CC BY
58ходимо учитывать сложный механизм причинно-следственных взаимодействий между ее различными составляющими .
1 Информация Московской биржи . URL: http://www. finam . ru/profile/mirovye-indeksy/micex/export/?market=6&em =13851&code=MICEX&df=31&mf=6&yf=2015&from=31.07. 201 5&dt=31&mt=6&yt=2015&to=31.07.2015&p=7&f=MICEX_15073 1_150731&e=.txt&cn=MICEX&dtf=1&tmf=1&MSOR=1&mstime =on&mstimever=1&sep=1&sep2=1&datf=1&at=1 (дата обращения: 20.06 .2015) .
2 Российский фондовый рынок: 2013 г. События и факты . URL: http://naufor.ru/download/pdf/factbook/ru/RFR2013 . pdf (дата обращения: 22 .04 .2015) .
3 Официальный сайт НАУФОР. URL: http://www.naufor. ru/tree .asp?n=11504 (дата обращения: 22 .06 .2015)
4 Финансы России . 2014 : стат. сб . / Росстат. М . , 2014 . С . 276, 333.
5 Здесь и далее: Статистические данные ГИАЦ МВД России . Ф. 491. Раздел 8 . Январь-декабрь 2000-2014 гг.
6 Рассчитано по данным Федеральной службы государственной статистики . Центральная база статистических данных. URL: http://www.gks . ru/dbscripts/cbsd/DBInet . cgi (дата обращения: 28 .07.2015) .
7 Сравнение динамики зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст . 186 УК РФ, с динамикой выявленных Банком России случаев фальшивомонетничества (коэффициент корреляции +0,75, коэффициент детерминации 0,56) указывает на то, что до 44% дисперсии числа преступлений по данной статье обусловлено преступностью с ценными бумагами . Это позволяет предположить, что данные по ст 186 УК РФ имеют ценность для характеристики преступности на рынке ценных бумаг
8 Коэффициент корреляции r = 0,75 на уровне p = 0,002 .
9 К ним в статье отнесены составы ст . 1701 УК РФ (Фальсификация единого государственного реестра юридических
лиц, реестра владельцев ценных бумаг или системы депозитарного учета), ст . 185 УК РФ (Злоупотребления при эмиссии ценных бумаг), ст . 1851 УК РФ (Злостное уклонение от раскрытия или представления информации, определенной законодательством Российской Федерации о ценных бумагах), ст. 1852 УК РФ (Нарушение порядка учета прав на ценные бумаги), ст . 1853 УК РФ (Манипулирование рынком), ст . 1854 УК РФ (Воспрепятствование осуществлению или незаконное ограничение прав владельцев ценных бумаг), ст . 1855 УК РФ (Фальсификация решения общего собрания акционеров (участников) хозяйственного общества) или решения совета директоров (наблюдательного совета) хозяйственного общества и ст . 1856 УК РФ (Неправомерное использование инсайдерской информации)
10 Показатель общего числа зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 1701 УК РФ, отражает не относящиеся к фондовому рынку преступления, связанные с фальсификацией единого государственного реестра юридических лиц В связи с этим оценка по данному показателю уровня криминализации фондового рынка является завышенной
11 Более высокие баллы индекса СР1 ассоциируются с более низким уровнем восприятия коррупции . Более высокие по абсолютному значению ранги указывают на рост восприятия коррупции
12 Это не согласуется с результатами корреляционного анализа, выполненного по выборке из 103 стран: существует статистически значимая отрицательная связь между величиной капитализации фондового рынка в ВВП и номером ранга страны в индексе восприятия коррупции СР1, и положительная — между капитализацией фондового рынка и баллом страны в СР1 . Таким образом, капитализация фондового рынка снижается по мере увеличения масштабов воспринимаемой коррупции, что является вполне ожидаемым и соответствует современным представлениям о роли институциональных факторов в финансовом развитии
УДК 341 © Б. С. Дубанаев, 2015
Кыргызстан на пути к парламентско-президентской республике:
проблемы и перспективы
Б. С. Дубанаев
Рассматриваются вопросы организации и деятельности Парламента Кыргызстана. Наряду с выявлением проблем в компетенции, организации и процедурах деятельности Жогорку Кенеша Кыргызской Республики автором предлагаются направления их решения.
