Научная статья на тему 'Кыргызстан на пути к парламентско-президентской Республике: проблемы и перспективы'

Кыргызстан на пути к парламентско-президентской Республике: проблемы и перспективы Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
332
47
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ПАРЛАМЕНТ / PARLIAMENT / ЖОГОРКУ КЕНЕШ / JOGORKU KENGESH / ПРАВИТЕЛЬСТВО / GOVERNMENT / КОНСТИТУЦИЯ / CONSTITUTION / ПРЕЗИДЕНТ / PRESIDENT / ПОЛНОМОЧИЯ ДЕПУТАТА / DEPUTY'S POWERS / ВЫБОРЫ / ELECTIONS

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Дубанаев Бакыт Садырбекович

Рассматриваются вопросы организации и деятельности Парламента Кыргызстана. Наряду с выявлением проблем в компетенции, организации и процедурах деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики автором предлагаются направления их решения.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Kyrgyzstan on the way to parliamentary - presidential republic: problems and prospects

The article deals with the issues concerning organization and work of the Kyrgyzstan Parliament. The author both reveals the problems of competence, organization and procedures of the Kyrgyzstan Jogorku Kengesh’ activity and suggests his own solutions.

Текст научной работы на тему «Кыргызстан на пути к парламентско-президентской Республике: проблемы и перспективы»

ходимо учитывать сложный механизм причинно-следственных взаимодействий между ее различными составляющими .

1 Информация Московской биржи . URL: http://www. finam . ru/profile/mirovye-indeksy/micex/export/?market=6&em =13851&code=MICEX&df=31&mf=6&yf=2015&from=31.07. 201 5&dt=31&mt=6&yt=2015&to=31.07.2015&p=7&f=MICEX_15073 1_150731&e=.txt&cn=MICEX&dtf=1&tmf=1&MSOR=1&mstime =on&mstimever=1&sep=1&sep2=1&datf=1&at=1 (дата обращения: 20.06 .2015) .

2 Российский фондовый рынок: 2013 г. События и факты . URL: http://naufor.ru/download/pdf/factbook/ru/RFR2013 . pdf (дата обращения: 22 .04 .2015) .

3 Официальный сайт НАУФОР. URL: http://www.naufor. ru/tree .asp?n=11504 (дата обращения: 22 .06 .2015)

4 Финансы России . 2014 : стат. сб . / Росстат. М . , 2014 . С . 276, 333.

5 Здесь и далее: Статистические данные ГИАЦ МВД России . Ф. 491. Раздел 8 . Январь-декабрь 2000-2014 гг.

6 Рассчитано по данным Федеральной службы государственной статистики . Центральная база статистических данных. URL: http://www.gks . ru/dbscripts/cbsd/DBInet . cgi (дата обращения: 28 .07.2015) .

7 Сравнение динамики зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст . 186 УК РФ, с динамикой выявленных Банком России случаев фальшивомонетничества (коэффициент корреляции +0,75, коэффициент детерминации 0,56) указывает на то, что до 44% дисперсии числа преступлений по данной статье обусловлено преступностью с ценными бумагами . Это позволяет предположить, что данные по ст 186 УК РФ имеют ценность для характеристики преступности на рынке ценных бумаг

8 Коэффициент корреляции r = 0,75 на уровне p = 0,002 .

9 К ним в статье отнесены составы ст . 1701 УК РФ (Фальсификация единого государственного реестра юридических

лиц, реестра владельцев ценных бумаг или системы депозитарного учета), ст . 185 УК РФ (Злоупотребления при эмиссии ценных бумаг), ст . 1851 УК РФ (Злостное уклонение от раскрытия или представления информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах), ст. 1852 УК РФ (Нарушение порядка учета прав на ценные бумаги), ст . 1853 УК РФ (Манипулирование рынком), ст . 1854 УК РФ (Воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг), ст . 1855 УК РФ (Фальсификация решения общего собрания акционеров (участников) хозяйственного общества) или решения совета директоров (наблюдательного совета) хозяйственного общества и ст . 1856 УК РФ (Неправомерное использование инсайдерской информации)

10 Показатель общего числа зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 1701 УК РФ, отражает не относящиеся к фондовому рынку преступления, связанные с фальсификацией единого государственного реестра юридических лиц В связи с этим оценка по данному показателю уровня криминализации фондового рынка является завышенной

