CC BY
78
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ: ДОКТРИНА И ПРАКТИКА
ПЕРСПЕКТИВЫ ЭКСПЕРИМЕНТА С ПАРЛАМЕНТАРИЗМОМ В КЫРГЫЗСТАНЕ В СВЕТЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ДВУХ ПАРЛАМЕНТСКИХ ВЫБОРОВ (2010—2015 гг.)
П. Дьене
Факультет международного управления и бизнеса, Будапештский университет экономики, H-1165, Hungary, Budapest, Diosy L. u. 22-24. E-mail:[email protected].
Опубликованная в 1990-е гг. статья Х. Линца «Опасности президентской формы правления» открыла в политологии плодотворную дискуссию относительно влияния парламентарной и президентской формы правления на демократические преобразования и укрепление демократии. На основе теоретических подходов, выявившихся в ходе этих «неоинституциональных дебатов», исследуется опыт формирования новой государственности в Кыргызстане после революции 2010 г. и в связи с осуществляемым там «экспериментом с парламентаризмом». Политическая система страны отличается низким уровнем институционализации политики и развития политических партий, лично-стно-ориентированной политической культурой, а также неформальным доминированием региональных кланов. Переход к парламентарной форме правления может катализировать процесс усиления партий, способствовать уменьшению роли личности во внутренней политике и сотрудничеству между региональными элитами. В долгосрочной перспективе все это способно привести к устойчивым изменениям и обеспечить успех демократических преобразований в стране. В то же время парламентарная форма правления в условиях Кыргызстана таит в себе потенциальную опасность. Если формирующиеся политические партии не смогут укрепить свои позиции и снизить влияние неформальных кланов, то такой парламентаризм без подлинных политических партий чреват постоянными правительственными кризисами и дестабилизацией всей политической системы Кыргызстана.
8 Кыргызстан, конституция, парламентаризм, выборы, избирательная система, политическая партия, партийная система, неформальные кланы.
I. Постановка проблемы: Кыргызстан как «девиантный случай».
Последние два десятилетия в литературе, посвященной среднеазиатским государствам на постсоветском пространстве, доминирую-
щим нарративом было признание особого положения независимого Кыргызстана, который, если использовать лейпхартовскую терминологию, являлся «девиантным случаем» среди политических систем Средней Азии1. Во многих исследованиях 1990-х гг. Кыргызстан рассматривался как «остров» демократии, окруженный авторитарными режимами. Такое его положение объяснялось в первую очередь более либеральной — по сравнению с соседними странами — политикой в отношении средств массовой информации, проводимой в годы правления А. Акаева2. Начиная со второй половины первого десятилетия XXI в. проявляются еще большие различия в развитии политической системы Кыргызстана и других среднеазиатских республик. В последние годы в Казахстане и Узбекистане усилилась авторитарность власти. В Туркменистане, который можно охарактеризовать как экстремальную форму личной власти, на удивление спокойно произошла смена президентов. В Таджикистане, пережившем в 1990-е гг. гражданскую войну, укрепился режим Э. Рахмонова. В Кыргызстане же в 2005 и в 2010 гг. президенты были смещены в результате массовых беспорядков, а «революция» 2010 г. сопровождалась кровавыми этническими столкновениями на юге страны. Смена режима в 2010 г. привела к серьезным институциональным реформам: кыргызская политическая элита (или, по крайней мере, ее определенная часть), по всей видимости, захотела порвать с системой, основанной на личной власти. В Конституцию страны были внесены изменения, поддержанные избирателями на референдуме, и была установлена парламентарная форма правления, уникальная среди бывших советских среднеазиатских республик. Согласно многократно цитируемому тезису С.Ф. Хантингтона, самым надежным индикатором успешной консолидации власти после демократической смены режима является проведение вторых свободных многопартийных выборов после первых выборов, сопровождавших «изменение политической системы», точнее, осуществление передачи власти во второй раз мирно, путем проведения выборов, в условиях борьбы полити-
1 См.: Lijphardt A. Comparative Politics and the Comparative Method//American Political Science Review. 1971. Vol. 65. No. 3. P. 691—692.
2
См.: Anderson J. Kyrgyzstan, Central Asia's Island of Democracy? Amsterdam, 1999; Huskey E. Kyrgyzstan: the Fate of Political Liberalization // Conflict, Cleavage and Change in Central Asia and the Caucasus / Ed. by K. Dawisha, B. Parrott. Cambridge, 1997.
ческих сил за избирателей3. В октябре 2015 г. в Кыргызстане прошли вторые за время существования парламентарной системы правления выборы, признанные международными организациями свободными и многопартийными. Можно, конечно, спорить о том, произошла ли в результате этих вторых в истории страны, да и на всем постсоветском пространстве Средней Азии свободных выборов смена правительства, но в любом случае эти выборы являются достаточно важной вехой для того, чтобы попытаться оценить «опыт парламентаризма» в Кыргызстане.
Попробуем раскрыть эту тему в теоретических рамках неоинституционального дискурса. В настоящем исследовании основное внимание уделяется избирательной системе и взаимосвязи партийной системы и формы правления, поскольку в литературе акцентируется различное влияние межпартийной конкуренции на работу правительства при разных формах правления, в рамках президентской или парламентарной республик. Наряду с системой конституционных органов власти будут рассмотрены также неформальные властные структуры и региональные кланы, которые в среднеазиатском контексте часто играют основную роль в политике.
II. Теоретические основы: неоинституциональная дискуссия. В 1990-е гг. в политологии развернулась плодотворная дискуссия — во многом благодаря ставшей уже классической статье Х. Линца «Опасности президентской формы правления»4, которая была посвящена воздействию парламентской и президентской модели правления на демократические преобразования и на консолидацию политической демократии. Х. Линц считает, что «жесткость» президентской модели препятствует становлению демократии в условиях многопартийной конкуренции. В рамках президентской модели и мандат президента, и мандат законодательного органа ограничены определенным сроком, поэтому иногда во взаимоотношениях законодательного органа и президента, выдвинутого от не контролирующей парламент партии, может возникнуть патовая ситуация, которую нельзя разрешить ни роспуском законодательного органа, ни отстранением от должности президента. Это связано с так называемой одинаковой легитимностью
3
См.: Huntington S.P. The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century. Norman; London, 1991.
