CC BY
136
УДК 321(575.2)
Б. М. Торогельдиева
Академия государственного управления при Президенте Кыргызской Республики (Бишкек, Кыргызстан)
СТАНОВЛЕНИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В КЫРГЫЗСТАНЕ: РЕАЛИИ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
Принята к публикации 05.06.2018
В статье рассмотрены закономерности процесса становления парламентаризма в суверенном Кыргызстане в условиях демократизации общества. Отмечаются особенности формирования у демократической части политической элиты Кыргызстана идеи парламентской республики как следствия опыта двух циклов становления, разложения и падения однотипных президентских авторитарных режимов. Выявлены трудности, противоречия и риски, связанные с переходом республики к парламентско-президентской системе управления. Проанализированы процесс перехода от мажоритарной к пропорциональной избирательной системе, факторы, влияющие на этот процесс: слабость партийного строительства, отсутствие опыта работы партийных фракций в Жогорку Кенеш (парламент) и кон-сенсусной парламентской культуры. Выделен положительный и негативный опыт формирования парламентаризма в республике.
Ключевые слова: парламент, парламентаризм, парламентско-президентская система правления, мажоритарная и пропорциональная избирательные системы, партийная коалиция.
DOI: 10.32324/2412-8945-2018-2-22-26
Парламентско-президентская форма правления, принятая Конституцией Кыргызстана в 2010 г., предусматривает построение определенного баланса между ветвями власти и наличие у президента прямых полномочий в обеспечении национальной безопасности и в содействии обеспечения политической стабильности в стране. Переход Кыргызстана к парламентско-президент-ской форме правления имеет свои закономерности. Два однотипных президентских авторитарных режима прошли полный цикл становления, разложения и падения, прежде чем у демократической части политической элиты Кыргызстана сформировалась идея парламентской республики. Президентская республика два раза очень легко и быстро вырождалась в авторитарно-клановую систему, которая дважды свергалась народом. Значит, форма управления должна быть другой — соответствующей культурно-цивилиза-ционным особенностям кыргызского этноса, составляющего большинство населения страны.
В политической практике кыргызского этноса всегда присутствовали такие демократические институты, как курултаи (как представительная демократия), где принимались стратегические вопросы; жыйыны (собрание, где местное сообщество — представители племени, рода — путем прямого голосования принимали решения); советы старейшин, которые действовали при всех каганах, ханах, биях и участвовали в принятии решения. Думается, что такие демократические
ISSN 2412-8945. Развитие территорий. 2018. № 2 (12). © Б. М. Торогельдиева, 2018
ценности кыргызов не могли бесследно исчезнуть в культуре народа.
Проанализируем процесс становления парламентаризма в суверенном Кыргызстане в условиях демократизации общества, используя качественный и количественный анализ эмпирического материала. Выявим трудности, противоречия и риски, связанные с переходом республики к парламентско-президентской системе управления, основываясь на классическом подходе к определению парламентаризма и исходя не из формального наличия парламента, а из его позитивной деятельности.
После провозглашения суверенитета Кыргызской Республики (КР) 31 августа 1991 г. начался процесс трансформации политических институтов. В мае 1993 г., после принятия новой Конституции КР, законодательный орган государства — Верховный Совет Киргизской ССР, т. е. парламент, стал называться Жогорку Кенеш (рус. — Верховный Совет). Необходимо подчеркнуть, что в данной Конституции парламент был наделен законодательными, распорядительными и контрольными функциями, что предопределило, на наш взгляд, основу демократических преобразований кыргызстанского общества в постсоветский период. Так, первый президент республики А. Акаев был избран на заседании парламента на альтернативной основе. Хотя срок работы первого созыва Жогорку Кенеш был короткий, при оценке его деятельности большинство отечественных исследователей называют его «легендарным парламентом», заложившим идеи парламентаризма в республике.
В целом, говоря о роли Жогорку Кенеш, М. Тюлегенов и Б. Турсункулова считают, что значимость парламента была достаточно весомой не только в период после 2010 г., но и весь постсоветский период: даже в период усиления полуавторитарных режимов редко когда парламент был полностью «ручным». Правила его функционирования менялись довольно часто — менялись то избирательная система, то структура парламента, то численность депутатов. Практически на всех постсоветских выборах кандидаты в Жогор-ку Кенеш участвовали по новым правилам, отличающимся от предыдущих выборов [3, с. 4].
