуры на пост премьер-министра и образование правительственного кабинета происходит при участии короля, который оформляет решения правительства в Государственном совете. Король возглавляет Государственный совет, наследник престола входит в его состав. Поскольку королем не используется право вето в отношении принимаемых парламентом (стортингом) законопроектов, законы принимаются только парламентом. Открывает очередные сессии парламента монарх с изложением правительственной программы на предстоящий период. Правительство имеет право в случае необходимости созвать внеочередную сессию парламента. В государственном механизме Норвегии стортинг стоит на первом месте, но кабинет получил королевские прерогативы, что обеспечивает баланс политической системы. Резолюции недоверия на практике не применяются, правительство само подает в отставку, если наблюдается негативное отношение риксдага к правящему кабинету.
Исландия стала парламентской республикой после разрыва унии с Данией и провозглашения независимости страны. Для исландцев парламент (альтинг) — орган, представляющий национальные интересы. Конституция Исландии 1944 г. закрепила верховенство парламента в системе государственной власти, придав ему неограниченные законодательные функции и наделив его компетенцией в финансовой сфере, уста-
новила контрольные полномочия альтинга за исполнительной властью. Главой исполнительной власти признается президент, он возглавляет Государственный совет, этот совет лишь утверждает решения правительства. Правительство формируется в зависимости от соотношения сил в парламенте, отвечает перед парламентом. Президент избирается путем прямых выборов населением, имеет полномочия, позволяющие ему действовать независимо от правительства. Президент не противопоставляется парламенту, не может самостоятельно формировать правительство, правительство отвечает только перед парламентом. Президент осуществляет свою власть через министров.
Как видно из краткого обзора, взаимоотношения парламентов и правительств Скандинавских стран определены особым механизмом достижения консенсуса в государственной деятельности. Консенсуальная модель парламентаризма основана на распределении власти между партиями, что выражается в учете правительством при подготовке (еще на стадии разработки) требований различных заинтересованных групп, поиске компромиссов в комиссиях парламента, отказе от практики давления на парламент. Законопроекты до их подачи в парламент проходят экспертизу заинтересованных групп, которые представляют замечания и заключения. Консенсуальная модель является методом достижения общественного консенсуса, инструментом обеспечения стабильности существующей политической системы, стабильности государств Скандинавии.
Консенсуальный тип скандинавского парламентаризма обеспечивается совершенствованием избирательной системы, прежде создававшей благоприятные условия для самых крупных политических партий — социал-демократических, которые получали большее количество мест в парламенте, превышавшее количество поданных за них избирателями голосов. Действующие сейчас избирательные системы обеспечивают пропорциональность представительства правых и левых сил в парламентах. Консенсус позволяет добиться добровольного принятия политической системы гражданами.
Готовность к компромиссам со стороны партий основана на одобрении и поддержке сторонниками различных политических сил определенных идей, ценностных установок (разделение и регулирование государством рынка труда и экономики в целом, готовность к поиску согласия между государством, трудом и капиталом, политика перераспределения прибылей для реализации социальных программ). Следует отметить, что после выборов избиратели также заинтересованы в сильном и устойчивом правительстве, т. к. уверенность в завтрашнем дне дороже возможных изменений, которые могут ввести парламентарии. Задача парламента заключается в сохранении социального мира, он должен не отчуждать, а сплачивать граждан, привлекать меньшинство к интеграции в систему. Таким образом, проявляется интегративный характер модели консенсу-ального парламентаризма скандинавских стран, основанной на формуле «партии — парламент — правительство».
На стадии формирования правительства в парламенте создаются блоки и коалиционные комитеты путем переговоров в верхах. Заключенные на этом этапе сделки и соглашения являются обязательными для участников переговоров. В коалиционных пере-
говорах участвуют руководящие лица политических партий, лидеры парламентских фракций, министры и премьер-министр. При достижении договоренностей и получении поддержки партий кандидаты в состав кабинета получают определенную автономность при проведении политики через свои министерства и комитеты. Кабинет в этом случае является не только органом представительной власти, но и берет на себя функции коалиционного органа.
