CC BY
121
15 ЛЕТ НЕЗАВИСИМОСТИ СТРАН ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ И КАВКАЗА: ПОЛИТИЧЕСКИЕ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИТОГИ
ПЕРИОДА
НЕЗАВИСИМОСТИ
ТРАНЗИТ В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО КЫРГЫЗСТАНА (1991—2006 гг.)
Айнура ЭЛЕБАЕВА
доктор философских наук, профессор, завкафедрой Академии управления при Президенте Кыргызской Республики (Бишкек, Кыргызстан)
Маргарита ПУХОВА
кандидат исторических наук, доцент Института интеграции международных образовательных программ Кыргызского национального университета (Бишкек, Кыргызстан)
Сначала 1970-х годов внимание исследователей трансформации тоталитарных и авторитарных режимов было сосредоточено на выявлении общих черт транзитологических моделей, а также факторов, определяющих направление и темпы демократических преобразований. В работах западных политологов Д. Ростоу, Ф. Шмиттера, О’Доннела, С. Хантингтона и др., посвященных теории демократического перехода, политический процесс рассматривается однолинейно; утверждается, что все транзитные
страны минуют одни и те же фазы: подготовительную (либерализацию), принятия решений (демократизацию) и привыкания (социализацию)1.
Для подготовительной стадии характерно обострение противостояния политических сил. Острая и продолжительная политическая борьба начинается вследствие появления новой элиты, которая мобилизует недовольные прежним режимом социальные слои на согласованные действия. Политические силы сплачиваются вокруг двух «противоположных знамен»2. Поляризация приводит к нестабильности, к кризисным явлениям в экономике и в других сферах общественной жизни. На этой фазе не ставится задача формирования демократического режима; возникает строй с формально демократическими институтами (так называемая «опекунская демократия»). Авторитарный режим может существовать долго, чему способствует отсутствие сильной оппозиции. На второй стадии достигается компромисс между основными политическими силами; в результате «демонтажа» авторитарного строя создаются демократические институты. Оппозиция получает возможность доступа к принятию решений в новых институтах власти типа парламента. На третьей стадии достигнутый компромисс закрепляется и отмечается демократическая консолидация. Скорость прохождения упомянутых фаз и выбор путей движения к демократии обусловлены расстановкой и соотношением основных политических сил.
Анализ моделей транзита остро ставит вопрос об обобщении опыта демократизации в странах, в которых, по мнению С. Хантингтона, достижение демократии маловероятно. К ним он относит и государства Центральной Азии3.
На примере политического прогресса Кыргызстана после обретения им независимости мы попытаемся определить особенности и этапы политической трансформации.
Процессы реформирования политической системы и перехода к новой модели развития начались в Кыргызстане с осени 1991 года, когда состоялись первые всенародные выборы президента в соответствии с законом «Об учреждении поста Президента Киргизской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Киргизской ССР» (1990). Политические и экономические преобразования проводили одновременно и ускоренными темпами. В 1992 году была принята Программа реабилитации экономики, рассчитанная на полтора года и разрабатывавшаяся при участии экспертов Международного валютного фонда, а также Всемирного банка. А финансировать ее начали с июля 1993-го, когда республика стала получать кредиты международных финансовых организаций и стран-доноров. Преобразования были ориентированы на либеральную модель и сценарии «шоковой терапии». Основные цели этих реформ: тотальные денационализация и приватизация, создание многоукладной рыночной экономики, сокращение бюджетных расходов (главным образом — социальных), либерализация цен и внешней торговли, девальвация местной валюты и др. Процесс перехода к демократии развивался своеобразно, значительно отклоняясь от классических западных моделей, так как отсутствовали обязательные предпосылки демократического транзита. Переход к рынку осуществлялся в условиях глубокого экономического кризиса, технологической отсталости, роста цен и тотального дефицита, снижения жизненного уровня населения.
Первый этап преобразований (1991—1995 гг.) был для республики наиболее трудным. Он характеризовался перерастанием системного кризиса в социально-экономи-
1 См., например: Ростоу Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели // ПОЛИС, 1996, № 5. С. 8—11; Шмиттер Ф. Процесс демократического транзита и консолидации демократии // ПОЛИС, 1999, № 3.
2 Ростоу Д.А. Указ. соч. С. 5.
3 См.: Хантингтон С. Будущее демократического процесса: от эмансипации к консолидации // МЭиМО. 1995, № 10.
ческий, дестабилизационными процессами в финансовой и социальной сферах, политической нестабильностью, жесткой конфронтацией политических сил (коммунистов и демократов), противостоянием законодательной и исполнительной ветвей власти. Борьба политических сил (старой и новой элитных группировок) за власть и перераспределение полномочий завершилась победой президента, которого поддержали демократы.
