CC BY
322
ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ КЫРГЫЗСТАНА ПОСЛЕ СОБЫТИЙ 2010 ГОДА: ПЕРСПЕКТИВЫ ПАРЛАМЕНТСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ
Закир ЧОТАЕВ
доктор наук (международные отношения), заместитель директора Центра исследований Центральной Азии (Бишкек, Кыргызстан)
АННОТАЦИЯ
Политическое развитие Кыргызстана после обретения независимости в 1991 году непосредственно связано с проблемой демократизации общества и системы государственного управления. Период правления президентов Аскара Акаева и Кур-манбека Бакиева в рамках полупрезидентской формы правления показали несостоятельность данной системы, которая со временем скатывалась к монополизации и узурпации государственной власти. События апреля 2010 года открыли новый этап политического развития в Кыргызстане и создали воз-
можность для установления полупарламентской формы правления.
В статье анализируются перспективы долгосрочной реализации парламентской формы правления в Кыргызстане, определяются основные проблемы и трудности ее становления, ее положительные и отрицательные стороны и возможности ее реализации в будущем. По мнению автора, несмотря на отрицательные моменты, развитие полупарламентской формы правления будет способствовать демократизации политической системы в Кыргызстане.
КЛЮЧЕВЫЕ Кыргызстан, политическое развитие, СЛОВА: демократизация, государственное управление, Жогорку
Кенеш, «Ата-Мекен», СДПК (Социал-демократическая
партия), «Ак-Шумкар», «Асаба».
_^
Введение
В событиях апреля 2010 года отразилось огромное недовольство общества авторитарными методами управления государством и экономикой и готовность народных масс противостоять произволу политической элиты — даже ценой собственных жизней. Эти события поставили под сомнение целесообразность сохранения президентской или полупрезидентской формы правления: в условиях традиционных ценностей и установившейся политической культуры в Кыргызстане она неизбежно приводит к монополизации власти и авторитаризму.
Пришедшая к власти после апрельских событий политическая элита в лице временного правительства поставила своей целью демократизацию политической системы и установление полупарламентской формы правления в Кыргызстане. Принятие новой Конституции 2010 года, последующие выборы в Жогорку Кенеш (парламент) и выборы президента Кыргызской Республики в 2011 году, а также выборы в органы местного самоуправления в 2012 году показали, что процесс реформирования политической системы и установление полупарламентской формы правления в Кыргызстане продолжается.
В этих условиях вопрос о долгосрочных перспективах становления парламентской формы правления в Кыргызстане приобретает особое значение. Ниже будут рассмотрены различные аспекты данного вопроса: исторические предпосылки и социально-культурные факторы, воздействующие на данный процесс; развитие политического процесса и политических сил в стране после 2010 года; проблемы и трудности реализации новой политической системы, положительные и отрицательные стороны парламентской формы правления в условиях Кыргызстана; возможности и перспективы ее реализации в стране.
Исторические предпосылки
Политическое развитие Кыргызстана после получения независимости непосредственно связано с проблемой демократизации общества и системы государственного управления. Нетрудно заметить, что и акаевский, и бакиевский режимы пришли к власти на волне демократизации и ставили перед собой задачу построения демократического общества в Кыргызстане. Но постепенно их предпочтения смещались в сторону авторитарных методов управления государством.
Попытки Аскара Акаева в начале 1990-х годов активно продвигать демократические ценности постепенно сменились стремлением консолидировать власть в своих руках путем ослабления роли и сокращения полномочий парламента, что привело к усилению авторитаризма в стране. По мнению некоторых исследователей, в государствах Центральной Азии первым этапом демократизации политической системы должно было быть обеспечение разделения властей и самостоятельности как минимум двух ветвей власти: исполнительной и законодательной, что наблюдалось в Кыргызстане уже в 1990 годах1. Однако незавершенные попытки реформирования политической системы страны на тот период чаще характеризуют не как собственно демократизацию, а скорее как либерализацию2.
1 См.: KubicekP. Authoritarianism in Central Asia: Curse or Cure? // Third World Quarterly, March 1998, Vol. 19, Issue 1; DiamondL. Developing Democracy: Toward Consolidation. Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 1999.
2 Данная характеристика была, в частности, высказана в отношении периода правления Аскара Акаева Дж. Андерсоном (см.: Anderson J. Creating a Framework for Civil Society in Kyrgyzstan // Europe-Asia Studies, January 2000, Vol. 52, Issue 1 [from Academic Search Premier Database, 09668136]).
После смены власти в 2005 году новый лидер Курманбек Бакиев также провозгласил своей основной целью развитие демократии и либерализма в Кыргызстане. Он предлагал реформировать систему государственного устройства для установления парламентской республики3. Но после избрания президентом в июне 2005 года Бакиев постепенно отошел от идеи строительства парламентской системы и для стабилизации политической обстановки обратился к уже испытанным методам усиления президентской власти и использования авторитарных методов правления.
После трагических событий апреля 2010 года и очередной смены власти в Кыргызстане вновь встал вопрос о трансформации политической системы государства, переходе от президентской к парламентской форме правления. На примере деятельности предыдущих руководителей страны мы видим, что президентская система правления в условиях Кыргызстана дискредитировала себя. Личные качества первых лидеров, их семейные кланы и политическое окружение не позволили наладить в государстве эффективное управление, способное решить социально-экономические и политические проблемы, утвердить демократические принципы, и в итоге привели к узурпации власти и разгулу коррупции.