Парламентами Скандинавских стран выработаны формы и механизмы воздействия на правительства. К ним относят процедуру формирования правительств на основе соотношения сил в самом парламенте, право парламента отправить правительство в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания) или установления негативной позиции большинства по отношению к представляемым правительством предложениям. Недоверие может быть выражено и отдельному члену кабинета, но к настоящему времени сложилась традиция изъявления министерской солидарности. Обычно правительства не допускают запуска процедуры «недоверия» и последующей отставки, они либо меняют свою политику, либо уходят в отставку сами, либо предлагают главе государства распустить парламент. В случае возникновения правительственного кризиса премьер-министр подает прошение об отставке кабинета. Парламенты имеют право применить процедуру импичмента к членам правительства. Осуществление контроля за деятельностью правительства входит в компетенцию парламента. Ряд вопросов не может быть решен правительством без согласия парламента. Это касается, в частности, действий в области внешней политики и обороны, взимания налогов и сборов, расходования государственных средств, проведения займов. Распоряжение государственной собственностью определяется принятыми парламентами законами. Правительства могут предпринять действия в отношении государственной собственности в рамках законов только с разрешения парламента. Отсутствие большинства, относящегося к какой-либо партии, привело и к совершенствованию самого парламентского механизма. В случаях, когда парламент отклонял законопроекты, представленные правительством, последнее не рассматривало этот факт как выражение недоверия и не уходило в отставку, но подчинялось мнению большинства парламента.
Правительство занимает по значимости второе место в государственном механизме. В границах предоставленных ему прав оно обладает самостоятельностью. Правительство формируется партиями, имеющими поддержку большинства в парламенте, что позволяет говорить об усилении самостоятельности правительства. Процедура формирования правительства происходит путем консультаций главы государства с руководством фракций парламента о предпочтительном выборе партии или кандидате от партии, способном обеспечить создание дееспособного правительства при поддержке парламентского большинства. Затем на встрече главы государства с кандидатом (кандидатами) на должность премьер-министра обсуждается вопрос о составе правительства. Результаты переговоров выносятся на рассмотрение парламента, либо глава государства своим решением назначает премьер-министра и поручает ему формирование пра-
вительства. Утвержденный парламентом или назначенный премьер-министр выносит вопрос о составе правительства на утверждение парламента, при получении большинства голосов которого правительство может приступить к работе.
Правительства обладают реальными возможностями для оказания влияния на парламенты Скандинавских стран, являясь активными участниками всей работы парламента, обладая правом законодательной инициативы, влияя на ход рассмотрения вопросов. Через фракции своих партий в парламенте члены правительства могут проводить определенную политику, выносить предложения на сессии парламента и в его комиссии. Предусмотрено применение главой государства права роспуска парламента и права вето в отношении парламентских решений (к данному праву правительства Дании, Норвегии, Исландии не прибегают, в Швеции новой Конституцией это право отменено, решения риксдага не утверждаются, но юридически оформляются подписью премьер-министра и министра, по ведомству которого проходит данное решение). «Сама угроза роспуска и новых выборов уже означает выполнение такой функции. Она является средством оказывать давление на другие партии, чтобы заставить их согласиться с теми или иными важными частями правительственной политики» (Могунова, 2001, с. 281).
Могут использоваться угроза ухода в отставку и процедурные способы воздействия на парламент (например, требование «укороченной процедуры» для рассмотрения предложений). Обеспечивает равновесие различных ветвей власти и право правительства досрочно распускать парламент. «Возможность досрочного роспуска парламента и принятия вотума недоверия правительству являются важнейшими принципами парламентаризма. Функционируя хорошо или плохо, эти принципы связаны с положением партий в парламенте и конфликтными ситуациями между ними» (Могунова, 2001, с. 280).