4 LinzJ. The Perils of Presidentialism // Journal of Democracy. 1990. Vol. 1. No. 1. P. 51—69.
президента и законодателей, неизбежно порождающей проблемы в их отношениях. Как президент, так и депутаты парламента получают свои полномочия непосредственно от граждан, поэтому между ними может возникнуть длительное противостояние, в частности, в случае принадлежности президента и парламентского большинства к противоборствующим партиям. Такое противостояние практически невозможно разрешить, апеллируя к тому, кто из них, собственно, представляет интересы избирателей5.
На фоне президентской формы правления неизбежно вырисовываются преимущества парламентарной модели. Здесь исполнительная власть разделена между главой государства, выражающим единство политического сообщества и наделенным, в первую очередь, символической властью (династической или выборной), и правительством, фактически осуществляющим исполнительную власть. Хотя роль главы правительства может различаться в отдельных парламентарных странах, отношения премьер-министра и членов правительства обычно носят более коллегиальный характер, чем отношения между президентом и министрами в президентской республике. При парламентарной форме правления политика, по мнению Х. Линца, менее личност-но ориентирована, что предполагает конкуренцию между партиями и группами интересов, а также создание коалиций. Из всего этого Х. Линц делает вывод, что в условиях парламентарной формы правления, при всей ее кажущейся нестабильности, гораздо легче, чем в рамках президентской модели, корректировать политическую линию, заменяя в связи с выражением вотума недоверия правительство или назначая досрочные выборы. Таким образом, парламентаризм в силу своей «гибкости» является более удобной формой для поддержания легитимности и преемственности политической системы — особенно в идеологически поляризованных или религиозно и этнически разделенных сообществах — по сравнению с кажущейся стабильной, но менее эффективной применительно к снятию политической напряженности президентской формой правления6.
Представляется, что выводы Х. Линца частично подкрепляются эмпирическими исследованиями С. Мейнуаринга и М. Шугар-
5 См.: Linz J. Op. cit. P. 63.
6 Ibid. P. 55.
та7. Из 31 страны, в которой политическая демократия существовала в период с 1967 по 1992 г., 24 страны имели парламентарную форму правления и только четыре — президентскую8. Исследования С. Мейнуаринга показали, что в период с 1945 по 1993 г. примерно в 50 странах, где были установлены демократические режимы, руководство было смещено в результате гражданских войн или военных переворотов. В 27 из этих стран была президентская форма правления, в 19 — парламентарная. Доля успешных парламентарных демократических режимов9 (58,1%) намного выше, чем президентских (22,6%)10. К аналогичным выводам приходят и А. Степан и С. Скотч в своем исследовании, где они рассматривали 53 страны, не являющиеся членами Организации экономического сотрудничества и развития. Демократические преобразования оказались устойчивыми (т.е. демократия сохранялась как минимум в течение 10 лет) в более чем 60% стран с парламентарной формой правления и в 20% президентских республик. При президентской форме правления в два раза выше и вероятность военных переворотов11.
Однако, как указал Д.Л. Горовиц12, исследования Х. Линца были географически локализованы, так как свои выводы он делал, опираясь в первую очередь на практику латиноамериканских государств. В отличие от этого во многих странах Западной Африки, бывших британских колониях, установление вестминстерской мо-
7
См.: Mainwaring S., Shugart M. Juan Linz, Presidentialism and Democracy. A Critical Appraisal // Kellogg Institute Working Paper. 1993. P. 4. URL: http:// nd.edu/~kellogg/publications/workingpapers/WPS/200.pdf (дата обращения: 31.10. 2012).
8
При определении устойчивости демократии А. Лейпхарт использовал гораздо более строгие критерии. Исходя из них устойчивыми являются все демократические режимы, непрерывно существующие как минимум с 1945 г. Из 36 исследованных им государств с устойчивым демократическим режимом 30 имели парламентарную форму правления и только пять — президентскую. См.: Lijphardt A. Patterns of Democracy. New Haven, 1999. P. 118.
9 Отношение успешных демократий к общему числу как успешных, так и провалившихся демократий при данной модели формы правления.
10 См.: MainwaringS., Shugart M. Op. cit. P. 4.
11 См.: Stepan A., Skatch C. Presidentialism and Parliamentarism in Comparative Perspective // The Failure of Presidential Democracy / Ed. by J. Linz, A.Valenzuela. Baltimore, 1994. P. 124—125.
12
Horowitz D.L. Comparing Democratic Systems // Journal of Democracy. 1990. Vol. 1. No. 4. P. 73—77.
дели парламентаризма привело к авторитаризму. В Нигерии и Шри-Ланке удалось консолидировать демократию только путем перехода к президентской форме правления. С. Мейнуаринг и М. Шугарт отчасти соглашались с выводом Х. Линца, однако подчеркивали важность дифференциации различных разновидностей парламентарной и президентской форм правления. Они утверждали, что действие принципа «победитель получает все» скорее зависит от конкретной избирательной системы, чем от формы правления, и, например, вестминстерская модель парламентаризма является реализуемой в гораздо большей степени, чем большинство президентских моделей13. К тому же нестабильность правительств во многих развивающихся странах с парламентарной формой правления (Таиланд, Судан, Сомали) может привести не только к
14
падению демократии, но и к развалу самой государственности14. При этом проблемы, связанные с двойной легитимностью и жесткостью президентской формы правления, можно решить путем ограничения некоторых президентских полномочий (в первую очередь, права вето, права объявлять референдум и полномочий, касающихся бюджета). Имеет значение также укрепление партийной дисциплины и уменьшение фрагментации партийной системы, достигаемое посредством изменения избирательной системы15. По мнению Дж. Сартори, низкий уровень развития партийной системы или отсутствие дисциплинированных парламентских партий может привести к гораздо более серьезным последствиям при парламентарной форме правления, чем при президентской16.