Принятие новой редакции Конституции Кыргызской Республики в июне 2010 года положило начало новому этапу развития политической системы — этапу построения парламентской системы правления с ограничением полномочий президента. Сегодня, спустя три года, все еще высказывается немало критических замечаний и сомнений в целесообразности, эффективности и перспективах парламентской системы в Кыргызстане.
Социально-культурные факторы
Анализируя современную политическую систему и политические отношения в Кыргызстане, важно учитывать особое влияние социально-культурных факторов, прежде всего регионализма и трайбализма, клановых, семейственных и покровительственных отношений. Данные факторы проявляются в повышенной солидарности представителей той или иной социальной группы, в наличии определенных доминирующих социально-культурных принципов взаимодействия, а также механизмов социальной мобилизации. В качестве примера можно привести различные исследования политических процессов в Центральной Азии (ЦА), проведенные зарубежными учеными.
Так, К. Коллинз характеризует внутриполитические отношения в постсоветских государствах ЦА как «политику кланов», где последние являются основой политической и экономической власти. Клан — «это неформальная организация, состоящая из сети индивидов, объединенных на основе родственных связей»4. Неформальные пакты, заключенные между различными кланами, с одной стороны, обеспечивают стабильность государства и правящего режима, но, с другой — заметно тормозят процессы демократизации и либерализации, что отчетливо проявилось в политическом развитии Кыргызстана. По мнению автора, политика кланов, порождая краткосрочную стабильность и усиливая авторитаризм, в долгосрочной перспективе может негативно отразиться на консолидации самой же авторитарной власти и на ее стабильности5.
3 См.: Чотаев З. Политическое самосознание и конституционные реформы в Кыргызстане после событий 24 марта 2005 года // Вестник АУПКР (Сборник статей и докладов Международной конференции в Академии управления при Президенте Кыргызской Республики, 11 мая 2007 г.). Бишкек, 2007. С. 142.
4 Collins K. The Logic of Clan Politics: Evidence from Central Asian Trajectories // World Politics, January 2004, Issue 56. P. 231.
5 См.: Ibid. P. 260.
С. Радниц, изучая ситуацию в Кыргызстане, также подчеркивает сильное влияние местных сообществ и покровительственных отношений на внутриполитические процессы. По его мнению, кланы не играют активной роли в мобилизации масс для участия в политических процессах на региональном уровне6. Поэтому активное и пассивное участие народных масс в политических движениях и последующее развитие этих движений на национальном уровне зависят от взаимоотношений их участников и лидеров на локальном и региональном уровнях, точнее, от солидарности местных сообществ и влияния покровительственных отношений. В данном аспекте можно рассматривать и родоплеменную принадлежность политиков как одну из составляющих политических взаимоотношений.
Дж. Ингвэл подчеркивает влияние социально-культурных ценностей на ослабление правопорядка и усиление коррупции в Кыргызстане7. В частности, он акцентирует роль социально-культурных ценностей, ориентированных на поддержку традиционных связей внутри кланов, родов и регионов, в наблюдающемся нежелании политической элиты активно участвовать в реформировании правовой системы и искоренении коррупции.
Однако, рассматривая особенности политических отношений и политической культуры в Кыргызстане, можно наряду с отрицательными последствиями влияния социально-культурных ценностей выявить и ряд условий, благоприятствующих становлению и последующему развитию парламентской системы. Сегодня различные кланы, региональные и родовые группы, связанные между собой общими интересами, могут быть представлены в парламенте как политические силы, объединившиеся в коалиционное правительство для реализации политической власти. Эти силы, сформированные в парламентские фракции посредством пропорциональной избирательной системы, предусматривающей общереспубликанское представительство, со временем могут трансформироваться в современные политические партии. Так, политическая партия, сформированная на региональной или клановой основе, чтобы пройти в парламент, первым делом должна будет обеспечить себе минимальное представительство во всех регионах страны, а со временем, для сохранения и продолжения своей политической активности и обеспечения постоянной поддержки со стороны избирателей, должна будет изменить свои региональные или клановые предпочтения в пользу общереспубликанских интересов.
Сегодня политическая стабильность в Кыргызстане в целом зависит от активной поддержки действующей элиты со стороны различных региональных, политических и экономических групп. В данном случае речь идет о так называемых неофициальных договоренностях между властью и ее окружением: политическими, экономическими, региональными и родо-племенными группами — с целью обеспечить сохранение позиций властвующей политической элиты и стабильность в стране в обмен на определенные привилегии для поддерживающих ее групп. В качестве примера можно привести опыт правления А. Акаева, который ради семейных приоритетов пожертвовал значительной поддержкой многих политических сил (а также кланов), а в 2005 году лишился и политической власти. К. Бакиев, являющийся представителем юга страны, напротив, после событий 2005 года успешно добивался консолидации своей политической власти, обеспечивая поддержку со стороны некоторых северных кланов и других политических сил8.
Данную практику можно использовать и в рамках парламентской системы, где неформальные договоренности между различными политическими силами, кланами и региональными группами можно трансформировать в официальный договор, заключенный в рамках
6 См.: Radnitz S. A Hoarse of Different Color: Revolution and Regression in Kyrgyzstan // Democracy and Authoritarianism in the Post-communist World. New York: Cambridge University Press, 2010. P. 316.
7 См.: Engvall J. Kyrgyzstan: Anatomy of a State // Problems of Post-Communism, July — August 2007, Vol. 54, No. 4.