При этом одним из существенных признаков демократического общества является, как известно, избирательная система — важнейший поли-
тический институт, непосредственно влияющий на политическую систему общества в целом. Она непосредственно оказывает прямое воздействие на характер и интенсивность отношений между субъектами политического процесса на электоральном и парламентском уровнях; определяет партийно-политическую инфраструктуру общества, степень ее фрагментации; является важнейшим институциональным фактором, оказывающим значительное влияние на структурирование политической власти, распределение мест в парламенте и изменение соотношения сил между партиями. Избирательная система КР прошла длительный путь формирования и совершенствования (таблица).
Трансформация избирательной системы Кыргызстана в 1990—2015 гг.*
Параметр 1990 1995 2000 2005 2007 2010 2015
Созывы I II III IV IV V VI
Вид избирательной системы Мажоритарная (одномандатные округа) Мажоритарная (одномандатные округа) Смешанная (15 мест для партий) Мажоритарная (одномандатные округа) Пропорциональная Пропорциональная Пропорциональная
Парламент (кол-во палат) 1 2 2 1 1 1 1
Количество депутатов 350 105 (35 — нижняя 70 — верхняя) 105 (60 — нижняя 45 — верхняя) 75 90 120 120
* Таблица составлена на основе данных сайта Жогорку Кенеш Кыргызской Республики. URL: http://www.kenesh.kg/ru/ article/show/38/istoriya-kirgizskogo-parlamenta
Как видно из таблицы, второй и третий созывы Жогорку Кенеш работали как двухпалатный парламент: Законодательное собрание (работало на постоянной основе) и Собрание народных представителей (проводились на сессионной основе). Депутаты обеих палат избирались по одномандатной системе по мажоритарному принципу и имели равные права, так как избирались на равных условиях, что отличало Жогорку Кенеш от двухпалатных парламентов других стран. Например, как известно, в английском парламенте Палата лордов и Палата общин имеют разный статус, сохраняя свои традиционные привилегии. В то же время нужно отметить, что за 15 лет парламентаризма численность работающих депутатов увеличилась на 2,6 раза — с 45 депутатов в 1995 г. до 120 депутатов 2010 г.
Третий созыв Жогорку Кенеш стал смешанным — 15 мест было предоставлено политическим партиям. Однако одномандатный и мажоритарный принципы избирательного процесса в парламенте привели к тому, что региональные лидеры способствовали преобладанию регионализма, клановости, кумовства, землячества в электоральном поведении отдельной части населения республики, т. е. интересы локальных и местечковых лидеров возвысились над национальными.
В 2007 г. избирательная система в республике перешла к пропорциональной партийной системе выборов, что способствовало имитации
партийного строительства в стране. В республике большинство партий вообще создавались не под политические цели, а под отдельных амбициозных политиков — как инструмент прихода к власти. Особенностями партийного строительства в республике стали борьба внутри партии за лидерство, расколы, что приводило к раздроблению и возникновению новых мелких партий. Партийное строительство в республике продолжается. Так, если на начало 2011 г. в Кыргызстане насчитывалось 160 партий, а на начало 2012 г. — 162 партии, то в начале 2013 г. количество зарегистрированных в Министерстве юстиции КР партий дошло до 190, в начале 2014 г. — до 199 партий, а на начало 2017 г. — до 223 партий.
Массовые политические протесты граждан Кыргызстана против авторитарного, семейно-кла-нового правления акаевых и бакиевых: митинги, пикеты, закрытие стратегически важных шоссейных дорог, захват административных зданий — стали важным фактором политических перемен в республике [2, с. 245—250].
После трагических апрельских и июньских событий 2010 г. 29 партий приняли участие на выборах в Жогорку Кенеш. Выборы были проведены беспрецедентно конкурентно.
Состав данного парламента был избран по новой Конституции, принятой на референдуме 2010 г., которая заложила большие полномочия для парламента по законотворчеству, назначению
и снятию правительства и определению внутренней и внешней политики. В то же время президент страны утратил отдельные полномочия: законодательную инициативу, право назначения и снятия министров правительства и право окончательного вето.
