CC BY
263
"Ш о.
В.Ю.Чернов
СИСТЕМЫ ПРАВЛЕНИЯ В ЕВРОПЕ:
КЛАССИФИКАЦИЯ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
На примере стран Евросоюза
Противоречивый процесс демократизации в третьем мире и посткоммунистических странах стимулировал новую волну споров о том, какие системы правления в наибольшей степени могут обеспечить стабильное функционирование современной демократии. В данном контексте весьма поучительным представляется европейский опыт институционального строительства. Несмотря на серьезные культурные и субкультурные различия, Западная Европа сумела выработать весьма эффективные модели плюралистической демократии и добиться их стабилизации.
Сильные и слабые стороны той или иной системы правления определяются прежде всего ее способностью создавать и поддерживать стабильную и в то же время гибкую, ответственную исполнительную власть. Следует, однако, сразу оговориться, что оптимальной — безотносительно к времени и месту — системы правления не существует. Функциональность и эффективность любой системы правления зависит не только от набора институциональных процедур, но и от конкретных условий каждой страны, особенностей ее политической культуры, глубины и характера социальных расколов и т. д.
Сегодня в Европе представлены практически все базовые модели правления демократического типа. Обычно демократические режимы подразделяют на парламентские, президентские и смешанные (полупрезидентские). В основе такой классификации лежит способ формирования правительства и структура отношений между исполнительной и законодательной властью. В настоящей статье предпринята попытка дать более дифференцированную классификацию демократических режимов и на основе сравнительного анализа моделей, действующих в странах Европейского Союза, оценить их преимущества и недостатки в условиях Восточной Европы.
При построении расширенной классификации демократических систем мы, наряду с общепринятыми, использовали такие критерии, как количество политических партий, периодически получающих контроль над исполнительной властью; уровень парламентской поддержки кабинета; стиль правления (конкуренция или согласование интересов); способ принятия политических решений (мажоритарный или консен-
сусный); характер партийной системы (конфликтный, консенсусный или консоциативный); роль главы государства в системе разделения властей и разрешении политических конфликтов. В результате нами были получены следующие варианты:
I. Парламентские системы
однопартийного большинства
— с доминирующей партией
— с чередованием двух партий
многопартийные
— коалиционного большинства
— однопартийного или коалиционного меньшинства
— консенсусные
II. Президентские системы
— мажоритарно-конфликтные
— мажоритарно-консенсусные
— мажоритарно-консоциативные
III. Смешанные системы
— президентско-парламентские
— премьер-президентские
— парламентско-президентские
— ассамблейно-независимые.
Для старых членов Евросоюза, как правило, характерна та или иная разновидность парламентского режима. Исключение составляют парламентско-президентские Греция и Ирландия, а также премьер-президентские Португалия и Франция. Гораздо большее разнообразие моделей обнаруживается среди новых членов ЕС. «Чисто» парламентские режимы возникли в Венгрии, Латвии, Словакии и Словении. В Болгарии, Эстонии, Чехии и на Мальте действует парламентско-пре-зидентская система, в Литве, Польше, Румынии и Финляндии — премьер-президентская, на Кипре — президентская.
Парламентские При парламентской системе ни одно правительство не может су-
режимы ществовать без хотя бы минимальной поддержки в законодательном органе. Кабинет вырастает из легислатуры и чаще всего является органом парламентского большинства. Наличие у парламента права сместить кабинет и возможность досрочного роспуска парламента обеспечивают определенную взаимозависимость законодательной и исполнительной власти, что побуждает их к сотрудничеству и поиску согласия. Это — режим «мягкого» разделения, или, если воспользоваться известным определением М.Дюверже, «сотрудничества», властей.
Рассмотрим подробнее выделенные типы парламентской системы.
Парламентский режим однопартийного большинства возникает при так называемой мажоритарной ситуации, когда абсолютным большинством мест в парламенте обладает одна партия, что позволяет
ей самостоятельно сформировать правительство и проводить независимый политический курс на протяжении всей парламентской каденции.
Приобретение контроля над парламентом иногда вытекает непосредственно из результатов парламентских выборов, в ходе которых какая-то партия получает абсолютное большинство голосов. Такое развитие событий характерно для режимов с доминирующей партией. Сегодня в Европе подобных режимов нет, но в 1930—1970-е годы он действовал в Швеции, где с 1932 по 1976 г. у власти оставалась Социал-демократическая рабочая партия.
При другой разновидности режима однопартийного большинства — парламентской системе с чередованием двух партий — абсолютное большинство депутатских мест и монопольное право назначать членов кабинета может получить и партия, набравшая на выборах меньше половины голосов избирателей. Возможность подобного «искусственного» парламентского большинства обусловлена плюральной избирательной системой, которая сводится к формуле «побеждает первый». Данная модель, являющаяся продуктом английской политической практики (не случайно ее часто называют вестминстерской), используется в Великобритании, а также (за пределами Европы) во многих странах, испытавших британское влияние.
Длительное применение плюральной электоральной формулы обычно приводит к возникновению двухпартийной системы, в рамках которой у власти чередуются две крупнейшие партии страны. Победившая партия формирует правительство, а проигравшая — «теневой кабинет», члены которого выступают на парламентских прениях в качестве оппонентов действующих министров.
