CC BY
575
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ В КЫРГЫЗСТАНЕ: ОСОБЕННОСТИ, ПРОБЛЕМЫ, ДОСТИЖЕНИЯ
Зайнидин КУРМАНОВ
доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой международных отношений Кыргызско-Российского Славянского университета им. Б.Н. Ельцина (Бишкек, Кыргызстан)
Ильяс КУРМАНОВ
аспирант Кыргызского государственного университета им. Ишеналы Арабаева (Бишкек, Кыргызстан)
АННОТАЦИЯ
В контексте проблем развития кыргызского парламентаризма анализируется опыт строительства Жогорку Кенеша и выявляются объективные трудности и недостатки его деятельности. Проведенное исследова-
ние основывается на личном опыте работы одного из авторов в качестве депутата и спикера кыргызского парламента, а также эмпирических наблюдениях изменений в деятельности Жогор-ку Кенеша.
КЛЮЧЕВЫЕ Кыргызстан, парламентаризм, Жогорку Кенеш, СЛОВА: курултай, жыйын, Верховный Совет, политические
партии, депутатские фракции.
V
Введение
Как показывает исторический опыт, успех в решении крупномасштабных проблем государственного уровня зависит от степени вовлеченности народных масс в процесс принятия решений. В разных условиях возникали различные формы такой вовлеченности и соответствующие механизмы взаимоотношений между «управляющими» и «управляемыми»: определялись государственные структуры, отрабатывались их взаимосвязь и соподчинение. Соответственно, определялись типы, разновидности и формы организации и деятельности представительных и законодательных органов.
Роль народных масс наглядным образом проявилась в ходе революционных процессов в Кыргызстане. Одним из их итогов стал переход к парламентской республике. Оценка состояния и хода развития кыргызского типа парламентаризма позволяет обнаружить такие его характерные черты, как сохранение элитарного характера системы, направленность на удовлетворение интересов кочевой знати, слабое развитие законодательных функций и крайне низкая доступность передового международного опыта. Все это свидетельствует о серьезных проблемах, которые сопровождают развитие парламентаризма в Кыргызской Республике (КР).
Как понимать парламентаризм?
В общественных науках до сих пор нет единого понимания парламентаризма: при его оценке ссылаются на форму политического режима, форму правления, институты народного представительства; оперируют теми или иными политологическими категориями, вспоминают различные системы, учения и т.д. Все это свидетельствует о сложности парламентаризма как социально-политического и правового явления и объясняет тот высокий интерес, который проявляют к нему общественные науки. Но в самом общем виде под парламентаризмом подразумевается система государственного управления, при которой существует разделение ветвей власти при доминирующем положении представительного органа власти. При этом следует отметить, что наличие в государстве подобного органа (далее для простоты — парламента) само по себе не всегда означает существование в нем парламентаризма: в качестве примеров можно привести СССР, КНР, Кубу, Саудовскую Аравию и др.
Так, в СССР не было ни разделения ветвей власти, ни депутатов-законодателей, осуществлявших свою деятельность на постоянной, профессиональной основе. Реальная законодательная власть принадлежала Генеральному секретарю и Политбюро ЦК партии. Верховный Совет СССР лишь дублировал партийные директивы, придавая им форму законодательных актов.
Во избежание методологических ошибок, связанных с неверным толкованием парламентаризма, хотелось бы сразу уточнить некоторые моменты.
■ Во-первых, форма государственного правления определяется ролью главы государства, но не парламента.
■ Во-вторых, понятие «доминирование парламента» носит условный характер: в силу своей природы и особенностей организации парламент не может доминировать над исполнительной властью.
Исполнительная власть в лице президента или премьер-министра сильнее любого, даже самого «доминирующего» парламента. Утверждения о том, что парламент может всеми управлять и командовать — не более чем иллюзия. При парламентской форме правления главной политической фигурой является не спикер, а премьер-министр.
Современный парламентаризм есть продукт исторического творчества множества народов, каждый из которых внес в формирование этого института свое неповторимое своеобразие; определенный вклад в этом совместном «строительстве» принадлежит кыргызам. Несогласие с данным выводом, по существу, будет означать отрицание возможности построения парламентской демократии в развивающихся странах, одной из которых является КР.