11 Более высокие баллы индекса СР1 ассоциируются с более низким уровнем восприятия коррупции . Более высокие по абсолютному значению ранги указывают на рост восприятия коррупции

12 Это не согласуется с результатами корреляционного анализа, выполненного по выборке из 103 стран: существует статистически значимая отрицательная связь между величиной капитализации фондового рынка в ВВП и номером ранга страны в индексе восприятия коррупции СР1, и положительная — между капитализацией фондового рынка и баллом страны в СР1 . Таким образом, капитализация фондового рынка снижается по мере увеличения масштабов воспринимаемой коррупции, что является вполне ожидаемым и соответствует современным представлениям о роли институциональных факторов в финансовом развитии

УДК 341 © Б. С. Дубанаев, 2015

Кыргызстан на пути к парламентско-президентской республике:

проблемы и перспективы

Б. С. Дубанаев

Рассматриваются вопросы организации и деятельности Парламента Кыргызстана. Наряду с выявлением проблем в компетенции, организации и процедурах деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики автором предлагаются направления их решения.

Ключевые слова: Парламент, Жогорку Кенеш, Правительство, Конституция, Президент,

полномочия депутата, выборы.

Народные волнения, приведшие к смене го- Конституции Кыргызской Республики и принятие сударственной власти 24 марта 2005 г. и 7 апреля новой Конституции в 2010 г. свидетельствуют о том, 2010 г. , а также семикратное изменение редакции что в Кыргызстане народ и политическая элита все

еще продолжают поиск оптимального пути организации и функционирования системы органов государственной власти.

Несмотря на то что в соответствии с новой редакцией Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г. кыргызский парламент приобрел ключевую роль в системе государственной власти, а механизм сдержек и противовесов ветвей власти стал более сбалансированным, систему организации государственной власти в Кыргызской Республике все еще нельзя считать идеальной . Это означает, что государственным органам, ученым и экспертам необходимо продолжить изучение генезиса и нынешнего состояния законодательной ветви власти, проводить дальнейший анализ ее деятельности, выявлять проблемы, для того чтобы продолжить совершенствовать парламентско-президентскую форму правления

Современные проблемы в организации деятельности законодательной ветви власти в Кыргызской Республике можно условно разделить на следующие виды

1. Проблемы нормативно-правовой регламентации деятельности парламента возникли из-за недостаточной разработанности нормативно-правовой базы деятельности Парламента (далее — Жогорку Кенеша КР) и существующих в них противоречий . Проблемным аспектом законодательного регулирования вопросов организации и деятельности политической партии и ее фракций в парламенте являются противоречия, заложенные в положениях Конституции Кыргызской Республики 2010 г. Так, ч. 4 ст. 4 Конституции устанавливает, что «в Кыргызстане запрещается слияние государственных, муниципальных и партийных институтов; образование и деятельность партийных организаций в государственных, муниципальных учреждениях и организациях; осуществление государственными и муниципальными служащими партийной работы, за исключением случаев, когда такая работа осуществляется вне служебной деятельности».

Данная статья Конституции, по нашему мнению, вступает в противоречие с ч . 3 ст. 70 Конституции Кыргызской Республики и рядом конституционных законов, регулирующих образование и организацию деятельности фракций политических партий в таком государственном органе, как Жогорку Кенеш Возникает также вопрос, не противоречит ли данной статье Конституции механизм формирования правительства, заложенный в ст. ст. 74 и 85 Конституции КР, где предусмотрен партийный принцип формирования правительства в рамках заключенного коалиционного соглашения между фракциями политических партий, прошедшими в Парламент Необходимо отметить, что в Кыргызстане коалиция

фракций (парламентское большинство) формирует на основании п . 3 ст. 74 и пп . 1-5 ст. 84 Конституции КР структуру и состав правительства путем заключения коалиционного соглашения, где портфели министров распределяются между партийными фракциями, вошедшими в коалицию 1 .