Важнейшей особенностью мажоритарных однопартийных кабинетов является бесспорное лидерство премьер-министра, которым обычно становится руководитель партии парламентского большинства. В Великобритании он по собственному усмотрению назначает и смещает остальных министров. При этом путь к министерскому креслу открывают не столько административный опыт и знание специфики того или иного ведомства, сколько навыки парламентской борьбы и личная преданность главе кабинета. Премьер-министр определяет политику кабинета и оказывает решающее влияние на деятельность правительственных ведомств. Степень автономии отдельных министров минимальна. Голосование на заседаниях кабинета не практикуется — его решением считается та интерпретация результатов дискуссии, которую 1 Штайнер 1986: дает премьер-министр («решение, соответствующее интерпретации»1).
61 Система мажоритарно-однопартийного большинства позволяет
премьер-министру контролировать не только исполнительную, но и законодательную власть. Рядовые депутаты иногда выступают с законодательными предложениями или вносят в них поправки, однако итоги голосования, как правило, отвечают установкам кабинета. Депутаты, представляющие партию большинства, обычно голосуют в соответствии с указаниями главы кабинета.
Для давления на фрондирующих депутатов премьер-министр может использовать такой инструмент, как вынесение на голосование вопроса о доверии своему политическому курсу. Данный инструмент применяется тогда, когда отсутствие сплоченности внутри парламентского большинства затрудняет принятие важного закона или иного политического решения. Выдвигая предложение о доверии в одной связке с законопроектом, премьер-министр ставит членов своей фракции перед выбором между одобрением этого законопроекта и отставкой кабинета с последующим роспуском парламента и досрочными выборами, благоприятный исход которых для правящей партии отнюдь не гарантирован.
Именно «необходимость проведения новых выборов при поражении кабинета в ходе парламентского голосования», как справедливо отмечал С.М.Липсет, и объясняет необычайную силу кабинета министров 2 Липсет 1994:37. при мажоритарно-однопартийных парламентских режимах2. Поскольку «мятежи» внутри правящей фракции чреваты падением кабинета, в них почти никогда не бывает задействована сколько-нибудь значимая часть ее членов. Что касается оппозиции, то, располагая меньшинством в парламенте, она лишь в редчайших случаях может противостоять правительству. В итоге законодательный орган почти не оказывает влияния на определение государственного курса.
В то же время «свобода рук» однопартийного кабинета большинства в формировании политического курса далеко не безгранична. Кабинету и его лидеру приходится не только согласовывать свои действия с влиятельными группами интересов вне стен парламента, но и учитывать настроения «заднескамеечников», ибо полное их игнорирование может стать причиной серьезного внутрипартийного конфликта и, как следствие, смены партийного лидера, что одновременно означает и смену главы кабинета. Именно это произошло в 1990 г., когда М.Тэтчер была вынуждена уступить пост лидера правящей консервативной партии и премьер-министра Дж.Мейджору. Еще одно существенное ограничение власти премьера-министра связано с тем, что режим однопартийного большинства предполагает довольно высокий уровень электорального контроля над исполнительной властью. Наличие четкого представления о том, кто несет реальную ответственность за проводимую политику, позволяет избирателям «поощрять» и «наказывать» партии и конкретных должностных лиц, тем самым влияя на состав правительства и его курс.
Многопартийный парламентский режим — самая распространенная в Европе модель парламентаризма — образуется при миноритарной ситуации, когда в результате выборов ни одна из политических партий не получает абсолютного большинства мест в парламенте. Если при этом несколько партий периодически объединяются в коалицию и формируют мажоритарный коалиционный кабинет, складывается парламентский режим многопартийного (коалиционного) большинства.
Коалиционные парламентские системы предполагают такое сочетание числа действующих партий, структуры электоральной поддержки и избирательного закона, которое практически исключает завоевание одной партией парламентского большинства. Появлению данной модели в наибольшей степени способствует пропорциональная избирательная формула. Чем больше в стране действующих партий, тем меньше вероятность того, что какая-то из них сможет самостоятельно сформировать правительство большинства.
Для мажоритарных коалиционных режимов характерны так называемые малые коалиции, включающие в себя ровно столько партий, сколько необходимо для приобретения парламентского большинства. В этих условиях резко возрастает роль маленьких партий, которые, располагая незначительным числом мест в парламенте, тем не менее могут претендовать на важные посты в правительстве.
В некоторых странах (в частности, в ФРГ) партийные коалиции формируются до парламентских выборов. Партии договариваются и объявляют, что в случае завоевания необходимого числа мест в законодательном собрании будут править совместно, тем самым стимулируя свой электорат к поддержке всех членов коалиции. В этом случае избиратели получают такое же право «прямого голоса» в выборе будущего кабинета и его политического курса, как и при режиме однопартийного парламентского большинства.
Однако чаще всего (как, например, в Италии и Испании) коалиция, претендующая на контроль над правительством, образуется после завершения выборов, в ходе последующих переговоров между политическими партиями и их лидерами. Портфели в коалиционном кабинете, сформированном в результате межпартийного торга, распределяются между членами коалиции в зависимости от их политического веса. Пост премьер-министра и ряд других ключевых должностей обычно занимают представители крупнейшей парламентской фракции.