P. 41.
8 См.: Чотаев З. Указ. соч. С. 143—144.
Жогорку Кенеша (парламента) при формировании коалиционного большинства (правительства). Предоставляя официальную платформу для представительства различных политических сил и их интересов в парламенте, можно на основе переговоров и договоренностей формировать общий политический курс для руководства страны в зависимости от политического веса его участников — парламентских фракций. Представительство региональных, родоплеменных групп и кланов возможно реализовать и на более низком уровне, в рамках политических партий, которые при существующей пропорциональной системе выборов в Жогорку Кенеш будут стремиться обеспечить себе возможность последующего расширения своего электората на всю территорию страны и постепенно выходить на общереспубликанский уровень.
Таким образом, влияние различных социально-культурных и экономических групп на политические процессы в Кыргызстане можно вывести из тени, из сферы скрытых взаимоотношений и официально предоставить этим группам возможность участия в принятии решений в рамках парламентской формы правления, обеспечивая их интеграцию в политический процесс.
Политические партии и лидеры
в процессе формирования парламентской формы правления
События 7 апреля 2010 года стали началом нового этапа развития политических сил в Кыргызстане. В этот период на передний план вышли оппозиционные предыдущему президенту партии, такие как «Ата-Мекен», СДПК (Социал-демократическая партия), «Ак-Шумкар» и «Асаба», которые вошли во временное правительство и занялись подготовкой новой конституции и выборами в Жогорку Кенеш (ЖК). На данном этапе были созданы новые и активизировались уже сформировавшиеся политические движения и различные политические партии. В парламентских выборах в октябре 2010 года приняли участие 29 политических партий, из них 11 набрали больше 1%; 5 партий, преодолев 5%-й барьер, вошли в парламент9.
Политические партии «Ата-Журт», СДПК, «Ар-Намыс», «Республика» и «Ата-Мекен», вошедшие в Жогорку Кенеш, в общей сложности набрали свыше 36% голосов списочного состава избирателей. А партии «Бутун Кыргызстан» и «Ак-Шумкар», набравшие 4,6% и 2,59% соответственно, остались за порогом парламента. Эти партии в совокупности набрали свыше 44% голосов от общего числа избирателей при 55%-й явке избирателей, то есть получили поддержку подавляющего большинства политически активной части населения, участвовавшей в выборах.
В ходе исследования процесса реализации полупарламентской формы правления в Кыргызстане в период выборов в Жогорку Кенеш в 2010 году были проанализированы точки зрения лидеров и активистов политических партий, получивших наибольшую поддержку электората на парламентских выборах 2010 года. Оказалось, что как минимум три из семи политических партий: «Ата-Журт», «Ар-Намыс» и «Бутун Кыргызстан» — были настроены против парламентской формы правления, а партия «Республика» поддержала действующую форму
9 См. результаты выборов в Жогорку Кенеш КР: Официальный сайт Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению референдумов в КР [http://shailoo.gov.kg/], 19 января 2011.
правления благодаря вхождению в правящую коалицию большинства10. Спустя год, после того как принятая в рамках Конституции 2010 года парламентская форма правления начала функционировать, проявляя свои положительные и отрицательные стороны, выявились некоторые изменения в отношении действующих представителей политической власти к парламентской форме правления. Так, некоторые депутаты от партий «Ата-Журт» и «Ар-Намыс», в период парламентских выборов недвусмысленно выступавшие против парламентской формы правления, через какое-то время стали положительно оценивать ее функционирование. Например, первый спикер Жогорку Кенеша действующего созыва представитель партии «Ата-Журт» Ахматбек Кельдибеков в своем интервью Информационному агентству «Регион^», упомянув о несовершенстве сегодняшней формы правления, требующей доработки, отметил, что «парламентаризм естественен для Кыргызстана, и отказываться от него не имеет смысла»11. Депутат Жогорку Кенеша от фракции «Ар-Намыс» Дастан Бекешев заметил: проработав год в парламенте, приходишь к выводу, что «стоит оставить уже сложившуюся систему»12.
Чтобы выявить отношение действующей политической элиты к парламентской форме правления и прояснить перспективы ее дальнейшей реализации в Кыргызстане, автор в декабре 2011 года опросил представителей парламентских фракций Жогорку Кенеша. В опросе участвовали депутаты от фракции СДПК, «Ар-Намыс», «Республика» и советники лидеров фракций «Ата-Журт» и «Ата-Мекен». Выяснилось, что на сегодняшний день 4 парламентские фракции выступают в целом за сохранение действующей формы правления. В то же время имеются и отрицательные отзывы со стороны представителей фракции «Ата-Журт»13.
Характерны существенные изменения в позиции депутатов фракции «Ар-Намыс». К примеру, депутат этой фракции Каныбек Осмоналиев утверждает, что не нужно менять действующую форму правления, надо ее доработать, а если президент попытается расширить свои полномочия, то фракция и партия «Ар-Намыс» в целом выступит против изменения действующей Конституции и будет отстаивать полномочия Жогорку Кенеша14.
Формирование коалиционного большинства из четырех парламентских фракций: СДПК, «Республика», «Ар-Намыс» и «Ата-Мекен» — в декабре 2011 года еще раз подтвердило их намерение развивать парламентскую форму правления, закрепленное и в Коалиционном соглашении. В документе признается «на весь период деятельности создаваемой коалиции фракций неизменность Конституции» и провозглашается обязательство «реализовывать и защищать заложенные в ней идеи и принципы»15.
