CC BY
171
КУРМАНБЕК БАКИЕВ КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРЕЕМНИК АСКАРА АКАЕВА: ПРОВАЛ ПРОЕКТА КОНСОЛИДАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В КЫРГЫЗСТАНЕ
Николай БОРИСОВ
кандидат политических наук, доцент кафедры теоретической и прикладной политологии факультета истории, политологии и права Российского государственного гуманитарного университета (Москва, Российская Федерация)
Введение
Понятие консолидации политического режима остается одним из наиболее дискуссионных в различных
теориях политической трансформации. Дискуссии связаны с необходимостью определить верхнюю границу перехода, то
Статья подготовлена в рамках исследовательского Гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых — кандидатов наук и их научных руководителей (Грант МК—1761.2008.6). Автор выражает благодарность за предоставленные ценные сведения и сделанные в ходе работы над статьей замечания профессорам и преподавателям высших учебных заведений г. Бишкека П. Дятленко, Ж. Жоробаеву, Б. Жумагулову, Г. Искаковой и А. Мурзакуловой.
есть ту фазу, по достижении которой можно говорить о завершении (или, по крайней мере, о прерывании) процесса политической трансформации. Решением проблемы границ перехода может служить «минималистское» определение консолидации, предложенное X. Линцем. Он полагает, что признаком консолидации демократии является отсутствие значимых акторов, выступающих в качестве «группы вето» по отношению к демократическим институ-там1. Если абстрагироваться от «телеологического» понимания трансформации как перехода исключительно к демократии, то можно сформулировать понятие консолидации следующим образом: консолидированным, то есть устойчивым на протяжении достаточно длительного периода, можно считать тот политический режим, в рамках которого отсутствуют значимые акторы, способные изменить режим в целом без согласия иных значимых акторов2. Обратим внимание на то, что, поскольку речь здесь идет не о консолидации демократии, а о консолидации режима, то это определение носит универсальный характер и в равной степени применимо ко всем случаям переходов. Среди сценариев консолидации выделяются, наряду с «борьбой по правилам» (консолидированной демократией), «сообщество элит» и «победитель получает все»3.
Процессы консолидации политических режимов на постсоветском пространстве едва ли изучены в достаточной степени. Их исследование осложняется несколькими обстоятельствами.
■ Во-первых, ни в одном государстве СНГ итогом политической трансформации не стала консолидация демократии.
1 См.: Linz J., Stepan A. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe. Baltimore — London, 1996. P. 156.
2 См.: Гельман В. Трансформации и режимы: неопределенность и ее последствия // Россия регионов: трансформация политических режимов / Под общ. ред. В. Гельмана, С. Рыженкова, М. Бри. М., 2000. С. 34.
3 Там же.
■ Во-вторых, в условиях нерешенных конфликтов и отсутствия единой гражданской идентичности в ряде государств возникли значительные трудности и с консолидацией авторитаризма, что привело к формированию гибридных режимов, а в некоторых случаях и к крушению неконсолидированных полуав-торитарных форм, что продемонстрировали политические процессы 2000-х годов в Грузии, Украине, Кыргызстане, Молдове. Таким образом, в указанных государствах произошел «переход внутри перехода», что также осложняет изучение итогов трансформации.
Однако при более внимательном анализе можно обнаружить в каждом из указанных государств единую логику трансформационных процессов в рамках существующей там политической традиции. В данной статье политический процесс в Кыргызской Республике после насильственной смены политической элиты в марте 2005 года будет рассмотрен с точки зрения попыток правящей элиты по его консолидации. В центре внимания будут находиться стратегии президента К. Бакиева с использованием формальных и неформальных институтов для консолидации политического режима. «Порядок в переходных обществах может существовать и без свободы, но свобода невозможна без порядка»4, — отмечал С. Хантингтон, справедливо подчеркивая необходимость консолидации режима (не обязательно демократического) как главного фактора и условия демократизации.
Эта статья была уже подготовлена, когда из Бишкека пришли сообщения о новом государственном перевороте. В связи с этим возникает еще один вопрос: почему меры президента, направленные, как казалось, на консолидацию режима, обернулись новым крушением политических институтов? Рассмотрим действия президента в 2005—2009 годах сквозь призму этой проблемы.
4 Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004. С. 27.
Этапы трансформации политического режима в 2005—2009 годах
Исторически кыргызы не имели опыта деспотической государственности. Когда представителями отдельных родов все же предпринимались попытки установить деспотическое правление, они неизбежно наталкивались на сопротивление кочевого общества, поскольку рассматривались кочевниками как необоснованные претензии на узурпацию власти. Поэтому кыргызское общество в силу его кочевого характера изначально было гораздо более эгалитарным, чем, например, оседлое узбекское. Все это наряду с незавершенностью процессов нациеобразования и социально-экономическими размежеваниями определило ход постсоветской трансформации политического режима в Кыргызстане, значительно отличающийся от сценариев перехода в других центральноазиатских рес-публиках5.