На сессии Верховного совета Кыргызской Республики (КР), состоявшейся 5 мая 1993 года, была принята новая Конституция страны, основу которой составили демократические принципы (разделение властей, всенародные выборы главы государства и др.). Ее анализ показывает, что была предпочтена модель, близкая к президентско-парламентской: руководителю страны и высшему законодательному органу были предоставлены довольно широкие полномочия. Парламент (Жогорку Кенеш) играл существенную роль в формировании правительства, определении его структуры, основных направлений внутренней и внешней политики. Он, как и президент, обладал правом выносить вопросы государственной жизни на референдум4. Конституция создала правовые предпосылки для относительно самостоятельного функционирования законодательной и исполнительной властей, достижения согласия между ними. Президент не мог единолично управлять государством без поддержки Жогорку Кенеша.
С 1994 года начала проявляться тенденция к усилению президентской власти и к сокращению полномочий парламента. В декабре 1993 года разразился правительственный кризис, в сентябре 1994-го — парламентский, в результате которого высший законодательный орган самораспустился. Президент весьма умело использовал свое обращение к народу для укрепления своих позиций. Роспуск парламента объяснялся несогласованностью деятельности главы государства и законодательной ветви власти. В то время парламентское большинство составляли коммунисты, не заинтересованные в быстром проведении демократических реформ.
На всенародном референдуме (октябрь 1994 г.) было принято решение о создании двухпалатного парламента, выборы в который состоялись по мажоритарной системе в феврале 1995 года. Ее ввели, чтобы не допустить появления в высшем законодательном органе сильной партийной оппозиции, то есть для формирования так называемого «карманного» парламента.
В декабре того же года прошли первые альтернативные выборы президента, после которых в КР сложилась новая расстановка политических сил: в более выгодном положении оказалась коалиция, ориентировавшаяся на президента. Этот расклад политических сил был закреплен в Конституции, в которую в 1996 году внесли изменения и дополнения.
На втором этапе реформ (1996—2000 гг.) в стране окончательно сформировался политический строй — авторитарный, с элементами демократии («гибридный» режим). Обновленная Конституция наделила президента широкими полномочиями в части создания исполнительных и судебных органов, баланс сил сместился в сторону президентской власти. Отсутствие системы сдержек и противовесов обусловило возможность трансформации «гибридного» политического строя в режим личной власти.
Второй этап характеризовался достижением временной стабильности. Разрозненная и слабая оппозиция не могла мобилизовать недовольных властью на активные проте-стные действия. Объединение оппозиции было осложнено политикой лавирования режима между «левыми» и «правыми», либералами и традиционалистами, к тому же некоторых оппозиционеров привлекли на государственную службу.
4 Об этом подробнее см.: Элебаева А.Б., Пухова М.Ф. Особенности политической трансформации в Кыргызстане // Центральная Азия и Кавказ, 2001, № 4 (16).
Несмотря на резкую поляризацию общества на «богатых» и «бедных», а также низкий жизненный уровень основной части населения, в тот период массовых антиправительственных выступлений не наблюдалось, так как многие граждане еще верили популистским программам и обещаниям. Сказывались и усталость электората от различных реформ, которые не дали ощутимых результатов, боязнь перемен, консерватизм мышления.
Как правило, политическая обстановка в стране обостряется накануне выборов. В феврале 2000 года предстояли выборы в парламент. Снижение жизненного уровня основной массы населения, расширение теневого сектора в экономике и коррупция негативно сказались на ситуации в республике. Удельный вес доходов к ВВП неуклонно уменьшался: если в 1998 году он составлял 14,1%, то в 2000-м — 12,2%. Снизился уровень собираемости доходов в бюджет (99,4% — в 1997 г., 81,3% — в 2000-м)5. Серьезная проблема — неравномерное социально-экономическое развитие регионов: Севера и Юга, высокогорных и долинных районов. Юг республики менее урбанизирован, менее развит в промышленном отношении; здесь выше уровень бедности, значительную роль играют мусульманские традиции, вследствие чего большинство населения негативно относится к демократическим реформам по западному образцу.
Существенно дестабилизировали обстановку и аксыйские события (март 2002 г.), акции протеста в Бишкеке и в ряде населенных пунктов Джалал-Абадской области, пикеты на трассе Ош — Бишкек. Доверие к исполнительной власти снизилось.
Заметно изменилась партийная система: если в начале 1994 года в КР насчитывалось 8 партий, то к концу 1999-го — 27. В связи с ростом их числа и активизацией деятельности потребовалось внести изменения в электоральную систему. В 1999 году были приняты закон «О политических партиях» и кодекс «О выборах в Кыргызской Республике»; введена «смешанная» система избрания в парламент (25% — по пропорциональной системе, 75% — по мажоритарной).
Парламентские выборы 2000 года проходили уже по мажоритарно-пропорциональной системе. Число членов Законодательного собрания было увеличено с 35 до 60, причем 15 мест выделили представителям партий: Партия коммунистов получила 5 мандатов, избирательный блок Союз демократических сил — 4, Демократическая партия женщин — 2, Политическая партия ветеранов войны в Афганистане — 2, Социалистическая партия «Ата-Мекен» — 1, партия «Моя страна» — 1.