Основные особенности кыргызского парламентаризма
Курс на построение правового государства Кыргызстан взял только после обретения независимости. Стране предстоит пройти путь, который никогда не был и вряд ли когда-нибудь будет простым и быстрым.
Учение о правовом государстве имеет свои корни и предпосылки; каждая новая идея опирается на предшествующие, каждый новый шаг подготовлен временем и людьми. Кочев-ники-кыргызы тысячелетиями обходились без писаных законов; за это время человечество прошло через несколько эпох и этапов общественно-экономического развития (греко-римский, англо-французский, новый и новейший). Идеи парламентаризма, получившие распространение в мировой общественной мысли, стали доступны кыргызам лишь недавно, однако это вовсе не означает, что у кыргызов никогда не было своего опыта в сфере народного представительства.
Для парламентаризма кыргызского типа весьма характерен принцип преемственности (в то время как на Западе в основе системы парламентаризма лежит принцип разделения властей). Истоки современного кыргызского парламентаризма восходят к народным собраниям — курултаям и жыйынам, традиции которых берут начало в архаической эпохе. Подобное «своеобразие» противоречит западноевропейским представлениям о парламенте как высшем законодательном и представительном органе государственной власти.
Курултаи, жыйыны и другие аналогичные органы народного волеизъявления (с поправкой на национальные и местные особенности) представляли собой естественные прототипы современного кыргызского парламентаризма. Правда, в отличие от западных парламентов, эти институты, сохраняя в целом представительный характер, так и не превратились в законодательные органы; они не эволюционировали в сторону соблюдения интересов простых людей и оставались, по сути, собранием знати.
Советы (в процессе исторического развития общества это название менялось), прекратившие свое существование в декабре 1991 года, также являются полноправными, полноценными и всецело признанными мировой парламентской практикой представительными законодательными органами власти1; опыт их деятельности, сыгравшей огромную роль в строительстве и укреплении государственности и правопорядка на территории бывшего СССР, никак нельзя отвергать. Именно поэтому роль и значение курултаев и жыйынов следует рассматривать с учетом советского наследия; в любом случае это не принесет ничего, кроме пользы.
Такой подход не чужд также зарубежной теории и практике парламентаризма. Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII века власть короля начала ограничиваться собранием крупнейших феодалов (лордов), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц — общин). Впоследствии подобные учреждения (сословные и сословно-представительные) возникли в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах. Со временем они превратились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими; можно сказать, что важным звеном западного парламентаризма также является принцип преемственности. Кроме того, он имеет немаловажное значение в формировании мировой парламентской практики.
В советский период Кыргызстан формально являлся парламентской республикой, однако главной фигурой был первый секретарь ЦК компартии. Согласно Конституции Киргизской
1 См.: Курманов И. Законодательная власть Кыргызской Республики в глобализирующемся мире: эволюция, проблемы, перспективы. Бишкек, 2012. С. 48—66.
ССР 1978 года, Верховный Совет Киргизской ССР де-юре являлся высшим органом государственной власти в республике. Де-факто власть принадлежала Компартии Киргизии. Верховный Совет Киргизской ССР 12-го созыва стал последним парламентом советского типа.
Парламент Кыргызстана сохранял свой «верховный» статус до тех пор, пока в 1994 году не была принята первая конституционная поправка, предусматривавшая создание двухпалатного Жогорку Кенеша (ЖК; в переводе с кыргызского — «Верховный Совет»). Согласно этой поправке парламент лишился статуса верховной власти и стал одной из ветвей единой государственной власти2.
В 1995 году приступил к своей деятельности Жогорку Кенеш первого созыва; он работал на постоянной и профессиональной основе. С тех пор избиралось пять созывов парламента, два из которых были распущены досрочно. Это позволяет сделать вывод, что процессы становления и развития парламентской демократии в Кыргызстане протекают со значительными осложнениями.
Хотелось бы особо отметить одну важную особенность кыргызской парламентской демократии, без которой нельзя оценить ее суть и выживаемость: речь идет о политическом конформизме депутатов. Умение приспосабливаться к разным политическим условиям, исходя из приоритета личных интересов, обусловлено транзитным характером развития демократии и отсутствием реальных демократических институтов и политических партий.