Малые коалиции могут строиться на самых разных основаниях и менять свой состав в зависимости от политической ситуации. Это ведет не только к резкому снижению роли избирателей в выборе кабинета и политического курса, но и к их дезориентации, поскольку в условиях постоянных подвижек во власти трудно определить ответственного за то или иное направление конкретной политики. В то же время перенесение агрегации интересов с партийно-электорального уровня на уровень парламента обеспечивает более широкое представительство избирателей в определении правительственного курса, повышая вероятность того, что в нем найдут отражение интересы различного рода меньшинств. Другими словами, парламентская коалиционная система увеличивает роль выборов как механизма репрезентации интересов, хотя их значение в качестве инструмента подотчетности может при этом сократиться.
В странах с мажоритарными коалиционными режимами доминирование премьер-министра по отношению к другим членам правитель-
ства проявляется существенно слабее, чем при однопартийных кабинетах большинства. Он в значительно меньшей степени влияет на формирование коалиционного кабинета, поскольку состав последнего определяется в процессе переговоров между партнерами по коалиции. При назначении министров принимается во внимание не столько личная преданность главе правительства, сколько уровень компетентности претендентов. В этих условиях значительно возрастает автономия отдельных министров. Большинство политических решений кабинет принимает путем голосования. Премьер, как правило, осуществляет лишь общий надзор за деятельностью министерств и редко вмешивается в их работу.
В коалиционных парламентских системах солидарное голосование многопартийного большинства встречается гораздо реже, нежели при однопартийных парламентских режимах. Представители отдельных партий часто голосуют вразрез с установками руководства правящей коалиции, что ведет к ослаблению ее контроля над законодательной властью. Если парламентскую фракцию по каким-либо причинам не устраивает политика партнеров по коалиции, она может покинуть кабинет. Иногда подобные фракции блокируются с оппозицией, чтобы свалить правительство.
Изменения в составе правящей коалиции или поражение правительства не обязательно ведут к досрочным парламентским выборам. Поэтому коалиционные кабинеты могут сменять друг друга, как в чехарде, становясь заложниками фракционной борьбы в парламенте. Однако именно это и создает возможность для парламентских инициатив в законодательной сфере и повышает роль парламента в формировании и смещении кабинетов. Таким образом, для мажоритарных коалиционных режимов характерно усиление влияния легислатуры на определение государственного курса.
В миноритарных ситуациях итогом межпартийного торга может стать не только мажоритарная коалиция, но и правительство меньшинства. Если эта практика становится более или менее постоянной, складывается вторая разновидность многопартийного парламентского режима — режим однопартийного или коалиционного меньшинства, при котором партия (или коалиция партий), формирующая кабинет, не контролирует большинство в парламенте. Как правило, такое развитие событий связано с острыми политическими столкновениями внутри парламента, исключающими объединение партий в мажоритарную коалицию.
Миноритарные однопартийные или коалиционные кабинеты обычно возникают в условиях, когда вновь сформированное правительство не нуждается в вотуме доверия и может действовать до тех пор, пока парламентское большинство не изъявит ему недоверие. Принято считать, что подобные правительства крайне неустойчивы. Однако опыт скандинавских стран, для которых наиболее характерны миноритарные кабинеты, свидетельствует о другом. Так, в Швеции, где с 1981
3 См. Штайнер 1986: 70—71.
4 Подсчитано по: Танин-Львов 2001: 465.
5 Liiphart 1977. См. также Лейпхарт 1992а, б, в.
по 1995 г. действовали правительства меньшинства, исполнительная власть не проявляла никаких признаков нестабильности3, и средняя продолжительность «жизни» кабинетов была примерно равна парламентской каденции4.
Вместе с тем в странах с режимом парламентского меньшинства правящая партия (или коалиция), чтобы остаться у власти, должна постоянно вести переговоры с другими партиями. Поэтому парламент там в еще меньшей степени зависит от правительства, чем при мажоритарных коалиционных системах. В некоторых случаях миноритарные правительства по сути дела низводятся до положения «наблюдательных кабинетов» и, занимаясь повседневным управлением, не могут выступать с общественно значимыми инициативами.
Описанные выше парламентские режимы относятся к числу мажоритарных и мажоритарно-консенсусных. Вестминстерская модель однопартийного большинства — классический образец мажоритарной системы (плюральная избирательная формула, полномочия сконцентрированы в одном органе, подчинение меньшинства большинству как принцип принятия политических решений). В свою очередь, режимы многопартийного большинства и однопартийного или коалиционного меньшинства соединяют в себе элементы мажоритарной (один основной орган власти, правило большинства при принятии решений) и консенсусной (пропорциональное представительство, коалиционный принцип формирования правительства) систем. Однако в целом полномочия там скорее сконцентрированы, чем рассредоточены.
С данными режимными альтернативами контрастирует третий, наименее распространенный, тип парламентаризма, хорошо описанный А.Лейпхартом5. Он может быть определен как консенсусный многопартийный (коалиционный) парламентский режим. Подобного рода режим характерен для так называемых многосоставных, или сегментарных, обществ с относительно закрытыми субкультурами, где политические противоречия в целом совпадают с линиями социальных расколов (региональных, языковых, этнических, национальных, расовых, религиозных или идеологических).