Полномочия правительств, в отличие от полномочий парламента, менее урегулированы, они не нашли конституционного закрепления. Как правило, полномочия исполнительской власти следует искать в определении полномочий глав государств, от которых они перешли к правительствам при установлении парламентских режимов. Правомочия правительств действительно значительно увеличились, но это связано не с сужением полномочий парламентов, а с объективным усложнением государственных задач на современном этапе, расширением управленческих функций, ростом административного аппарата. Б. А. Стародубский подчеркнул, что «к некоторым конкретно-историческим ситуациям нельзя применить формулу "раз усиливается правительственная власть, значит, уменьшается парламентская"» (Современное буржуазное, 1987, с. 218).
Правительство наделено правом издания нормативных актов. К ним относятся: законопроекты и проекты бюджета; предписания, связанные с исполнением законов; постановления по вопросам, входящим в компетенцию правительства; правовые нормы по вопросам, которые переданы парламентом правительству; постановления об организации и деятельности органов управления, строительства, средств коммуникаций, транспорта, организаций здравоохранения, фармацевтических, обеспечения общественного порядка.
Таблица. Особенности функций парламентов в Скандинавских странах*
Страна Совместимость Право Возможность Возможность
депутатского мандата правительства на роспуска отставки правитель-
с правительственной законодательную парламента ства вотумом недове-
должностью инициативу правительством рия в парламенте
Швеция + + - +
Норвегия + + - +
Дания + + + +
Финляндия + - - +
Исландия - - - +
* (Селезнев, 1995, с. 38)
Бюрократическая элита все более активно вступает на поле политики. «Высшие чиновники перестали ограничиваться "администрированием", то есть действовать лишь в соответствии с законами, правительственными декретами и инструкциями. Они все решительнее проникают в сферу "чистой" политики, то есть процесса выработки и принятия политических решений, а не только их осуществления» (Бунин, 1984, с. 97-98). Чиновничество, готовя законопроекты и проекты бюджета, которые выносятся правительством на сессии парламента, создает систему опеки, позволяющую активно влиять на парламент.
Профессиональные объединения в Скандинавских странах включаются в политическую жизнь, что усложняет политическую систему общества. В последнее время небольшие политические партии объединяются в блоки. Активизируются партии правой ориентации, левое движение представлено также несколькими партиями. Сильно влияние социал-демократов, которых поддерживают профсоюзы, являющиеся коллективными членами социал-демократических партий (кроме Швеции). Произошел раскол в коммунистических партиях, левые социалисты поддерживают социал-демократов.
На политическую жизнь заметное влияние оказывает кооперативное движение. Кооперативы создаются в производственной и потребительской сфере, занимаются страхованием, жилищными, социальными проблемами населения в национальном масштабе. Предприниматели объединяются в организации для защиты своих политических интересов. Важнейшие вопросы экономической жизни решаются соглашениями участников системы трехстороннего сотрудничества: правительства, центральных объединений профсоюзов и объединений предпринимателей. Обеспечение равновесия между капиталом и наемными рабочими возможно лишь при наличии политической власти в руках последних, действующие политики понимают, что допустить концентрацию всей власти в руках экономической элиты — значит нарушить это хрупкое равновесие. Непосредственная связь экономики и политики не отрицается социал-демократическими партиями, политическая демократия опирается на демократию экономическую.
Население имеет право решения вопросов по экономическим проблемам жизни общества и собственной трудовой деятельности. В Швеции социал-демократы и левые партии в 1970-е годы провели через парламент законы «О совместных решениях в тру-
довых отношениях», «О представительстве в правлениях лиц, служащих в акционерных обществах и в экономических объединениях». Внесенный в Шведский риксдаг законопроект о «фондах трудящихся», который мог привести к постепенному переходу частной собственности в общественную путем перечисления части прибыли в профсоюзные фонды, был заблокирован риксдагом. Официальная доктрина декларирует учет политической воли и интересов различных слоев и групп населения политической системой общества, но возможности у различных политических групп не равны. Решающее влияние на развитие политической жизни оказывают экономически значимые группы населения.
Особый механизм взаимоотношений парламента и правительства, экономическая устойчивость и навык ведения переговоров и достижения консенсуса, преемственность политики, учет правящей партией интересов оппозиции сохраняют равновесие политической системы. Но влияние экономически сильных партий в значительной степени деформирует фактическое волеизъявление населения.