Активизировалась ранее «раздробленные» политические противники власти: в октябре 2000 года около 10 партий создали оппозиционный блок «Народное патриотическое движение». Оппоненты высшего руководства выражали недовольство широкими полномочиями президента: требовали перераспределить их в пользу парламента, перейти к президентско-парламентской форме правления и внести изменения в Конституцию страны.
В целях нормализации обстановки власть была вынуждена пойти на уступки. Для выработки проекта новой редакции Конституции в сентябре 2002 года было созвано Конституционное совещание, в состав которого вошли и представители оппозиции. По результатам референдума, состоявшегося 2 февраля 2003 года, был принят закон «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» (18 февраля).
Новая редакция Основного закона предусматривает восстановление баланса ветвей власти. Жогорку Кенешу переданы следующие полномочия: утверждение структуры правительства, дача согласия на назначение премьер-министра, членов правительства и судей местных судов; контроль над работой правительства, в том числе выражение ему недоверия большинством не менее двух третей голосов депутатов Жогорку Кенеша и др. (ст. 58).
5 См.: Комсомольская правда: Кыргызстан, 2 ноября 2001.
В формировании всей вертикали исполнительной власти, в руководстве правительством и местными органами исполнительной власти усилена роль премьер-министра. Предусмотрена двойная ответственность правительства перед президентом и Жогорку Кене-шем, что характерно для президентско-парламентской республики. Кроме того, закреплен переход на мажоритарную систему выборов в парламент, изменен состав Жогорку Кенеша: он состоит из 75 депутатов, избираемых на пять лет по одномандатным территориальным электоральным округам (ст. 54).
В 2003 году количество политических партий увеличилось в республике до 43. Однако они небольшие по численности, не имеют широкой социальной базы и не оказывают заметного влияния на работу парламента и правительства. Эти особенности партийного строительства учитывались при учреждении мажоритарной избирательной системы. Партии лишили права участвовать в выборах в парламент по партийным спискам, но они могли выдвигать своих кандидатов по одномандатным округам6.
В новой редакции Конституции президент был наделен довольно широкими полномочиями. Его роль значительна при решении кадровых вопросов (назначении и увольнении премьер-министра и министров, отставке правительства), что характерно для президентской республики. Глава государства в большей степени, нежели парламент, мог контролировать правительство. При выборе премьер-министра решающая роль принадлежит президенту, так как в случае трехкратного отказа парламента дать согласие на назначение представленного кандидата на этот пост руководитель страны имеет право досрочно распустить Жогорку Кенеш. Президент может досрочно распустить парламент и по результатам референдума, а также в случае кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между законодательной и другими ветвями власти (ст. 63). Право главы государства на роспуск высшего законодательного органа — характерная черта полупрези-дентских республик.
Итак, доминирование президентской власти сохраняется и в новой редакции Конституции КР. В Основном законе не нашла должного закрепления система «сдержек и противовесов», но обусловлены правовые предпосылки для формирования «гибридного» политического режима (по основным признакам — авторитарного), сочетающего черты президентской и полупрезидентской республик.
После утверждения новой редакции Конституции обстановка в стране не стабилизировалась. Серьезными препятствиями на пути достижения консенсуса между властью и оппозицией стали разногласия отдельных элитных группировок, а также усиливавшиеся неформальные отношения в политической и социально-экономической сферах, типичное выражение которых представляет собой клановость. В таких условиях крайне затруднителен процесс переговоров между властью и оппозицией, осложнено достижение компромисса. Оппозиция стремилась отменить результаты референдума (2 февраля 2003 г.) по Конституции КР, так как новая редакция Основного закона (проект был подготовлен группой экспертов) существенно отличалась от варианта Конституционного совещания. Оппозиция выражала недовольство по поводу того, что в новой редакции Основного закона за президентом сохранены довольно широкие полномочия, и требовала отставки главы государства. Несмотря на неоднократные заявления А. Акаева о том, что он не намерен баллотироваться на высший пост КР, оппозиция опасалась, что срок президентских полномочий будет продлен до семи лет, как это произошло в других республиках Центральной Азии. Основанием для подобных опасений послужила кампания по сбору подписей, имевшая целью поддержать инициативу относительно продления полномочий руководителя страны.
6 См.: Кодекс «О выборах в Кыргызской Республике». Бишкек, 2004, ст. 24.
В конце 2004 года ситуация в республике еще более обострилась в связи с предстоявшими выборами в парламент и нежеланием власти вести переговоры с оппозицией. В феврале 2005 года состоялись выборы в однопалатный высший законодательный орган, в ходе которых в некоторых округах противостояние кандидатов в депутаты вылилось в столкновения представителей разных кланов. Большинство мест в Жогорку Кенеше получили члены пропрезидентской партии «Алга, Кыргызстан!». Оппозиция потребовала признать итоги голосования нелегитимными, что мотивировала «многочисленными нарушениями». Парламентские выборы стали поводом для объединения оппонентов высшему руководству: это произошло в рамках «Народного движения Кыргызстана», которое в ноябре 2004 года возглавил экс-премьер-министр К. Бакиев. Однако оппозиция объединилась не на идейной платформе, а на основе неприятия существовавшей тогда власти в лице президента страны А. Акаева. В движении участвовали все граждане, недовольные правлением.
