CC BY
17DOI 10.47643/1815-1337_2023_2_35 УДК 342
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ, СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВЫЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОГРАНИЧНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВ-УЧАСТНИКОВ - СНГ Theoretical, comparative and law aspects of ensuring border security of member nations of the Commonwealth of Independent States
ГУРЬЯНОВ Александр Александрович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института (Москва, Россия);
эксперт Объединенной комиссии при Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ по гармонизации законодательства в сфере безопасности и противодействия новым вызовам и угрозам. 127427, Россия, г. Москва, ул. Кашенкин Луг, 4. Е-mail: а[email protected];
Guryanov Alexander A.,
PhD in Law, associate Professor of the department of theory and history of state and law of International law institute (Moscow, Russia);
expert of Joint commission at the Interparliamentary Assembly of member nations of the Commonwealth of Independent States for the harmonization of national laws related to security, countering emerging threats and challenges. 4 Kashenkin Meadow str., Moscow, 127427, Russia. E-mail: а[email protected]
Краткая аннотация: в статье в соответствии с общетеоретическим принципом детерминизма осуществлен сравнительно-правовой анализ модельного законодательства, разрабатываемого МПА СНГ, и национального законодательства государств - участников СНГ в области обеспечения пограничной безопасности. Предложены некоторые теоретические и законодательные направления совершенствования модельного и национального законодательства в пограничной сфере.
Abstract: in the article in accordance with theoretical principle of determinism a comparative and law analysis of model legislation elaborated by Interparliamentary Assembly of member nations of the Commonwealth of Independent States and national legislation of member nations of the Commonwealth of Independent States in the field of ensuring border security is carried out. The author of the article is suggesting some theoretical and law opportunities for improvement of model and national legislation in the sphere of border security.
Ключевые слова: пограничная безопасность; Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ; международное, национальное, модельное законодательство; имплементация; закон о государственной границе; пограничный кодекс.
Keywords: border security; Interparliamentary Assembly of member nations of the Commonwealth of Independent States; international, national, model legislation; implementation; law on state border; border code.
Для цитирования: Гурьянов А.А. Теоретические, сравнительно-правовые и законодательные аспекты обеспечения пограничной безопасности государств-участников - СНГ// Право и государство: теория и практика. 2023. № 2(218). С. 35-38. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_35.
For citation: Guryanov A.A. Theoretical, comparative and law aspects of ensuring border security of member nations of the Commonwealth of independent states // Law and state: theory and practice. 2023. No. 2(218). pp. 35-38. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_35.
Статья поступила в редакцию: 25.12.2022
За последние десятилетия в геополитическом смысле система пограничной безопасности существенно трансформировалась. Устоявшееся в XX веке понимание сущности пограничных рубежей видоизменилось и стало представляться как в виде государственных границ суверенных государств, так и в облике внешних границ государств - участников СНГ (далее - стран Содружества), внешних границ государств Шен-генского пространства, юридически закрепленных в международных правовых актах и внутригосударственном законодательстве [1, с. 13; 2].
В целях обеспечения континентальной безопасности евразийского региона стало необходимо постоянное совершенствование правового обеспечения пограничной деятельности как каждого государства - участника СНГ, так и всей системы международного взаимодействия государств постсоветского пространства.
Одним из новых способов такого совершенствования явились заключение международных договоров и развитие норм модельного законодательства, разрабатываемого Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ (далее - МПА СНГ), призванные дать законодательные шаблоны для внутригосударственного законодательства стран Содружества.
За период деятельности МПА СНГ в области законодательного обеспечения пограничной безопасности были приняты три модельных закона: от 28 октября 2010 г. «О государственной границе» и «О пограничной безопасности» и от 17 мая 2012 г. «О пограничных ведомствах (силах)». Последние события в Нагорном Карабахе, Республике Казахстан, Украине показывают, что постоянно увеличивающиеся угрозы безопасности странам Содружества отражают чрезвычайную актуальность имплементации положений модельных законов в правовых системах государств - участников СНГ.
Вместе с тем, результаты анализа внедрения норм перечисленных модельных законов во внутригосударственное законодательство государств-участников СНГ констатируют их относительную имплементированность. Из одиннадцати государств - участников СНГ только четыре государства частично использовали отдельные нормы указанных модельных законов в национальном законодательстве [16, с. 126-134].