Вновь сформированное в сентябре 2012 года коалиционное большинство из трех политических партий: СДПК, «Ар-Намыс» и «Ата-Мекен» — подтвердило стремление развиваться в рамках действующей парламентской формы правления, а ее члены высказали намерение «обеспечить необходимую преемственность и последовательность в функционировании системы органов исполнительной власти» в структуре нового правительства16.
10 Данные выводы являются результатом исследования автора, проведенного в рамках проекта Национального института стратегических исследований при Правительстве КР (об этом подробнее см.: Чотаев З. Парламентская форма правления в Кыргызстане: проблемы и перспективы. Бишкек, 2012. С. 33—38).
11 Интервью спикера Жогорку Кенеша Ахматбека Кельдибекова Информационному агентству «Регион^», 28 октября 2011 [http://www.region.kg/index.php?option=com_content&view=article&id=291:2011-10-28-06-43-14&catid=30:2011-05-22-12-08-18&Itemid=37], 25 апреля 2013.
12 Интервью Дастана Бекешева Информационно-аналитическому порталу «Polit.kg», 14 декабря 2011 [http:// polit.kg/print/1/93], 25 апреля 2013.
13 См.: Чотаев З. Парламентская форма правления в Кыргызстане: проблемы и перспективы. С. 38—42.
14 См.: Интервью автора с депутатом фракции «Ар-Намыс» Каныбеком Осмоналиевым, 14 декабря 2011.
15 См.: Текст Соглашения о формировании коалиции депутатских фракций Жогорку Кенеша Кыргызской Республики // ИА «Акипресс» [http://www.akipress.org], 19 декабря 2011.
16 См.: Текст Соглашения о формировании коалиции депутатских фракций «Ырыс алды — ынтымак» Жогорку Кенеша Кыргызстана // ИА «Акипресс» [http://www.akipress.org], 3 сентября 2012.
Выборы президента Кыргызстана 30 октября 2011 года стали завершающим этапом легитимизации политической власти в стране после событий 7 апреля 2010 года и новой проверкой стремления политической элиты к демократизации политической системы. Результаты выборов косвенно свидетельствуют и о готовности электората поддержать того или иного претендента на пост главы государства в зависимости от его намерения изменить или сохранить действующую парламентскую форму правления. С этой целью можно вспомнить результаты фаворитов предвыборной гонки: лидера партии СДПК Алмазбека Атамбаева, лидера партии «Бу-тун Кыргызстан» Адахана Мадумарова и лидера партии «Ата-Журт» Камчибека Ташиева, которые в совокупности получили свыше 90% голосов избирателей, участвовавших в выборах.
Президентские выборы 30 октября 2011 года продемонстрировали преобладающую поддержку Алмазбека Атамбаева (63,24% всех поданных голосов), открыто выступившего за полупарламентскую форму правления. Главные его оппоненты — лидер политической партии «Бутун Кыргызстан» Адахан Мадумаров и лидер политической партии «Ата-Журт» Камчибек Ташиев, которые выступали против данной формы правления, получили соответственно 14,77% и 14,32% голосов17.
Избрание А. Атамбаева говорило и о поддержке электоратом идеи реформирования политической и административной системы Кыргызстана, проводимой в жизнь действующей политической элитой. С другой стороны, отметим также и критику данных реформ со стороны таких кандидатов, как Адахан Мадумаров и Камчибек Ташиев, заявивших о непризнании результатов выборов18 (при этом международные и местные наблюдатели «не увидели серьезных нарушений, которые могли бы повлиять на результаты» и, в целом, признали выборы свободными и открытыми, выражая «осторожный оптимизм о демократическом будущем Кыргызстана», хотя также отметили существование ряда недостатков и проблем и необходимость улучшения предвыборного процесса и избирательного законодательства19).
Парламентская форма правления и проблемы в ее реализации
Общеизвестно, что разделение властей сегодня является одним из главных принципов построения и функционирования демократического и правового государства20. Данный прин-
17 См. результаты голосования на выборах президента КР в октябре 2011 года: Официальный сайт Центральной избирательной комиссии по выборам и проведению референдумов в КР [http://shailoo.gov.kg/], 2 декабря 2011.
18 См.: Адахан Мадумаров не признает итоги выборов президента // ИА «Акипресс», 16 ноября 2011 [http:// www.akipress.org]; МазыкинаЮ. Кыргызстан поствыборный: за что голосовали? // ИА «24.kg», 1 ноября 2011 [http:// www.24kg.org/election2011/113174-kyrgyzstan-postvybomyj-za-chto-golosovali.html], 26 ноября 2011.
19 См.: Избирательный процесс проходит относительно открыто и прозрачно, — отчет по наблюдению за выборами «Коалиции за демократию...» // ИА «Акипресс», 24 октября 2011; Представитель Миссии ОБСЕ: Нужно еще провести значительную работу на всех уровнях, чтобы страна могла соответствовать своим международным обязательствам проводить демократические выборы // ИА «Акипресс», 31 октября 2011; Мы не увидели серьезных нарушений, которые могли бы повлиять на результаты выборов в Кыргызстане, — наблюдатели из Японии // ИА «Акипресс», 31 октября 2011; Наблюдатели от СНГ сообщили президенту Р. Отунбаевой, что не выявили серьезных нарушений на выборах // ИА «Акипресс», 31 октября 2011 [http://www.akipress.org], 31 октября 2011.