Цели движения были оглашены на митинге, проведенном у Дома правительства. 24 марта 2005 года в нескольких районах Бишкека прошли мирные акции протеста с требованием отставки А. Акаева, к ним присоединилась и колонна из г. Ош. Многотысячная толпа, возглавляемая лидерами оппозиции, в том числе молодежных движений, и активистами, направилась к Дому правительства. В стране сложилась кризисная ситуация. После штурма Дома правительства премьер-министр подал в отставку, а президент покинул КР.
Для управления республикой было создано Временное правительство во главе с К. Бакиевым, одновременно исполнявшим обязанности президента. Мартовский переворот привел к смене высшего руководства и элит, однако к власти пришла не новая элита, прежде не участвовавшая в управлении государством (как, например, в Чехии — после «бархатной революции»), а бывшие соратники А. Акаева, отстраненные им от должностей. Целью новой власти был не переход на новую модель развития или новую общественно-политическую систему, а продолжение реформ7. Подоплека переворота — клановая борьба за бразды правления и перераспределение собственности, а обстоятельства, приведшие к нему, — «переплетение» внутренних и внешних факторов. Многие причины мартовских событий связаны с обострением внутренних проблем, но нельзя игнорировать и внешние факторы — помощь зарубежных сил, заинтересованных в смене режима. Китайский специалист по Центральной Азии Сунь Чжуанчжи утверждает, что на развитие демократии США выделили Кыргызстану 31 млн долл.8
Что же касается внутренних факторов, вызвавших смену элит, то можно выделить следующие: кризис легитимности политического режима и его неспособность защитить конституционный порядок; противоречия внутри правящей элиты, ее раскол; кризисная ситуация в экономике; структурный кризис в промышленности; снижение уровня жизни; безработица (особенно на Юге); наличие консолидирующейся оппозиции; формирование объединений и партий различной политической направленности; нерешенные региональные и этнические проблемы; коррупция и преступность; наркоторговля; стремление наркомафии влиять на власть; развитие неформального сектора; увеличение числа занятых в теневой экономике, которая становилась все более преступной; неудавшаяся попытка остановить процесс криминализации общества; разрыв между конституционными демократическими принципами и реальной практикой.
В результате мартовского переворота была разрушена вертикаль власти, что активизировало региональные, этнические, религиозные, клановые и другие группировки.
7 Западные политологи основным признаком революции считают приход к власти новой элиты, не участвовавшей ранее в управлении государством.
8 См.: Лузянин С. «Цветные революции» в центральноазиатской проекции: Кыргызстан — Узбекистан — Казахстан // Центральная Азия и Кавказ, 2005, № 5 (41).
Отсутствие правоохранительных сил в ночь с 24 на 25 марта позволило толпе хулиганов мародерствовать и сжигать магазины в Бишкеке. В перевороте участвовала и наркомафия. Для предотвращения раскола страны 12 мая К. Бакиев и Ф. Кулов заключили соглашение о политическом «тандеме», которое стало ответом на требования граждан обеспечить мир и стабильность в КР. На 10 июля были назначены досрочные президентские выборы. По их итогам из девяти претендентов победу одержал К. Бакиев, набравший 88,5% голосов. Однако после этих выборов противостояние исполнительной власти и парламента усилилось. Жогорку Кенеш отказался утвердить ряд кандидатур, представленный президентом на министерские посты. В ответ началось движение за роспуск парламента, в котором активно участвовали партии «Жаны Кыргызстан» и «Эркин-дик» (во главе с Т. Тургуналиевым), надеявшиеся собрать необходимое число подписей (300 тыс.).
Чтобы избежать роспуска, Жогорку Кенеш принял закон «О референдуме», согласно которому парламенту предоставлено право отменить итоги референдума, а в случае отказа к этому вопросу можно возвращаться лишь через два года — даже если за проведение референдума проголосуют 300 тыс. избирателей9.
Некоторые депутаты Жогорку Кенеша выступили за вотум недоверия правительству, стремясь разрушить тандем К. Бакиев — Ф. Кулов. Парламент выдвинул идею о создании коалиционного Кабинета министров и перехода к парламентской форме правления.
В январе 2006 года был сделан первый шаг к объединению оппозиции: сформировалась Народная коалиция демократических сил, в которую вошли 18 партий, общественнополитических движений и НПО. «Новая» оппозиция потребовала пересмотреть Конституцию, провести административную и судебную реформы, усилить борьбу с криминалом, ее радикальная часть (как и некоторые депутаты парламента) выступила за отказ от тандема Бакиев — Кулов, а другие предрекли его распад из-за разногласий (например, по поводу вступления в ХИПК) и отсутствия единой политической программы. Сложная ситуация сохраняется на Юге, где активизируются радикальные исламские группировки, в том числе партия «Хизб ут-Тахрир».