Политический режим Кыргызской Республики в период третьего президентского срока А. Акаева можно охарактеризовать как фрагментированный (клановый) авторитаризм. Консолидации авторитарного режима препятствовали этнополитические расколы и клановые противоречия. Трансформация же политического режима в 2005—2009 годах прошла несколько этапов.
■ Первый этап: крушение прежнего политического режима и период неопределенности (март — май 2005 г.), в ходе которого обозначились основные претенденты на пост президента — К. Бакиев и Ф. Кулов. Однако в мае 2005 года Ф. Кулов принял решение не участвовать в президентских выборах самостоятельно, а поддержать кандидатуру К. Бакиева.
■ Второй этап: внутриэлитный пакт К. Бакиева — Ф. Кулова (май 2005 г. — декабрь 2006 г.). Объединение К. Бакиева и Ф. Кулова переопределило исход президентских выборов 2005 года, после которых было сформировано правительство во главе с Ф. Куловым. Таким образом, выход из неопределенности произошел по сценарию «сообщество элит», что потенциально способствовало утверждению политического полицентризма. На этом этапе происходит постепенный распад правящей коалиции, включающей основных деятелей мартовской «революции», и возрастает активность оппозиции, организующей в центре столицы массовые митинги с требованием реформы Конституции, а затем и отставки президента и премьер-министра. Итогом противостояния стало согласование проекта новой редакции Конституции. В декабре 2006 года правительство Ф. Куло-ва было отправлено президентом в отставку, что открыло возможности для становления политического режима с доминирующим актором.
■ Третий этап: становление и консолидация политического режима с доминирующим актором (с января 2007 г.). На этом этапе президент К. Бакиев уверенно и последовательно наращивает свои ресурсы. В феврале 2007 года Ф. Кулов объявляет себя центральным лидером новой оппозиции, а часть лидеров прежнего оппозиционного движения «За реформы!» объявляет о создании Объединенного фронта, который начинает проведение бессрочных митингов с требова-
5 Подробный анализ трансформации политического режима в Кыргызстане с конца 1980-х годов по 2005 год не входит в задачи настоящей работы (об этом см.: Борисов H.A. Между современностью и традицией: политические альтернативы постсоветской Центральной Азии. М., 2010).
нием отставки президента6. В апреле 2007 года президент формирует новое правительство во главе с одним из лидеров оппозиции А. Атамбаевым и применяет силу для прекращения оппозиционных акций. Дальнейшие события показали, что оппозиции не хватает ресурсов для новой мобилизации граждан, и инициатива окончательно переходит к президенту. К. Бакиев последовательно осуществляет три важнейших шага по укреплению своей власти: референдум по новой Конституции и Кодексу о выборах (октябрь 2007 г.), досрочные выборы в парламент (Жогорку Кенеш) по партийным спискам (декабрь 2007 г.) и президентские выборы (июль 2009 г.). Рассмотрим эти шаги более подробно.
Принятие новой редакции Конституции
О необходимости очередной конституционной реформы в республике заговорили практически сразу после смены власти в марте 2005 года. В ходе «революции» и сразу же после нее тема конституционной реформы в Кыргызстане была крайне актуальной. Политические элиты, пришедшие к власти на волне недовольства А. Акаевым, провозгласили курс на внесение изменений в Конституцию как на важнейший фактор, способный воспрепятствовать возращению авторитаризма и персоналистского правления с большими полномочиями президента. Однако реформа всячески затягивалась, что вполне объяснимо в условиях превращения К. Бакиева из оппозиционера в исполняющего обязанности президента, а затем, после убедительной победы на выборах, и в действующего президента. К началу осени 2005 года парламентские фракции, а также Конституционное совещание, в работе которого принимали участие представители ведущих политических и общественных организаций, подготовили более 15 проектов Основного закона. Однако только в июне 2006 года было объявлено, что президенту К. Бакиеву направлено на рассмотрение три разных варианта конституционной реформы с разным соотношением полномочий исполнительной и законодательной власти7, предусматривающие соответственно переход к парламентской, президентской и полупрезидентской республике. Осенью 2006 года они были отвергнуты и экспертной комиссией, и президентом. «В окружении К. Бакиева, — отмечает Ф. Кулов, — вдруг стали говорить о том, что наилучший вариант — это американский вариант президентской республики: президент, вице-президент и никакого премьера. Главный аргумент: для нынешней ситуации как раз хорошо, когда власть сосредоточена в одних руках президента, а когда все наладится в стране и установится стабильность, — тогда можно будет вводить демократические послабления»8. Это замечание, во-первых, показывает смену позиции президентской стороны по поводу направления конституционной реформы (усиление президентской власти вместо ее ослабления), во-вторых, демонстрирует, что никакого стратегического плана конституционной реформы у правящей элиты не было, а все выдвигаемые предложения носили характер предложений ad hoc.