В таких обстоятельствах парламентариями и специалистами МПА СНГ, руководителями пограничных ведомств, юристами и специалистами практических подразделений органов безопасности государств - участников СНГ неоднократно поднимались вопросы о необходимости внесения изменений и дополнений в оговариваемые модельные законы [17, с. 22].
Как представляется, в целях выявления причин обозначенной относительной имплементации, назрела необходимость в проведении сравнительно-правового анализа действующих законодательных актов государств - участников СНГ в области пограничной безопасности, модельного законодательства, принятого МПА СНГ, а также анализе опыта организации охраны внешних границ других межгосударственных объединений.
В настоящее время законы в области пограничной безопасности государств - участников СНГ представляют следующие нормативные правовые акты: Закон Азербайджанской Республики от 9 декабря 1991 г. № 13 «О Государственной границе Азербайджанской Республики» [4], Закон Республики Армения от 17 декабря 2001 г. № ЗР-265 «О Государственной границе» [5], Закон Республики Беларусь от 21 июля 2008 г. № 419-З «О Государственной границе Республики Беларусь» [6], Закон Республики Казахстан от 16 января 2013 г. № 70^ «О Государственной границе Республики Казахстан» [7], Закон Кыргызской Республики от 16 мая 2015 г. № 98 «О Государственной границе Кыргызской Республики» [8], Закон Республика Молдова от 24 декабря 2011 г. № 215 «О государственной границе Республики Молдова» [9], Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» [10], Закон Республики Таджикистан от 1 августа 1997 г. № 481 «О Государственной границе Республики Таджикистан» [11], Закон Туркменистана от 04 мая 2013 г. № 389-IV «О Государственной границе Туркменистана» [12], Закон Республики Узбекистан от 20 августа 1999 г. № 820-1 «О Государственной границе Республики Узбекистан» [13].
Результаты анализа перечисленных законодательных актов государствах - участниках СНГ отражают следующее:
1) во всех странах Содружества регулирование общественных отношений в пограничной сфере происходит через характерный для государственных образований постсоветского региона «классический» нормативный правовой акт «О государственной границе»;
2) уровень научного развития правового регулирования, содержательного инструментария и юридической техники в таких законах достиг состояния, при котором структурными элементами содержания статуса государственной границы указанных стран являются:
а) функционирование государственных границ:
- установление, изменение прохождения, обозначение, обустройство государственных границ;
- установление и поддержание на государственных границах режимов (режима государственных границ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственные границы);
б) охрана государственных границ;
в) защита государственных границ.
Вместе с тем, в настоящее время модельные законы государств - участников СНГ «О государственной границе», «О пограничной безопасности» разделяют правовое регулирование содержания статуса государственных границ по двум модельным актам (функционирование государственных границ нашло отражение в модельном законе «О государственной границе», вопросы охраны и защиты государственных границ содержатся в модельном законе «О пограничной безопасности». Такое структурное несоответствие и отсутствие национальных законов «О пограничной безопасности» изначально способствует формальному отношению к имплементации модельных норм о пограничной безопасности в правовую систему указанных государств.
Результаты проведенного сравнительно-правового анализа выявили отсутствие в модельном законе «О государственной границе» важнейшей части статуса государственной границы - норм, регулирующих охрану и защиту государственной границы, что делает закон неполным. Кроме того, предложения по совершенствованию модельных законов в пограничной сфере, поступившие от пограничных ведомств государств - участников СНГ в совокупности с изложенным в данной публикации констатируют объективную необходимость в разработке и совершенствовании терминологического аппарата модельного законодательства с содержанием новых определений понятий [17, с. 22].
Останавливаясь на опыте организации охраны внешних границ Европейского Союза (далее - ЕС или Союза), отметим разновидность правового регулирования пограничной безопасности с помощью Регламента Европейского Парламента и Совета № 2016/399 от 9 марта 2016 г. «О Кодексе Союза о режиме пересечения людьми границ» [14] (далее - Шенгенский кодекс о границах).