20 Суть данного принципа заключается в функциональном разделении полномочий по управлению государством на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Данный принцип направлен на предотвращение возвышения одной из ветвей государственной власти, главным образом исполнительной, над другими, и тем самым на предупреждение установления авторитаризма и диктаторского режима в стране.
цип призван обеспечить равновесие между ветвями власти через систему «сдержек и противовесов»21. Таким образом, принцип разделения властей предусматривает сбалансированное взаимодействие между ветвями власти, которое может проявляться в различном виде — при разных формах правления. Форма правления в государстве характеризуется взаимоотношениями между ветвями власти или, точнее, процессом формирования исполнительной власти и ее взаимодействием с институтом президента и парламентом (прежде всего тем, перед каким из этих двух институтов она несет основную ответственность)22.
Основываясь на положениях Конституции Кыргызстана от 27 июня 2010 года, можно предположить, что это республика с полупарламентской формой правления. В рамках принципа «разделения государственной власти», предусмотренного в пункте 2 статьи 3, новая Конституция 2010 года, распределив полномочия президента, правительства и Жогорку Кенеша23, построила свою собственную систему «сдержек и противовесов», в целом обеспечивающую сбалансированность ветвей власти. Что касается практической реализации распределения полномочий и взаимодействия органов и ветвей власти в рамках полупарламентской формы правления в Кыргызстане, — необходимо обозначить основные функции и выделить проявившиеся трудности и проблемы данного взаимодействия.
Первым делом следует отметить особую роль Жогорку Кенеша как законодательного органа, ответственного за приведение законов и нормативных правовых актов в соответствие с Конституцией. ЖК, являясь основным представительным органом страны, активно участвует в формировании исполнительной и судебной ветвей власти, ратифицирует международные договоры, а также имеет ряд других полномочий в сфере управления государством24. В некоторых случаях, исходя из логики Основного закона, по умолчанию возможно и расширение данных полномочий. Например, определение внешнеполитического курса страны через утверждение политической программы правительства также можно было бы отнести к полномочиям Жогорку Кенеша или коалиционного большинства. Хотя принятый 28 июня 2012 года Закон «О взаимодействии государственных органов в сфере внешней политики Кыргызской Республики» заполнил пробелы в Конституции и передал данные полномочия президенту Кыргызстана25.
Принятая в Кыргызстане в 2010 году полупарламентская форма правления предусматривает построение определенного баланса между ветвями власти и наличие у президента прямых полномочий в деле обеспечения национальной безопасности и политической стабильности в стране, предоставляя президенту так называемые функции «арбитра» в политическом процессе. Наделение президента полномочиями Главнокомандующего Вооруженными силами КР определяет его как главное лицо, ответственное за обеспечение национальной безопасности. В связи с этим вызывали ряд сомнений принятые в период президентства Розы Отунбаевой
21 Об этом подробнее см.: Бахрар Д.Н., Российский Б.В., Стартов Ю.Н. Административное право: учебник, 3-е издание, пересмотренное и дополненное. М.: Норма, 2008.
22 Например, в классической президентской форме правления, такой как в США, четко проявляется разделение исполнительной и законодательной властей, сосредоточенных в руках президента и Конгресса. Но при этом предусмотрены формы воздействия органов одной власти на органы другой. Так, президент США наделен правом налагать вето на законы, принимаемые Конгрессом. Сенат наделен полномочием утверждения членов правительства, назначаемых президентом. Он также ратифицирует договоры и иные международные соглашения, заключаемые президентом и т.д. Одним из важных рычагов давления Конгресса на президента США являются полномочия по принятию бюджета страны и утверждению других финансовых документов, предусматривающих государственные расходы.
23 Об этом подробнее см.: Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 года. Бишкек, 2010.
24 См.: Там же. Ст. 74.
25 См.: Статья 4 Закона КР «О взаимодействии государственных органов в сфере внешней политики Кыргызской Республики» от 28 июня 2012 года. Бишкек: Информационная система «Параграф», апрель 2013 [http://www.adviser. к£/] (Доступ по подписке).
(2011 г.) Жогорку Кенешем положения «об отмене охраны семьи президента» и предпринятые попытки парламента пересмотреть полномочия главы государства «по введению чрезвычайного положения в стране»26. Данные изменения были направлены на сокращение полномочий президента, предусмотренных в Конституции, и могли привести к нарушению баланса между ветвями власти в пользу Жогорку Кенеша.
С другой стороны, большое значение для функционирования полупарламентской формы правления имеет распределение полномочий между Жогорку Кенешем и правительством. Несмотря на то что состав правительства утверждается парламентом и правительство ответственно перед ним, эффективность исполнительной власти и государственного управления зависит от его самостоятельности и функциональной независимости. В целом это выражается в персональной ответственности членов правительства не перед парламентом, а перед премьер-министром и в политической ответственности последнего перед Жогорку Кенешем за работу всего правительства.