Самой важной чертой консенсусного парламентского режима является правление так называемой большой коалиции, включающей в себя лидеров всех значимых сегментов многосоставного общества. В отличие от мажоритарных моделей, политическая элита здесь не разделена на правительство и влиятельную оппозицию. В управлении страной участвуют представители всех более или менее крупных парламентских партий, поэтому правительства больших коалиций опираются на поддержку подавляющего большинства парламентариев и стиль правления основан не на конкуренции, а на согласовании интересов.
Участие в коалиции — необходимая, но не абсолютная гарантия безопасности того или иного сегмента меньшинства (религиозного, этнического, языкового и т. д.). В ходе парламентского голосования его позиция может быть забаллотирована, и сотрудничество между сегмен-
тами окажется под угрозой. Поэтому принцип большой коалиции дополняется принципом взаимного вето, что позволяет фракциям, входящим в большую коалицию, блокировать принятие решений, затрагивающих жизненные интересы представляемых ими сегментов. Так, в Бельгии законы в области культуры и образования принимаются только в том случае, если их поддерживают и франкоязычные, и фламандско-говорящие парламентарии.
Право взаимного вето несет в себе определенную угрозу, связанную с увеличением так называемой «цены решений». Однако, по мнению Лейпхарта, эта угроза не столь уж велика: взаимный характер вето снижает вероятность слишком частого обращения к данному инструменту, поскольку злоупотребляющее им меньшинство рискует само 6 Лейпхарт 1992б: оказаться потерпевшей стороной6. Другими словами, в условиях кон-91. сенсусного режима вето представляет собой последнее оружие, к которому прибегают только при наличии реальной угрозы правам конкретных меньшинств.
Для многих консенсусных режимов характерно пропорциональное распределение правительственных постов. Партийный состав кабинета обычно соответствует партийному составу парламента. Лишь самые мелкие партии не могут претендовать на места в кабинете. Так, в послевоенной Австрии кабинеты большой коалиции составлялись таким образом, чтобы как можно точнее отражать электоральные показатели партнеров по коалиции — христианских демократов и социал-демократов. Швейцарская «волшебная формула» состава правительства (2+2+2+1) также достаточно точно отражает представительство в законодательном собрании четырех основных партий. Такой подход к формированию коалиционного кабинета ограничивает межпартийную конкуренцию в парламенте.
Иногда альтернативой пропорциональности при формировании правительства становится завышенное представительство малых сегментов или, как его максимальное продолжение, — паритетное представительство. Паритет как способ дополнительной защиты меньшинств обычно используется тогда, когда общество разделено на два неравных сегмента, как, например, в Бельгии, где франкоязычные валлоны составляют лишь 15% населения страны. Поскольку в такой ситуации пропорциональность лишь закрепила бы ущемленное положение меньшинства, бельгийское правительство формируется на паритетной основе и включает в себя равное (не считая премьер-министра) число министров, говорящих по-французски и по-фламандски.
Значительным отклонением от правила большинства является также принцип автономии сегментов, предполагающий существенную долю самостоятельности меньшинств при решении вопросов, относящихся к сфере их исключительных интересов. Очевидно, что автономность сегментов не только не нивелирует различия между субкультурами, но даже отчасти усиливает их, однако, как справедливо отмечает Лейпхарт, смысл консенсусной системы — «не в устранении и
не в ослаблении противоречий между сегментами, а в открытом признании их и превращении сегментов в конструктивные элементы ста-7 Там же: 94. бильной демократии»7.
Сегодня в Европе консенсусный парламентский режим существует лишь в Бельгии. В прошлом аналогичные режимы действовали в Нидерландах (1917 — конец 1960-х годов) и Австрии (1945—1966 гг.), однако после того как этим странам удалось достичь демократической консолидации и стабильности, они вернулись к состязательной, мажоритарной модели правления (при сохранении некоторых элементов консоциативной демократии). Замечательным примером консенсусно-го режима может также служить современная Швейцария, но сложившийся в ней режим представляет собой не «чистый» парламентаризм, а уникальную разновидность смешанной формы правления.
Между рассмотренными выше версиями парламентаризма нет жестких институциональных перегородок, препятствующих трансформации одного режима в другой. Даже в истории Великобритании были моменты, когда вестминстерская система уступала место режиму многопартийного (коалиционного) большинства (1919—1921, 1931—1935) или однопартийного меньшинства (1924, 1929—1931, 1974—1979). Более того, несмотря на существенные различия между отдельными типами парламентских систем, у них имеются и общие черты, позволяющие оценивать этот режим правления в целом.
Главным достоинством парламентаризма принято считать его гибкость при преодолении правительственных кризисов, которая достигается благодаря наличию таких инструментов, как смена кабинета и досрочные парламентские выборы. Взаимозависимость правительства и парламента значительно уменьшает вероятность конфликтов между ветвями власти, заставляя их прислушиваться к мнению друг друга, и создает стимулы для согласования интересов внутри законодательного органа посредством переговоров и образования коалиций. Опыт многих европейских стран свидетельствует о том, что не только мажоритарно-однопартийные, но и коалиционные парламентские режимы в сочетании с системой пропорционального представительства могут порождать довольно стабильные и ответственные кабинеты, если идеологические противоречия между партиями удерживаются на умеренном уровне. Все это минимизирует опасность системного кризиса парламентского режима и антиконституционных действий со стороны исполнительного органа. Замечательные примеры межпартийного сотрудничества и формирования устойчивых правящих коалиций дает, в частности, политическая практика ФРГ и скандинавских стран.
