CC BY
147
ГОСУДАРСТВЕН НОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В РЕСПУБЛИКЕ КЫ1РГЫ1ЗСТАН
Нарцисс ШУКУРАЛИЕВА
доктор политических наук, научный сотрудник Куявско-поморской высшей школы в Быдгощчи
(Быдгощ, Польша)
В е е д е н и е
Процессы трансформации и демократизации способствовали появлению ряда режимов, которые трудно поддаются определению и не подходят под такие традиционные категории, как тоталитаризм, авторитаризм и демократия. При наличии противоречивых типов демократических и недемократических методов правления формируются своеобразные политические системы, определяемые как «гибридные режимы», «подражающие демократии», «деле-гативные демократии». Трудности, связанные с классификацией этих режимов при помощи известных категорий, вытекают из их (режимов) неоднозначности. С одной стороны, они содержат в себе много элементов, присущих авторитаризму, с другой — кажутся приближенными к демократии. То,
что авторитарно, как отмечал X. Линц1, связано с нестабильностью политической системы, постоянная конституционализация которой вводила неоднозначность правил игры. То, что демократично, в свою очередь, было связано с декларируемой приверженностью демократической идее, которая выражалась в постоянной политической ревизии конституционных норм. Такая ситуация, характерная для многих государств (не только с гибридными, но и демократическими режимами), особенно отчетливо проявилась в Кыргызстане.
1 См.: Linz J. Totalitaryzm i autorytaryzm. В кн.: Wladza i spoleczenstwo. Antologia dziejow z zakresu soc-jologii i polityki. Wybor i opracowanie J. Szczupaczynski. Warszawa, l995. S. 325.
Предпосылки становления
Политическая система, формируемая в КР на протяжении 16 лет, имела характер «подвижного, хаотического» режима. Изменения и дополнения в конституцию вносились почти через каждые 2 года (1994, 1996, 1998, 2001, 2003, 2006, 2007 гг.), и почти всякий раз коренным образом менялась взаимосвязь ветвей власти и их полномочия. Однако все эти новелизации были введены в «особенном» порядке — с нарушением конституционных процедур внесения изменений и дополнений. Более того, функционирование политической системы фактически регулировалось не Конституцией, а законом о ее введении в действие, который, в свою очередь, устанавливал совершенно иные (порой противоречивые) адаптационно-временные положения. На это накладывалось разночтение текстов Основного закона на кыргызском (государственном) и русском (официальном) языках. Теоретически Конституция на кыргызском языке имела доминирующее положение и считалась основным документом. На практике же, несмотря на принципиальные противоречия в содержании, оба варианта были действительны на одинаковом уровне2. Складывалась ситуация, при которой формально-правовая сторона политической жизни имела несколько «слоев» (или элементов): конституционный, законодательный, президентские указы, имеющие силу закона3 и подзаконных актов. Каждый слой в горизонтальном и вертикальном отношении был нестабильным и подвижным, нередко противоречил другим и жил как бы самостоятельно.
Одновременно с формированием такой хаотической структуры в стране проводили кампании культа Конституции и уважения права. В промежутке от одной новелизации к другой власти призывали общество к участию в обсуждении проектов конституции. Проект обсуждался повсеместно: в трудовых коллективах, на собраниях (сходах) граждан по месту жительства, что широко освещали средства массовой информации. Финальную часть обсуждения и подготовку проекта новой Конституции проводил специальный орган, называемый «Конституционное совещание». Формировал его президент. Статус этого органа был особенным, так как конституционные нормы не только не предусматривали такого способа подготовки новелизации Конституции, но и вообще не упоминали о Конституционном совещании. Несмотря на незаконность его функционирования, сила президентского лагеря была настолько большой, что деятельность Совещания не встретила сопротивления, а в аспекте «принципов гласности и наиболее полного учета общественного мнения»4 эта структура казалась необходимой. В ее состав обычно входили отдельные члены законодательной, исполнительной и судебной власти; представители политических партий, неправительственных и некоммерческих организаций, Ассамблеи народа Кыргызстана, общественных объединений, прессы. Дискуссии по проекту новой редакции Конституции проходили относительно свободно. В зависимости от новелизации формировали одни Конституционные совещания, потом другие. Иногда создавали новые органы (к примеру, в 1998 г. — экспертную рабочую группу). Нестабильным был и состав Конституционного совещания. Более того, в одно и то же время было опубликовано и предлагалось для обсуждения множество проектов. Таким образом, создавалось ощущение, что вся республика вовлечена в дискуссии по изменениям Основного закона. Это вселяло надежду, что наступающие перемены будут носить демократический характер. Однако такой временный
2 См.: Есембаева Р. Конституция по-кыргызски... // Общественный рейтинг (Бишкек), 18 ноября 2004,
№ 44.