Как справедливо отмечает А.О. Четвериков: «... благодаря тому, что Шенгенский кодекс о границах принят в форме регламента, он обладает обязательной силой и прямым действием в государствах - членах ЕС, без какой-либо трансформации в их национальное законодательство. Нормы Кодекса, в том числе содержащиеся в его приложениях, непосредственно наделяют правами и возлагают обязанности на всех физических лиц (включая граждан государств - участников СНГ) при пересечении ими соответствующих границ» [15].
Структура и содержание норм Шенгенского кодекса о границах направлены на регулирование процесса пограничного контроля на внешних и внутренних границах ЕС. Однако, во многих странах ЕС параллельно с Шенгенским кодексом о границах действуют национальные законы о правовом положении иностранных граждан.
Стоит отметить, что «Европейский Союз, являясь экономическим и политическим объединением, состоящим из европейских государств, обладает признаками надгосударственности» [18, с. 197], что и определяет обязательный порядок исполнения норм шенгенского права государствами, вошедшими в шенгенскую зону. То есть, государства - члены ЕС могут охранять свои государственные границы в соответствии с внутригосударственным законодательством, но в отношении внешних границ ЕС - обязаны исполнять нормы Шенгенского кодекса о границах.
В свою очередь «Содружество Независимых Государств не является надгосударственным образованием и функционирует на доброволь-
ной основе» [18, с. 201], что осложняет процесс императивного исполнения принятых межгосударственных соглашений в рамках Содружества.
Стоит учитывать и еще несколько правовых особенностей для возможности применения кодифицированного акта в государствах -участниках СНГ. Например, разберем ситуацию в Российской Федерации. В 90-е годы прошлого столетия в российских научных кругах и законотворческих учреждениях активно обсуждался вопрос о необходимости принятия кодифицированного законодательного акта, призванного регламентировать вопросы пограничной деятельности. Выносились предложения о разработке проекта пограничного кодекса.
В российской правовой системе исторически сложилось, что кодексы принимаются в тех отраслях права, где конституция предусматривает необходимость наличия не просто правового регулирования, а именно законодательства. При этом Конституция Российской Федерации употребляет именно термин «законодательство» применительно к сфере правового регулирования, где может и должен быть принят законодательный акт в форме кодекса.
Например, конституция предусматривает, что «в ведении Российской Федерации находятся уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство», а «в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов - административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство». Соответственно по каждой из этих отраслей законодательства в Российской Федерации действует кодекс [3].
В отношении правового регулирования обороны и безопасности, в конституции нет указаний о необходимости существования законодательства по данным вопросам. В соответствии с этим, указанные направления урегулированы федеральными законами с соответствующими конституционной норме наименованиями. Регламентируя вопросы определения статуса и защиты государственной границы, конституция не содержит норм о необходимости кодифицированного законодательства в этой области.
При этом следует учитывать, что в кодекс могут входить лишь нормы, включаемые в федеральные законы. Возможность же включения в кодекс положений, подлежащих регламентации на уровне федеральных конституционных законов, конституцией не предусмотрена и правоприменительной практике России не известна.
Между тем нормы, имеющие непосредственное отношение к пограничной деятельности, содержатся в целом ряде федеральных конституционных законов. В качестве примера следует назвать ст. 20 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и ч. 1 ст. 17 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Уже поэтому невозможно обеспечить наличие в Пограничном кодексе Российской Федерации в систематизированном виде всей массы норм, регулирующих сферу пограничных правоотношений.
Кроме того, следует учесть, что пограничная деятельность носит комплексный характер. На основании статьи 3 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» защита государственной границы осуществляется, в том числе, посредством принятия к правонарушителям мер административного принуждения, мер уголовно-правового воздействия в определяемых федеральным законодательством процессуальных рамках.
Однако ч. 1 ст. 1 Уголовного кодекса Российской Федерации, ч. 1 ст. 1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях запрещают рассредоточение регулирования правоотношений, входящих в предмет уголовного права и законодательства об административных правонарушениях, по другим федеральным законам, в т. ч. представленные в виде кодексов.
Таким образом, в рамках правовой системы России принципиально невозможно обеспечить сосредоточение всех норм, опосредствующих пограничную деятельность, в рамках пограничного кодекса.