Ключевые слова: Парламент, Жогорку Кенеш, Правительство, Конституция, Президент,
полномочия депутата, выборы.
Народные волнения, приведшие к смене го- Конституции Кыргызской Республики и принятие сударственной власти 24 марта 2005 г. и 7 апреля новой Конституции в 2010 г. свидетельствуют о том, 2010 г. , а также семикратное изменение редакции что в Кыргызстане народ и политическая элита все
еще продолжают поиск оптимального пути организации и функционирования системы органов государственной власти.
Несмотря на то что в соответствии с новой редакцией Конституции Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г. кыргызский парламент приобрел ключевую роль в системе государственной власти, а механизм сдержек и противовесов ветвей власти стал более сбалансированным, систему организации государственной власти в Кыргызской Республике все еще нельзя считать идеальной . Это означает, что государственным органам, ученым и экспертам необходимо продолжить изучение генезиса и нынешнего состояния законодательной ветви власти, проводить дальнейший анализ ее деятельности, выявлять проблемы, для того чтобы продолжить совершенствовать парламентско-президентскую форму правления
Современные проблемы в организации деятельности законодательной ветви власти в Кыргызской Республике можно условно разделить на следующие виды
1. Проблемы нормативно-правовой регламентации деятельности парламента возникли из-за недостаточной разработанности нормативно-правовой базы деятельности Парламента (далее — Жогорку Кенеша КР) и существующих в них противоречий . Проблемным аспектом законодательного регулирования вопросов организации и деятельности политической партии и ее фракций в парламенте являются противоречия, заложенные в положениях Конституции Кыргызской Республики 2010 г. Так, ч. 4 ст. 4 Конституции устанавливает, что «в Кыргызстане запрещается слияние государственных, муниципальных и партийных институтов; образование и деятельность партийных организаций в государственных, муниципальных учреждениях и организациях; осуществление государственными и муниципальными служащими партийной работы, за исключением случаев, когда такая работа осуществляется вне служебной деятельности».
Данная статья Конституции, по нашему мнению, вступает в противоречие с ч . 3 ст. 70 Конституции Кыргызской Республики и рядом конституционных законов, регулирующих образование и организацию деятельности фракций политических партий в таком государственном органе, как Жогорку Кенеш Возникает также вопрос, не противоречит ли данной статье Конституции механизм формирования правительства, заложенный в ст. ст. 74 и 85 Конституции КР, где предусмотрен партийный принцип формирования правительства в рамках заключенного коалиционного соглашения между фракциями политических партий, прошедшими в Парламент Необходимо отметить, что в Кыргызстане коалиция
фракций (парламентское большинство) формирует на основании п . 3 ст. 74 и пп . 1-5 ст. 84 Конституции КР структуру и состав правительства путем заключения коалиционного соглашения, где портфели министров распределяются между партийными фракциями, вошедшими в коалицию 1 .
Практике известны случаи, когда проблемы, связанные с недостаточной нормативно-правовой регламентацией деятельности Парламента, решались с помощью Конституционной палаты Верховного суда КР. Например, Закон «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» в ст. 10 определяет парламентскую фракцию как «объединение депутатов Жогорку Кенеша, избранных по списку от одной политической партии» Однако в данной формулировке нет указаний на сущность и функционально-содержательную сторону деятельности парламентской фракции как вида депутатского объединения Поэтому возникает резонный вопрос о цели создания депутатской фракции
По нашему мнению, парламентская фракция предназначена для защиты интересов политической партии в Парламенте, реализации и претворения в жизнь ее политики, основанной на предвыборной программе партии, с использованием для этих целей парламентских полномочий, в рамках достижения главной цели политической партии — осуществления государственной власти. Именно из-за отсутствия ответа на данный вопрос в законодательстве возникли проблемы в деятельности парламентских фракций на практике
В Парламенте пятого созыва среди депутатов, избранных на основе новой редакции Конституции и обновленного избирательного законодательства, выявилась тенденция к выходу из своих депутатских фракций и образованию самостоятельных депутатских групп Причем ни Конституция, ни конституционные законы, ни Закон «О регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» не закрепляли статуса и правовой природы самостоятельных внефракционных депутатских групп, а также порядка осуществления ими своей деятельности