3 Указы президента, имеющие силу закона, следует поместить в отдельный слой, так как они отличаются от законов, принятых парламентом.
4 Указ Президента КР от 26 августа 2002 г. № 235 «О мерах по подготовке конституционной реформы в Кыргызской Республике» (в редакции Указа Президента КР от 8 сентября 2002 г., № 243).
плюрализм имел лишь декоративное значение. Обходя или выборочно допуская оппозиционные голоса, новелизацию в основном вносили по установленному сценарию. В итоге внешняя хаотичность правовой системы способствовала повышению президентской власти, а конституционная нестабильность — укреплению режима.
Существенная черта такого политического эксперимента заключалась в тяжелой экономической ситуации, в отсутствии демократического наследия5 и соответствующей политической культуры как у власти, так и у народа, в слабости демократической оппозиции в период до 1991 года и в отсутствии альтернативы коммунистам. На все это накладывались зависимость от Москвы и от влиятельных недемократических соседей, отсталость в политическом развитии, отсутствие гражданского общества и кадров, которые могли бы проводить демократические реформы. Несмотря на формальное закрепление демократических норм, конструктивных изменений не происходило, ничего не изменилось в политической практике, а Конституция и юридическая наука продолжали пребывать в зачаточном состоянии. Это было наследием советской политики, когда Центр имел монополию на все отрасли юридической науки, а в союзных республиках занимались лишь отдельными ее проблемами. Отсюда и отсутствие кадров, научной базы, целостных разработок для осуществления реформы правовой системы, полученной от бывшего СССР. В первые годы независимости госорганы практически не вели работу по приведению в соответствие с Конституцией и новыми законами законодательно-нормативных актов, оставшихся от советского периода; не анализировали, какие законодательно-нормативные акты бывшего СССР еще действуют, какие — нет6. Единой системы развития не было разработано и позднее. Уровень юридической науки падал пропорционально увеличению количества юридических факультетов в вузах. Все это вместе взятое служило легитимизации существующей власти.
На нестабильность системы оказывало влияние и нарушение принципа разделения властей, хотя официально принцип их разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви был провозглашен еще в декабре 1990 года в Декларации о государственном суверенитете Кыргызской Республики. Однако руководство республики затягивало эту реформу. Лазейкой, позволяющей совмещать должности, служили другие законодательные акты. Например, согласно законам, регулирующим статус народных депутатов, последние могли осуществлять свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. В результате депутаты Жогорку Кенеша (ЖК) одновременно работали, некоторые даже занимали высокие посты в исполнительных и судебных органах власти. С 1993 года Конституция формально декларировала разделение властей. На сей раз практику совмещения должностей сохраняло принятие (вместе с Конституцией) закона «О введении в действие Конституции КР».
Позднее открытое разрешение на совмещение должностей сменила концентрация президентской власти, приближая кыргызскую систему к концепции «делегативной демократии» О’Доннелла. Таким образом, предыдущие явные нарушения принципа Монтескьё сохранились, но уже в завуалированной форме. Приверженность к демократической риторике «разделения властей» функционировала одновременно с необходимостью «арбитра», «символа единства народа и государственной власти, гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина»1. Он (арбитр) должен стоять выше групповых ин-
5 В литературу местных авторов было введено понятие «кочевой демократии», «племенной демократии», что должно было подчеркнуть региональный (местный) характер демократического наследия, а не его адаптацию к западной культуре. В данном тексте, однако, под понятием демократического наследия имеется в виду наследие либеральной демократии.
6 Конституция КР — основа правовой реформы // Res Publica (Бишкек), 3 июня 1994. С. 3.
1 Согласно ст. 42, п. 2 редакции Конституции 1996 г., Президент КР был символом единства народа и государственной власти, гарантом Конституции КР, прав и свобод человека и гражданина. Эта норма была сохранена в новелизациях 1998, 2001, 2003, 2006, 2001 гг.
е
тересов, преодолевать фракционность и сглаживать регионально-клановые антагонизмы. Таким «арбитром» стал президент. Его особое место в системе органов власти обосновывалось верховенством всенародного доверия. Согласно популистской риторике, он был «единственным», избранным всем электоратом республики. Делегативный мандат президента позволял рассматривать его как главного «хранителя» и «знатока» интересов народа. Этот популистский метод легитимизации нашел свое отражение в конституционном порядке. Президент как арбитр и депозитарий воли народа стоит над всеми органами власти. Непосредственно не входя ни в одну из ветвей власти и являясь гарантом Конституции, он держал исполнительные, законодательные и судебные органы в полной или относительной зависимости. Т акие президентские притязания привели к тому, что суды и законодательная ветвь власти оказались лишь «помехой, нагрузкой к преимуществам, которые статус демократически избранного президента давал на внутренней и международной арене»8.