В ноябре 2006 года движение «За реформы!» проводит бессрочный митинг, в ходе которого звучит один из главных упреков президенту — торможение конституционной
6 См.: Кулов Ф. Заявление Феликса Кулова: «Я не буду прислуживать отдельным лицам или политическим группировкам» // Информационное агентство 24kg, 14 февраля 2007 [http://www.24.kg/community/ 14410-2007/02/14/41581.Мт1].
7 См.: Панфилова В. Выбирать придется президенту Бакиеву: в Киргизии разработаны три предварительных проекта новой Конституции республики // Независимая газета, 22 июня 2006.
8 Кулов Ф. На перевале. М., 2008. С. 223.
реформы. Новые массовые выступления стали серьезной угрозой правящей элите (тем более, что положение К. Бакиева, который пришел к власти не вполне легитимным образом, было весьма уязвимым). Поэтому из двух возможностей: полной потери власти и сокращения полномочий в обмен на прекращение выступлений президент в итоге выбрал второй вариант. Уже 8 ноября 2006 года К. Бакиев подписал новый проект Конституции и внес его на рассмотрение парламента. В тот же день парламент принял Конституцию сразу во втором чтении, причем сами чтения и голосования по ним заняли в общей сложности две-три минуты9. В соответствии с этой редакцией Конституции было установлено, что не менее половины состава Жогорку Кенеша будет избираться по партийным спискам, премьер-министр будет предлагаться победившей на выборах партией, а парламент получит право выражать недоверие не только правительству в целом, но и отдельным его членам10. Этот неформальный пакт привел к прекращению митинга оппозиции.
Однако возникла конституционная коллизия: действовавший на тот момент парламент был избран по одномандатным округам, и в нем отсутствовали партийные коалиции. Соответственно, президент столкнулся с невозможностью сформировать при этом составе парламента новое правительство. Для преодоления этого противоречия была сделана попытка запустить процесс самороспуска парламента путем «работы» с лояльными президенту депутатами. Вновь начался неформальный торг с парламентом по поводу перераспределения конституционных полномочий высших органов власти. Под угрозой роспуска парламента депутаты согласились на принятие новой редакции Конституции, внесенной президентом в декабре 2006 года. Этот вариант вновь расширял президентские полномочия11. Таким образом, с разрывом в два месяца президент смог вернуть себе утраченные полномочия, вновь использовав тактику неформального торга.
Однако «акаевский» парламент все же выступал ограничителем президентских полномочий, мешая полному устранению противоречий и дальнейшей монополизации власти. Для его роспуска президенту вновь потребовалось изменить Конституцию, на этот раз с помощью Конституционного суда.
14 сентября 2007 года Конституционный суд Кыргызстана, рассмотрев представления оппозиционных депутатов Жогорку Кенеша К. Карабекова и М. Эшимканова о нарушении регламента при внесении поправок в Конституцию и о превышении Жогорку Кенешем своих полномочий (поправки были приняты без заключения Конституционного суда), отменил обе последние редакции Конституции (ноябрьскую 2006 г. и январскую 2007 г.). Таким образом, вновь стала действовать «акаевская» Конституция 2003 года. Примечательно, что неконституционность процедуры внесения поправок Конституционный суд обосновал ссылками на недействующую Конституцию 1993 года в редакции 2003 года12. Кроме того, хотя инициатива признания поправок неконституционными исходила от лидеров оппозиции, объективно их победа в Конституционном суде была и победой президента, поскольку она открывала путь к референдуму по новой Конституции, проект которой, по-видимому, давно уже был подготовлен. Во всяком случае, решение Конституционного суда было принято 14 сентября, а Указ президента о референдуме по новой Конституции был опубликован уже 19 сентября, при этом референдум был на-
9 См.: Там же. С. 225.
10 См.: Закон Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 9 ноября 2006 года № 180 // Президент Кыргызской Республики: официальный сайт [http:// www.president.kg/docs/const_2006rv].
11 См.: Закон Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» от 15 января 2007 года № 2 // Президент Кыргызской Республики: официальный сайт [http://www.president.kg/ docs/const_2006rv].
12 См.: Решение Конституционного суда Кыргызской Республики от 14 сентября 2007 г. // Информационное агентство «Фергана.Ру» [http://www.ferghana.ru/news.php?id=7089].