Сегодня законодательная власть в Кыргызстане часто вмешивается в работу правительства, точнее, отдельных министерств и ведомств. Это выражается в давлении со стороны депутатов парламента и требованиях внеочередных отчетов руководителей исполнительной власти перед Жогорку Кенешем27. В связи с этим очень важно предотвратить необоснованное вмешательство законодательной власти в работу исполнительной власти, детально регламентировать порядок отчетности членов правительства перед ЖК и их совместную работу при подготовке законопроектов и принятии законодательных актов. Данный процесс постепенно приобретает конструктивный характер, что отразилось в принятии ряда законов, в частности Конституционного закона «О правительстве КР», принятого в мае 2012 года28, а также в некоторых официальных договоренностях между парламентскими фракциями в период формирования нового правительства в сентябре 2012 года29. В соответствии с коалиционным соглашением, подписанным парламентскими фракциями «Ар-Намыс», СДПК и «Ата-Мекен», премьер-министр Жанторо Сатыбалдиев получил право назначать и смещать по своему усмотрению не выполняющих свои обязанности руководителей министерств и ведомств. Данные обстоятельства обеспечили сравнительную самостоятельность исполнительной власти по отношению к законодательной, но, с другой стороны, усилили влияние президента на работу так называемого «технического» правительства Жанторо Сатыбалдиева30.
Говоря о взаимодействия ЖК с другими ветвями власти, необходимо выделить его определяющее влияние на другие ветви власти и различные сферы государственного управления в условиях парламентской и полупарламентской формы правления. В связи с этим опыт зарубежных стран и сегодняшняя практика самого Кыргызстана показывают необходимость определить границы полномочий парламента в тех или иных политических процессах и вопросах государственного строительства. Так, в процессе реформирования судебных структур органы, формулирующие политику в данной сфере, пытались лоббировать собственные интересы и повысить собственное влияние, что вызвало критику с разных сторон в адрес непрозрачности данного процесса. В результате некоторые механизмы реформы судебной системы были пере-смотрены31. Именно ЖК как орган, разрабатывающий и принимающий новые законы, активно
26 Новости Информационного агентства «Акипресс», октябрь 2011 [http://www.akipress.org], 24 октября 2011.
27 См.: Чотаев З. Парламентская форма правления в Кыргызстане: проблемы и перспективы. С. 31.
28 См.: Статьи 31—32 Конституционного закона КР «О Правительстве Кыргызской Республики» от 12 мая 2012 года. Бишкек: Информационная система «Параграф», апрель 2013.
29 См.: Члены коалиции большинства решили не менять структуру правительства // ИА «Акипресс», 3 сентября 2012 [http://www.akipress.org], 3 сентября 2012.
30 См.: Текст Соглашения о формировании коалиции депутатских фракций «Ырыс алды — ынтымак» Жогорку Кенеша Кыргызстана.
31 См.: Шамарал Майчиев: «Парламент не обеспечил в полной мере прозрачное формирование Совета по отбору судей», 16 ноября 2011 [http://www.knews.kg/ru/sudebnaya_reforma/6153/], 23 апреля 2013.
участвует в регламентации данного процесса. С другой стороны, необходимо обратить внимание на отсутствие у судебной власти официальных полномочий по толкованию законов и разрешению споров о соответствии тех или иных нормативно-правовых актов Конституции. Безусловно, данные недостатки связаны с сегодняшними проблемами формирования судебной ветви власти.
В первые два года после введения парламентской системы, в частности в период президентства Р. Отунбаевой, очень много говорилось о монополизации власти со стороны ЖК. Конечно, во многом это нормальный процесс активной деятельности парламента в условиях парламентской республики. Но хотелось бы отметить необходимость более четко определить и ограничить полномочия ЖК, а также предотвратить использование им законодательных и контрольных функций для расширения собственных полномочий. Но сегодня мы видим иную картину — усиление влияния президента на исполнительную ветвь власти и расширение его полномочий. В качестве примера можно привести принятие 28 июня 2012 года Закона «О взаимодействии государственных органов в сфере внешней политики Кыргызской Республики», который предоставил президенту полномочия по определению внешнеполитического курса страны. Другой пример — формирование «технического» правительства во главе с бывшим руководителем Аппарата президента Жанторо Сатыбалдиевым, а также разработка и принятие Стратегии устойчивого развития страны на 2013—2017 годы. Данные инициативы, с одной стороны, были необходимы для стабилизации внешнеполитического курса страны, нормальной работы исполнительной власти и ускорения процесса реформирования, но, с другой стороны, они отдаляют практическую деятельность по управлению государством от принятой концепции построения полупарламентской формы правления. Очевидно, что и Жогорку Кенеш, и президент должны принимать во внимание выстроенную в Конституции 2010 года систему «сдержек и противовесов» и равновесие во взаимодействии между ветвями власти.
Положительные и отрицательные моменты в реализации парламентской формы правления
После трех лет функционирования парламентской формы правления в Кыргызстане уже можно выделить некоторые ее положительные и отрицательные стороны.
События апреля 2010 года, принятие новой Конституции, формирование и функционирование органов власти в рамках новой системы государственного управления подняли уровень открытости и прозрачности принятия решений, расширили участие политических партий (парламентских фракций) в формировании исполнительной и судебной ветвей власти и в управлении государством в целом.
Расширение возможностей для участия различных политических сил в управлении государством, в свою очередь, активизировало политические взаимоотношения в рамках Жогорку Кенеша. Перенос взаимодействия и противостояния проправительственных и оппозиционных политических сил с улицы на парламентскую трибуну снижает накал политического противостояния и способствует политической и общественной стабильности в стране.
Переход к парламентской форме правления в Кыргызстане явился результатом демократизации политической системы после событий апреля 2010 года и породил либерализацию средств массовой информации, их большую независимость и расширение политического плю-
рализма. Стало возможно открыто обсуждать существующие проблемы в обществе и снижать социальную напряженность. За эти годы не раз предпринимались попытки давления на средства массовой информации как со стороны государства, так и со стороны различных политических сил, и все же сегодня можно говорить об определенном плюрализме и свободе слова в Кыргызстане. Это подтверждают многочисленные комментарии депутатов Жогорку Кенеша32, представителей гражданского общества33; об этом же свидетельствуют и результаты различных социологических исследований и опросов34.