С. Мейнуаринг и М. Шугарт считают, что высокий показатель успешности парламентарных систем можно объяснить и тем, что большинство государств с парламентарной формой правления являются промышленно развитыми, а государства, относящиеся к президентской модели правления, за исключением США, — это развивающиеся латиноамериканские, африканские и азиатские страны. В развивающихся странах весьма велика вероятность краха как парламентарных, так и президентских форм правления. Это позволяет предположить, что успешность демократических преоб-
13
См.: MainwaringS., Shugart M. Op. cit. P. 9.
14 Ibid. P. 12.
15 Ibid. P. 12—20.
16 См.: Sartori G. Neither Presidentialism nor Parliamentarism // The Failure of Presidential Democracy. P. 112—114.
разований зависит в первую очередь от уровня социально-экономического развития государства, а не от формы правления17.
Исходя из приведенных теоретических соображений попытаемся ответить на вопрос: будет ли переход к парламентарной форме правления способствовать успеху демократических преобразований в Кыргызстане или, наоборот, приведет к возвращению авторитарного режима и, возможно, даже станет причиной развала государственности и гражданской войны, как это было в Таджикистане в 1990-е гг.? В ходе исследования мы не ограничивались рассмотрением изменений конституционных институтов, поскольку, как было показано ранее, успех или неудача парламентарной или президентской модели в конкретных странах во многом зависит и от иных факторов: структуры партийной системы, глубины и характера социальных различий и особенностей политической культуры.
Мы исходим из того, что политические системы в Средней Азии имеют больше сходства, нежели различий. Поэтому представляется целесообразным сначала рассмотреть особенности «стандартной» среднеазиатской модели, затем кратко охарактеризовать развитие политической системы Кыргызстана, уделив особое внимание конституционным изменениям, специфике партийной системы, а также конфликтам, возникающим в связи с социальными трансформациями, и, наконец, попытаться определить, в какой мере развитие кыргызской политической системы отличается от «стандартной» среднеазиатской модели и каковы в связи с этим перспективы формирования в Кыргызстане успешной парламентарной формы правления.
III. Общие характеристики политических систем в Средней Азии. В литературе, посвященной данному региону, выделяется рад характерных черт политических систем пяти среднеазиатских республик: Казахстана, Кыргызстана, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана.
Чрезмерная концентрация власти в руках президента и личност-но-ориентированная политика. Рассматриваемые государства, за исключением Кыргызстана, с точки зрения их конституционного устройства являются президентскими республиками, где исполнительная власть обладает наибольшим объемом полномочий. Президентские партии занимают доминирующие позиции в законода-
17
Cm.: MainwaringS., Shugart M. Op. cit. P. 6. Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS. 2017. Volume 12. No. 2
тельных органах и в целом в партийной системе. Высокой степени концентрации президентской власти способствует также и лично-стно-централистский характер политической культуры в среднеазиатских обществах. «Суть такой политики заключается в зависимости от личности. Политику представляют не символы и институты, а, как правило, личности»18. Именно поэтому смена президента (в связи с внезапной смертью главы государства, отстранением его от должности либо по иной причине)19 таит в себе опасность дестабилизации всей политической системы.
Низкая степень институционализации политики и значимая роль неформальных «клановых» структур. Определяющей чертой всех государств — преемников бывших советских республик в Средней Азии является параллелизм конституционных политических институтов и неформальной сети «клановых» структур, объединенных по политическим интересам, и доминирование последних при принятии политических решений. В рассматриваемых государствах гарантированное конституцией разделение властей обычно не реализуется на практике; государственное управление и силовые структуры находятся под контролем неформальных групп интересов. Многие авторы указывают на определяющую роль кланов в политической жизни постсоветских среднеазиатских республик20. В то же время, по мнению А. Халида, использование термина «клан» может ввести в заблуждение, поскольку вызывает ассоциации, связанные с сохранившимися в современный период родоплеменными отношениями, однако на самом деле имеются в виду кланы, сформировавшиеся в советскую эпоху. Речь идет об иерархически организованной сети интересов, функционирующей по принципу патрон — клиент. В ее формировании, естественно, играют роль семейные и региональные связи, но определяющими являются экономические и политические интересы21. «Клановая политика» — питательная среда для коррупции, процветавшей в среднеазиатских обществах в эпоху
18
DobrovitsM. Kozep-Azsia a XXI. Szazad elejen. Budapest, 2011. P. 9.
19 Следует отметить, что до сих пор главы пяти среднеазиатских государств менялись только в результате смерти (Туркменистан, 2006 г.) или насильственного свержения (Таджикистан, 1992 г., Кыргызстан, 2005 и 2010 г.).
20
Подробнее см.: Collins K. Clan Politics and Regime Transition in Central Asia. Cambridge, 2006.
21
См.: Khalid A. Islam After Communism. Religion and Politics in Central Asia. Los Angeles, 2007. P. 90.
Л. Брежнева и получившей небывалый размах после обретения республиками независимости22. По мнению К. Коллинз, сегодня государства Средней Азии можно рассматривать как «клановые» политические системы, где стабильность режимов базируется на соглашениях, заключенных между региональными кланами. Там, где такие соглашения не были достигнуты, образуется дисбаланс во взаимоотношениях между кланами и возрастает угроза стабильности режима в целом, как это показали гражданская война в Таджикистане или революции в Кыргызстане23.
Низкая степень укорененности политических партий. Для политических систем среднеазиатских республик характерно слабое развитие партийных систем. В большинстве стран реальная политическая конкуренция отсутствует или существует в ограниченном объеме, поэтому политические партии не могут выполнять свою истинную функцию. Так называемые политические партии в Казахстане и Узбекистане лишь создают видимость политического плюрализма, а в Туркменистане до 2010 г. вообще была однопартийная система. Там, где хотя бы временно открывалась возможность для многопартийной политической конкуренции (Кыргызстан или Таджикистан), партии редко имели политическую программу и четко выраженную идеологию. Скорее, речь шла об объединении вокруг определенных личностей, и партии выступа-
24
ли в качестве некой «ширмы» для региональных кланов24.
IV. Перспективы эксперимента с парламентаризмом в Кыргызстане. Чем отличалось за прошедшие 20 лет развитие независимой государственности Кыргызстана от «стандартной среднеазиатской модели»?