значен на 21 октября 2007 года. Таким образом, от решения Конституционного суда до голосования на референдуме прошло всего чуть более месяца, в течение которого граждане должны были ознакомиться с проектами Конституции и Избирательного кодекса (отметим, что они были опубликованы на кыргызском языке). Отметим также, что депутаты, выступившие с инициативой отмены поправок, в течение нескольких дней после проведения референдума вошли в команду президента: М. Эшимканов был назначен исполняющим обязанности Генерального директора Национальной телерадиовещательной корпорации Кыргызской Республики, а К. Карабеков вступил в политическую партию «Ак жол», председателем исполкома которой стал К. Бакиев13.
Итоги референдума зафиксировали крупную победу президентского проекта: за новую редакцию Конституции проголосовали 76% избирателей14.
В соответствии с новой редакцией Конституции президент вернул себе право формировать правительство по представлению премьер-министра и распускать парламент в ответ на вынесение вотума недоверия правительству. Повторное вынесение вотума недоверия требует обязательного принятия решения либо об отставке правительства, либо о роспуске парламента15. Таким образом, президентский компонент в новой Конституции по сравнению с поправками 2005—2007 годов был значительно усилен. Тем самым К. Бакиев вернул себе почти все значимые президентские полномочия: право роспуска парламента в ответ на вынесение вотума недоверия правительству, право не согласиться с решением парламента о вотуме недоверия, право отставки правительства по своему усмотрению без участия парламента.
По существу, новая редакция Конституции отличается от «акаевской» Конституции 2003 года в части взаимоотношений президента, парламента и правительства лишь несколькими аспектами.
1. Кандидатура премьер-министра не предлагается президентом, а вносится депутатами от политической партии, получившей более 50% мандатов депутатов Жогорку Кенеша (ст. 69), однако само назначение проводится президентом.
2. Кандидатуры на должности членов правительства представляются премьер-министром, а назначения производятся президентом (ст. 69).
3. Из смысла статьи 69 ясно, что правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным парламентом, а не перед вновь избранным президентом.
4. Жогорку Кенеш избирается по партийным спискам (ст. 54).
В ст. 71 отмечается, что правительство ответственно перед президентом и Жогорку Кенешем, однако ответственность правительства перед парламентом ограничена жесткими правилами вынесения вотума недоверия: он может быть вынесен только по итогам рассмотрения ежегодного отчета премьер-министра и в качестве ответной меры может иметь следствием роспуск самого парламента (ст. 71). Для гарантированной отставки отдельного члена правительства парламент должен выразить ему недоверие дважды в течение шести месяцев.
Сравнивая «акаевскую» и нынешнюю Конституции по шкале А. Кроувела (с коррективами О.И. Зазнаева), получаем индекс формы правления, понимаемый как разница
13 См:. Информационное агентство ЦентрАзия.Ру [http://centrasia.ru].
14 Сведения о результатах референдума по вопросу «Принятие Закона Кыргызской Республики «О новой редакции Конституции Кыргызской Республики» // Центральная комиссия Кыргызской Республики по проведению выборов и референдумов: официальный сайт [http://www.shailoo.gov.kg/referendum/itogi-referenduma].
15 См.: Конституция Кыргызской Республики: принята референдумом Кыргызской Республики 21 октября 2007 года. Бишкек, 2009.
между президентским и парламентским индексами, равный +6 для Конституции 2003 года и +4 для нынешней. Таким образом, произошло некоторое перераспределение полномочий в сторону парламента, но в целом форма правления в Кыргызстане осталась в секторе «президенциализированные полупрезидентские системы»16. Очевидно, что существенного перераспределения полномочий не произошло, а конституционная реформа, провозглашенная одной из главных целей контрэлиты на этапе прихода к власти после отставки А. Акаева, свелась к внесению незначительных поправок в Конституцию. Таким образом, К Бакиев вернул себе утраченные конституционные полномочия.
Еще одним шагом на пути к укреплению президентской власти стало создание административной партии при одновременной реформе избирательного законодательства, прежде всего изменении электоральной формулы сначала на смешанную (по Конституции 2006 г.), а затем на пропорциональную (по новой редакции 2007 г.). Референдум по новому Кодексу о выборах проходил одновременно с референдумом по Конституции, и это стало дополнительным фактором его одобрения.
Административная партия, которая после выборов стала доминирующей в парламенте, была создана в исключительно короткий срок. Ее главным ресурсом была поддержка президента. Уже через два дня (!) после решения президента о назначении референдума по новой редакции Конституции, 22 сентября 2007 года, с участием президента К. Бакиева состоялась встреча инициативной группы по созданию Движения «За Конституцию, реформы и развитие!», объединяющей более 10 политических партий. Принятая на встрече Декларация провозглашала, что члены Движения объединились, с тем чтобы «поддержать решение президента в его намерении достойно завершить конституционную реформу в Кыргызстане и провести референдум, на который будет вынесен проект изменений в Конституцию Кыргызской Республики и новый Кодекс о выборах»17. 15 октября 2007 года участники общереспубликанского форума Движения «За Конституцию, реформы и развитие!» выступили с инициативой создания на базе Движения политической партии. В тот же день состоялся Учредительный съезд, который обнародовал решение о создании политической партии Народная партия «Ак жол» и принял Программу и Устав партии. Председателем исполкома партии был избран К. Бакиев. 10 ноября 2007 года съезд партии принял решение об участии партии в досрочных выборах депутатов Жогорку Кенеша и утвердил список кандидатов в депутаты.