Этапы развития кыргызского Жогорку Кенеша
Рассмотрим каждый созыв ЖК в отдельности.
> I созыв Жогорку Кенеша (1995—2000 гг.) был избран на основе мажоритарной избирательной системы: депутаты избирались индивидуально по округам, для избрания требовалось получить абсолютное большинство голосов (50% + 1 голос). В Собрание народных представителей (СНП), работавшее на сессионной основе, было избрано 70 депутатов, а в Законодательное собрание (ЗС), работавшее на постоянной основе, — 35.
Кандидаты в депутаты выдвигались главным образом от трудовых коллективов и собраний избирателей; среди них были и самовыдвиженцы. Депутаты не были вовлечены в образовательный процесс по основам парламентаризма, так как у страны не было для этого необходимого потенциала.
Новое в деятельности. Был создан профессионально действующий парламент; депутаты имели свободный мандат и избирались благодаря своим личным заслугам и возможностям. Впервые появились выдвиженцы от политических партий, по тем временам это было редкостью; именно поэтому в ЖК не произошло политической идентификации и не образовались депутатские фракции. Депутаты, преимущественно, представляли самих себя, свои трудовые коллективы и жителей своего округа и очень редко — свои политические партии (О. Текебаев, Социалистическая партия «Ата-Мекен»; Ж. Жекшеев, партия «Демократическое движение Кыргызстана»).
Положительные стороны. Наблюдался политический плюрализм: в стране действовало около 20 партий (Партия коммунистов Кыргызстана, партия «Асаба», «Ата-Мекен», партия «Демократическое движение Кыргызстана» (ДДК), партия «Эркин Кыргызстан» и др.). Осуществлялась государственная деятельность, что являлось преимущественно заслугой прези-
2 См.: Конституция Кыргызской Республики. Бишкек, 1995.
дента А. Акаева и правительства. Парламент был способен влиять на политику президента и кабинета министров.
Недостатки. Деятельность парламента была плохо организована; ощущалось сильное влияние советского парламентаризма и политического наследия прошлого. Отсюда небрежность в законодательной работе и недостаточный контроль деятельности правительства.
По социальному составу парламент состоял преимущественно из чиновников и руководителей производств; он был склонен к конформизму на условиях личных преференций. Значительно уменьшилось представительство женщин, нетитульных национальностей и людей непривилегированных профессий. То есть наметились тенденции к бюрократизации, олигар-хизации, дефеминизации и мононационализации парламента.
В основе фрагментации ЖК лежали не политические мотивы, а преимущественно личные и профессиональные интересы, а также приятельские, региональные и трайбалистские отношения. Состав организационно не оформившейся оппозиции был весьма расплывчат, а ее политические требования — аморфны. Процветали теневой лоббизм и коррупция. Депутаты время от времени поднимали вопросы о закрытии казино, автозаправок, денонсации договора с крупной золотодобывающей компанией «Кумтор оперейтинг компани» и др. с целью получения откатов; в этих сомнительных сделках участвовали и представители исполнительной власти. Наблюдались непропорциональность распределения депутатов по комитетам и низкий уровень посещаемости заседаний.
Президент. Имел неформальное большинство и обладал правом роспуска ЖК, который, в свою очередь, мог объявить ему импичмент. Правительство было подотчетно ЖК и ответственно перед президентом.
> II созыв Жогорку Кенеша (2000—2005 гг.) был избран на основе мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. СНП состояло из 45 депутатов, ЗС — из 60. По партийным спискам были избраны 15 депутатов ЗС. В выборах участвовали девять партий и два избирательных блока. В парламент прошли представители пяти партий; депутаты имели свободный мандат.
СНП предпринимал попытки политической идентификации: были созданы две депутатские группы, однако они не сыграли никакой роли в политической жизни. Основная фрагментация в палате шла по личным и земляческим признакам.