Однако в условиях фрагментированной и конфликтной многопартийной системы гибкость парламентаризма может обернуться нестабильностью исполнительной власти, чреватой общей политической дестабилизацией и потерей управляемости. Сочетание парламентаризма с пропорциональным представительством и конфликтной многопартий-
8 См. Конституция б.г.
9 Schneider 1997: 11, 32.
ной системой ведет к появлению в парламенте множества партий, ни одна из которых не располагает парламентским большинством. Следствием такого положения вещей становятся частые вотумы недоверия, падения кабинетов и перестановки в правящих коалициях, слабая координация деятельности отдельных министерств, межведомственная вражда и отчуждение граждан от политики. Весьма показательны в этом плане Франция времен Третьей и Четвертой республики, а также Италия, где во второй половине XX столетия сменилось более полусотни кабинетов, средняя продолжительность «жизни» которых не превышала 10 месяцев8. В подобных ситуациях гибкость парламентаризма лишь скрывает бездействие правительства, но не преодолевает его.
Серьезным изъяном «чисто» парламентских систем является и слабость формальных институциональных ограничений парламентского превосходства. Устойчивое парламентское большинство не имеет политических противовесов, а потому добиться корректировки его курса можно только после окончания срока полномочий парламента. В связи с этим конституции некоторых стран, например Латвии, допускают досрочный роспуск легислатуры в случае принятия соответствующего решения на референдуме, который проводится по инициативе президента. Однако институт референдума имеет немало недостатков, главный из которых — возможность манипулирования волей недостаточно компетентного большинства граждан, участвующих в принятии решения. Поэтому в современных демократиях применение этого института на общенациональном уровне, как правило, не распространено.
Поскольку парламентская система плохо приспособлена к тому, чтобы ограничивать потенциальные злоупотребления властью, она может вырождаться в диктатуру парламентского большинства. Классической формой такого вырождения является так называемая премьерская система, когда всевластие парламентского большинства персонифицируется в «диктаторе»-премьере. Власть парламента как коллегиального органа полностью подменяется властью премьер-министра. Одним из новейших примеров премьерской системы может служить Словакия, где правящая коалиция во главе с В.Мечьяром (1994—1998) использовала свое большинство, чтобы вытеснить оппонентов со всех влиятельных постов в парламенте, администрации и СМИ. Правительство открыто игнорировало контрольные полномочия других конституционных органов, в том числе президента и Конституционного суда9. Сходная система в 1992—1994 гг. действовала и в квазипарламентской Белоруссии.
Президенциализм Стабильные парламентские режимы, особенно многопартийного
типа, являются «достоянием» главным образом «старой» Европы. Это объясняется тем, что для эффективного функционирования «чисто» парламентской системы необходимы:
— социально-экономическая стабильность;
— общественный консенсус в отношении фундаментальных ценностей;
— консенсусная или хотя бы примирительная партийная система;
— демократическая политическая культура;
— глубоко укоренившиеся традиции конституционно-правовой демократии.
Однако во многих переходных обществах, к которым относится и большинство стран СНГ, сложилась иная ситуация. Для них характерны:
— перманентная социально-экономическая нестабильность;
— глубокий раскол в отношении фундаментальных ценностей;
— фрагментированная и конфликтная партийная система;
— автократические традиции;
— отсутствие опыта демократического правления.
В подобных обществах недостатки «чисто» парламентской системы проявятся особенно рельефно. Так, сочетание фрагментированной и конфликтной партийной системы с пропорциональной (или смешанной) избирательной формулой приведет к формированию коалиционного (многопартийного) парламентского режима с весьма неустойчивыми правящими коалициями, которые будут распадаться при первых же серьезных разногласиях между парламентскими фракциями. Постоянные смены правящих коалиций или перестановки в их составе сделают правительства слабыми и неэффективными. Если добавить к этому отсутствие у партийных лидеров навыков консенсусного взаимодействия, то неизбежность пробуксовки законотворческого процесса и частых падений кабинета станет полностью очевидной. В этих условиях правительство окажется заложником внутрипарламентских конфликтов и просто не сможет проводить решительные и последовательные реформы.
В качестве альтернативы парламентаризму в любой из его версий иногда рассматривается переход к «чисто» президентской системе американского образца, основанной на жестком разделении властей. По мнению сторонников этой модели, в ситуации перманентного экономического кризиса и фрагментированной партийной системы только стабильная исполнительная власть, избираемая на четко фиксированный срок и потому относительно независимая от соотношения сил в парламенте и борьбы представленных в нем партий, способна осуществить реформы, которые выведут страну на путь устойчивого развития. Однако предпочтение этому типу государственного устройства отдают лишь немногие специалисты-политологи. Хотя в мировой конституционной практике президентские системы встречаются довольно часто, аутентичная американская модель не получила широкого распространения. В странах с длительными автократическими традициями президенциализм, как правило, вырождается в суперпрезиденциализм, предполагающий предельную концентрацию власти в руках президента, который не только является главой государства и правительства, но
и обладает правом издавать нормативные акты, имеющие силу закона, распускать парламент, назначать и смещать по своему усмотрению судей и глав местных администраций. Будучи особенно характерна для Латинской Америки, суперпрезидентская система во второй половине XX в. была воспринята рядом государств Африки, Азии и бывшего СССР.