Попытки создать административную партию предпринимались и А. Акаевым, но они никогда не были успешными — не удавалось обеспечить доминирование этой партии в парламенте. Не последнюю роль в провале этих попыток играли институциональные факторы. Поэтому реформы избирательного законодательства, инициированные президентом К. Бакиевым, следует рассматривать в контексте создания административной партии, которой следовало получить абсолютное большинство мест в парламенте.
Ключевым изменением электорального законодательства стал переход к формированию парламента исключительно по партийным спискам. Этот шаг решал сразу несколько важнейших задач.
■ Во-первых, отмена выборов по одномандатным округам выводит избирательный процесс из-под контроля руководителей областных администраций. Политические партии, как единственные субъекты избирательного процесса, контролировать из Центра гораздо легче, чем выборы 90 депутатов-одномандатников
16 Об индексе формы правления и понятиях «президенциализированная», «парламентаризированная» и «абсолютно сбалансированная» полупрезидентская республика подробно см.: Зазнаев О.И. Полупрезиден-тская система: теоретические и прикладные аспекты. Казань, 2006. С. 171—202.
17 Отчет о работе Народной партии «Ак жол» за период создания партии // Политическая партия «Народная партия «Ак жол» [http://akjolnarod.kg/newcms/images/4syezd/otchet_rus.doc].
из более чем 400 кандидатов. Соответственно, упрощается и задача по обеспечению доминирования административной партии в парламенте.
■ Во-вторых, переход к пропорциональности способствует смягчению клановорегиональных конфликтов, которые неоднократно возникали в 1990-х годах и при выборах по одномандатным округам легко транслировались в политическую плоскость. Например, в ходе избирательной кампании 1995 года в Нарынс-кой области было организовано общество «Саруу уруссу», одной из главных целей которого являлась победа кандидатов из племени саруу18. Вообще же, ни один кандидат в депутаты Жогорку Кенеша даже не пытался, будучи выходцем с севера республики, быть избранным на юге, и наоборот. Подобные конфликты порождались и прямыми выборами глав айыл окмоту (сельских управ), отмененными новым Кодексом о выборах. После реформы, устраняющей связь кандидата с территорией, почва для таких конфликтов исчезла. Цель реформы также заключалась в уменьшении значимости региональной самоидентификации кандидатов в пользу политической, которая на протяжении всего периода независимости никогда не играла в Кыргызстане значительной роли.
■ В-третьих, эта реформа в значительной мере устраняет возможность использования финансового и административного ресурса на местах, поскольку ресурс распределяется только из Центра. В 1990-х годах социологи выявили, что в парламент могли попасть только те кандидаты, чей годовой доход составляет не менее 12 тыс. долл. при среднедушевом годовом доходе населения 400— 600 долл.19 Теперь доступ в парламент зависит не столько от финансовых возможностей кандидатов, сколько от доступа к административному ресурсу и от возможности повлиять на включение в список партии.
Еще одна важнейшая мера, препятствующая появлению региональных политических сил, — это требование, что для участия в распределении депутатских мандатов политическая партия должна не только преодолеть 5%-й барьер, но и получить 0,5 и более процентов голосов избирателей, включенных в списки20, по каждой области и городам Бишкек и Ош (ст. 77 Кодекса Кыргызской Республики о выборах в Кыргызской Республике). В 1990-х годах почти все политические силы в республике были созданы в виде кли-ентел ведущих политиков, вокруг которых объединялись активисты-земляки и родственники. Новая норма препятствует созданию партий, образованных по региональному или родоплеменному принципу из кандидатов-земляков.
Наконец, для избирательных списков партии было введено требование обязательного представительства в списке не более 70% лиц одного пола, не менее 15% лиц в возрасте до 35 лет, не менее 15% граждан, представляющих различные национальности (ст. 72 Кодекса).