Депутаты были слабо вовлечены в образовательный процесс по основам парламентаризма, хотя у страны уже имелся для этого определенный, пусть и незначительный, потенциал. По социальному составу парламент оставался преимущественно бюрократическим (60% госслужащих) и олигархическим (25% предпринимателей)3.
Новое в деятельности. Появилась широкая прослойка представителей бизнеса. По сравнению с предыдущим созывом незначительно увеличилась доля женщин. За счет партийной квоты в парламент вновь вернулись представители «простых» профессий. Начался процесс политической идентификации парламента через создание фракций и депутатских групп: «Он Ордо» (Правая коалиция), Элкомсоц (народ, коммунисты и социалисты), «Регионы Кыргызстана» и «Эл учун» (За народ). Организационно оформились правое («Он Ордо»), центристское («Регионы Кыргызстана» и «Эл учун») и левое (Элкомсоц) крылья парламента, а также парламентская оппозиция (Элкомсоц).
Положительные стороны. В парламенте существовал политический плюрализм: важную роль в его развитии играли различные партии. На участие в выборах подали заявки 24 партии. К выборам были допущены семь партий и два политических блока («Союз демократических
3 См.: Становление и развитие парламента и парламентаризма в Кыргызстане. Материалы научно-практической конференции 5—6 октября 2009 года / Под ред. Ч. Баековой, З. Курманова, А. Джакишева и др. Бишкек, 2010. С. 29.
сил» и «Манас»)4. Осуществлялась государственная деятельность, что являлось преимущественно заслугой президента А. Акаева и правительства. Парламент сохранил способность влиять на политику или изменять ее.
Недостатки. Деятельность парламента по-прежнему была плохо организована (с точки зрения внедрения современных парламентских стандартов и технологий); сохранялась тенденция к его олигархизации, бюрократизации и мононационализации. Состав фракций и депутатских групп носил аморфный и непостоянный характер. Отсутствовали законодательные требования партийной дисциплины, так как основу всех фракций составляли непартийные депутаты. Состав оппозиции был непостоянен и непредсказуем; ее деятельность во многом зависела от политической конъюнктуры. Требования, выдвигаемые оппозицией, были расплывчаты. Из-за недостаточной доли партийных депутатов не удалось создать необходимых условий для формирования системы парламентской демократии. Политическая фрагментация ЖК по-прежнему была очень дробной. Продолжалась идентификация преимущественно по личным интересам, а также профессиональным, приятельским, дружеским, региональным и трайбалистским признакам. Процветали теневой лоббизм и коррупция: к заправкам, казино и «Кум-тор оперейтинг компани» прибавились скандалы, связанные с турецкой компанией «Импаш-Манас», вывозом из республики трупов для пластинации их за границей, «пробиванием» депутатами интересов действовавшей в соседнем Казахстане табачной компании «Мальборо» в ущерб национальному производителю сигарет «Вест» и т.д. В этом были замешаны разные силы, в том числе и представители исполнительной власти. Отмечался невысокий уровень посещаемости заседаний парламента. Структура комитетов была абсурдна (в ЗС существовало 28 комитетов на 60 депутатов).
Президент имел неформальное большинство. Пропрезидентский блок «Союз демократических сил», получивший четыре депутатских мандата, занял на пропорциональных выборах второе место, уступив первенство Партии коммунистов Кыргызстана. Это поражение было «сглажено» за счет «проведения» в парламент через мажоритарные округа лояльных президенту депутатов. Президент имел право роспуска ЖК, а ЖК — право объявить ему импичмент. Правительство было подотчетно ЖК и ответственно перед президентом.
Деятельность парламента II созыва завершилась в связи с истечением срока его полномочий.
> III созыв Жогорку Кенеша (2005—2007 гг.) был избран по мажоритарной системе в количестве 75 депутатов. Выдвижение кандидатов шло сразу по двум каналам: ими могли быть и самовыдвиженцы, и представители политических партий. В целом победу на выборах одержали две пропрезидентские партии — «Алга, Кыргызстан!» и «Адилет», которые собрали около половины мандатов. Депутаты имели свободный мандат.
Политический плюрализм набирал силу, но не имел эффективных каналов реализации через качественное законодательство и контроль. Состав депутатов ЖК III созыва можно охарактеризовать как ярко выраженный олигархическо-бюрократический. Появилась широкая прослойка представителей бизнеса, склонных к еще большему конформизму.