В период с 2013 г. по 2015 г. в Парламенте образовались четыре депутатские группы, причем все депутаты, объединившиеся в отдельные группы, вышли из состава своих парламентских фракций, а некоторые из них покинули ряды политической партии . 24 сентября 2014 г. Конституционная палата Верховного суда Кыргызской Республики постановила, что депутат не может остаться свободным депутатом, объединяться в депутатские группы вне фракции Конституционная палата Верховного суда КР также приняла решение о том, что функционирование депутатских групп наряду с фракциями в Парламенте противоречит Конституции Кыр-
гызской Республики 2 . По мнению судей Конституционной палаты Верховного суда КР, положение ст 14 Закона «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» предусматривает право депутата Жогорку Кенеша, имеющего иное политическое воззрение, объединяться в депутатские группы внутри фракции
Данное нормативное положение не вступает в прямое противоречие с Конституцией республики, поскольку позволяет обеспечить плюрализм мнений депутатов в рамках одной фракции и избежать партийного диктата В связи с этим депутаты одной фракции, имеющие иные позиции по рассматриваемым вопросам, а также по деятельности фракции в целом, вправе объединяться в группы, которые могут иметь как временный, так и устойчивый характер Однако такие группы не могут наделяться правами, свойственными парламентским фракциям Закрепление решения Конституционной палаты Верховного суда КР в нормах Закона «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» и Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» позволит устранить данную проблему
2. Организационно-институциональные проблемы возникают в деятельности Парламента из-за того, что политические партии не уделяют серьезного внимания профессиональной подготовке своих членов партии — будущих депутатов Парламента .
Подготовку к предстоящим парламентским выборам партии начинают с подбора потенциальных кандидатур в депутаты, которые затем включаются в партийные списки и предлагаются избирателям . При этом в качестве основного критерия подбора кандидатур, как показывает сложившаяся практика, выступает наличие у кандидата финансовых и административных ресурсов
В интервью информационному агентству «АКИpress» лидер партии «АтаМекен» О. Текебаев подтвердил, что кандидаты в депутаты мобилизовали финансовые ресурсы в избирательный фонд партии для проведения избирательной компании и что один из кандидатов внес в избирательный фонд 100 тыс . долларов США 3 . Следовательно, профессиональные качества кандидатов в депутаты, наличие у них опыта политической и парламентской работы отводятся на второй план, что приводит к ухудшению профессиональной составляющей будущей парламентской фракции партии в Жогорку Кенеше.
Объективным фактором, вызывающим такой негативный процесс, является то, что большинство политических партий современного Кыргызстана характеризуются как партии «харизматично-вождистского» типа Такие партии называют еще партиями одного лидера Из-за отсутствия общей
идеологии в партии, непроработанности их программ и уставов многие партии объединяют людей не по их общим политическим интересам. Чаще всего в основе такого объединения лежат симпатии граждан к тем или иным политическим лидерам Тем самым в Парламент приходит значительное количество людей, которые по своим личным и деловым качествам не способны качественно осуществлять депутатскую деятельность
3 . Партийно-идеологические проблемы по своей сути производны из предыдущей проблемы . В Министерстве юстиции Кыргызской Республики зарегистрировано более 300 политических партий Это означает лишь количественный, но еще не качественный показатель многопартийности в стране, население которой превышает 6 млн человек. В современном Кыргызстане все еще идут процессы самовыражения партийных форм, поиска возможностей реализации партиями своих идей и амбиций Решение обозначенных проблем объективно требует консолидации усилий не только политических партий, но и всех активных институтов гражданского общества, включая общественные объединения, движения, экспертов и ученых
Главная цель политической партии — это борьба за осуществление государственной власти Задача политической партии, которая участвует на парламентских выборах, заключается не только в том, чтобы выиграть как можно больше депутатских мандатов Не менее важно для нее через своих депутатов, а в случае с Парламентом КР — через свою фракцию, осуществлять законодательную власть, влиять на ее решения, с тем чтобы реализовать собственную идейно-политическую доктрину, в том числе предвыборную платформу, и тем самым проводить свой политический курс