Следует отметить, что почти все указанные новеллы избирательного законодательства успешно сработали на парламентских выборах 2007 года в пользу административной партии «Ак жол». По итогам выборов список партии «Ак жол» получил 47,9% голосов избирателей и 71 место из 90 в парламенте (почти 79% мест). Объединенная партия оппозиции «Ата-Мекен», набрав 9,28% голосов избирателей, не смогла преодолеть региональный барьер в Оше и Ошской области. Оппозиция оказалась представленной в парламенте лишь Социал-демократической (11 мест) и Коммунистической (8 мест) партия-
18 См.: Мамыгтова Э. Проблемы становления политической оппозиции в Кыргызстане // Центральная Азия и Кавказ, 2000, № 4 (10). С. 51.
19 См.: Сыгдыгкова З.Б. За кулисами демократии по-кыргызски. Бишкек, 1997. С. 3.
20 Обратим внимание на то, что в данном случае процент исчисляется не от числа избирателей, принявших участие в голосовании, а от общего числа избирателей, включенных в списки.
ми21. Таким образом, оппозиционная партия, получившая немалый процент голосов избирателей, не смогла попасть в парламент из-за новой законодательной нормы, а президентская партия обеспечила себе абсолютное доминирование. Очевидно, что при этом был нарушен принцип справедливости: партия, реально представлявшая интересы значительной части избирателей, не получила в парламенте ни одного мандата.
Кроме того, фактически перестали существовать региональные партии и «партии земляков». В числе избранных депутатов от «Ак жол» 48% представителей южных регионов, а во фракциях Социал-демократической партии и Партии коммунистов южан 22% и 25% соответственно22. Эти данные не позволяют характеризовать партии как регионально-клановые.
Введение квот на представительство женщин, молодежи и нетитульных наций дало некоторые результаты, хотя их представленность в парламенте по-прежнему не отражает реального соотношения в обществе23.
Таким образом, реформа избирательного законодательства ослабила институт губернаторов областей, создала условия для доминирования административной партии в парламенте и устранения иных политических сил из процесса.
Президентские выборы
В соответствии с решением Конституционного суда выборы должны были состояться не позднее 25 октября 2009 года вместо 2010 года. Парламент назначил их на 23 июля 2009 года, что, безусловно, укрепляло позиции действующего президента и ослабляло его конкурентов24. Это стало возможным благодаря появлению в парламенте фракции доминирующей партии «Ак жол». Как известно, лето традиционно считается сезоном политического затишья и отпусков граждан. Более того, выборы были назначены на рабочий день, что позволило всем работникам бюджетной сферы проголосовать досрочно по открепительным удостоверениям, что не контролировалось наблюдателями25. Кроме того, в условиях досрочных выборов и сокращения сроков избирательных процедур оппозиции оставалось крайне мало времени для мобилизации своих сторонников и проведения агитации. Оппозиция не смогла выдвинуть и единого кандидата.
Президентские выборы продемонстрировали убедительную победу К. Бакиева: он получил 76,43% голосов избирателей, а его главный конкурент А. Атамбаев (занимавший ранее должность премьер-министра) — 8,39%, явка избирателей составила 79,13%26. Столь высокий результат действующего президента не позволяет считать выборы справедливыми и одновременно свидетельствует о процессах консолидации политического
21 См.: Состав депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики четвертого созыва // Центральная комиссия Кыргызской Республики по проведению выборов и референдумов [http://www.shailoo.gov.kg/ vybory-deputatov-zhk-kr-2007-po-partijnym-spiskam/162].
22 См.: Там же.
23 При формировании списков партий часто применялось «совмещение квот», когда одни и те же кандидаты одновременно представляли женщин и молодежь или молодежь и представителей нетитульных наций.
24 См.: Кыргызстан: Комитет парламента хочет назначить выборы президента на 23 июля 2009 года // Информационное агентство «Фергана.Ру», 19 марта 2009 [http://www.ferghana.ru/news.php?id=11523].
25 См.: Молодежное движение «Я не верю» и после выборов президента Кыргызстана продолжает придерживаться своей позиции // Информационное агентство 24kg, 24 июля 2009 [http://www.24.kg/ election2009/53581-2009/07/24/116645.html].
26 См.: Результаты выборов Президента Кыргызской Республики 23 июля 2009 года // Центральная комиссия Кыргызской Республики по проведению выборов и референдумов [http://www.shailoo.gov.kg/ru/news/ 2171/#more-2171].
режима. Кроме того, результат К. Бакиева показал отсутствие электорального раскола «север — юг», хотя итоги выборов по регионам страны так и не были опубликованы Центральной избирательной комиссией.
Реформа органов исполнительной власти
Прямым следствием победы К. Бакиева с результатом более 75% стала радикальная реформа центральных органов исполнительной власти Кыргызской Республики, проведенная им в октябре — ноябре 2009 года.
Краткое содержание целей и сущности реформы было изложено президентом на Республиканском совещании 20 октября 2009 года. В результате реформирования системы управления, отмечал К. Бакиев, «мы должны получить эффективный, мобильный чиновничий аппарат, спроектированный на основе системного, а не административно-бюрократического подхода»27. Реформа включала в себя реформирование как органов президента, так и структуры правительства.