Возможность обсуждать законопроекты или государственные мероприятия в парламенте с участием представителей гражданского общества также увеличила открытость и прозрачность принятия решений. К тому же участие различных парламентских фракций, политических сил и представителей гражданского общества в обсуждении законопроектов делает принятие решений более согласованным, демократичным и помогает предотвратить глубокие кризисы недопонимания со стороны общества. Распределение властных полномочий между ветвями власти и институтом президента в Конституции 2010 года обеспечило участие президента в политическом процессе Кыргызстана уже не как основного игрока, а как координатора и арбитра. Политические партии, представленные в парламенте, осознав свою роль и свое влияние на политическую жизнь страны, становятся важным препятствием к возможному скатыванию к авторитарному режиму35.
Однако в реализации парламентской формы правления в Кыргызстане есть и отрицательные аспекты. Многие представители политической элиты оказались не готовы к новым переменам. Проявились недостатки в развитии политической культуры как в обществе, так и в самой политической элите, в том числе и у ее представителей, вошедших в парламент. Это касается и взаимоотношений внутри парламентских фракций, и отношений между политическими партиями: и те, и другие по-прежнему во многом определяются не партийной принадлежностью и идеологией, а традиционными связями. Недостатки также проявляются в неумении политических сил приходить к консенсусу и выполнять данные обещания для реализации общего политического курса страны.
Но положение постепенно улучшается. Например, формирование второго коалиционного правительства в декабре 2011 года прошло более конструктивно, чем формирование правительства в январе 2011 года, и правительство удалось создать с первой попытки; а третье коалиционное правительство, сформированное за короткие сроки в сентябре 2012 года, продемонстрировало намерение обеспечить преемственность политического курса36.
С другой стороны, в связи с ослаблением системы государственного управления и контроля после событий 2010 года определенные социальные группы стали воспринимать демократию не как реализацию своих политических прав в рамках закона, а как охлократию —
32 Такие выводы были сделаны в результате проведенных автором интервью с представителями парламентских фракций Жогорку Кенеша в декабре 2011 года.
33 См.: Кыргызстан улучшил позиции в рейтинге свободы прессы // Информационное агентство «24^», 12 февраля 2013 [http://www.24kg.org/community/147767-kyrgyzstan-uluchshil-pozicii-v-rejtinge-svobody.html], 25 апреля 2013.
34 К примеру, в ходе социологического опроса, периодически проводимого Международным республиканским институтом среди 1 500 респондентов страны, на вопрос «боятся ли люди в Кыргызстане открыто высказывать свои политические взгляды?» большинство людей ответили отрицательно: «Не боятся». Причем в мае 2011 года доля ответивших таким образом составляла 52%, в феврале 2012 года — 69%, в феврале 2013 года — 57% (см.: Национальный опрос жителей Кыргызстана, февраль 2013. Международный республиканский институт (Ш!) при поддержке ^АГО. Информация о проекте на сайте: [http://www.iri.org/countries-and-programs/kyrgyz-republic/kyrgyz-
35 См.: Чотаев З. Парламентская форма правления в Кыргызстане: проблемы и перспективы. С. 51—58.
36 См.: Текст Соглашения о формировании коалиции депутатских фракций «Ырыс алды — ынтымак» Жогорку Кенеша Кыргызстана.
власть толпы, или постоянное «давление улицы». Таким образом, некоторые политические и социальные группы стали отождествлять демократизацию и реализацию парламентской формы правления со вседозволенностью и безнаказанностью. Это повлекло за собой стихийные митинги, протесты, необоснованные и незаконные требования, дестабилизирующие обстановку в стране. Постепенно власти Кыргызстана начали более жестко реагировать на нарушения порядка во время протестов и митингов, принуждая протестующих к соблюдению законов и напоминая о неотвратимости наказания за их нарушение. Так, за нарушение общественного порядка, вторжение на охраняемый объект (Дом правительства) и попытку захвата власти во время митинга, организованного партией «Ата-Журт» 3 октября 2012 года, были арестованы и осуждены три лидера оппозиции: депутаты ЖК КР Камчибек Ташиев, Садыр Жапаров и Талант Мамытов37. Другим примером является митинг провластной партии «Ата-Мекен», во время которого был нарушен общественный порядок (перекрыта дорога), за что на организаторов мероприятия было наложено административное взыскание. Были внесены соответствующие дополнения в Кодекс об административной ответственности38.
Необходимо отметить также недостатки Избирательного кодекса Кыргызстана. Принятая в Конституции 2007 года пропорциональная избирательная система показала свои недостатки на выборах в Жогорку Кенеш в 2007 году из-за слабости политических партий, а главным образом из-за отсутствия условий для политической конкуренции и широкого применения административного ресурса в период правления президента К. Бакиева. После событий апреля 2010 года, несмотря на демократизацию политического процесса, на парламентских выборах в октябре 2010 года вновь проявились недостатки действующего избирательного кодекса, связанные в большей степени с механизмом подсчета голосов и некоторыми несоответствиями с новой Конституцией 2010 года. Например, голоса исчислялись относительно количества людей, зарегистрированных в списке избирателей, а не количества избирателей, реально участвовавших в выборах, что стало причиной путаницы и повлияло на результаты выборов39. Принятый 30 июня 2011 года новый Конституционный закон «О выборах», ликвидировал данные недостатки, но не разрешил всех проблем в избирательном процессе. Чисто пропорциональная избирательная система не может обеспечить достаточно высокую представленность интересов регионов, так как на сегодняшний день политические партии Кыргызстана недостаточно развиты, активно действуют лишь в некоторых регионах, не пользуются необходимой поддержкой во всех областях страны и не могут в полной мере отражать их интересы в парламенте.