Неоднократные попытки внедрения «чисто» президентской модели в странах третьего мира и постсоветского пространства продемонстрировали не столько достоинства, сколько значительные структурные изъяны режима подобного типа. Несмотря на стабильность исполнительной власти, президенциализм считается негибкой системой, не способной обеспечить эффективное демократическое правление. Жесткое разделение властей с фиксированными сроками полномочий не предполагает механизмов разрешения политических конфликтов между президентом и парламентом в периоды разделенного правления, когда исполнительная власть и парламентское большинство контролируются разными политическими партиями. Мажоритарный характер президентской системы усиливает политическую поляризацию общества и осложняет образование дееспособных партийных коалиций. Множественная логика президенциализма благоприятствует превращению политической конкуренции между президентом и парламентом в острую конфронтацию, блокирующую нормальный законодательный процесс. Политический кризис, легко разрешаемый при парламентской форме правления, здесь быстро перерастает во всеобщий кризис режима.
Один из главных недостатков президентской системы обычно усматривают в двойной электоральной легитимности. Поскольку президент и парламент избираются автономно друг от друга путем прямых всеобщих выборов, оба этих института могут в равной степени претендовать на представительство интересов народа, что подрывает у них стимулы к сотрудничеству и повышает вероятность конфликтов между исполнительной и законодательной ветвями власти. Парадокс состоит в том, что президентская система с ее принципом двойной легитимности нередко требует большей культуры согласования интересов, нежели «чисто» парламентская модель, но выбирают ее, как правило, страны, лишенные демократических традиций.
Не меньшие проблемы создает и функциональный дуализм президентской власти — соединение в институте президента функций церемониального и реального исполнительного руководства. С одной стороны, президент как глава государства призван символизировать собой единство нации, олицетворять стабильность государства, то есть стоять над партийными интересами и политическими курсами. С другой — он как глава исполнительной власти должен реально управлять, быть лидером определенной политической группировки и проводить в жизнь ее политический курс.
Соединение этих двух противоположных ролей чревато двояким риском. Во-первых, президент может использовать свою церемониаль-
ную власть для усиления власти реальной; во-вторых, участие в политической борьбе может подорвать его способность выступать в качестве символической и объединяющей фигуры. Практика постсоветского президенциализма в очередной раз подтвердила, что сочетание церемониального и реального исполнительного руководства нередко ведет к тому, что президент начинает отождествлять свою волю с «волей народа». Отсюда — попытки выйти за пределы собственного мандата и крайне враждебное отношение к оппозиции, чья политика объявляется антинародной, направленной на защиту узких интересов. Поэтому система президентского правления нередко оказывается лишена не только гибкости, но и всяких средств ограничения исполнительной власти.
Опыт таких стран, как Колумбия, Венесуэла, Бразилия, Нигерия, Шри-Ланка, показывает, что отрицательные последствия мажоритарной президентской системы в конфликтных обществах может отчасти нейтрализовать введение в нее элементов консоциативной демократии. Что же касается американской модели президенциализма в ее чистом виде, то в подобных обществах она чаще всего контрпродуктивна. Сама по себе она может быть достаточно эффективной, поскольку устанавливает конституционный режим жесткого разделения властей, ограничивающий полномочия президента. Однако, попадая в неадекватный социокультурный и институциональный контекст, президентская система оказывается тупиковой формой, которая в конце концов порождает очень сильных президентов с подчиненными им вертикальными структурами, формирующих политический курс без согласования с законодательной властью и стремящихся уйти из-под парламентского контроля.
Смешанные Итак, классические системы правления имеют существенные не-
системы достатки, которые особенно сильно проявляются в переходных обществах. Для многих парламентских режимов характерны нестабильность кабинетов и частые правительственные кризисы. Президентская же система нередко перерождается в персоналистский режим. Не случайно за последние десятилетия количество «чисто» парламентских и президентских систем в мире заметно сократилось и увеличилось число так называемых смешанных систем. Данная тенденция связана со стремлением соединить структурные преимущества парламентаризма и президенци-ализма, создать стабильную и в то же время гибкую исполнительную власть, политически ответственную перед законодательным собранием.
Смешанные системы совмещают в себе черты обоих «чистых» типов. Например, президент и законодательный орган избираются раздельно на прямых выборах (как при президентской системе), но президент обладает правом распускать легислатуру (как при парламентской системе). Президент формирует кабинет (как при президентской системе), однако имеется ответственный перед парламентом премьер-министр, который может быть смещен посредством вотума недоверия (как
10 Термин М.С.Шу-гарта и Дж.Кэри (См. Shugart, Carey 1992: 26.)
11 См. Duverger 1980: 165—187.
12 См. Shugart, Carey 1992: 15, 23—26, 55—75.
при парламентской системе). В результате подобных комбинаций рождается новое качество, не сводящееся к сумме качеств парламентаризма и президенциализма, то есть возникает своеобразный гибрид.