Конституционная система: суперпрезидентская власть и лично-стно-ориентированная политика. С точки зрения конституционного устройства Кыргызстан, благодаря переходу к парламентарной форме правления, резко выделяется на фоне остальных среднеазиатских республик. Правительство, в руках которого находится ре-
22 См.: DobrovitsM.Op. cit. P. 9.
23 См.: CollinsK. Op. cit. P. 338—344.
24 См.: Engvall J. Flirting with State Failure. Power and Politics in Kyrgyzstan since Independence. Central Asia-Caucasus Institute and Silk Road Studies Program, 2011 // URL: http://www.silkroadstudies.org/new/docs/silkroadpapers/1107Engvall.pdf (дата обращения: 01.11.2012); Heathershaw J. Post-Conflict Tajikistan. The Politics of Peacebuilding and the Emergence of Legitimate Order. London, 2009. P. 20—26.
альная исполнительная власть, ответственно не перед президентом, а перед законодательным органом (Жогорку Кенеш). В то же время глава государства наделен не только представительскими полномочиями. Свою легитимность он получает непосредственно от народа в результате прямых выборов и независимо от парламента. Срок полномочий президента составляет шесть лет, переизбрание не допускается. Президент наделяется широкими полномочиями, связанными с назначением на должности, но в большинстве случаев его решения требуют согласования с парламентом. Однако для парламентарной системы правления не характерно, чтобы глава государства, а не премьер-министр назначал министра обороны. Опыт прошедших после революции 2010 г. лет и проведенных за это время парламентских и президентских выборов показывает, что кыргызские избиратели по-прежнему считают главу государства политическим лидером страны, его неформальная власть и авторитет все еще остаются незыблемыми. Так, несмотря на изменение формы правления, президентские выборы в октябре 2011 г. сопровождались большей активностью избирателей, чем выборы в законодательные органы. Для участия в президентских выборах наряду с действующим президентом были зарегистрированы 16 кандидатов. Глава государства А. Атамбаев, участвовавший в выборах от Социал-демократической партии, победил с большим отрывом (63% голосов)25; за его главного конкурента, лидера партии Ата-Журт К. Ташиева, отдали голоса 14% избирателей26. Международные наблюдатели признали выборы свободными и прозрачными, хотя не обошлось без незначитель-
27
ных нарушений27.
Олицетворением исполнительной власти по-прежнему остается президент, часто меняющиеся премьер-министры кажутся по сравнению с ним субъектами второго плана. Избранный в сентябре 2012 г. премьер-министр, занимавший ранее должность руково-
25
См.: Kilner J. Pro-Russia Candidate Wins Kyrgyz Presidential Election // The Telegraph. 2011, 31 October. URL: http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/asia/ kyrgyzstan/8859832/Pro-Russia-candidate-wins-Kyrgyz-presidential-election.html (дата обращения: 03.11.2012).
26 См.: Marat E. Kyrgyzstan's Presidential Elections: as Good as It Gets in Central Asia // CACI Analyst. 2011, 11 February. URL: http://www.cacianalyst.org/?q=node/ 5657 (дата обращения: 03.11.2012).
27 См.: Kilner J. Op. cit.
дителя администрации президента, был, по всей вероятности, в первую очередь кандидатом президента, а не коалиционных партий. Представляется, что на практике логика функционирования системы правления в Кыргызстане после внесения в 2010 г. изменений в Конституцию ближе к полупрезидентской28, а не парламентарной модели. Вместе с тем парламентарная практика правления со временем будет способствовать отходу от личностно-ори-ентированной политики. В то же время множественность и лично-стно-ориентированный характер политических партий, слабая партийная дисциплина делают правительства Кыргызстана потенциально неустойчивыми, о чем свидетельствуют сложности с формированием правительства в 2010 г. и последующие правительственные кризисы. За четырехлетний срок полномочий парламента все партии, за исключением Социал-демократической, неизменно входящей в правящие коалиции, с определенной периодичностью действовали в качестве и правящих, и оппозиционных партий.
Тот факт, что за шесть лет нахождения у власти постоянно меняющего свой состав коалиционного правительства сменилось шесть премьер-министров, не свидетельствует о перспективах стабилизации парламентаризма. Дестабилизации правительства способствует также новое конституционное регулирование, не имеющее аналогов в зарубежных странах и введенное в целях предотвращения доминирования какой-либо партии. Ни одна из партий не может получить более 65 мандатов в законодательном органе, состоящем из 120 депутатов, даже если исходя из полученных голосов избирателей ей положено больше мандатов (ст. 70 Конституции). На практике это усложняет создание однопартийного правительства и делает возможным менее стабильное коалиционное правление. В этом контексте неформальный авторитет президента и «квазиполупрезидентская» логика функционирования кыргызской политической системы имеет определенный стабилизирующий эффект.
Система правления, названная М. Дюверже полупрезидентской, согласно А. Лейпхарту, представляет собой такую парламентарную систему, в которой глава государства становится главным носителем исполнительной власти, если поддерживающие президента парламентские партии располагают большинством голосов в законодательном органе. В то же время ему приходится уступить ведущую роль премьер-министру, если большинство политических партий в парламенте не поддерживает президента. В этом случае наступает так называемый период сосуществования.
Неформальные властные структуры: партии или кланы? Ключевым фактором для успешного формирования парламентарной формы правления является достижение прогресса в становлении политических партий. По мнению Дж. Сартори, парламентская политика и парламентарная форма правления не могут надлежащим образом функционировать без реальных, интегрированных в общество политических партий29.
В Кыргызстане менее четверти или трети депутатов, избранных в парламент в 1995 и 2000 г. соответственно, представляли, хотя бы формально, какую-либо партию. Независимые депутаты подбирались в первую очередь из числа назначенных А. Акаевым акимов, лояльных президенту местных должностных лиц, и председателей колхозов. Эти люди не имели партийных предпочтений, но были способны мобилизовать в поддержку главы государства локальные группы интересов. Часто для этих лиц наиболее привлекательной составляющей парламентского мандата являлся депутатский иммунитет. Показательно, что во многих избирательных округах, где они баллотировались, не выдвигались другие кандидаты. Это было наиболее характерно для Нарынской и Таласской областей, где в отдельных избирательных округах, придерживаясь практики советских времен, «совет старейшин» неформальным образом решал, кто будет представителем округа в парламенте30.