Большим или малым оппонентом президента9 в зависимости от политической ситуации был парламент (его часть)10. Борьба между ними в основном происходила по поводу конституционно-правового строительства, она имела неформальный характер, когда обе стороны прибегали к институционально не закрепленным средствам, таким как компромат, шантаж, нажим. Естественно, глава государства стремился разрешить периодически наступавшие кризисные ситуации. Поскольку он (а не относительно автономные власти) был главным инициатором реализации политики, решения о новелизации Конституции принимались в спешке. Неудобные законодательные инициативы блокировались «обводящими» указами президента. Однако «лихорадочные» решения, принятые таким образом, не гарантировали высокой вероятности их исполнения. Наоборот, спешные, односторонние указы и хаотическая политика маневрирования увеличивали возможность ошибок и рискованных методов проведения их в жизнь.
В конфликте интересов между парламентом и президентом судебная система не занимала самостоятельную позицию, не выполняла возложенные на нее функции арбитра между ветвями власти. Спорные вопросы, касающиеся интерпретации Конституции и государственного строительства, она решала в зависимости от политической конъюнктуры. Громкие кампании, направленные на реформирование судебной системы, строительство правового государства, приверженность нормам Конституции и «букве закона», оставались на уровне политической риторики, не изменяя позицию судебной системы, которая, вопреки декларациям, так и не стала самостоятельной ветвью власти. Эта ситуация — непосредственный результат деятельности как президента, так и парламента, которым было невыгодно наличие независимой судебной власти, что объясняется по крайней мере двумя причинами. С одной стороны, коррупционной деятельностью (к примеру, в сфере приватизации, присвоение кредитов и т.д.), разглашение и судебное разбирательство которой не было на руку обеим ветвям власти. С другой стороны, это следовало из нормативного правового хаоса, в условиях которого судебные постановления, касающиеся легитимности Конституции, одновременно были решениями о легальности власти. В таких условиях «подконтрольный» суд обеспечивал бы предсказуемость и гарантировал правомочие власти.
В перспективе авторитарной стабилизации политического порядка Кыргызстана специфичной была и роль Конституционного суда (КС). Согласно ст. 82 Основного зако-
8 O’Donnell G. Demokracja delegacyjna. В кн.: Przyszlosc demokracji. Wybor tekstow, wybor i wst^p P. Spiewak. Warszawa: Fundacja Aletheia. 2005. S. 176.
9 Исполнительная власть не включена в данный анализ, так как она зависела от президента и была фактическим реализатором его политики.
10 ЖК не был монолитным органом. Почти во всех его «каденциях» часть депутатов позиционировала себя как сторонники политики президента, часть — как противники. Последние тесно сотрудничали с внепарламентской оппозицией.
на (в редакции 1993, 1996, 1998, 2001, 2003, 2006 (ст. 85), 2007 гг.) КС был высшим органом судебной власти по его защите; признавал неконституционными законы и иные нормативные правовые акты в случае их противоречия11 Конституции; решал споры, связанные с ее действием, применением и толкованием; давал заключение по вопросу об изменениях и дополнениях в Основной закон. Однако на практике КС не участвовал в процессах но-велизации Конституции, которые проводились путем референдума или в чрезвычайных обстоятельствах принимались парламентом. Сложившаяся ситуация объяснялась пробелом в законодательстве КР12, когда реальным интерпретатором Конституции и активным инициатором государственного строительства была администрация президента. Конституционному суду отводилась двойственная роль. Как независимый орган на политической арене он выполнял фиктивно-декоративную функцию. Однако в то же время поддержка КС политики, проводимой президентом, имела большое значение, так как давала ему гарантию и дополнительную легитимизацию на законодательном уровне. КС подтвердил конституционность продления полномочий президента А. Акаева на третью каденцию, не поставил под сомнение тандем Бакиев — Кулов и правомерность всех новелиза-ций Основного закона.
Генезис и эволюция нестабильности
Основанное на альтернативных выборах вступление А. Акаева в должность Президента Кыргызской ССР отходило от типичной модели центральноазиатского правопреемства, когда в должность президента вступал бывший Первый секретарь ЦК Коммунистической партии. Постепенное сосредоточение исполнительной власти в руках президента, а затем и социальных, экономических, политических вопросов (в условиях перехода к рыночным отношениям) в тот период рассматривалось как реальная потребность. Она должна была способствовать ослаблению роли консервативных коммунистов и Москвы13. В то же время в связи с процессом разграничения власти и с ослаблением роли Коммунистической партии на вершине политической власти неожиданно оказался Верховный Совет (ВС) Республики Кыргызстан двенадцатого созыва. В советской системе он был декоративным органом, безоговорочно принимающим законы. Это означало, что абсолютное большинство его членов не было готово к работе в новых условиях.