Новое в деятельности. Выборы прошли с грубым нарушением законодательства на фоне откровенного цинизма властей. Для оппозиционно настроенных кандидатов создавались различные препятствия как бюрократического, так и физического характера. Им угрожали расправой и не давали возможности встречаться с избирателями. В результате в парламент не прошли известные и авторитетные политики, в том числе и лидер оппозиции К. Бакиев, проигравший в своем округе никому не известному человеку. Все это вызвало взрыв народного возмущения, закончившийся государственным переворотом 24 марта 2005 года. Несомненно,
4 См.: Там же. С. 27.
в основе переворота лежали и более серьезные причины, связанные с социальным самочувствием граждан, ростом дороговизны, хронической безработицей и т.д.
Народные массы требовали роспуска этого созыва ЖК, но он был сохранен в интересах достижения стабильности и в связи с массовым переходом депутатов на сторону новой власти.
Произошел полный возврат к мажоритарной системе с абсолютным большинством. Была предпринята попытка создать на этой основе пропрезидентское большинство с использованием административного ресурса и финансовых возможностей лояльных президенту предпринимателей.
Наблюдалось полное отсутствие представительства женщин.
Предпринимались попытки структуризации: возникло несколько депутатских фракций и групп (6—8), объединенных на основе симбиоза политики, личных интересов, региональной близости и национальной идентичности. Президент не имел надежного большинства. Парламент впервые попытался принять конституцию, минуя референдум, и установить новые правила организации власти и взаимодействия ее ветвей. Однако решением Конституционного суда все они были признаны недействительными, так как их принятие сопровождалось многочисленными нарушениями правил и процедур. Решением ЖК несколько депутатов были лишены мандатов за систематическое отсутствие на работе.
Положительные моменты. Парламент, будучи на первых порах очень влиятельной силой, предпринял попытку изменить конституционный строй путем принятия нового Основного закона страны. Однако вскоре он утратил свои позиции, что было связано с восстановлением вертикали власти и конформизмом большей части депутатов. Начала оживляться государственная деятельность; это было обусловлено возвращением президентского статус-кво.
Недостатки. Парламент оставался крайне фрагментированным, а его работа — неэффективной. На первых порах на фоне царивших хаоса и беспорядка не велось никакой государственной деятельности; почти на каждый второй принятый законопроект накладывалось президентское вето. Как и прежде, процветал теневой лоббизм, в котором участвовали лица с различными политическими предпочтениями. Наблюдались низкий уровень посещаемости заседаний парламента, множественность комитетов и искусственность структуры ЖК.
Президент не обладал твердым большинством; имел право роспуска ЖК, а ЖК — право объявить ему импичмент. Правительство было подотчетно ЖК и ответственно перед президентом.
Парламент III созыва был досрочно распущен указом президента по причине невозможности дальнейшего сотрудничества и взаимодействия с ним.
> IV внеочередной созыв Жогорку Кенеша (2007—2010 гг.) состоял из 90 депутатов, избранных на основе пропорциональной системы. В парламент прошли 3 партии из 20, принимавших участие в выборах. 71 мандат (абсолютное большинство) получила пропрезидентская Народная партия «Ак Жол» (Светлый путь); 11 мест досталось Социал-демократической партии Кыргызстана (СДПК) и 8 — Партии коммунистов Кыргызстана (ПКК).
По-прежнему высокой оставалась доля чиновников и богатых людей. Депутаты разделялись на фракции; две из них объявили себя оппозиционными (СДПК и ПКК). Сохранялся политический плюрализм. Независимо от фракционной принадлежности сохранялась идентификация по земляческим, родоплеменным и другим признакам. ЖК дал согласие на лишение мандатов двух депутатов в связи с их систематическим отсутствием на работе и обвинением в совершении преступления.