Переход к парламентской форме правления требует реформировать судебную ветвь власти и построить независимую судебную систему. Отсутствие независимо функционирующей судебной ветви власти серьезно препятствует установлению и реализации парламентской формы правления, а также разрешению спорных юридических вопросов. До сих пор — по истечении трех лет — не закончился процесс формирования Конституционной палаты Верховного суда, ответственной за контроль соответствия законов страны Конституции. Это позволяет парламентариям принимать порой нормативно-правовые акты, основанные только на полити-
37 См.: Киргизских депутатов задержали за штурм // Информационное агентство «Lenta.ru», 4 октября 2012 [http://lenta.ru/articles/2012/10/04/kyrgyz/]; Кыргызстан: суд вынес приговор трем депутатам от партии «Ата-Журт» // Информационное агентство «Фергана.news», 29 марта 2013 [http://www.fergananews.com/news/20435], 29 марта 2013.
38 См.: Президент Кыргызстана осудил митинг партии «Ата-Мекен», участники которого перекрыли дорогу // Аргументы и факты в Кыргызстане, 15 февраля 2013 [http://aif.kg/novosti/novosti-dnya/359-prezident-kyrgyzstana-osudil-miting-partii-ata-meken-uchastniki-kotorogo-perekryli-ulicu.html], 25 апреля 2013.
39 Изменения количества избирателей, включенных в списки голосования со стороны избирательной комиссии, повлияли на прохождение общереспубликанского барьера партией «Единый Кыргызстан» и явились причиной всеобщей критики (см.: А. Мадумаров считает прошедшие выборы незаконными // ИА «Акипресс» [http://www. akipress.org], 1 ноября 2010).
ческой конъюнктуре и не соответствующие действующему Основному закону40. С другой стороны, работа судебной ветви власти, а также органов прокуратуры очень часто подвергается критике, в частности в рамках борьбы с коррупцией: эта борьба временами используется как инструмент давления на политических оппонентов. К примеру, на сегодняшний день, по словам генерального прокурора республики Аиды Саляновой, в рамках борьбы с коррупцией возбуждены уголовные дела против 7 депутатов и 4 министров и замминистров41, однако среди них нет ни одного представителя президентской партии СДПК.
Заключение
Рассматривая развитие политического процесса в Кыргызстане в течение двадцатилетнего периода независимости, и особенно после событий апреля 2010 года, можно прийти к выводу, что страна получила новый (и возможно, последний) шанс построить демократическое государство. Демократизация страны сегодня непосредственно связана с реализацией полупарламентской формы правления, которая в определенной степени ограничивает возможность монополизации власти в руках одного человека или института власти.
Анализируя перспективы реализации парламентской формы правления, можно заключить, что, несмотря на сомнения в обществе и в зарубежных средствах массовой информации, на сегодняшний день в Кыргызстане произошло становление парламентской формы правления. По итогам 2011 года она уже заработала в системе государственного управления. Однако в процессе ее функционирования наблюдаются серьезные проблемы, требующие скорейшего разрешения.
В качестве обобщающего вывода отметим, что процесс становления и реализации парламентской формы правления в Кыргызстане, получив поддержку со стороны основных (или большинства) политических сил в парламенте страны, а также со стороны действующего президента Алмазбека Атамбаева, переступил «точку невозврата» и продолжает развиваться. Сам президент Атамбаев не раз заявлял о намерениях развивать парламентскую форму правления и демократизацию, постепенно сокращать президентские полномочия, а также о том, что не будет баллотироваться на второй срок42. Тем не менее наблюдаемые тенденции расширения полномочий президента и роста его вмешательства в работу исполнительной власти не позволяют с полной уверенностью говорить о сложившемся и необратимом установлении парламентской формы правления в Кыргызстане. В этих условиях особую важность приобретает активное участие политических сил и гражданского общества в данном процессе. Необходимо также подчеркнуть, что в случае отказа от реализации полупарламентской формы правления и от процесса демократизации правящая элита натолкнется на новую волну дестабилизации политической ситуации в стране, что может привести к новой революции и смене политической элиты.
40 См.: Чотаев З. Парламентская форма правления в Кыргызстане: проблемы и перспективы. С. 31.
41 См.: После Заявления Президента КР А. Атамбаева о борьбе с коррупцией Генпрокуратура возбудила уголовные дела в отношении 7 депутатов и 4 министров и замминистров // Издание бизнес-новостей «Tazabek», 16 апреля 2013 [http://www.tazabek.kg], 16 апреля 2013.
42 См.: А. Атамбаев: «Я не буду баллотироваться на второй срок» // ИА «Акипресс», 19 апреля 2013 [http://www. akipress.org], 19 апреля 2013; А. Атамбаев об итогах поездки в Турцию: В кыргызско-турецких отношениях открывается новая страница // ИА «Акипресс», 16 января 2012 [http://www.akipress.org], 16 января 2012.