«На первой сессии ВС принятие законов о собственности, аренде и земле заняло всего три часа, тогда никто не задумывался о том, что законы нужно осознать, постатейно обсудить», — отмечаала Ч. Баекова14. Депутаты были далеки от законодательной деятельности, не имели опыта в сфере функционирования демократических институтов власти. Необходимый опыт депутаты накапливали во время исполнения своих политических функций, что отрицательно сказалось на эффективности работы парламента. Наблюда-
11 В редакции Конституции от 1993, 1994, 1996, 1998, 2001 гг. законодатель имел в виду «расхождения с Конституцией», а в редакции от 2003, 2006, 2001 гг. — «противоречия с Конституцией».
12 См.: Сооронкулова К.С., Тунгатаров Б.О. Конституционный процесс в Кыргызской Республике (1991—1998 гг.) (из личного архива).
13 См.: Шеримкулов М. Строить демократическое общество с чистого листа невозможно // Свободные горы (Бишкек), август 1991, № 6. С. 4.
14 «Я верю в такое время, когда все будут жить нравственно». Интервью с Ч. Баековой — председателем Постоянной комиссии ВС республики по законодательству, законности и правопорядку. Беседу вел Г. Девятов // Свободные горы, август 1991, № 6. С. 2—3.
лось наращивание количества законодательных актов, не было единой стратегии и правовой политики, в результате принимаемые законы действовали плохо или не действовали вообще. Несмотря на недостатки, присущие почти каждому постсоветскому законодательному органу, этот парламент был более плюралистическим, чем все предыдущие и последующие парламенты КР. Принятые ими решения сыграли значительную роль в переходе от коммунистической системы к демократизации15.
Пятого мая 1993 года ВС принял Конституцию КР, завершив начатую осенью 1990 года конституционную реформу закреплением демократических стандартов. Основной закон провозгласил Кыргызстан суверенной, унитарной, демократической республикой, построенной на началах правового, светского государства; ввел новые принципы организации государственной власти и избирательной политики; определил основы статуса человека и гражданина в республике; закрепил многообразие форм собственности, приоритет прав человека, принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть была представлена однопалатным парламентом Жогорку Кенеш. Исполнительная власть осуществлялась правительством и местной государственной администрацией. Судебная власть состояла из Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда, суда и судей системы правосудия. Однако с принятием данных норм не наступило ни фактического разделения власти, ни реального вступления в силу Конституции.
Копирование основных норм и институтов старых либеральных демократий не гарантировало их «приживления» в кыргызских условиях. При выходе из коммунистической системы конституционализация демократии и шансы ее стабилизации в какой-то степени зависели от процесса перехода к рыночной экономике. Однако связь экономических реформ с демократическими перспективами была очень запутанной и сложной16, что особенно отчетливо проявилось в условиях не до конца разделенной власти. При одновременном исполнении обязанностей законодательной и исполнительной власти депутаты-чиновники имели двойные полномочия и вдвое больше возможностей. С другой стороны, как представители исполнительной власти они были подчинены президенту. Вступление в силу Конституции с 1993 года означало перевыборы, конец совмещению должностей. Консенсус был найден в принятии закона «О введении в действие Конституции КР», предусматривающего постепенный переход к конституционным требованиям.
«Патологии» в экономической реформе повлекли за собой значительные политические последствия. Политику президента, исполнительной власти и депутатов-чиновников в отношении приватизации государственной собственности, добычи ископаемых богатств и получения кредитов резко критиковала парламентская оппозиция. Для расследования коррупционной политики «демократов» была сформирована комиссия Жогорку Кенеша. Итоги ее работы поставили под удар часть парламента, правительство, премьер-министра и президента. Политический конфликт (на основании прецедента, созданного Б. Ельциным в России и Н. Назарбаевым в Казахстане) был также решен неконституционным путем.
Стремясь разрешить кризисную ситуацию, президент А. Акаев поставил под сомнение легитимность Конституции от 5 мая 1993 года. Аргументируя это тем, что она была принята парламентом, а не народом, он анонсировал весьма серьезные намерения и в своем указе от 5 сентября 1994 года декларировал «проведениереферендума для выявления воли народа об изменениях и дополнениях в Конституцию КР, направленных на обес-
15 См.: Чотонов У. Суверенный Кыргызстан: выбор исторического пути. Бишкек, 1995. С. 66; Wiatr J.J. Europa pokomunistyczna. Przemiany panstw i spoleczenstw po 1989 roku. Warszawa: Scholar, 2006. S. 258.