Состав представительных органов не отражает социальную структуру населения. По оценке О. Петерсена, «в социальном плане риксдаг едва ли можно считать вполне представительным органом. Его члены во многом отличаются от своих избирателей. В парламенте более чем достаточно мужчин, людей средних лет, представителей среднего класса, государственных служащих, имеющих высшее образование, верующих. И, напротив, в сопоставлении с электоратом, слишком мало женщин, пенсионеров, рабочих, представителей частного сектора, лиц со средним образованием, агностиков» (Пе-терсен, 1998, с. 60-61). В составе парламентов других Скандинавских стран также преобладают профессиональные парламентарии, представители деловых кругов, высшей интеллигенции, что не соответствует социально-демографическому составу населения, ведет к ущемлению интересов различных групп.
Специфика скандинавского общественного устройства в том, что население этих стран достаточно однородно по религиозным, этническим характеристикам, небольшое по численности, сплоченное, доверяющее своим представителям в местных органах, профсоюзах и парламенте. Скандинавов отличает конформизм и способность к самоконтролю, что повышает управляемость общества. Несмотря ни на что, принцип разделения властей в Скандинавских странах реализуется с завидной настойчивостью.
В теории самостоятельного мандата наблюдается подмена понятий: во время проведения избирательной кампании избиратель голосует не за члена правительства, не за состав кабинета, а за представителя пользующейся его доверием политической партии, но исход выборов в парламент, как и состав правительства, не зависит напрямую от воли избирателя. Партия, даже победившая на выборах в парламент, не всегда имеет возможность диктовать свои условия по персональному составу правительства. В большинстве стран правительство формируется партиями, не обладающими парламентским большинством. Формирование правительства — относительно самостоятельная процедура, «игра».
В Бельгии правительство формирует глава государства, затем в определенный срок должно быть получено одобрение парламента. В Финляндии, Швеции конституциями введена процедура избрания главы правительства непосредственно парламентом, что обеспечивает стабильность правительства и расширение прав парламентов.
А. Эсмен и А. Градовский писали о независимости депутата при исполнении им своих функций, хотя он и выступает представителем народа (см.: Эсмен, 1909, с. 64; Градовский, 1895, с. 239-240). В своих действиях депутаты руководствуются не волей избирателей, не собственными убеждениями, но решениями своих партий. Поэтому есть основания утверждать, что воля народа проявляется через политические партии, при избрании кандидатов от политических партий доверие оказывается партии. Избирательные платформы партий не всегда становятся основой действий представителей этих партий, избранных народом. Предвыборные обещания не выполняются, потому что фракции и коалиции победивших на выборах партий ориентируются на правительственную политику. «Свободным мандатом» обладают скорее партии, но не депутаты, члены парламентских фракций должны подчиняться партийной дисциплине.
Сохранение значимости представительной власти — в совершенствовании существующих институтов, в движении к рационализированному парламентаризму. Но движение это должно быть встречным, лежащим в определенных конституцией нормах и правилах. Контроль за правительством со стороны парламента осуществляется путем совершенствования порядка образования и определения мер ответственности правительства за принятые решения, для чего сам парламент также должен изменить процедуры работы и свою структуру.
Литература
Бунин И. М. Высшая бюрократия в политической системе развитых капиталистических стран // Советское государство и право. М., 1984.
Градовский А. Д. Государственное право важнейших европейских держав / Под ред. Н. М. Коркунова. СПб., 1895.
Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001.
Нюман О. Некоторые основные черты шведского конституционного права // Введение в шведское право / Под ред. Б. С. Крылова. М., 1986.
Петерсен О. Шведская система правления и политика. М., 1998.
Селезнев Л. И. Политические системы современности: сравнительный анализ. СПб., 1995.
Современное буржуазное государственное право: Критические очерки. Т. 2. Основные институты. М., 1987.
Уэйд и Филлипс Конституционное право. М., 1950.
Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.
Эсмен А. Общие основания конституционного права. СПб., 1909.