Новое в деятельности. Основная деятельность переместилась с парламентской трибуны
в комитеты и фракции; вместо докладов и речей началась рутинная работа над различными законопроектами. Правительство впервые стало формироваться партийным большинством (согласно Конституции). Де-факто все решения принимал президент, не имевший права роспуска ЖК. Мандат депутата был преимущественно императивным; выборы проводились
только по партийным спискам. За счет введения специальных квот для женщин (30%), представителей молодежи (30%) и национальных меньшинств (15%) было достигнуто разнообразие состава депутатов5. Среди них вновь появились рабочие, учителя, врачи, ученые, работники гражданского сектора и т.д., что, скорее всего, было связано с введением пропорциональной системы и квотированием. Использовалось понятие «фракционная дисциплина».
Положительные моменты. Формат работы ЖК принципиально изменился и стал больше соответствовать мировой парламентской практике. Основной упор был сделан на работу комитетов и фракций (у которых появились секретариаты). Значительно реже стали проводиться пленарные заседания; сократилась численность комитетов парламента.
Был создан орган по координации деятельности ЖК — Координационный совет, включавший спикера, вице-спикеров, руководителей фракций и председателей комитетов. Появились понятия «консолидированное» и «автономное» голосование.
Стали активно проводиться «первые», «вторые» и «третьи» чтения законопроектов. Было введено обязательное правило о проведении пяти видов экспертиз. Началось планирование контрольной деятельности. Комитеты парламента формировались по партийному признаку. Руководство комитетов осуществлялось по принципу подчинения меньшинства большинству. Для проведения заседаний фракциям и комитетам отводились определенные дни недели. Впервые перед началом работы депутаты начали проходить трехдневное обучение основам парламентаризма.
Недостатки. Спикером и вице-спикерами избирались только члены партии большинства; «хромала» фракционная дисциплина. Парламентские процедуры исполнялись некачественно или даже откровенно плохо. Несмотря на строгие требования партийной дисциплины процветали теневой лоббизм и коррупция (заправки, казино, «Кумтор оперейтинг компани», попытки денонсировать договор с США о создании авиабазы в аэропорту Манас, попытка законодательно запретить ввоз в страну автотранспортных средств с праворульным управлением, скандал с диабетическими шприцами, когда в результате недобросовестного выполнения контракта одним из депутатов-бизнесменов возникла угроза гибели людей, и т.д.). Во всех этих «делах» фигурировали отдельные депутаты и представители исполнительной власти. Лоббирование стало осуществляться нагло и открыто, с нарушением всяких приличий, в том числе и отдельными членами правительства (в обход всего правительства).
Наблюдался высокий уровень посещаемости заседаний парламента. Качественный состав депутатов был низким; он отличался невысоким числом юристов и экономистов высшей квалификации (3 доктора и 2 кандидата юридических наук). Следствием этого явилось слабое законодательство.
Президент имел конституционное большинство; не обладал правом роспуска ЖК, но ЖК имел право объявить ему импичмент. Правительство было подотчетно ЖК и ответственно перед президентом.
Парламент IV внеочередного созыва был распущен после государственного переворота 7 апреля декретом временного правительства от 8 апреля 2010 года.
> V внеочередной созыв Жогорку Кенеша (2010—2015 гг.) состоит из 120 депутатов, избранных на основе пропорциональной системы. В результате выборов в парламент прошли 5 партий из 28, участвовавших в выборах. Налицо мелкофрагментированный ЖК, где каждая партия имеет от 5,5 («Ата-Мекен») до 9% («Ата-Журт») депутатских мест. В работе парламента соблюдается преемственность; созданы фракции и их секретариаты. Законы принимаются в нескольких чтениях. Проводится экспертиза законопроектов по пяти направлениям. Состав
5 См.: Итоговый отчет мониторинга освещения предвыборной кампании в СМИ Кыргызской Республики (досрочные парламентские выборы) ноябрь — декабрь 2007 [http://www.monitoring.kg/?pid=144], 16 декабря 2007.
депутатов разнообразный, что является следствием применения системы квотирования. Все еще высока доля чиновников и богатых предпринимателей; парламент зачастую остается глух к народным чаяниям. Депутаты в самом начале своей деятельности прошли тренинг по основам парламентаризма.