В соответствии с решением президента упразднялась Администрация президента, вместо которой был создан институт президента, состоящий из Аппарата президента, Секретариата президента, Центрального агентства по развитию, инвестициям и инновациям, Государственного советника по вопросам обороны, безопасности и правопорядка и Государственного министра иностранных дел28.
Основная задача Аппарата президента — организационное и административное обеспечение деятельности главы государства, Секретариата — информационно-аналитическая и экспертная поддержка деятельности президента. Важнейшим шагом стало создание в структуре института президента Центрального агентства Кыргызской Республики по развитию, инвестициям и инновациям (ЦАРИИ). Среди его целей — формирование стратегий структурной перестройки экономики, поддержка бизнеса и предпринимательства, привлечение инвестиций. Агентство будет также осуществлять общую координацию и подготовку бюджета развития, разрабатывать национальные экономические программы, национальные инфраструктурные проекты, инвестиционные программы, предложения по улучшению бизнес-среды29. Даже из простого перечисления функций созданного агентства при президенте становится понятным, что его полномочия в финансовоэкономической сфере очень велики. Фактически именно ЦАРИИ становилось главным органом, ответственным за экономическое развитие страны. Агентство возглавил сын президента Максим Бакиев. Новый орган был полностью независимым и от правительства, и от парламента, поскольку контролировался исключительно президентом30.
Кроме того, в состав института президента вошли Государственный советник президента Кыргызской Республики, задачей которого являлась координация деятельности
27 Выступление Президента Кыргызской Республики Курманбека Бакиева на Республиканском совещании по вопросам реформы государственного управления // Президент Кыргызской Республики [http:// president.kg/ru/press/statements/4506],
28 См.: Указ Президента Кыргызской Республики от 26 октября 2009 года № 425 «О мерах по обеспечению реализации Закона Кыргызской Республики «О структуре Правительства Кыргызской Республики» // Президент Кыргызской Республики [http://president.kg/ru/press/ukaz/4653].
29 См.: Там же.
30 См.: Ракымбай уулу Н. Центральное агентство по развитию, инвестициям и инновациям: фабрика нацпроектов и/или протоправительство? // Информационно-аналитический портал «PR.kg» [http:// www.pr.kg/gazeta/number454/949].
силовых министерств, подготовка рекомендаций по вопросам обороны, безопасности и правопорядка, а также Государственный министр иностранных дел, выведенный из состава правительства.
При президенте фактически было создано второе правительство, сопоставимое с Кабинетом министров и по полномочиям, и по бюджету. В этом «правительстве» были свой силовой, внешнеполитический и экономический блоки.
Другим результатом реформы стало политическое и ресурсное ослабление премьер-министра Кыргызстана, из-под контроля которого были выведены важнейшие институты и сферы деятельности. Главой нового правительства был утвержден руководитель Администрации президента Д. Усенов, что только подтвердило отсутствие субъектности нового Кабинета. Правительство также стало более «компактным»: в его состав вошли 14 министерств, 7 агентств, 6 служб и 2 фонда.
Что касается иных политических акторов, то они последовательно были устранены из политического процесса. Примечательно, что многие представители бывшей оппозиции за эти годы получили посты в правительстве или стали депутатами парламента от президентской партии «Ак жол». Так, Ф. Кулов возглавил Дирекцию проекта по развитию малой и средней энергетики, А. Атамбаев занимал должность премьер-министра, 3. Курманов вошел в президентскую партию.
Таким образом, умело сочетая силовые и компромиссные стратегии и используя как формальные, так и неформальные институты, президент предпринял попытку авторитарной консолидации политического режима, схожую с предыдущей попыткой А. Акаева. К. Бакиева можно считать политическим преемником А. Акаева, поскольку последний неоднократно делал попытки устранить оппозицию, создать доминирующую партию, подчиненный парламент, а его родственники оказывали влияние на политический процесс. К. Бакиев не только продолжил все указанные инициативы, но и формализовал неформальные институты, действовавшие при А. Акаеве.
Параллельное правительство, которое де-факто существовало и при А. Акаеве, получило формальный статус института президента со всеми необходимыми полномочиями. Парламент подконтролен президенту, но в основе этой подконтрольности теперь не торги с депутатами-одномандатниками, а доминирующая политическая партия. Выстроена вертикаль и на уровне взаимоотношений Центра и регионов: президент получил право назначать не только глав областей, но и заместителей губернаторов, а губернаторы — заместителей глав районов, что ранее входило в полномочия премьер-министра31, при этом были отменены выборы глав сельских управ. Сын президента и его братья оказывали влияние на политику не через неформальные связи, как при А. Акаеве, а занимая важнейшие государственные должности и контролируя значительные средства государственного бюджета. Иными словами, политический процесс в Кыргызстане развивался в рамках политической традиции и полной преемственности политических институтов, в связи с чем события марта 2005 года ни в коей мере нельзя считать революцией.