С этого периода начинается новый этап в развитии парламентаризма в КР. В Жогорку Кенеше сформировалась коалиция парламентского большинства из четырех партий: СДПК, «Ата-Мекен», «Кыргызстан» и «Онугуу — Прогресс». Новая коалиция парламентского большинства получила название «За стабильность, доверие и новые возможности в Жогорку Кенеше КР». Впервые в истории парламента Кыргызстана в Жогорку Кенеше был создан блок оппозиции, куда вошли партийные фракции «Ата Мекен» и «Ар-Намыс». Оппозиционарность является закономерностью развития парламентской культуры гражданского общества и его институтов. В развитии парламентской культуры она играет роль эффективного механизма расширения проблемного поля и выявления новых ресурсов развития всей системы демократических политических отношений.
Коалиционное правительство объединило различные партии с различными платформами и из различных регионов. Состав депутатов характеризовался различной политической культурой. На одной стороне — приверженцы модернизации республики на основе правовых норм, на другой — приверженцы традиционализма, поддерживающие клановые и региональные нормы и ценности, на третьей — приверженцы исламистских канонов и т. д.
Однако переход к пропорциональной системе выборов, по справедливому замечанию М. Тюлегенова и Б. Турсункуловой, надежды на то, что партии сформируются как самостоятельные игроки, не оправдал, и одной из существенных причин этого является отсутствие достаточной институциональной истории. Практически партии являются инструментами сбора ресурсов различных акционеров, готовых вложиться в общую перспективу победы на выборах. Избиратели же, которые в идеале и формируют спрос через свои голоса, на самом деле наиболее бесправные участники политического рынка [3, с. 5—7].
Политический аналитик М. Сариев отмечает, что коалиции создаются исключительно из прагматических установок — тут не надо искать каких-то соглашений по политическим программам или идеологиям. Главное — это консенсус по распределению портфелей, выступающему основным критерием при создании коалиций [1].
По мнению профессора Гарвардского университета США Джона Шоуберлайна, в Кыргызстане доминирует предпринимательская политика, вследствие чего внешние силы ввергли страну в политический кризис, преследуя свои корыстные интересы. У предпринимательских политических игроков не было общего видения восстановления страны. Здесь сказался опыт акаевской
эпохи. Доминирующая предпринимательская политика работала по принципу: поддержите меня и взамен получите то, что хотите, т. е. от моего успеха зависит ваше благополучие. Во времена К. Бакиева все блага получали только политики, верные экс-президенту [4].
Отсутствие опыта работы партийных фракций в парламенте и консенсусной парламентской культуры трижды приводило к распаду коалиции большинства в Жогорку Кенеш пятого созыва (30 сентября 2010 г., 11 декабря 2011 г. и 3 сентября 2012 г.). Распад парламентской коалиции автоматически ведет к отставке коалиционного правительства.
Создание парламентской коалиции в республике с различным пониманием своих целей и задач прихода к власти партий предопределило проблемы в проведении кадровой политики. Коалиция поделила министерства и города, распределив назначение своих представителей от партий на ответственные должности вопреки принципу профессионализма, что негативно сказывается на работе министерств и отраслей.
За период суверенитета в Кыргызстане поменялось 29 правительств. Каждый раз смена их приводила к смене всей структуры правительства. Изменения лихорадят работу аппарата, происходит сокращение кадров, которым выплачивается компенсация. Но уволенные госслужащие вновь возвращаются через конкурсы, их количество увеличивается. Названия ведомств меняются, у каждого министра свое видение. В республике возникли проблемы с соотношением политических и административных должностей. В ходе реорганизации структуры происходит перевод административной должности в политическую. Меняется реестр, даже такая должность, как эксперт, становится политической.
Частая смена верхнего эшелона власти со сменой правительства приводит к смене управленцев среднего звена, что, в свою очередь, отрицательно сказывается на среднем звене управления, которое является костяком государственного управления и развития страны. Именно средний слой управления является держателем «институциональной памяти» министерств, ведомств, предприятий.