16 См.: Wiatr J.J. Op. cit. S. 114—120.
печение реального народовластия, усиление гарантий Конституции КР и совершенствование взаимодействия органов государственной власти»11. Ссылаясь на всенародное доверие, риторическое «обеспечение реального народовластия», а также предупреждая о наличии компроматов (например, на отдельных депутатов), он предпринял решительные меры, вынуждая своих оппонентов к отступлению. В результате, в очень сжатые сроки правительство подало в отставку, парламент был распущен, а судебная власть оказалась нелегитимной. «Единственным легитимным» органом остался глава государства18.
В очередной раз обойдя конституционные нормы, президент принял указ от 21 сентября 1994 года «О референдуме (всенародном голосовании) по поправкам к Конституции КР». Согласно указу, на всенародное голосование выносились «две демократические поправки» (п. 2).Такая формулировка должна была скрыть истинное значение вносимых изменений. Фактически они касались не двух вопросов, а пяти глав (3, 4, 5, 6, 8), более десятка статей и означали полный пересмотр Основного закона19. В частности, президент предлагал учредить двухпалатный парламент, выносил на референдум вопрос о получении законной возможности предлагать на референдум конституционные новелизации и другие «важные вопросы государственной жизни» (в то время он такое право узурпировал)20. При позитивном итоге референдума разделенная на две палаты законодательная власть превращалась бы в слабый и послушный орган, а глава государства получал бы, в свою очередь, законные полномочия решать вопросы относительно конституционных изменений и любых других спорных моментов путем референдума.
Объявляя конституционный референдум в указе от 21 сентября 1994 года, А. Акаев уже в его введении ссылался на риторически воображаемый народ: «...высшим непосредственным выражением власти народа Кыргызстана является всенародное голосование в целях укрепления основ конституционного строя КР, совершенствования деятельности законодательной власти, обеспечения более полного учета общенародных и местных интересов в высшем представительном органе республики...»21. Только потом он ссылался на п. 5 ст. 1, п. 2 и п. 5 ст. 46 Основного закона 1993 года, на основе которых издал указ о внесении изменений в Конституцию.
Однако приведенные конституционные нормы не предусматривали права президента выносить на обсуждение и объявлять референдум по внесению изменений и дополнений в Основной закон. Более того, ст. 96 Конституции четко определяла, что изменения и дополнения в нее принимает парламент (по предложению президента), не менее чем одной третью депутатов ЖК и не менее чем 300 тысячами граждан. Предложения о внесении изменений и дополнений парламент рассматривал после подачи Конституционным судом заключения не ранее чем через три месяца, но и не позднее шести месяцев со дня их поступления. При этом формулировки вносимых изменений и дополнений нельзя было изменять в ходе их обсуждения в парламенте. Иного пути новелизации законодательство не предусматривало. Если говорить о праве инициативы на проведение референдума, то президент (согласно ст. 10 закона «О референдуме в КР» от 1991 г.) в иерархии права инициативы занимал последнее место — после граждан и ЖК. В Конституции же неодноз-
11 Указ Президента КР от 5 сентября 1994 г. № УП-226 «Об обеспечении политической стабильности в
Кыргызской Республике и неотложных мерах социально-экономического характера».
18 См.: Шамшиев Б. Осенние «игры» // Res Publica, 22 сентября 1994. С. 2.
19 См.: Укушов М. Кризис конституционной законности в Кыргызстане // Res Publica, 6 октября 1994.
С. 1.
20 Соответственно, в указе президента данный пункт был сформулирован как: «Изменения и дополнения к Конституции КР, законы КР и иные важные вопросы государственной жизни могут выноситься на референдум (всенародное голосование)».
21 Указ Президента КР от 21 сентября 1994 г. № УП-245 «О референдуме (всенародном голосовании) по поправкам к Конституции КР».
начно закреплялось: «Президент может выносить вопросы государственной жизни на референдум» (п. 2 и п. 5 ст. 46).
Стремление президента к свободному манипулированию конституционным порядком нашло свое отражение в ограничении термина введения конституционных поправок. Конституционные изменения должны были быть осуществлены в сверхкороткие сроки. Согласно указу президента от 21 сентября 1994 года референдум надлежало провести через месяц (!) — 22 октября. О позитивном исходе всенародного волеизъявления А. Акаев позаботился заранее. Принимая решение о референдуме, он в тот же день издал указ «О составе Центральной избирательной комиссии по проведению референдума и выборам в КР». В нем (опять же не имея на то законных оснований) президент определил наиболее благосклонных к нему членов комиссии. По советской традиции в ее состав вошли «представители» от политических партий, объединений и организаций рабочих и служащих, фермеров, предпринимателей, молодежи, ветеранов, женщин, творческих союзов, Ассамблеи народа Кыргызстана и национально-культурных центров. Реализации идеи президента сопутствовал также низкий уровень правосознания и правовой культуры, ограниченный доступ оппозиции к влиятельным общенациональным СМИ, наконец, поддержка президентских реформ главами местных администраций, руководителями государственных предприятий, организаций и учреждений.