На выборах 2007 и 2010 гг. подавляющее большинство депутатов представляли политические партии. Однако эти выборы проводились по партийным спискам, а выборы 1995 и 2000 гг. — в одномандатных избирательных округах. Впечатляющее усиление позиций политических партий в результате парламентских выборов 2007 и 2010 гг. в первую очередь объясняется необходимостью соблюдения правил их проведения. Таким образом, усиление роли партий в политической жизни Кыргызстана имеет формальный характер, «глубинное» политическое разделение осуществляется на основе региональных интересов «кланового» типа, а не на базе реальных программ и идеологических предпочтений политических партий.
Вследствие сравнительно позднего формирования киргизского самосознания и неорганической природы национального разви-
29 См.: Sartori G. Op. cit. P. 112—114.
30
См.: Huskey E. Kyrgyzstan: the Fate of Political Liberalization // Conflict, Cleavage and Change in Central Asia and the Caucasus / Ed. by K. Dawisha, B. Parrott. Cambridge, 1997. P. 247—264.
тия, во многих отношениях управляемого сверху, в большей части кыргызского общества и по сей день очень сильны региональные (субэтнические) идентичности. Еще в советский период они играли важную роль в борьбе внутри партийного руководства Киргизской ССР, где традиционно доминировали представители северных регионов, в первую очень Нарына. В постсоветский период напряженность между северными, более развитыми в промышленном отношении регионами (Нарын, Талас, Чуй и Иссык-Куль), где проживало русское население, и более отсталыми Ошской, Джалал-Абадской и Баткенской областями, расположенными на юге Ферганской долины, только усилилось.
Избранный в 1991 г. президентом А. Акаев был единственным государственным руководителем на постсоветском среднеазиатском пространстве, который пришел к власти не из партийной элиты. Тем не менее уже очень быстро правлению А. Акаева, которого в западной прессе рассматривали в качестве «независимого» реформатора, оказалась присуща такая же высокая степень концентрации президентской власти и коррупция, как и в других среднеазиатских республиках. К середине 2000-х гг. недовольство политикой главы государства, являвшегося уроженцем Нарына и опиравшегося в первую очередь на северные региональные «кланы», достигло такой степени, что слухи о манипуляциях на парламентских выборах 2005 г. привели к беспорядкам в южных регионах («революции тюльпанов») и сложению президентом своих полномочий. Режим А. Акаева не был более коррумпированным или репрессивным, чем в соседних среднеазиатских республиках, и, в отличие от президента Узбекистана И. Каримова, киргизский глава государства стремился избегать кровопролития.
После беспорядков А. Акаев уехал сначала в Казахстан, а затем в Москву, где подписал заявление о сложении своих полномочий. Результат парламентских выборов был аннулирован, но повторные выборы проведены не были. В июле 2005 г. на президентских выборах уверенную победу одержал представитель юга К. Бакиев, бывший в революционные дни главным соперником сложившего свои полномочия президента. К. Бакиев был представителем советской политической элиты, в 2001—2002 гг. занимал пост премьер-министра страны, однако он был связан с южной Джалал-Абадской областью, где начинал свою карьеру как директор завода, а после провозглашения независимости Кыргызстана стал одним из богатейших бизнесменов страны. Население Кыргызстана и
международная общественность возлагали большие надежды на вновь избранного президента в связи с его приверженностью демократии, но оказалось, что главной целью К. Бакиева было перераспределение власти в пользу южных кланов и своей семьи. По-настоящему прочную общественную поддержку президент имел только в южных районах страны. Арест в апреле 2010 г. одного из таласских оппозиционных политиков привел к взрыву беспорядков на севере республики, которые очень быстро перекинулись на ее столицу31. К. Бакиев бежал на юг, но не хотел отказываться от власти, и в течение нескольких дней существовала реальная опасность гражданской войны. В конце концов отстраненный от власти президент получил убежище в Беларуси, а затем и гражданство этой страны32.
После революции и свободных выборов 2010 г. парламентские партии в Кыргызстане либо представляют интересы какого-нибудь региона, либо формируются вокруг отдельной харизматической личности. Партийные предпочтения кыргызских избирателей определяются в первую очередь региональной и этнической идентичностью и личными связями, а не идеологическими соображениями или социально-экономическим положением (доход, образование)33.
Региональная ориентация политических партий Кыргызстана в 2010—2015 гг.34 На выборах 2010 г. партия Ата-Журт, поддерживавшая возвращение свергнутого президента К. Бакиева, получила больше всего депутатских мест — 28, что составляло 16% голосов избирателей. Значительную поддержку партия получила в двух южных областях, Ошской и Джалал-Абадской (третья — Баткен-ская область — считалась в первую очередь базой партии Бутун Кыргызстан, благодаря клановым связям председателя партии А. Мамадурова). Электорат Социал-демократической партии (26 мандатов) и партии Ата-Мекен (18 мандатов) составляли жите-
31
См.: Kyrgyzstan in Crisis as Clashes Escalate // BBC News. URL: http://news. bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/8607324.stm (дата обращения: 02.02.2014).
32
См.: Bakijeu Atrimaju Belaruszkaje Gramabzjansztva i Kupiju Dom za $2 mil y Minszku? // Nasha Niva. URL: http://nn.by/?c=ar&i=68018 (дата обращения: 02.02.2014).
33
См.: Huskey E., Hill D. Regionalism, Personalism, Ethnicity and Violence: Parties and Voter Preference in the 2010 Parliamentary Election in Kyrgyzstan // Post-soviet Affairs. 2013. Vol. 29. No. 3. P. 238.