Как показывает анализ деятельности парламентских фракций, в Жогорку Кенеше КР имеется проблема доминирования фракций парламентского большинства. Безусловно, любая политическая партия старается занять в Парламенте как можно больше депутатских мест, что даст ей больше возможностей в распределении власти, влиянии на нее Это вполне закономерно . Между тем, как показывает анализ, расклад руководящих органов в Жогорку Ке-неше четвертого и пятого созывов, «квотирование» министерских и иных должностей в исполнительных органах, никак не привел и не приводит к эффективной работе Парламента в смысле принятия решений, отвечающих потребностям общества и интересам граждан
Сама возможность доминирования одной фракции над остальными имеет негативный характер, что отрицательно сказывается во взаимодействиях фракций в Парламенте как едином государственном
институте . Поэтому должны быть выработаны и внедрены такие механизмы, которые ставили бы заслон доминированию одной фракции над остальными, иначе принцип пропорционального представительства в Парламенте не сможет дать положительных результатов
Еще одной проблемой в структурно-институциональном аспекте является обеспечение эффективности и стабильности деятельности парламентского большинства в Жогорку Кенеше, что имеет решающее значение для стабильности в обществе. Более того, от этого зависит и стабильность деятельности правительства, в формировании и организации деятельности которого Парламент непосредственным образом участвует
Как показывает проведенный анализ, эффективность и стабильность коалиции парламентского большинства в Жогорку Кенеше зависят от ряда взаимообусловленных, нередко и взаимосвязанных объективных и субъективных факторов: субъектного состава коалиции (т. е. какая фракция с кем войдет в коалицию); насколько станет тесным их взаимное сотрудничество; от векторов влияния на коалицию (имеется в виду влияние внутреннее и внешнее)
Основой же политического фундамента коалиции фракций парламентского большинства и определяющим фактором ее стабильности должна быть близость политических воззрений и политических позиций партий и, соответственно, их фракций в Парламенте . Непризнание значения данного фактора и тем более искусственное создание коалиций рано или поздно приведет к появлению трещины в ее политическом фундаменте
Еще одной немаловажной проблемой в построении эффективной законодательной ветви власти является проблема правильного понимания предназначения парламента и путей реализации компе-тенциикак всего парламента, так и отдельно взятого депутата
Одна из основных проблем в Жогорку Кенеше четвертого созыва заключалась в том, что из-за отсутствия соответствующего опыта работы фракции дублировали работу комитетов . Все законопроекты, внесенные в повестку дня пленарного заседания Жогорку Кенеша, без исключения, становились объектом обсуждения фракций Вместе с тем было и желание отдельных депутатов-членов фракции, инициировавших законопроекты, заручиться поддержкой коллег по партии и таким образом продвинуть свой законопроект через Жогорку Кенеш . Такая практика продолжается и в работе отдельных фракций Жогорку Кенеша пятого созыва .
Социальное назначение фракции заключается в защите и отстаивании интересов политической пар-
тии в Парламенте, проведении ее политического курса . В этом — суть функционально-содержательной деятельности фракции Следовательно, повестка дня заседания фракции должна составляться с учетом политической значимости тех или иных законопроектов, иных вопросов общественно-политической и государственной жизни При этом фракция должна определить свою политическую позицию по ним и дать им политическую оценку под углом зрения целей, задач и политического курса, с одной стороны, партии, которую она представляет в Парламенте, с другой — государства, ответственность за будущее которого данная партия взяла на себя вместе с мандатом доверия народа в лице избирателей
В этом плане функционально-содержательная деятельность парламентской фракции проявляется также в распределении государственной власти, а именно в участии фракции в процессе формирования Жогорку Кенешем иных органов государственной власти и их должностных лиц . Так, согласно п. 1 ст. 12 Закона «О Регламенте Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» фракции вправе предлагать кандидатуры членов фракции в составы комитетов и временных комиссий Жогорку Кенеша и вносить предложения по их отзыву; вносить предложения по избранию, освобождению, утверждению, одобрению, даче согласия, назначению должностных лиц, отнесенных к полномочиям Жогорку Кенеша .