Обострилась криминогенная обстановка. Преступные элементы пытались проникнуть во властные структуры и диктовать условия президенту. Возникла опасность криминализации политической системы общества, ситуация часто выходит из-под контроля правоохранительных органов, свидетельство тому — разборки в преступной среде, заказные убийства, захваты земель и предприятий.
С начала 2005 года значительно увеличилось число тяжких и особо тяжких правонарушений. По данным силовых структур, в стране действуют 162 организованные криминальные группировки. Огромный размах приобрела торговля оружием и боеприпасами. На рост преступности повлияло и снижение доверия граждан к правоохранительным органам10.
Нестабильность, раскол в обществе и обострение криминогенной обстановки могут привести к анархии и потере управляемости страной. В силу этого значительная часть граждан и общественных организаций требуют, чтобы власть навела порядок и усилила борьбу с криминалом и коррупцией. Неготовность правящей элиты принять решительные меры по защите конституционного порядка оборачивается нарушениями прав человека на жизнь и безопасность.
Политсовет партии «Народное движение Кыргызстана» обратился к министрам, губернаторам, акимам и председателям айыл окмоту с призывом направить все силы на
9 См.: АиФ Кыргызстан, 2006, № 14. С. 4.
10 См.: Вечерний Бишкек, 2 ноября 2005.
стабилизацию обстановки и заняться экономикой, созидательным трудом11. Коалиция «За демократию и гражданское общество» призвала президента принять решительные меры по борьбе с преступностью и направить ситуацию в правовое русло, иначе в стране воцарится хаос.
В ответ на эти требования глава республики К. Бакиев указал на важность восстановления вертикали власти, что позволит взять под жесткий контроль положение в стране. Более года назад президент заявил о необходимости реформировать систему государственного управления, а Всемирный банк выделил на эти цели около 20 млн долл. Первоочередной задачей стало внесение изменений и дополнений в Конституцию страны12.
Для разработки нового варианта Основного закона было созвано Конституционное совещание. Первый этап конституционной реформы начался в апреле 2005 года, а в июне СМИ опубликовали доработанный текст Основного закона. После всенародного обсуждения поправок, 6 октября президент страны К. Бакиев издал указ о том, что следует пересмотреть проект «не только в редакционном, но и в содержательном плане», а подготовку окончательной редакции законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики» завершить «не позднее 25 декабря 2005 года»13. Первый вариант этого документа не устраивал главу КР: в нем предоставлялись широкие полномочия парламенту. Президент страны считает, что парламентская форма правления эффективна там, где есть сильные партии, а в республике их свыше 80 и большинство из них — партии одного конкретного человека или группки людей. Программы этих партий не учитывают интересы всего Кыргызстана, к парламентской форме правления страна не готова14.
Члены Конституционного совещания не поняли целей и задач реформы Основного закона, высказывались предложения об изменении более чем 40 его статей. Пересмотр всех конституционных норм, вызывавших разногласия, потребовал изменить сроки подготовки окончательной редакции проекта закона, а также расширить состав упомянутой структуры.
На втором этапе работы Конституционного совещания его численность увеличили почти до 300 чел.15, в результате чего юристы и депутаты парламента оказались в меньшинстве. Сменили и председателя совещания: вместо О. Текебаева (экс-спикера Жогорку Кенеша) избрали президента страны К. Бакиева. В своем выступлении на совещании он заявил, что в качестве формы правления предлагается президентско-парламентская республика, то есть модель «сильный президент, сильный парламент, сильное правительство, сильное гражданское общество»; необходимо признать статус двойного гражданства; парламент должен быть сформирован по мажоритарно-пропорциональной системе; следует упразднить неприкосновенность президента, премьер-министра и депутатов, но сохранить ее для судебного корпуса16.
Широко обсуждался вопрос о том, какой республикой быть Кыргызстану: президентской или парламентской. Учителя, врачи, некоторые общественные деятели и аксакалы из регионов предлагали расширить президентские полномочия, а также сделать руководителя государства и главой правительства. Другая группа участников совещания
11 См.: МСН, 10 февраля 2006, № 14. С. 2.
12 См.: Изменения и дополнения вносились в Конституцию Кыргызской Республики 4 раза (с момента ее принятия 5 мая 1993 года) и были направлены на усиление президентской власти.
13 Слово Кыргызстана, 7 октября 2005. С. 3.
14 См.: Слово Кыргызстана, 26 сентября 2006. С. 2.
15 В состав Конституционного совещания вошли, кроме известных политиков, работники образования, врачи, руководители крестьянских хозяйств и др.
16 Дело №, 10 октября 2005, С. 3.
ратовала за парламентскую республику и передачу значительной части президентских полномочий высшему законодательному органу.
Поскольку согласия по конституционной реформе достичь не удалось, решили создать редакционную комиссию, которой поручили обобщить все предложения и до 25 декабря 2005 года представить президенту окончательный вариант проекта Конституции. После его опубликования предполагалось организовать широкое обсуждение проекта.