Каждый раз со сменой правительства меняется вектор развития в республике и получается, что предыдущий период «потрачен впустую», а это два-три года потраченной человеческой энергии. Материальные ресурсы растрачиваются, происходит разрыв преемственности, теряется то, что было достигнуто или не завершено в прошлые периоды, отменяются предыдущие проекты — все это приводит даже не к «топтанию на одном месте», а к откату в развитии. В республике высокая текучесть кадров в сфере государственной и муниципальной службы. Так, в 2011 г. она составила 30 % и затронула средний слой управленцев. На наш взгляд, необходимо ввести механизм, запрещающий смену кадров на среднем уровне. Политическая смена должностей
должна проходить, не задевая средний уровень управления.
В республике имеется положительный опыт по введению государственных должностей статс-секретарей, однако кроме них все среднее звено управления меняется с приходом нового правительства. При этом в Советском Союзе стабильность и рост экономики объяснялись преемственностью в кадровой политике. Поскольку сегодня в парламентском Кыргызстане такая кадровая политика невозможна, то, во-первых, в государственном управлении костяк государственных управленцев должен оставаться неизменным (с разработкой соответствующего дополнения в законе о государственной и муниципальной службе). Во-вторых, необходимо изменение трудового законодательства КР, которое должно учитывать рыночные реалии и быть либеральным к работодателям. Оно должно регулировать необходимость замены работников по их компетенции, которая необходима в условиях глобализации и информационных технологий. Как известно, несовершенство законодательства, снижение профессионального уровня служащих, низкая оплата труда, неконкурентная заработная плата, снижение мотивации служащих, высокая текучесть кадров, снижение доверия граждан к государственной и муниципальной службе и другое провоцируют отток квалифицированных кадров в частные структуры.
Частая смена руководства ведомств и государственных компаний ведет к смене всей команды, каждая смена — это потеря одного года в развитии (например, Мегаком, Фонд государственного имущества КР, Министерство транспорта КР и т. д.). В противовес такой политике, например, в Израиле, Турции, Англии смена коалиции ведет к смене только первых руководителей министерств, весь бюрократический аппарат продолжает работать, не говоря уже о компаниях. Сама по себе коррупция и борьба за потоки есть в любой стране, только в устоявшихся демократиях смена коалиции не ведет к смене всего аппарата руководства и исполнителей вплоть до уборщиц.
Опыт последних лет становления системы государственного управления в Кыргызстане показывает, что низкий профессиональный уровень государственных и муниципальных служащих и, соответственно, низкая эффективность управления являются одним из наиболее слабых звеньев государственного управления в республике. Политическая культура включает в себя высокий уровень профессионализации политической деятельности, т. е. количество подготовленных политических кадров (депутаты различных уровней, государственные и муниципальные служащие, организаторы политических процессов и др.), политическую и правовую грамотность населения, наличие соответствующих аналитических и экспертных центров, осведомленность граждан о деятельности органов власти, политическую толерантность, правовое сознание. Сегодня страна нуждается в управленческих кадрах с новым
стилем мышления и новыми подходами к работе, владеющих не только соответствующими знаниями, но и навыками применения этих знаний для решения полезных задач.
Тем не менее за суверенный период развития Кыргызской Республики можно выделить следующие положительные шаги в становлении парламентаризма: закрепляется принцип разделения власти, заработала система «сдержек» и «противовесов»; наблюдается снижение риска монополизации и узурпации власти одним лицом; политическими партиями достигнута возможность участия в государственном управлении; наблюдается активизация политической жизни в республике во взаимодействии и противостоянии власти и оппозиции в стенах парламента, а не на улице в митингах и протестных выступлениях, что ведет к стабилизации общества; достигнут политический плюрализм в средствах массовой информации; созданы условия для перехода к пропорциональной системе выборов и партийного строительства, трансформации политической культуры от традиционной, ориентированной на местечковые интересы, к формированию гражданской политической культуры; наблюдается открытость и прозрачность в принятии решений; созданы формальные условия для участия в обсуждении законопроектов различных парламентских фракций, политических сил и представителей гражданского общества, что обеспечивает принятие согласованных решений.