Несмотря на то что президент свободно интерпретировал правовые нормы, его инициативы не рассматривались как явные нарушения законодательства. В отличие от других постсоветских центральноазиатских республик в акаевском Кыргызстане всегда заботились о демократической «оправе» для всех нарушений. Органы власти старались сохранять видимость конституционности, ссылались на конституционную легитимность даже тогда, когда нарушали права. Все это делалось при огромном усилии юристов, которые старательно находили другие законодательные акты, более отвечающие их требованиям. Тем самым верховенство реализации интересов народа, представителем которого был президент, превалировало над идеей конституционализма, понимаемого как комплекс ограничений в реализации воли большинства.
Конституционные новелизации А. Акаева (1994, 1996, 1998, 2001, 2003 гг.), несмотря на различия в общественно-политических моментах их принятия, имели общие черты и были проведены по определенной схеме. Во-первых, все конституционные изменения и дополнения вводились путем референдумов. Почти перед каждым из них предстоящие перемены помпезно объявлялись как очередной шаг к демократизации. В целях «диалога с оппозицией и торжества народовластия» инициировались всенародные обсуждения, а для подготовки проекта дополнений и изменений в Конституцию создавалось Конституционное совещание, формируемое самим же президентом, хотя ни Основной закон, ни другие законы не предусматривали учреждение этой структуры. Теоретически проект президента необходимо было вынести на референдум, следовательно, все внимание было сконцентрировано на его разработке. Однако на референдум выносился не «усердно обсужденный» и опубликованный проект Конституционного совещания, а редакция, скрытно подготовленная администрацией президента. Все это происходило в весьма сжатые сроки (от объявления референдума до его проведения), характеризовалось неясно сформулированными вопросами в бюллетене для голосования, привлечением административного ресурса и манипуляцией выборами.
Шанс на радикальную конституционную реформу, направленную на изменение существующей системы управления, появился с бегством А. Акаева (март 2005 г.). На волне массового недовольства к власти пришла оппозиция. Впервые было создано Конституционное совещание, учрежденное парламентом, а не президентом. В то время элита, получившая власть, давала всевозможные обещания о проведении кардинальных реформ. Согласно соглашению политических сил, в случае победы на президентских
выборах К. Бакиева, ему необходимо было инициировать проведение через Жогорку Кенеш конституционной реформы. Новая редакция Основного закона должна была отнести в ведение президента осуществление внешней политики, курирование структур, входящих в силовой блок, и вывести из его ведения создание каких-либо органов, дублирующих функции правительства. Новая схема организации государственной власти предусматривала расширение полномочий премьер-министра. После конституционной реформы проведение референдумов по инициативе президента стало бы возможным лишь при согласии Жогорку Кенеша22.
Однако и на сей раз плюрализм длился недолго. После президентских выборов, на которых К. Бакиев получил 88,11% голосов, началось сворачивание демократических реформ. Новый президент не спешил выполнять свои обещания, а конституционную реформу откладывал на более поздний срок. Парламентская и внепарламентская оппозиция выражали открытые протесты. Полугодичный политический торг завершился после недельного бессрочного митинга, на котором было выдвинуто требование немедленной конституционной реформы. И в результате давления на президента 9 ноября 2006 года новую редакцию Конституции приняли в невероятной спешке и в недоработанном виде. Но, ссылаясь на ее несовершенство, власти месяц задерживали публикацию Основного закона. Тем не менее и он просуществовал недолго. На заседании Совета Безопасности, состоявшемся 30 декабря, К. Бакиев поставил вопрос о новых изменениях в Конституцию. Такое решение свидетельствовало об очередной узурпации полномочий, так как юридически нельзя было рассматривать конституционные вопросы на заседаниях Совета Безопасности. В тот же день парламент (шантажируемый роспуском со стороны окружения президента) проголосовал за введение в Конституцию семи изменений. Но уже 15 января 2001 года президент подписал не вариант, принятый парламентом, а совершенно иную версию, в которой изменения и поправки в Основной закон были введены более чем в 40 статьях. И все же новелизация состоялась. Однако на практике это не было одобрено политическими игроками и не получило необходимой легитимизации.