Двадцатичетырехлетний опыт развития парламентаризма в новом независимом Кыргызстане показывает, что Парламент все еще находится в процессе становления Свидетельством этому служит продолжающийся процесс поиска оптимальной формы, структуры, функций и полномочий Жогор-ку Кенеша, начало которому было положено Конституцией 1993 г. , решениями шести референдумов в попытках совершенствования системы государственного управления и, наконец, новой Конституцией 2010 г.
Учитывая, что Жогорку Кенеш за это время испытал на себе все стороны и двухпалатной, и однопалатной парламентской системы, а также изменения в количественном и качественном составе, такой процесс становления парламентаризма и собственно национального Парламента можно рассматривать как закономерность в конституционно-правовом развитии Кыргызстана, где все еще идет поиск оптимального пути
Из этого следует вывод, что политической элите необходимо акцентировать внимание на основных аспектах дальнейшего развития парламентаризма в целях его оптимизации: совершенствовать выборную систему в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики; укреплять и развивать роль фракций и комитетов в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики, с одной
стороны, партийную систему формирования Жо-горку Кенеша Кыргызской Республики — с другой; обращать внимание на качество принимаемых законов; обеспечивать исполнение законов в Кыргызской Республике путем усиления контрольных функций Парламента; укреплять связь широких слоев населения и Жогорку Кенеша Кыргызской Республики во время принятия важных государственных решений; вводить практику взаимодействия экспертов, ученых и инициаторов законопроектов при разработке законов, обсуждении и принятии их Парламентом
1 Конституция Кыргызской Республики от 27 июня 2010 г. URL . http://www. president .kg/ru/konstitutsija/ (дата обращения: 15 .03.2015) .
2 О проверке конституционности положений Закона КР «О статусе депутата Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» . URL: http://constpalata .kg/ru/russkij-o-proverke-konstitut-sionnosti-polozhenij-zkr-o-statuse-deputata-zhogorku-kenesha-ky-rgy-zskoj-respubliki/ (дата обращения: 15.03.2015) .
3 Интервью депутата Текебаева О. Ч . информационному агентству АКИpress . URL: http://www. gezitter. org/poli-tic/35884_deputat_o_tekebaev_podtverdil_fakt_perevoda_100_ tyis_dollarov_v_fond_partii_ata_meken (дата обращения: 15 .03.2015) .
УДК 324 © С. Г. Бутина, 2015
Назначение выборов депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления: правовой аспект
С. Г. Бутина
Рассматриваются вопросы, связанные с определением дня проведения выборов на региональном и местном уровнях. Предлагается определить единый день проведения выборов любого уровня. Существенное внимание уделяется правилам назначения досрочных выборов, что предполагает формирование нового состава уполномоченного органа в кратчайшие сроки для обеспечения преемственности органов власти или местного самоуправления.
Ключевые слова: назначение выборов, избирательная комиссия, день проведения выборов, официальный источник, досрочные выборы.
Основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах, проводимых на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в редакции от 24 ноября 2014 г.) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1 (далее — Федеральный закон № 67-ФЗ), иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, подзаконные акты, уставы муниципальных образований
Например, закон Омской области от 7 июля 2003 г. № 455-ОЗ (в редакции от 2 июня 2014 г. ) «О выборах депутатов Законодательного Собрания Омской области» 2 (далее — Закон Омской области № 455-ОЗ) устанавливает порядок подготовки и проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Омской области, закон Омской области № 456-ОЗ (в редакции от 8 октября 2014 г.) «О выборах в орга-
ны местного самоуправления Омской области» 3 (далее — Закон Омской области № 456-ОЗ) — органов местного самоуправления Омской области
Политические выборы — это не только непосредственно само голосование, но и комплекс действий, направленных на формирование органов власти 4 . Одним их них является назначение выборов .
Назначение выборов представляет собой начальную стадию избирательного процесса, позволяющую гражданам Российской Федерации реализовать свое избирательное право в полном объеме . Указанная стадия имеет решающее значение, поскольку представляет основу практической реализации действующего избирательного законодательства Российской Федерации Она в большинстве случаев носит волевой характер и предусматривает необходимость определения уполномоченного субъекта и принятия им решения о назначении выборов . Часть 1 ст . 10 Федерального закона № 67-ФЗ (как и ряд иных предписаний) носит отсылочный характер в части определения видов выборов, на которые данная норма распространяется