Практике известны случаи, когда проблемы, связанные с недостаточной нормативно-правовой регламентацией деятельности Парламента, решались с помощью Конституционной палаты Верховного суда КР. Например, Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» в ст. 10 определяет парламентскую фракцию как «объединение депутатов Жогорку Кенеша, избранных по списку от одной политической партии» Однако в данной формулировке нет указаний на сущность и функционально-содержательную сторону деятельности парламентской фракции как вида депутатского объединения Поэтому возникает резонный вопрос о цели создания депутатской фракции

По нашему мнению, парламентская фракция предназначена для защиты интересов политической партии в Парламенте, реализации и претворения в жизнь ее политики, основанной на предвыборной программе партии, с использованием для этих целей парламентских полномочий, в рамках достижения главной цели политической партии — осуществления государственной власти. Именно из-за отсутствия ответа на данный вопрос в законодательстве возникли проблемы в деятельности парламентских фракций на практике

В Парламенте пятого созыва среди депутатов, избранных на основе новой редакции Конституции и обновленного избирательного законодательства, выявилась тенденция к выходу из своих депутатских фракций и образованию самостоятельных депутатских групп Причем ни Конституция, ни конституционные законы, ни Закон «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» не закрепляли статуса и правовой природы самостоятельных внефракционных депутатских групп, а также порядка осуществления ими своей деятельности

В период с 2013 г. по 2015 г. в Парламенте образовались четыре депутатские группы, причем все депутаты, объединившиеся в отдельные группы, вышли из состава своих парламентских фракций, а некоторые из них покинули ряды политической партии . 24 сентября 2014 г. Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики постановила, что депутат не может остаться свободным депутатом, объединяться в депутатские группы вне фракции Конституционная палата Верховного суда КР также приняла решение о том, что функционирование депутатских групп наряду с фракциями в Парламенте противоречит Конституции Кыр-

гызской Республики 2 . По мнению судей Конституционной палаты Верховного суда КР, положение ст 14 Закона «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» предусматривает право депутата Жогорку Кенеша, имеющего иное политическое воззрение, объединяться в депутатские группы внутри фракции

Данное нормативное положение не вступает в прямое противоречие с Конституцией республики, поскольку позволяет обеспечить плюрализм мнений депутатов в рамках одной фракции и избежать партийного диктата В связи с этим депутаты одной фракции, имеющие иные позиции по рассматриваемым вопросам, а также по деятельности фракции в целом, вправе объединяться в группы, которые могут иметь как временный, так и устойчивый характер Однако такие группы не могут наделяться правами, свойственными парламентским фракциям Закрепление решения Конституционной палаты Верховного суда КР в нормах Закона «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» и Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» позволит устранить данную проблему

2. Организационно-институциональные проблемы возникают в деятельности Парламента из-за того, что политические партии не уделяют серьезного внимания профессиональной подготовке своих членов партии — будущих депутатов Парламента .

Подготовку к предстоящим парламентским выборам партии начинают с подбора потенциальных кандидатур в депутаты, которые затем включаются в партийные списки и предлагаются избирателям . При этом в качестве основного критерия подбора кандидатур, как показывает сложившаяся практика, выступает наличие у кандидата финансовых и административных ресурсов

В интервью информационному агентству «АКИpress» лидер партии «АтаМекен» О. Текебаев подтвердил, что кандидаты в депутаты мобилизовали финансовые ресурсы в избирательный фонд партии для проведения избирательной компании и что один из кандидатов внес в избирательный фонд 100 тыс . долларов США 3 . Следовательно, профессиональные качества кандидатов в депутаты, наличие у них опыта политической и парламентской работы отводятся на второй план, что приводит к ухудшению профессиональной составляющей будущей парламентской фракции партии в Жогорку Кенеше.

Объективным фактором, вызывающим такой негативный процесс, является то, что большинство политических партий современного Кыргызстана характеризуются как партии «харизматично-вождистского» типа Такие партии называют еще партиями одного лидера Из-за отсутствия общей

идеологии в партии, непроработанности их программ и уставов многие партии объединяют людей не по их общим политическим интересам. Чаще всего в основе такого объединения лежат симпатии граждан к тем или иным политическим лидерам Тем самым в Парламент приходит значительное количество людей, которые по своим личным и деловым качествам не способны качественно осуществлять депутатскую деятельность

3 . Партийно-идеологические проблемы по своей сути производны из предыдущей проблемы . В Министерстве юстиции Кыргызской Республики зарегистрировано более 300 политических партий Это означает лишь количественный, но еще не качественный показатель многопартийности в стране, население которой превышает 6 млн человек. В современном Кыргызстане все еще идут процессы самовыражения партийных форм, поиска возможностей реализации партиями своих идей и амбиций Решение обозначенных проблем объективно требует консолидации усилий не только политических партий, но и всех активных институтов гражданского общества, включая общественные объединения, движения, экспертов и ученых