В то же время в становлении парламентаризма в республике можно выделить следующие отрицательные стороны и риски: политическая элита изначально не была готова к новым переменам и не до конца понимает основные функции парламентской формы правления; не сформирована парламентская политическая культура как среди депутатов Жогорку Кенеша (парламент) (неподготовленность выступлений, спонтанность реплик, вопросов и низкая дисциплина депутатов), так и среди граждан республики (проявление неформальных связей); неправильно понимается демократия (охлократия), что приводит к незаконным митингам, протестам и требованиям отдельных социальных групп населения и дестабилизации общества; у политических партий отсутствует опыт достижения консенсуса и компромисса в условиях парламентской демократии; сохраняется непроработанность пропорциональной системы выборов (непредставленность регионов, слабость партийного строительства); свободный мандат депутатов приводит к тому, что они могут выйти произвольно из своих партийных фракций; наблюдаются трудности в проведении судебной реформы.
Референдум 11 декабря 2016 г. по внесению изменений в Конституцию КР закрепил переход республики к парламентско-президентской форме правления, и сегодня говорить вновь о переходе к президентской форме правления нелогично. Эта идея отражает мнение отдельных личностей, которые остались за бортом власти и преследуют
свои субъективные интересы, не думая о судьбе государства в условиях внешних и внутренних угроз и рисков. Становление парламентаризма в Кыргызстане проходит сложный путь обретения собственной национальной модели, Жогорку Ке-неш непоследовательно развивает принципы демократии. В зависимости от политической ситуации и конъюнктуры депутаты демонстрируют разную политическую культуру, свойственную той группе или фракции, к которым принадлежит их политический лидер. Это можно наблюдать и после президентских выборов в октябре 2017 г.
На сегодняшний день определить баланс между достижениями и недостатками в развитии парламентаризма в КР сложно. Вопреки негативным прогнозам аналитиков сегодня в республике действует реальная многопартийная система, работает коалиционное правительство в условиях политической конкуренции, развивается соревновательная, конкурентная демократия, укрепляется партийное строительство, стали реальностью свобода слова и плюрализм мнений. Кыргызстан переживает новый этап развития государственного развития. Сегодня в республике актуализиру-
ется необходимость трансформации существующей системы партийного строительства как непременного условия демократической консолидации общества и разрешения на этой основе проблем стабильного развития республики.
Список литературы
1. Раздробленный парламент Кыргызстана [Электронный ресурс]. URL: http://https://news.rambler.ru/politics/8256397-razdroblennyy-parlament-kyrgyzstana/ (дата обращения: 20.05.2017).
2. Торогельдиева Б. М. Модернизация политической культуры в Кыргызской Республике. Бишкек : Алтын-Тамга, 2014. 312 с.
3. Тюлегенов М., Турсункулова Б. Парламентаризм на электоральном рынке Кыргызстана: до и после 2010 г. // ICP policy research paper, 2015. # 1 (February). 14 с.
4. Шоуберлайн Д. В Кыргызстане доминирует предпринимательская политика [Электронный ресурс]. URL: http://https://24.kg/archive/ru/politic/ 88310-dzhon-shouberlajn-v-kyrgyzstane-dominiruet.html/ (дата обращения: 07.12.2010).
B. M. Torogeldieva
THE FORMATION OF PARLIAMENTARISM IN KYRGYZSTAN: REALITIES
AND CONTRODICTIONS
The article highlighted the regularities and the process of formation of the parliamentarism in sovereign Kyrgyzstan in conditions of the democratizing society. The idea of the parliamentary Republic, which was gradually formed in the democratic part of the political elite of Kyrgyzstan, arises on the basis of experience of two cycles of formation, decomposition and decay of the chain of the presidential authoritarian regimes. Difficulties, contradictions and risks with transition of the Republic to parliamentary-presidential system of government are revealed. There are analyzed the process of transition from the majority-base to the proportional electoral system, factors that affect the process: a weakness of party construction, a lack of the work experience of party factions in Zhogorku Kenesh (parliament) and consensual parliamentary culture. Positive and negative experience of the formation of parliamentarism in the republic is identified.
Keywords: parliament, parliamentarism, parliamentary-presidential system of government, majoritarian and proportional electoral system, party coalition.