Обе новелизации Конституции, осуществленные как в результате нажима на президента 9 ноября, так и на парламент — 30 декабря 2006 года поразили своей неожиданностью. Инициированные в начале оппозицией, а позднее — президентским окружением, они были написаны, обсуждены и приняты парламентом почти за один день. Поразительная легкость и скорость, с которой были изменены Конституции, не позволяла обдумать создаваемый правовой акт, способствуя инструментализации Основного закона как орудия политических сил. Это результат не только уменьшения значения правовых норм, но и других устойчивых норм и правил неформального характера, которые до сих пор регулировали общественные отношения (к примеру, отношения патрон-клиент). Не скрываемые законодательный нигилизм и двойные стандарты оправдывались то революцией, то народной волей, то вынужденной ситуацией. В хаотичной системе, где никто не обременен определенными правилами игры, стоявшая у власти группа, движимая чувством самосохранения, принимала совершенно непредсказуемые решения, сама провоцировала конфликт, чтобы позднее разрешить его неконституционным путем. Президент «сегодня говорит одно, завтра делает другое, а все его решения продиктованы текущим момен-том»23. Эта цитата точно выражала восприятие ситуации самими политическими акторами. В итоге обострялись подозрительность и взаимное недоверие, учащались политичес-
22 См.: «Победителем станет народ». Заявление Феликса Кулова // Слово Кыргызстана, 11 мая 2005, № 49 (21811); Мамбетов К. Так диктует время // Слово Кыргызстана, 11 мая 2005, № 49 (21811); Ф. Кулов: «Адилет бийликке адилет шайлоолор аркылуу гана келууге болот» (Справедливая власть может прийти только через справедливые выборы) // Агым (Бишкек), 1 июля 2005, № 51. С. 8.
23 Ответы Т. Ибраимова, см.: Наш опрос. Опрос провел С. Чернов // Дело №..., 21 февраля 2001, № 6 (613).
кие столкновения между сторонниками и противниками режима, группировками в правительстве, а также между политическими группами, созданными по регионально-клановым принципам24. Положение, в котором никто из политических игроков не выполнял данных обещаний и не держал слова, не способствовало заключению стабильного договора и выработке определенных правил игры.
В такой нестабильной ситуации идея «верховенства Конституции» как важная легитимизирующая формула акаевского времени перестала быть необходимым атрибутом политической риторики. Упомянутые две новелизации приняли с не встречающимися прежде и с нескрываемыми нарушениями, в связи с чем они представляли собой скорее временную политическую договоренность, а не правовой акт. Принятые путем обмана и шантажа конституции не могли стать документом консенсуса. Как результат согласования на фоне высокого политического напряжения, они оказались лишь документом временной стабилизации, а не договором главных политических сил о стабильных правилах игры. Имея непреодолимые правовые противоречия, январская новелизация также быстро оказалась временной25.
Новелизации Конституции: общие признаки изменений
Все реформы Основного закона были приняты в контексте доминирующей позиции главы государства в отношении парламента, правительства и судебной власти; изменяли множество аспектов конституционного порядка, кроме одного — президентской власти. Несмотря на частые изменения, вносимые в Конституцию, за президентом сохранялись значительные законодательные полномочия по формированию государственных органов, назначению и освобождению должностных лиц. Вместе с тем каждый раз менялся способ имитации ослабления фактических полномочий президента. Они то перебрасывались в другой раздел, создавая видимость облегчения раздела «Полномочия Президента», то к ним добавлялись формулировки: «согласием парламента», «выражением недоверия со стороны парламента». При этом во всех редакциях Конституции сохранилось несоответствие между широкими полномочиями президента и отсутствием его ответственности. Президент осуществлял полный контроль над исполнительной властью. При этом ответственность за все неудачи президентской политики нес премьер-министр, обладающий лишь номинальной властью. Характерной чертой почти всех новелизаций было и ослабление парламента, что выражалось, с одной стороны, ограничением полномочий ЖК, с другой — доминированием президента в законодательной деятельности. На все это накладывалась постоянная зависимость судебной власти.
Одна из характерных черт политической ситуации того времени — чрезвычайно сложная и скрытая игра стабильности и изменений, расхождений между правовыми положениями и практической деятельностью. На практике не было официально провозглашенной иерархии норм. С одной стороны, согласно ст. 12 Конституции (во всех ее редакциях) она имела высшую юридическую силу и прямое действие в республике. На ее основе принимались конституционные законы, законы и другие нормативные правовые акты. С другой стороны, законодательство тонко закрепляло совершенно иную иерархию норм,
24 См.: Койчуманов Т., Оторбаев Дж., Старр С.Ф. Кыргызстан: путь вперед. Washington: Johns Hopkins University-SAIS, 2005. С. 8—13.
25 См.: The New Constitution: Politics or Law? Roundtable Transcript. В кн.: Kyrgyzstan Brief. Bishkek: Institute for Public Policy, 2006, Issue No. 7. С. 11—17.