Из-за серьезных разногласий, касавшихся текста Основного закона, указанные преобразования затянулись. Конституционное совещание не выработало окончательный вариант проекта. Указом президента республики 23 марта 2006 года была создана рабочая группа под председательством депутата Ж.К. Бекназарова, призванная подготовить проект Конституции страны. Эта группа собрала более 3 тыс. предложений и уже в июле 2006-го представила три проекта Основного закона, различавшихся по формам правления (президентское, парламентское и «смешанное»). Всего же было предложено 15 вариантов проекта Конституции, вызвавших критические замечания.
Часть депутатов Жогорку Кенеша продолжала настаивать на парламентской республике и начала кампанию по дискредитации президента. Требования оппозиции были озвучены на митинге, проведенном в Бишкеке 17 июня. Политическая обстановка в стране еще более накалилась в связи с фактом задержания в аэропорту Варшавы 5 сентября депутата Жогорку Кенеша О. Текебаева. Соответствующее постановление парламент принял 22 сентября. Депутаты предъявили главе государства ультиматум: создать правительство народного доверия (коалиционное), «безотлагательно» провести конституционную реформу и до 20 октября представить в Жогорку Кенеш проект закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Кыргызской Республики», разработанный Конституционным совещанием и опубликованный в СМИ в 2005 году17.
28 сентября состоялось заседание парламента, на котором президент страны К. Бакиев выступил с посланием «О национальной стратегии развития и ближайших задачах». Глава государства заявил о корректировке новых задач. Базовые цели: формирование конкурентоспособной экономики, обеспечение уровня жизни не ниже среднего в мировом масштабе, твердый стандарт социальных гарантий, полноценная демократия, справедливая и эффективная власть. К. Бакиев считает, что задачи первого этапа решены: экономика выведена из критического положения, обеспечена бесперебойная работа всех органов государственного управления и важнейших систем жизнеобеспечения страны.
Главная проблема второго этапа — создание эффективной системы управления, что подразумевает необходимость внести изменения и дополнения в Основной закон. Президент заявил, что необходима Конституция «с сильной исполнительной властью», следует принять новый нормативно-правовой акт о политических партиях и движениях, ввести конкретные критерии оценки деятельности министерств, ведомств и территориальных органов управления, создать условия для укрепления правопорядка, а также для реформирования всей правоохранительной и судебной системы. Глава государства считает, что без сильных политических партий в стране не может быть парламентской формы правления18.
Осенью начали проявляться признаки политического кризиса: противостояние исполнительной власти и Жогорку Кенеша обрело острый характер, высший законодательный орган раскололся (парламентский кризис). Средством давления на руководство КР оппозиция избрала, как и ранее, конституционные преобразования, стремясь не столько
17 См.: Слово Кыргызстана, 26 сентября 2006.
18 См.: Слово Кыргызстана, 29 сентября 2006. С. 2—4.
к реформаторским целям, сколько к революционным — заставить президента и правительство уйти в отставку (речь шла о смене власти, о втором перевороте). Оппозиция предъявила К. Бакиеву требование: не позднее 2 ноября представить окончательный вариант проекта Конституции страны. В ином случае, как заявили сторонники Движения «За реформы», 2 ноября на центральной площади Бишкека начнется широкомасштабный бессрочный митинг, в котором примут участие 15—20 тыс. чел. Члены штаба Движения выдвинули и другие императивы: освободить от должностей Генерального прокурора К. Конгантиева и начальника ГУВД столицы М. Конгантиева; положить конец «семейному» бизнесу; передать в собственность государства все объекты, принадлежащие семье А. Акаева.
Некоторые общественные организации и партии призвали оппозицию не усугублять политический кризис и начать конструктивный диалог с целью преодоления разногласий в правовом поле, осудив стремление лидеров Движения «За реформы» решать вопросы «митинговым путем». В результате двух раундов переговоров между депутата-ми-реформаторами и главой страны 31 октября было достигнуто соглашение: представители президентской и депутатской групп (по три эксперта от каждой) разрабатывают компромиссный вариант Конституции, предусматривающий президентско-парламентскую форму правления, а 2 ноября сего года руководитель республики выносит проект Основного закона на рассмотрение Жогорку Кенеша. Обе стороны договорились взять за основу проект, подготовленный летом 2005 года первым составом Конституционного совещания. Президент согласился принять «смешанную» (мажоритарно-пропорциональную) систему парламентских выборов. По другим позициям конституционной реформы консенсуса достичь не удалось19. Первого ноября глава страны встретился с руководителями комитетов и фракций парламента, а также с представителями общественности. Все они заявили: «Нельзя принимать Конституцию за два дня»20. При обсуждении вопроса о конституционной реформе часто звучали предупреждения: народ расколот на Север и Юг, могут начаться столкновения. Некоторые депутаты предлагали ввести президентское правление21.
В соответствии с законом «О регламенте Жогорку Кенеша» проект изменений и дополнений в Основной закон парламент рассматривает не ранее чем через три месяца после поступления, причем с учетом заключения Конституционного суда. Исходя из закона «О регламенте Жогорку Кенеша», 33 депутата предложили в «Обращении» принять проект Конституции страны до 1 декабря 2006 года, а президенту — представить проект новой редакции Основного закона на рассмотрение парламента до 6 ноября22. В случае разногласий между ветвями власти проект Конституции необходимо принять на всенародном референдуме.