Новое в деятельности. Введена в действие Конституция, предусматривающая премьер-ско-президентскую форму правления. Установлена новая для Кыргызстана многопартийная система. Мандат депутата снова стал преимущественно свободным. Парламент оказывает большее влияние на политику, чем прежде.
Положительные моменты. Отсутствует диктат со стороны внепарламентских центров власти. Депутаты самостоятельно формируют парламентские коалиции большинства и меньшинства. Разрабатываются и выполняются коалиционные соглашения. Складываются традиции преемственности в политике, фракционном сотрудничестве и оппонировании. Формируется новая политическая культура. Принят новый регламент, который существенно модернизирует деятельность ЖК с точки зрения признания и введения в практику мировых парламентских стандартов. Большим достижением является отделение друг от друга процедур обсуждения законопроектов и голосования.
Недостатки. Свободный мандат приводит к развалу партий и фракционной деятельности. Усиливается борьба персон, не пропагандируются идеи развития, а регламент и установленные правила соблюдаются лишь формально. При этом правила часто меняются в угоду личным и конъюнктурным интересам. «Хромает» уровень исполнительской дисциплины.
Многие вносимые изменения сомнительны и не имеют ничего общего ни с теорией, ни с практикой конституционного и парламентского права (например, избрание судей Верховного суда в зависимости от числа присутствующих, а не от конституционного состава. В связи с этим напрашивается вопрос: «А отзывать их будут, тоже исходя из числа присутствующих?»).
Несмотря на квоты, качественный состав депутатов продолжает оставаться невысоким. Очень низок удельный вес в общем составе парламентариев юристов и экономистов высшей квалификации (1 кандидат экономических наук и 1 кандидат юридических наук), то есть людей, чья профессия напрямую связана с написанием законов. Применение системы квот привело к тому, что в состав ЖК попало немало случайных людей.
Влияние фракций на формирование состава комитетов незначительно и формально. Кадровый состав партий недосформирован, отчего приходится прибегать к созданию так называемого «технического правительства». Процветают теневой лоббизм и коррупция (казино, «Кумтор», контрабанда бензина в Таджикистан, борьба между партиями за захват агентства, занимающегося прибыльным бизнесом — печатанием национальных паспортов, и т.д.). В этом участвуют отдельные депутаты и представители исполнительной власти. Лоббирование даже не слишком стараются скрывать. Наблюдается низкий уровень посещаемости заседаний парламента, практически отсутствуют законодательные инициативы со стороны фракций, число комитетов ЖК (14) все еще является непомерно высоким.
Президент не опирается на парламентское большинство, что позволяет говорить о нем как об относительно слабой политической фигуре. Он не может распустить парламент, но парламент имеет право отправить его в отставку. Правительство подотчетно парламенту; президент может спасти правительство от отставки, но лишь один-единственный раз.
Заключение
За годы, прошедшие после обретения независимости, ЖК КР прошел сложный путь развития, были как достижения, так и существенные неудачи. Исходя из классификации моделей законодательных органов («доминирующая», «автономная», «частично автономная», «под-
чиненная» и «полностью подчиненная»), можно сделать вывод, что кыргызский парламент в разное время демонстрировал присущие всем им черты.
Процесс строительства современного парламента сдерживают многочисленные объективные и субъективные трудности. Они порождены доминированием традиционного и советского типов сознания, мышления и культуры, а также изолированным развитием кыргызского типа парламентаризма и отсутствием возможностей использовать передовой международный опыт.
Кроме того, правящие элиты не прилагали целенаправленных усилий и не вели созидательную работу по созданию эффективной модели парламента. Шумный и скандальный ЖК отнюдь не являлся эффективным органом народного представительства; его деятельность была сильно отягощена советским и патриархальным наследием.
Между тем вполне отчетливо прослеживалось стремление ограничить власть парламента и превратить его в орган, подчиненный президенту и его семейному окружению. Отличительной чертой кыргызского парламентаризма является то, что конкуренция существует не между исполнительной и законодательной властью (что характерно для либеральных систем), а между президентом и правительством, с одной стороны, и парламентом — с другой.
В настоящее время ЖК КР все еще находится на этапе становления и развития: продолжаются поиски оптимальной модели и путей дальнейшего совершенствования в условиях демократической трансформации.