34 Ibid. P. 243.
ли северных регионов. Партия Ар-Намыс (Партия достоинства), получившая 25 мандатов, и партия «Республика» (23 мандата) добились более сбалансированных результатов в плане регионального представительства. Эти партии были связаны прежде всего не с конкретными регионами, а с определенными личностями: бывшим премьер-министром Ф. Куловым и богатейшим бизнесменом О. Бабановым, который в 2011—2012 гг. занимал пост премьер-министра. Связанная с Ф. Куловым партия Ар-Намыс в ходе кампании 2010 г. позиционировала себя как защитницу этнических
35
меньшинств35, поэтому она получила довольно много голосов в Ошской и Джалал-Абадской областях, где проживают этнические узбеки. Сбалансированные результаты возглавляемой представителем севера О. Бабановым партии «Республика» в южных и северных областях были связаны с протестным характером данной партии. Она не входила в состав непопулярного на юге Переходного правительства, но в отличие от партий Ата-Журт и Бутун Кыргызстан не рассматривалась в качестве правопреемницы партии К. Бакиева — Ак-Жол36. «Реальными» политическими партиями, сформировавшимися на базе определенной идеологии или политической программы, могли считаться только коммунисты, пользовавшиеся ранее большой поддержкой, а также занимавшая в ходе избирательной кампании 2010 г. прозападную позицию Ак Шумкар, ориентированная на верхние слои среднего класса. Важно отметить, что ни одна из этих политических партий не прошла в 2010 г. в законодательный орган37.
35
Родным языком Ф. Кулова был русский, он не смог принять участие в президентских выборах 2000 г. в связи с плохим знанием государственного языка. Таким образом, он вряд ли мог играть роль истинного «национально ориентированного кыргызского политика». Партия Ф. Кулова в политической жизни Кыргызстана все еще рассматривалась как «homo sovieticus» и пользовалась поддержкой не только южных узбеков, но и живущего в столице славянского населения. На выборах 2010 г. Ф. Кулов был фаворитом Кремля, единственным, с кем сфотографировался российский премьер Д.А. Медведев (см.: Huskey E., Hill D. Op. cit. P. 235, 250).
36 Ibid. P. 238—248.
37
На парламентских выборах 2000 г. коммунисты получили пять мандатов в округах и одно место по партийным спискам, но в 2010 г. они не прошли в парламент (см.: Elections in Asia and the Pacific. A Data Handbook / Ed. by D. Nohlen, F. Grotz, Ch. Hartmann (eds.). Oxford, 2001. P. 440—447). Ориентированная нары-ночные отношения и опиравшаяся в первую очередь на городской средний класс партия Ак Шумкар, возглавляемая предпринимателем Т. Сариевым, участвовала в
На состоявшихся в октябре 2010 г. парламентских выборах шесть политических партий преодолели 5%-ный барьер и вошли в состав парламента38. Вначале три «северных» партии — Социал-демократическая, Ата Мекен и «Республика» — намеревались сформировать коалицию, но после того, как они, несмотря на то, что контролировали парламентское большинство, не смогли избрать спикером председателя партии Ата-Мекен О. Текебаева, коалиция распалась39. В итоге, к большому удивлению, Социал-демократическая партия и «Республика» — во избежание гражданской войны — пошли на коалицию с Ата-Журт, представлявшей южные области. Президентом стал А. Атамбаев, который, как и А. Акаев, считался просеверным и пророссийски настроенным политиком, а спикером парламента был избран представитель партии Ата-Журт А. Келдибеков.
Сравнительная характеристика наиболее влиятельных партий Кыргызстана после выборов 2010 г. представлена в табл. 1.
После президентских выборов 2011 г. вновь обострился конфликт внутри правящей коалиции, и партия Ата-Журт перешла в оппозицию, а партии Ата-Мекен и Ар-Намыс (несмотря на нежелание председателя последней Ф. Кулова) вошли в правительство. Вместо А. Атамбаева, занявшего пост главы государства, премьер-министром парламент избрал О. Бабаева из партии «Республика», который, однако, был вынужден покинуть свой пост в августе того
выборах 2010 г., но в парламент также не попала (см.: Huskey E., Hill D. Op. cit. P. 241).
38
После революции 2010 г. число депутатов было увеличено до 120, но пропорциональная избирательная система не была изменена. Избирательный барьер для прохождения в парламент был необычайно высоким: партиям необходимо было набрать не менее 5% голосов зарегистрированных (а не участвовавших в выборах) избирателей и получить в каждой из семи областей не менее 0,5% голосов избирателей. Последнее требование было связано со стремлением препятствовать созданию регионально ориентированных партий. В связи с тем, что избирательный барьер для прохождения в парламент рассчитывался исходя из общего числа зарегистрированных избирателей, фактически он составлял 9% голосов участвовавших в выборах. Это, например, не позволило пройти в законодательный орган партии Бутун Кыргызстан, пользовавшейся поддержкой избирателей в южных областях и набравшей более 8% голосов избирателей, участвовавших в выборах.
39
См.: KutuevaA. Leader of the Social Democratic Party of Kyrgyzstan Requests Roza Otunbayeva to Commit Another Faction Forming of New Coalition // 24 News Agency. 3 December 2010. URL: http://eng.24.kg/politic/ 2010/12/03/15121.html (дата обращения: 03.11.2012).
Таблица 1. Региональная база и политическая ориентация наиболее влиятельных политических партий в Кыргызстане после парламентских
выборов 2010 г.
Название партии Региональная база Поддержка Президента Позиция по вопросам внешней политики Поддержка переходного правительства, созданного после «революции» 2010 г.
Ар-Намыс (Партия достоинства) Север Да Пророссийская Нет
Ата-Журт Юг Да Пророссийская Нет
Бутун Кыргызстан Юг Да Пророссийская Нет
Социалистическая партия Ата-Мекен Север Нет Сбалансированная Да
Партия «Республика» Север/юг Да Пророссийская Нет
Социал-демократическая партия Север Нет Пророссийская Да
же года из-за обвинений в коррупции. В сентябре 2012 г. парламент избрал премьер-министром социал-демократа проюжно настроенного Ж. Сатубалдиева, бывшего главу администрации президента, считавшегося прежде всего технократом40. Новый премьер-министр был, по всей вероятности, в первую очередь ставленником президента, а не представителем коалиционных партий. Партия «Республика» и три другие правительственные
41
партии41 поддерживали новое правительство вплоть до марта 2013 г., когда между Ж. Сатубалдиевым и лидером Ата-Мекен О. Текебаевым возник острый спор по поводу концессии, касаю-
40 См.: Dzubyenko O. Kyrgyzstan MPs Elect New Prime Minister to Avert Turmoil // Reuters. 9 May 2012. URL: http://af.reuters.com/article/worldNews/idAF B RE88416J20120905?pageNumber=1&virtualBrandChannel=0 (дата обащения: 03.11. 2012).