Главная цель политической партии — это борьба за осуществление государственной власти Задача политической партии, которая участвует на парламентских выборах, заключается не только в том, чтобы выиграть как можно больше депутатских мандатов Не менее важно для нее через своих депутатов, а в случае с Парламентом КР — через свою фракцию, осуществлять законодательную власть, влиять на ее решения, с тем чтобы реализовать собственную идейно-политическую доктрину, в том числе предвыборную платформу, и тем самым проводить свой политический курс

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Как показывает анализ деятельности парламентских фракций, в Жогорку Кенеше КР имеется проблема доминирования фракций парламентского большинства. Безусловно, любая политическая партия старается занять в Парламенте как можно больше депутатских мест, что даст ей больше возможностей в распределении власти, влиянии на нее Это вполне закономерно . Между тем, как показывает анализ, расклад руководящих органов в Жогорку Ке-неше четвертого и пятого созывов, «квотирование» министерских и иных должностей в исполнительных органах, никак не привел и не приводит к эффективной работе Парламента в смысле принятия решений, отвечающих потребностям общества и интересам граждан

Сама возможность доминирования одной фракции над остальными имеет негативный характер, что отрицательно сказывается во взаимодействиях фракций в Парламенте как едином государственном

институте . Поэтому должны быть выработаны и внедрены такие механизмы, которые ставили бы заслон доминированию одной фракции над остальными, иначе принцип пропорционального представительства в Парламенте не сможет дать положительных результатов

Еще одной проблемой в структурно-институциональном аспекте является обеспечение эффективности и стабильности деятельности парламентского большинства в Жогорку Кенеше, что имеет решающее значение для стабильности в обществе. Более того, от этого зависит и стабильность деятельности правительства, в формировании и организации деятельности которого Парламент непосредственным образом участвует

Как показывает проведенный анализ, эффективность и стабильность коалиции парламентского большинства в Жогорку Кенеше зависят от ряда взаимообусловленных, нередко и взаимосвязанных объективных и субъективных факторов: субъектного состава коалиции (т. е. какая фракция с кем войдет в коалицию); насколько станет тесным их взаимное сотрудничество; от векторов влияния на коалицию (имеется в виду влияние внутреннее и внешнее)

Основой же политического фундамента коалиции фракций парламентского большинства и определяющим фактором ее стабильности должна быть близость политических воззрений и политических позиций партий и, соответственно, их фракций в Парламенте . Непризнание значения данного фактора и тем более искусственное создание коалиций рано или поздно приведет к появлению трещины в ее политическом фундаменте

Еще одной немаловажной проблемой в построении эффективной законодательной ветви власти является проблема правильного понимания предназначения парламента и путей реализации компе-тенциикак всего парламента, так и отдельно взятого депутата

Одна из основных проблем в Жогорку Кенеше четвертого созыва заключалась в том, что из-за отсутствия соответствующего опыта работы фракции дублировали работу комитетов . Все законопроекты, внесенные в повестку дня пленарного заседания Жогорку Кенеша, без исключения, становились объектом обсуждения фракций Вместе с тем было и желание отдельных депутатов-членов фракции, инициировавших законопроекты, заручиться поддержкой коллег по партии и таким образом продвинуть свой законопроект через Жогорку Кенеш . Такая практика продолжается и в работе отдельных фракций Жогорку Кенеша пятого созыва .

Социальное назначение фракции заключается в защите и отстаивании интересов политической пар-

тии в Парламенте, проведении ее политического курса . В этом — суть функционально-содержательной деятельности фракции Следовательно, повестка дня заседания фракции должна составляться с учетом политической значимости тех или иных законопроектов, иных вопросов общественно-политической и государственной жизни При этом фракция должна определить свою политическую позицию по ним и дать им политическую оценку под углом зрения целей, задач и политического курса, с одной стороны, партии, которую она представляет в Парламенте, с другой — государства, ответственность за будущее которого данная партия взяла на себя вместе с мандатом доверия народа в лице избирателей

В этом плане функционально-содержательная деятельность парламентской фракции проявляется также в распределении государственной власти, а именно в участии фракции в процессе формирования Жогорку Кенешем иных органов государственной власти и их должностных лиц . Так, согласно п. 1 ст. 12 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» фракции вправе предлагать кандидатуры членов фракции в составы комитетов и временных комиссий Жогорку Кенеша и вносить предложения по их отзыву; вносить предложения по избранию, освобождению, утверждению, одобрению, даче согласия, назначению должностных лиц, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша .

Двадцатичетырехлетний опыт развития парламентаризма в новом независимом Кыргызстане показывает, что Парламент все еще находится в процессе становления Свидетельством этому служит продолжающийся процесс поиска оптимальной формы, структуры, функций и полномочий Жогор-ку Кенеша, начало которому было положено Конституцией 1993 г. , решениями шести референдумов в попытках совершенствования системы государственного управления и, наконец, новой Конституцией 2010 г.

Учитывая, что Жогорку Кенеш за это время испытал на себе все стороны и двухпалатной, и однопалатной парламентской системы, а также изменения в количественном и качественном составе, такой процесс становления парламентаризма и собственно национального Парламента можно рассматривать как закономерность в конституционно-правовом развитии Кыргызстана, где все еще идет поиск оптимального пути

Из этого следует вывод, что политической элите необходимо акцентировать внимание на основных аспектах дальнейшего развития парламентаризма в целях его оптимизации: совершенствовать выборную систему в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики; укреплять и развивать роль фракций и комитетов в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики, с одной

стороны, партийную систему формирования Жо-горку Кенеша Кыргызской Республики — с другой; обращать внимание на качество принимаемых законов; обеспечивать исполнение законов в Кыргызской Республике путем усиления контрольных функций Парламента; укреплять связь широких слоев населения и Жогорку Кенеша Кыргызской Республики во время принятия важных государственных решений; вводить практику взаимодействия экспертов, ученых и инициаторов законопроектов при разработке законов, обсуждении и принятии их Парламентом

1 Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г. URL . http://www. president .kg/ru/konstitutsija/ (дата обращения: 15 .03.2015) .

2 О проверке конституционности положений Закона КР «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» . URL: http://constpalata .kg/ru/russkij-o-proverke-konstitut-sionnosti-polozhenij-zkr-o-statuse-deputata-zhogorku-kenesha-ky-rgy-zskoj-respubliki/ (дата обращения: 15.03.2015) .

3 Интервью депутата Текебаева О. Ч . информационному агентству АКИpress . URL: http://www. gezitter. org/poli-tic/35884_deputat_o_tekebaev_podtverdil_fakt_perevoda_100_ tyis_dollarov_v_fond_partii_ata_meken (дата обращения: 15 .03.2015) .

УДК 324 © С. Г. Бутина, 2015

Назначение выборов депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: правовой аспект

С. Г. Бутина

Рассматриваются вопросы, связанные с определением дня проведения выборов на региональном и местном уровнях. Предлагается определить единый день проведения выборов любого уровня. Существенное внимание уделяется правилам назначения досрочных выборов, что предполагает формирование нового состава уполномоченного органа в кратчайшие сроки для обеспечения преемственности органов власти или местного самоуправления.

Ключевые слова: назначение выборов, избирательная комиссия, день проведения выборов, официальный источник, досрочные выборы.

Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах, проводимых на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в редакции от 24 ноября 2014 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1 (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ), иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты, уставы муниципальных образований

Например, закон Омской области от 7 июля 2003 г. № 455-ОЗ (в редакции от 2 июня 2014 г. ) «О выборах депутатов Законодательного Собрания Омской области» 2 (далее — Закон Омской области № 455-ОЗ) устанавливает порядок подготовки и проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Омской области, закон Омской области № 456-ОЗ (в редакции от 8 октября 2014 г.) «О выборах в орга-

ны местного самоуправления Омской области» 3 (далее — Закон Омской области № 456-ОЗ) — органов местного самоуправления Омской области

Политические выборы — это не только непосредственно само голосование, но и комплекс действий, направленных на формирование органов власти 4 . Одним их них является назначение выборов .

Назначение выборов представляет собой начальную стадию избирательного процесса, позволяющую гражданам Российской Федерации реализовать свое избирательное право в полном объеме . Указанная стадия имеет решающее значение, поскольку представляет основу практической реализации действующего избирательного законодательства Российской Федерации Она в большинстве случаев носит волевой характер и предусматривает необходимость определения уполномоченного субъекта и принятия им решения о назначении выборов . Часть 1 ст . 10 Федерального закона № 67-ФЗ (как и ряд иных предписаний) носит отсылочный характер в части определения видов выборов, на которые данная норма распространяется

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.