Смешанные системы правления довольно разнообразны, а порой и просто уникальны, как, например, ассамблейно-независимый режим10 в Швейцарии, где исполнительный орган избирается парламентом на четко фиксированный срок, не несет парламентской ответственности и сочетает функции коллегиального главы государства и правительства. Тем не менее почти все они обычно описываются с помощью предельно общей категории «полупрезиденциализм» (semi-presidentialism), которую ввел в свое время М.Дюверже для характеристики Пятой республики, учрежденной во Франции в 1958 г.11
Теоретическую основу данной модели составляет доктрина арбитража, в соответствии с которой президент как глава государства выводится за рамки классической триады «законодательная — исполнительная — судебная власть» и выступает в качестве арбитра, возвышающегося над всеми политическими силами и обеспечивающего стабильное функционирование традиционных ветвей власти в рамках закона. По сути дела речь идет о появлении новой, четвертой ветви власти — президентской, охранительной и, по существу, арбитражной.
Модель Пятой республики оказала огромное влияние на многие переходные общества и молодые демократии. Концепцию арбитражных функций главы государства в той или иной ее интерпретации взяли на вооружение практически все страны со смешанными системами. Однако определять сложившиеся конструкции как «полупрезидентские» режимы представляется сегодня не вполне корректным, поскольку по ряду специфических характеристик внешне схожие смешанные формы правления могут принципиально отличаться друг от друга.
М.С.Шугарт и Дж.Кэри предложили более дифференцированную типологию систем правления. Помимо классических, «чистых» типов они выделяют две разновидности смешанных систем: президентско-парламентскую (president-parliamentary) и премьер-президентскую (premier-presidential)12. На наш взгляд, существует и третья разновидность смешанной системы — парламентско-президентская, особенности которой исследователи пока не замечают. Различия между этими моделями правления определяются реальным положением главы государства в системе разделения властей и объемом прерогатив парламента, президента и правительства.
В Европе президентско-парламентская модель сегодня используется в таких странах, как Армения, Беларусь, Грузия и Россия. По ряду параметров данная версия смешанной системы близка к «чисто» президентской. Президент и законодательный орган избираются раздельно на прямых выборах. Будучи одновременно главой государства и (фактически) главой правительства, президент назначает и смещает членов кабинета и (через премьер-министра) руководит его рабо-
той. Вместе с тем, как при парламентской системе, правительство несет ответственность перед парламентом, который может сместить его посредством вотума недоверия. Наконец, в рамках данной модели (и это отличает ее как от парламентской, так и от президентской) президент наделен правом роспуска парламента.
Таким образом, президентско-парламентская система по сути дела предусматривает двойную ответственность правительства (перед президентом и парламентом). В условиях разделенного правления с конфликтной партийной системой подобное совмещение принципов президенциализма и парламентаризма создает известную неопределенность в положении правительства как «слуги двух господ», что негативно сказывается на его функционировании и крайне обостряет проблему двойной электоральной легитимности, способствуя возникновению дестабилизирующих общество конфликтов между исполнительной и законодательной властью.
В ситуации неразделенного правления стабильность правительства заметно повышается. Однако в переходных обществах с неразвитой партийной системой это преимущество нередко достается слишком дорогой для демократии ценой — путем создания искусственного пропрезидентского большинства в парламенте и предельной формализации парламентского контроля над деятельностью правительства.
Необходимо отметить, что соединение в руках президента полномочий по формированию правительства и роспуску парламента делает исполнительную власть гораздо менее ограниченной и подконтрольной, чем при «чисто» президентской системе. В результате президентс-ко-парламентский режим даже легче, нежели президентский, трансформируется в суперпрезиденциализм с той или иной степенью персо-нализации исполнительной власти. Ярким подтверждением данной закономерности может служить большинство постсоветских президент-ско-парламентских систем.
Президентско-парламентскую систему не следует путать с премьер-президентской, где назначение и смещение премьера (а иногда и отдельных министров) de facto оказывается прерогативой законодательного органа. Президент, за исключением особых случаев, назначает на должность главы правительства ту кандидатуру, которую представляет парламентское большинство. Поэтому премьер-министр и его кабинет несут политическую ответственность только перед парламентом. Именно эту разновидность смешанного правления следовало бы называть французской моделью, поскольку впервые в мире она окончательно сложилась во Франции после ухода Ш. де Голля. В настоящее время, помимо упоминавшихся выше Португалии, Финляндии, Польши, Литвы и Румынии, она действует на Украине (после конституционной реформы 2004—2005 гг.).
В премьер-президентской системе премьер-министр и президент обладают раздельными исполнительными полномочиями («двуглавая
исполнительная власть»). Премьер-министр формирует правительство и руководит его работой, прежде всего в сфере социально-экономической политики. В свою очередь, президент определяет внешнеполитический курс страны и отвечает за оборону и безопасность. Кроме того, он участвует в назначении ключевых министров, влияет на формирование социально-экономической политики и обладает правом отлагательного вето, а также диспозитивным правом роспуска парламента.
Поскольку в премьер-президентской системе президент избирается прямым всеобщим голосованием, а премьер-министр (de facto) — парламентом, взаимоотношения между ними в значительной мере зависят от того, контролирует ли глава государства парламентское большинство или нет. Как показывает опыт французской Пятой республики, при наличии большинства в законодательном органе президент сосредоточивает в своих руках значительный объем исполнительной власти, а премьер-министр оказывается в подчиненном по отношению к нему положении. В этом случае премьер-президентская система функционирует как мощный президентский режим, значительно превосходящий по силе американский. Но если президент теряет парламентское большинство, то лидерство переходит к премьер-министру. Ситуация, когда одна партия (или коалиция партий) контролирует пост президента, а другая — большинство в парламенте, во Франции называется «сожительством», или «сосуществованием» (cohabitation). Для нее характерны трения между президентом и премьером — фактическим главой правительства, который подотчетен только парламентскому большинству.