41 См.: Trilling D. Kyrgyzstan: Parliament Approves New Premier, Government // Eurasianet.org. 5 September 2012. URL: http://www.eurasianet.org/node/65865 (дата обащения: 03.11.2012).
щейся золотодобывающего предприятия «Кумтор», который завершился выходом Ата-Мекен из коалиции. В апреле 2014 г. из обновленных Социал-демократической партии, Ар-Намыс и Ата-Ме-кен сформировалась правительственная коалиция во главе с новым премьер-министром — технократом Дж. Оторбаевым42, который занимал этот пост менее года (в начале 2015 г. из-за коррупционного скандала ему пришлось его покинуть). Таким образом, правительственная коалиция начала готовиться к выборам 2015 г. уже с пятым (техническим) премьер-министром, которым стал С. Тариев.
В связи со слабой консолидированностью партийной системы Кыргызстана парламентские выборы в октябре 2015 г. привели к серьезным изменениям. В законодательный орган прошло шесть партий (на одну больше, чем ранее), три из которых — партия «Кыргызстан», Онугуу-Прогресс и Бир Бол (Партия государственного единства и патриотизма) — были новыми политическими объединениями.
Самую крупную парламентскую фракцию создала Социал-демократическая партия. Считавшаяся ранее скорее просеверной партия «Республика» слилась с южной националистической Ата-Журт, сформировав наиболее многочисленный опозиционный блок и образовав вместе с учрежденной в 2014 г. партией Бир Бол сильное, не имеющее региональных предпочтений технократическое объединение. Из старых парламентских партий только Ата-Мекен удалось сохранить представительство в парламенте. Считавшаяся в предыдущем парламентском цикле одной из наиболее влиятельных партия Ар-Намыс распалась в результате внутри-фракционной борьбы43. В 2015 г. сформировалась более широкая коалиция из четырех партий (Социал-демократическая, «Кыргызстан», Онугуу-Прогресс и Ата-Мекен) во главе с Т. Сариевым, который ранее исполнял обязанности премьер-министра44. По сравнению с предыдущим избирательным циклом данная парламентская коалиция имела серьезное качественное отличие: выход из коалиции любой из партий, за исключением Социал-демократической, уже не создавал угрозу для ее существования.
42 См.: TrillingD. Op. cit.
43 См.: Broad Governing Coalition Formed in Kyrgyzstan // Eurasianet.org. 30 October 2015. URL: http://www.eurasianet.org/node/75801 (дата обращения: 11.11.2015).
44 С апреля 2016 г. пост премьер-министра занимает С. Джинбеков. Труды Института государства и права РАН. 2017. Том 12. № 2
Среди партий, входящих в правительственную коалицию, Социал-демократическую и Ата-Мекен по-прежнему можно рассматривать как просеверные. Однако избирательный список самого сильного опозиционного блока Ата-Журт — «Республика» уже нельзя однозначно считать «южным». Необходимо отметить, из партии «Республика» в предыдущие годы вышло несколько фракций. Так, на базе депутатской группы «Ынтымак» серый кардинал А. Атамбаева И. Илмиянов и «водочный олигарх» Ш. Абдикеримов создали лояльную к главе государства партию «Кыргызстан» (она заняла третье место по количеству полученных мандатов после общего списка Социал-демократическая партия — Ата-Журт — «Республика»), ее избиратели представляли южные регионы. Из «Республики» выделилась также изначально в виде фракции, а затем и в качестве самостоятельного политического объединения партия Онугуу — Прогресс, впервые прошедшая в парламент; ее электоратом были преимущественно сельские жители из южных регионов страны.
Региональные связи парламентских партий Кыргызстана после выборов 2015 г. После выборов 2015 г. вряд ли можно говорить о четком разграничении по линии «север — юг» во внутренней политике Кыргызстана. И в правящей коалиции, и в оппозиции представлены интересы как северных, так и южных областей. Традиционные линии регионального разлома проправительственных и оппозиционных структур скорее пересекаются, ослабляя друг друга.
Сравнительная характеристика парламентских партий Кыргызстана после выборов 2015 г. представлена в табл. 2.
Парламентарная форма правления, действительно, кажется подходящим средством для смягчения борьбы за власть между противоборствующими группами элит, особенно если учитывать, что с 2007 г. в Кыргызстане проводятся выборы по партийным спискам, что предполагает многопартийную систему. Вероятность формирования в этих условиях парламентаризма вестминстерского типа очень мала, поэтому создаются предпосылки для постепенного отказа от логики предвыборной борьбы по принципу «все
45
или ничего»45.
V. Заключение. Можно констатировать, что многие характеристики политической системы Кыргызстана (слабая институциона-лизация, личностно-ориентированная политика, определяющее
45 Cm.: Huskey E., Hill D. Op. cit. P. 253.
Таблица 2. Региональная база и политическая ориентация парламентских партий в Кыргызстане после парламентских выборов 2015 г.
Название партии Региональная база Поддержка Президента Позиция по вопросам внешней политики Участие в правительственной коалиции
Ата-Журт — «Республика» Юг/север Да Пророссийская Нет
Бир Бол Юг/север Да Пророссийская Нет
«Кыргызстан» Юг Да Пророссийская Да
Ата-Мекен Север Да Сбалансированная Да
Онугуу —Про- Юг Да Пророссийская Да
гресс
Социал-демо- Север Нет Пророссийская Да
кратическая
партия
неформальное влияние региональных кланов) имеют черты сходства с остальными четырьмя среднеазиатскими республиками, которые можно охарактеризовать как диктатуры президентов. В то же время переход Кыргызстана к парламентарной форме правления может инициировать устойчивые изменения в целом ряде сфер. Прежде всего это может способствовать сотрудничеству между региональными элитами, уменьшить личностную ориентированность внутренней политики, а в долгосрочной перспективе — катализировать процесс становления нормальных политических партий. Вместе с тем для успешности «эксперимента с парламентаризмом» необходимо укрепление конституционных институтов и партий, организованных на базе идеологий и политических программ, в противовес неформальным региональным кланам; в противном случае могут усилиться факторы, ведущие к нестабильности в управлении государством.