согласно которым указы президента имели силу закона, следовательно, не относились к подзаконным актам. Однако не выяснялось, к каким именно законам они относились — к конституционным или простым. Не говорилось и о том, что они издаются на основе и во исполнение Конституции и законов Кыргызской Республики. По тексту и смыслу Основного закона получалось, что верховенство и сила президентских указов были весомее, чем верховенство и сила законов. Из этого следовало и то, что президент получил полномочия устанавливать своими указами фактически новые нормы права, непосредственно регулирующие общественные отношения, иными словами — «творить» право (п. 6, п. 5, ст. 46; ст. 41; п. 3, ст. 68). Более того, не предусматривалась обязательная публикация закона как условие придания ему юридической силы. В ст. 61 Конституции весьма тонко отмечалось, что закон вступает в силу по истечении 10 дней с момента его публикации, если другое не предусмотрено в самом законе или в законе о порядке введения его в действие. Таким образом, законодатель реанимировал одну из важных норм советского времени, что легализовало возможность регулировать важные аспекты правовых отношений неопубликованными актами «для служебного пользования».
З а к л ю ч е н и е
Усиленная эксплуатация конституционных реформ способствовала укреплению правящей группы. Частые изменения правил игры, подпитка иллюзии демократизации и постоянного поиска «идеальной» конституции, а также их легкая и быстрая новелизация сформировали своеобразное политическое состояние. Внешне право использовалось интенсивно, культивировалось верховенство Конституции, однако на практике юридические тонкости не имели большого значения. Защита интересов зависела не от силы закона, а от политических связей и способности оказывать давление как на партнеров, так и на противников. Основу новой правовой системы составляли личные связи, взаимоотношения типа патрон-клиент, неформальные правила и институты. При возникновении проблем и в ситуациях, когда переговоры заходили в тупик, прибегали не к судебным, а к неформальным механизмам. Организовывали митинги, акции общественного неповиновения, политический шантаж; прибегали и к криминальному давлению26.
Как уже было подчеркнуто, в акаевское время Основной закон был главной составляющей демократической риторики. Даже если верховенство конституционных норм не отражалось на практике, большое внимание уделялось созданию его иллюзии. Риторически было усилено уважение к праву и демократическим нормам. А. Акаев, будучи единственным главным центром власти, мог проводить все новелизации очень тонко и, нарушая правовые нормы, сохранял видимость конституционности. Это позволяло, с одной стороны, выборочно использовать правовые нормы, с другой — не деградируя, придерживать значение права на относительном уровне, что способствовало поддержанию в обществе ощущения значимости права как регулятора общественно- политических отношений.
Отношение к Конституции и к ее новелизации изменилось вместе с приходом новой власти (март 2005 г.), которую характеризовало легковесное отношение к правовому порядку. Его открыто использовали как инструмент политической борьбы, при новелизации уже не скрывали нарушений, они стали еще рискованнее и еще более нестабильными. Из политической риторики исчезла правовая лексика, прежде всего конституционная доминанта. Идеальный тому пример — фрагмент выступления президента К. Бакиева, в
26 Cm.: Hendley K. Rewriting the Rules of the Game in Russia: The Neglected Issue of the Demand for Law // East European Constitutional Review, Fall 1999, Vol. 8, No. 4. P. 89—92.
котором он отмечал: «...я обещал избавиться от авторитарного правления. Сегодня мы сделали это, не дожидаясь внесения изменений в Конституцию»21.
С одной стороны, низкий уровень уважения прав был наследием предшествующей системы, с другой, следствием крайне низкой лигитимизации новой власти, пришедшей к управлению страной путем свержения правления А. Акаева, но вместе с тем пытающейся сохранить его режим. Однако К. Бакиев уже не был единственным главным центром власти и не мог проводить политику своего предшественника. Наряду с ним в политической сфере были и другие политические силы, относительно автономные. Они конкурировали в борьбе за в общем ограниченные ресурсы. Ситуация, при которой политические силы не были готовы к сотрудничеству, а могли лишь заключать временные пакты, способствовала деградации государственной власти, постоянной смене правительства, непредсказуемости политических решений и обострению положения, и без того нестабильного. Коррозия правовой системы КР, неудовлетворительность законодательных актов, их взаимное противоречие крайне осложняло их применение, еще больше увеличивая нежелание использовать силу закона28. В начале правления К. Бакиева (в отличие от акаевско-го времени) существенно деградировало значение права. Но, несмотря на сложившийся парадокс, конституционная нестабильность все еще остается инструментом стабилизации президентской власти.
21 Выступление Президента Кыргызской Республики К. Бакиева на встрече с представителями политических сил и гражданского общества 21 октября 2006.
28 См.: НеЫ1еу К. Ор. ск. Р. 89—93.