В ситуации разделенного правления функционирование премьер-президентского режима в значительной степени зависит от личности президента и политической культуры правящей элиты. И если Франция относительно безболезненно переживает периоды «сожительства», то при менее благоприятных, чем там, условиях дестабилизирующие конфликты между правительством и парламентом не разрешаются, а лишь перемещаются в «двуглавую исполнительную власть». В мажоритарно-конфликтных политических системах использование французской модели нередко ведет к перманентным спорам о разделении полномочий и конфронтациям между исполнительной и законодательной ветвями власти, а также внутри самой исполнительной власти, как это было в Польше до 1993 г. Те же институциональные корни имел затяжной конфликт между президентом и премьер-министром на Украине, приведший к досрочным парламентским выборам в сентябре 2007 г.
Третья разновидность смешанной системы — парламентско-президентская — предполагает гораздо большие ограничения полномочий президента, нежели первые две. Как уже отмечалось, в Европе она характерна для Греции, Болгарии, Ирландии, Мальты, Чехии, Эстонии и внешне напоминает «чисто» парламентскую систему. Правительство во главе с премьер-министром избирается парламентом и
только перед ним несет политическую ответственность. Главой государства является президент, который избирается на прямых всеобщих выборах либо законодательным собранием и не выполняет реальных исполнительных функций.
Однако, не будучи столь «сильным», как, например, во Франции или в Польше, президент в парламентско-президентской системе не до такой степени «слаб», как в «чисто» парламентских Германии или Словении. В качестве главы государства он олицетворяет собой именно четвертую — арбитражную — власть, выступая в роли арбитра в конфликтах между различными политическими силами. Поэтому он наделяется третейскими полномочиями по формированию стабильного правительства, правом законодательной инициативы и отлагательного вето, диспозитивным правом роспуска парламента, а иногда (как, например, в Ирландии) и правом вынесения законопроектов на референдум.
При парламентско-президентском режиме арбитражная власть президента как представителя всей нации получает наиболее полное и непротиворечивое выражение. В отличие от других смешанных систем или «чистого» президенциализма, президент не обременен здесь политической или политико-правовой необходимостью формировать и отстаивать определенный государственный курс. В то же время он уполномочен обеспечивать взаимодействие исполнительной и законодательной ветвей власти, что позволяет ему не только символически (как в «чисто» парламентской системе), но и реально стоять над всеми партийными курсами, быть третейским судьей в политических спорах, а значит — и гарантом устойчивого функционирования всей системы государственной власти.
Институциональные преимущества парламентско-президентской системы очевидны. Исключительное право парламента на назначение и смещение премьер-министра обеспечивает возможность своевременной коррекции политического курса и таким образом значительно уменьшает опасность конфликтов между исполнительной и законодательной властью. Диспозитивное право президента в определенных, строго оговоренных конституцией, случаях распускать парламент и назначать новые выборы является мощным оружием против неоправданных смещений кабинета, что повышает стабильность правительства. Наконец, право отлагательного вето в значительной степени нейтрализует угрозу всевластия устойчивого парламентского большинства в выработке политического курса, тем самым поддерживая баланс между ветвями власти.
* * *
Обобщая европейский опыт институционального строительства, можно констатировать, что парламентско-президентская система в наибольшей степени преодолевает основные структурные недостатки
как «чистого» парламентаризма, так и «чистого» президенциализма. Переход к такого рода системе, на наш взгляд, представляет собой наиболее вероятный и перспективный вариант конституционной трансформации систем высшей власти в европейских странах СНГ. Не исключено, однако, что одним из этапов на этом пути станет премьер-президентская система.
Вместе с тем возможности институциональной инженерии не следует преувеличивать. Особенности политической культуры акторов могут существенно (если не до неузнаваемости) модифицировать функциональную логику институтов. Поэтому даже самая совершенная конституция — не панацея от дестабилизации государственной власти. Готовность политических элит к сотрудничеству и компромиссу является, в конечном счете, решающим условием устойчивости и эффективности функционирования любой демократической системы правления.
Библиография Конституция Италии (http://constitution.garant.ru).
Лейпхарт А. 1992а. Многосоставные общества и демократические режимы // Полис. № 1—2.
Лейпхарт А. 1992б. Со-общественная демократия // Полис. № 3.
Лейпхарт А. 1992в. Со-общественное конструирование // Полис.
№ 4.
Липсет С.М. 1994. Роль политической культуры // Век XXи мир. № 7—8.
Танин-Львов А.А. (сост.) 2001. Выборы во всем мире. Электоральная свобода и общественный прогресс. Энциклопедический справочник. — М.
Штайнер Ю. 1986. Еурапейскя дэмакратый — Минск.
Duverger M. 1980. A New Political System Model: Semi-Presiden-tialism // European Journal of Political Research. Vol. 8. № 2.
Lijphart A. 1977. Democracy in Plural Societies. — New Haven.
Schneider E. 1997. Quo vadis, Slowakei? Von der eingeleiteten Demokratie zum Autoritarismus? // Berichte des BlOst. № 36.
Shugart M.S., Carey J.M. 1992. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics. — Cambridge.