Таким образом, эксперимент с парламентарной формой правления в Кыргызстане содержит в себе как большие возможности, так и серьезные риски. В случае усиления нестабильности Кыргызстан может вслед за Таджикистаном оказаться еще одним несостоявшимся государством в данном регионе. Если же в рамках парламентарной формы правления произойдет стабилизация де-
мократии, предполагающая многопартийную конкуренцию, то Кыргызстан станет примером для остальных постсоветских республик Средней Азии.
PERSPECTIVES OF THE KYRGYZ PARLIAMENTARY EXPERIMENT IN THE LIGHT OF TWO ELECTIONS (2010—2015)
Pal Gyene
Faculty of International Managment and Business, Budapest Business School, 22—24, Diosy L. str., Budapest H-1165, Hungary. E-mail:[email protected].
FollowingJuan Linz's 1990 paper about "The Perils of Presidentialism", which launched a debate in the literature of political science, a fruitful discussion has emerged about the effects parliamentarian and presidential forms of government may have on democratic transition and the consolidation of democracy. The present paper uses the "neoinstitutional debate" theoretical framework to analyze the experience so far of the Kyrgyz "parliamentary experiment" following the 2010 revolution. The Kyrgyz political system is characterised by a low level of political institutionalization and party formation, strong person-centred political culture and the informal dominance of regional clans. In the long run, switching to the parliamentary form of government might have a lasting effect on these features: it may catalyse the process of party formation and lessen the person-centred character of Kyrgyz internal politics, while boosting cooperation between regional elite groups. Overall, it could make a considerable contribution to the success of the democratic transition in Kyrgyzstan. At the same time, under the political Kyrgyz conditions, parliamentary government may pose serious threats: if the role of program-based political parties cannot be strengthened at the expense of informal clans, then because there are no genuine political parties, mainly those effects of parliamentary government will be manifested that add to government instability, and consequently might destabilize the whole Kyrgyz political system.
Kyrgyzstan, constitution, parliamentarism, election, electorate systems, political party, party system, informal clans
REFERENCES
Anderson, J. (1999). Kyrgyzstan, Central Asia's Island of Democracy? Amsterdam: Harwood Academic Publishers. DOI: https://doi.org/10.4324/97813150 79325.
Collins, K. (2006). Clan Politics and Regime Transition in Central Asia. Cambridge: Cambridge University Press. DOI: https://doi.org/10.1017/CB097805 11510014.005.
Dobrovits, M. (2011). Kozep-Azsia a XXI. Szazad elejen [Central Asia in the Middle of the XXI Century]. Budapest: Magyar Kulugyi Intezet. (In Hung.).
Engvall, J. (2011). Flirting with State Failure. Power and Politics in Kyrgyzstan since Independence. [online] Central Asia-Caucasus Institute and Silk Road Studies Program. Available at: http://www.silkroadstudies.org/new/docs/ silkroadpapers/1107Engvall.pdf [Accessed 12 November 2012].
Heathershaw, J. (2009). Post-Conflict Tajikistan. The Politics of Peacebuilding and the Emergence of Legitimate Order. London; New York: Routledge. DOI: https://doi.org/10.4324/9780203879214.
Horowitz, D. L. (1990). Comparing Democratic Systems. Journal of Democracy, 1(4), pp.73—79. DOI: https://doi.org/10.1353/jod.1990.0056.
Huntington, S. P. (1991). The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century. Norman; London: University of Oklahoma Press.
Huskey, E. (1997). Kyrgyzstan: the Fate of Political Liberalization. In: K. Dawisha and B. Parrott, eds. Conflict,Cleavage and Change in Central Asia and the Caucasus. Cambridge: Cambridge University Press, pp. 242—276. DOI: https://doi.org/10.1017/CB09780511559204.008.
Huskey, E. and David, H. (2013). Regionalism, Personalism, Ethnicity and Violence: Parties and Voter Preference in the 2010 Parliamentary Election in Kyrgyzstan. Post-soviet Affairs, 29(3), pp. 237—267.
Khalid, A. (2007). Islam after Communism. Religion and Politics in Central Asia. Los Angeles; Berkeley: University of California Press.
Lijphardt, A. (1971). Comparative Politics and the Comparative Method. American Political Science Review, 65 (3), pp. 682—693. DOI: https://doi.org/ 10.2307/1955513.
Lijphardt, A. (1999). Patterns of Democracy. New Haven; London: Yale University Press.
Linz, J.J. and Valenzuela, F. eds. (1994). The Failure of Presidential Democracy. Baltimore: John Hopkins University Press.
Linz, J.J. (1990). The Perils of Presidentialism. Journal of Democracy, 1(1), pp. 51—69. DOI: https://doi.org/10.1353/jod.1990.0011.
Mainwaring, S. and Shugart, M. (1993). Juan Linz, Presidentialism and Democracy. A Critical Appraisal. [online] Kellogg Institute Working Paper. Available at: http://nd.edu/~kellogg/publications/workingpapers/WPS/200.pdf [Accessed 31 October 2012].
Nohlen, D., Grotz, F. and Hartmann, C. eds. (2001) Elections in Asia and the Pacific: A Data Handbook. Volume I, II. Oxford: Oxford University Press. DOI: https://doi.org/10.1093/0199249598.003.0001.
Zurcher, Ch. (2009). The Post-Soviet Wars. New York: New York University Press.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Дьене П. — Ph.D., преподаватель факультета международного управления и бизнеса Будапештского университета экономики.
AUTHOR'S INFO:
Рё! Gyene — Ph.D., Assistant Professor of the Faculty of International Managment and Business, Budapest Business School.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Дьене П. Перспективы эксперимента с парламентаризмом в Кыргызстане в свете результатов двух парламентских выборов (2010—2015 гг.) // Труды Института государства и права РАН. 2017. Том 12. № 2. С. 9-31.
FOR CITATION:
Gyene, P. (2017). Perspectives of the Kyrgyz Parliamentary Experiment in the Light of Two Elections (2010 — 2015). Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 12(2), pp. 9-31.