Второго ноября на центральной площади столицы, у Дома правительства, состоялся многотысячный митинг, проведенный с целью поддержать реформу. В тот же день на заседании Жогорку Кенеша президент сообщил о своем решении вынести проект Основного закона на обсуждение парламента 6 ноября23.
Шестого ноября Жогорку Кенеш собрался на экстренное заседание для обсуждения проекта новой Конституции, подготовленного депутатами-реформаторами; в этом документе основной формой правления предлагалась парламентская республика. Депутат О. Текебаев предложил создать Учредительное собрание, которое будет правомочным органом по принятию нового Основного закона. За эту инициативу проголосовали
19 См.: Слово Кыргызстана, 3 ноября 2006. С. 2.
20 См.: Там же.
21 См.: Там же.
22 См.: Там же. С. 5.
23 См.: Там же. С. 2.
38 членов парламента, избрав председателем упомянутого собрания депутата К. Байбо-лова, торага (спикера) Жогорку Кенеша. М. Султанов и еще 20 депутатов отказались участвовать в работе Учредительного собрания и покинули зал заседаний. В стране возникла тупиковая ситуация: параллельно существовали два органа — Жогорку Ке-неш и Учредительное собрание24. Министр обороны И. Исаков назвал решение о создании последнего «конституционным переворотом». Президент страны К. Бакиев охарактеризовал действия оппозиции как незаконные и призвал начать переговоры. Некоторые депутаты, а также руководители политических партий и движений заявили, что поступки оппозиционеров — открытое стремление захватить власть антиконституционным путем (попытка совершить государственный переворот посредством массированного митинга).
На действия оппозиции последовала ответная реакция депутатов-центристов, а также лидеров партий и движений, поддерживавших президента КР. Седьмого и восьмого ноября у здания Жогорку Кенеша состоялся «антимитинг», собравший около 4 тыс. чел., а затем число его участников выросло примерно до 15 тыс. По данным СМИ, с Юга в Бишкек прибыли тысячи сторонников К. Бакиева. В Ошской, Джалал-Абадской, Баткен-ской, Нарынской и Таласской областях прошли многочисленные митинги в поддержку главы государства, осудившие действия оппозиции. Звучали требования распустить парламент (т.к. «он готовит государственный переворот») и провести референдум по конституционной реформе25.
Принятие Учредительным собранием новой Конституции обострило конфликт между политическими силами. Возникла угроза гражданской войны. Седьмого ноября 30 депутатов Жогорку Кенеша, возглавляемые спикером, выступили с Обращением, в котором для преодоления углубляющегося политического кризиса президенту республики и депутатам было предложено внести изменения в закон «О регламенте Жогорку Кенеша», согласовать ряд спорных позиций по проекту Конституции и представить в парламент проект новой редакции Основного закона, учитывающий мнения обеих сторон.
На заседании Жогорку Кенеша, состоявшемся 8 ноября, большинством голосов (50) был принят проект изменений регламента высшего законодательного органа; депутаты приступили к обсуждению «согласительного» варианта Конституции КР, подготовленного на основе «версий» первого Конституционного совещания (2005 г.), президента и Жогорку Кенеша.
Руководитель государства согласился подписать парламентский регламент при условии, что депутаты сделают его соавтором новой редакции Основного закона, оставят за ним право утверждать состав Кабинета министров и назначать судей местных инстанций.
В тот же день депутаты приняли (в двух чтениях) новую редакцию Конституции, которая стала результатом политического компромисса, благодаря чему удалось выйти из политического кризиса и избежать открытого столкновения политических сил.
Наиболее важные изменения, внесенные в Основной закон страны: депутатский корпус увеличен до 90 чел.; расширены полномочия Жогорку Кенеша — парламентарии определяют структуру правительства, избирают его членов. Партия, набравшая на выборах более 50% мандатов (из 45), формирует правительство и представляет президенту на утверждение кандидата на пост премьер-министра. Если же ни одна из партий не получит свыше 50% мандатов, глава государства определяет из прошедших в парламент партий
24 Согласно действующей Конституции Кыргызской Республики (2003 г.) законодатели имеют право вносить в Основной закон только изменения и дополнения.
25 См.: Слово Кыргызстана, 10 ноября 2006.
одну и поручает ей выбор кандидата на должность председателя Кабинета министров. Если вторая или третья партии не смогут определиться с кандидатом на пост премьер-министра и сформировать правительство, то президент распускает Жогорку Кенеш и формирует Кабинет министров самостоятельно, однако последний будет работать до новых парламентских выборов.
Не менее 50% депутатов будут избирать по пропорциональной системе (по партийным спискам), остальных — по мажоритарной. Депутатам сохранен статус неприкосновенности, но в случае отсутствия на заседаниях парламента в течение 45 дней (и более) без уважительных причин, их лишают депутатских мандатов26. По итогам рассмотрения ежегодного отчета премьер-министра Жогорку Кенеш может выразить недоверие правительству большинством голосов.