Заключение
Политический режим в Кыргызстане в 2005—2009 годах эволюционировал от неустойчивого кланового авторитаризма со слабыми государственными институтами А. Акаева через его крушение и краткий период неопределенности к моноцентрическому режиму
31 См.: Жогорку Кенеш принял закон, по которому Президент Кыргызской Республики будет назначать заместителей губернаторов, 18 декабря 2009 [http://akjolnarod.kg/newcms/mdex.php?optюn=com_content &task=view&id=558&Itemid=1].
личной власти К. Бакиева. Однако, будучи политическим преемником А. Акаева, К. Бакиев не учел, что монополизация власти может привести к новому социальному взрыву, подобному тому, что привел в 2005 году к краху акаевского режима.
Дело в том, что вместо декларированного укрепления политических институтов и государственности президент Бакиев уделял основное внимание укреплению личной власти. По справедливому замечанию С. Хантингтона, «должностное лицо, стремящееся максимально усилить свою власть в краткосрочном плане, ослабляет свой институт в плане долгосрочном»32. Иными словами, так и не произошло рационализации политических институтов, то есть их отделения от личности правителя, которое могло быть стать фактором стабильности политического режима.
В результате институциональных трансформаций 2005—2009 годов основные политические институты были «замкнуты» лично на президента. Конституционная реформа не привела к перераспределению власти между президентом и парламентом, сам парламент был монополизирован президентской административной партией, а избирательная система была сформирована таким образом, чтобы обеспечить абсолютное доминирование этой партии. Создание параллельного правительства во главе с Максимом Бакиевым, проведение неконкурентных президентских выборов и устранение оппозиционных акторов из политического процесса завершило процесс консолидации личной власти К. Бакиева, которая, по-видимому, ошибочно принималась им за консолидацию политического режима и стабилизацию политической ситуации в республике.
Безусловно, переход к пропорциональной системе выборов должен был явиться существенным шагом вперед на пути к современной политической системе, шагом отдаляющим Кыргызстан от кланово-региональной политики. Однако, поскольку эта система была использована для монополизации парламента одной политической силой в условиях реального политического и этнорегионального плюрализма, она только обострила скрытый политический конфликт, продемонстрировав свою несправедливость.
Дополнительным фактором укрепления личной власти Бакиева и одновременно ослабления его режима стал разрабатываемый сценарий «преемника», в качестве которого должен был выступать его сын. Как известно, провал реализации этого сценария при А. Акаеве стал одной из причин переворота 2005 года. Очевидно, что монополизация власти означает и монополизацию ответственности. Конструкция, выстроенная К. Бакиевым, оказалась крайне уязвимой именно потому, что все политические институты (партии, парламент, правительство, выборы, губернаторы) были полностью лишены субъектности. В результате, когда заявленная президентом программа модернизации экономики и повышения уровня жизни граждан обернулась трехкратным повышением тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства, население возложило ответственность за это исключительно на президента, его сына и их ближайшее окружение. Поскольку все легальные институты несанкционированного политического участия были блокированы правящей элитой, произошел очередной неконституционный захват власти путем переворота. Крушение института президента в таком политическом режиме автоматически означало и крушение всей системы власти. Переворот 2010 года еще раз продемонстрировал, что игнорирование неустранимого полицентризма кыргызского общества приводит к крайне тяжелым последствиям для страны, а укрепление режима личной власти не позволяет укрепить политические институты, которые оказываются не в состоянии удовлетворить растущую политическую активность граждан. Развивая мысль о К. Бакиеве как о политическом преемнике А. Акаева, можно сделать вывод, что К. Бакиев пошел по пути укрепления личной власти еще дальше своего предшественника, что привело к более тяжелым для страны результатам.
32 Хантингтон С. Указ. соч. С. 44.
Таким образом, вторая попытка авторитарной консолидации политического режима в Кыргызстане окончилась провалом. Сверхзадачей для новой политической элиты Кыргызстана (в состав которой, кстати, входят политики, ранее уже занимавшие крупные государственные посты) остается обеспечение институционализации политического полицентризма, то есть создание таких политических институтов, которые юридически будут закреплять сложившееся на практике наличие нескольких центров власти и создавать возможности для легального участия граждан в политике. Очевидно, что такие институты должны быть основаны на консенсусе политических элит, а не на доминировании одного политического актора, которое противоречит политической традиции Кыргызстана и, как показала практика, заканчивается насильственной сменой власти с тяжелыми последствиями для страны.