За президентом закреплены следующие полномочия: утверждение в должности премьер-министра; освобождение по собственной инициативе или по предложению главы Кабинета министров членов правительства; назначение Генерального прокурора, председателей Национального банка и Центризбиркома (с согласия Жогорку Кенеша). Сохраняется значительная роль руководителя страны и в кадровой политике. В новой редакции Конституции закреплен статус кыргызского языка в качестве государственного, а русского — как официального. Вводится двойное гражданство. Все властные структуры сохраняют свои полномочия до истечения их срока (2010 г.).
В качестве формы правления избрана президентско-парламентская, близкая к французской модели полупрезидентской республики.
Итак, первый шаг к достижению консенсуса между главой КР и оппозицией сделан, однако для продолжения реформ необходимо создать механизмы преодоления разногласий и достижения баланса ветвей власти.
В ы в о д ы
Анализ демократического транзита в Кыргызстане в 1991—2006 годах позволяет сделать вывод, что республика находится на первой стадии переходного периода. Начальный этап демократизации (1991—1995 гг.) характеризовался острой борьбой за власть между демократами и коммунистами, вытеснением последних из руководящих органов. Приватизация и экономические реформы привели к слиянию власти и собственности, к созданию олигархического слоя.
Отличительные черты второго этапа первой фазы (1996—2000 гг.) — переход от президентско-парламентской формы правления к президентской, укрепление позиций главы государства и его сторонников, достижение временной стабильности. Неразвитость институтов гражданского общества способствовала усилению авторитаризма, однако доминирование в переходном социуме президентской власти и авторитарных тенденций предпочтительнее фрагментации и популяризации, которые ведут к росту напряженности и конфронтации.
На третьем этапе первой фазы (2000—2006 гг.) усиливается раскол общества и политической элиты; в силу нерешенности социально-экономических проблем (особенно — на Юге республики) назревают политический кризис и социальный взрыв.
За событиями марта 2005 года и последующей конфронтацией президента и оппозиции стоит борьба за власть и собственность. Объединение оппозиции делает процесс передачи государственной власти сложным, смену режима — опасной, предопределяя длительный характер переходного периода.
26 См.: Слово Кыргызстана, 10 ноября 2006. С. 3.
Несмотря на наличие формальных признаков демократии, в обществе сохраняется устойчивость традиций, сложившихся как до советского периода (например, родовых устоев), так и в годы социализма с его нормами и принципами (в частности, коллективизмом). Препятствием для процесса демократизации становятся все более усиливающиеся в политической и социально-экономической сферах неформальные отношения, типичным выражением которых является клановость. Трайбализм порождает неспособность к достижению компромиссов и соглашений между элитами и группировками.
Кроме того, переход к демократии усложняют нестабильность, отсутствие в обществе этнической консолидации, проблемы центра и периферии, Севера и Юга, а также наличие криминальных и религиозных группировок, которые преследуют свои цели. Отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти носили в последние 15 лет преимущественно конфликтный характер.
Для предотвращения революционных потрясений, дорого обходящихся социуму, следует отказаться от такой правовой нормы, как досрочные президентские выборы27, отработать механизм передачи власти, закрепить в Конституции систему «сдержек и противовесов», обеспечивающую баланс ветвей власти и устойчивость общества. Институциональная система нуждается в совершенствовании, она должна оперативно реагировать на надвигающиеся конфликты и создавать механизмы их предупреждения. Назрела потребность выработать национальную идею, способную сплотить социум.
Для стабилизации политической системы целесообразно ускорить объединение партий в блоки и коалиции. Их укрупнению будет способствовать принятие нового закона о таких политических структурах. При этом необходимо определить, какая из них может быть зарегистрирована в Министерстве юстиции в качестве партии (численность, наличие отделений во всех областях и районах республики); предусмотреть «заградительный барьер» в 5 или 7%. Такой подход позволит заложить в основу создания партий не принцип клиентелы или клановости, а принцип объединения граждан по интересам и идейным установкам.
Политический аспект демократизации общества связан с культурологическим подходом, поэтому для успешного продвижения к демократии обязателен учет традиционных ценностей. Национально-культурные особенности должны стать оплотом модернизации. В целях достижения консенсуса между этническими и региональными группами необходимо подчинить личные интересы интересам коллектива, что характерно для традиционной культуры. Вместе с тем следует помнить, что некоторые проявления трайбализма способны стать угрозой для стабильности и целостности государства.
Опыт Кыргызстана, касающийся перехода к демократии, свидетельствует, что выявилась недостаточная обоснованность возможности транзита в странах с невысоким уровнем экономического развития, где не созданы элементы рынка и гражданского общества. Переход к следующей стадии демократического транзита (освобождение от авторитарного режима) затруднен из-за отсутствия согласия между политическими элитами, северокыргызской и южнокыргызской этническими общностями. Основным политическим силам необходимо достичь консенсуса в отношении стратегии дальнейшего реформирования социума.
27 Как показала практика, политические режимы с досрочными выборами менее стабильны.