В этой связи в очередной раз представляется необходимым принятие не кодифицированного правового акта, а именно федерального закона о статусе государственной границе, нормы которого будут основываться на конституционном и административном законодательстве, учитывать обеспечение пограничной безопасности на внешних границах государств - участников СНГ.
Исходя из изложенного, видами действующих законов, регулирующих общественные отношения в пограничной сфере в государствах - участниках СНГ, являются национальные законы «О государственной границе», в которых содержатся все структурные элементы статуса государственной границы (функционирование, охрана и защита государственных границ).
Принятые в 2010-2012 гг. МПА СНГ модельные законы «О государственной границе», «О пограничной безопасности» и «О пограничных ведомствах (силах)» не в полном объеме соответствуют сложившимся системам национальных законодательств, что изначально делает процесс имплементирования модельных норм затруднительным.
Таким образом, возникла необходимость в пересмотре и дополнении норм, содержащихся в трех модельных законах государств -участников СНГ в пограничной сфере, и разработке модельного законодательного акта с соответствующей ему концепцией.
Сложившиеся в государствах - участниках СНГ системы законодательства в технико-юридическом и юрисдикционном отношении не предусматривают регулирование общественных отношений в области пограничной безопасности с помощью пограничного кодифицированного акта. Такие обстоятельства будут способствовать отрицательной имплементации норм предполагаемого модельного пограничного кодекса государств - участников СНГ.
Вместе с тем, международное правовое регулирование функционирования внешних границ государств - участников СНГ будет более скоординированным в случае принятия межгосударственного соглашения, обязательного для исполнения в полном объеме всеми его участниками.
Учитывая сложившиеся в государствах национальные системы законодательств о государственных границах с основным законом «О
государственной границе», а также международно-правовые, юрисдикционные и технико-юридические факторы взаимозависимости государств -участников СНГ, осуществляемая правовая унификация в области пограничной безопасности показывает целесообразность гармонизации указанного законодательства с помощью нового модельного закона «О статусе государственной границы и пограничной безопасности».
Библиогра фия:
1. Соглашение Совета глав государств СНГ «О Положении о Совете командующих Пограничными войсками от 24 сентября 1993 г.». // Бюллетень международных договоров. - 1994. - № 8. - С. 13.
2. Конвенция от 19 июня 1990 г. «О применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза БЕНИЛЮКС, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене проверок на общих границах» // [Эл. ресурс]. Справочно-правовая система «Гарант».
3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // [Эл. ресурс]. URL: http://duma.gov.ru/.
4. Закон Азербайджанской Республики от 9 дек. 1991 г. № 13 «О Государственной границе Азербайджанской Республики» // Вед. Верх. Совета Азербайджанской Республики. - 1992. - № 1 (854), ст. 1.
5. Закон Республики Армения от 17 дек. 2001 г. № ЗР-265 «О Государственной границе» // [Эл. ресурс]. URL: https: // www.parliament.am.
6. Закон Республики Беларусь от 21 июл. 2008 г. № 419-З «О Государственной границе Республики Беларусь» // [Эл. ресурс]. URL: http: // ncpi.gov.by/.
7. Закон Республики Казахстан от 16 января 2013 г. № 70-V «О Государственной границе Республики Казахстан» // [Эл. ресурс]. URL: http://kodeksy-
kz.com/.
8. Закон Кыргызской Республики от 16 мая 2015 г. № 98 «О Государственной границе Кыргызской Республики» // [Эл. ресурс]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru.
9. Закон Республика Молдова от 24 декабря 2011 г. № 215 «О государственной границе Республики Молдова» // Мониторул Офичиал 76-80/243 от 20 апреля 2012 г.
10. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 17. - Ст. 594.
11. Закон Республики Таджикистан от 1 августа 1997 г. № 481 «О Государственной границе Республики Таджикистан» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. - 1997. - № 15-16, ст. 254.
12. Закон Туркменистана от 04 мая 2013 г. № 389-IV «О Государственной границе Туркменистана» // Вед. Меджлиса Туркменистана. - 2013. - ч. II, № 2, ст.
19.
13. Закон Республики Узбекистан от 20 августа 1999 г. № 820-I «О Государственной границе Республики Узбекистан» // Вед. Олий Мажлиса Республики Узбекистан. - 1999. - № 9, ст. 217.
14. Регламент Европейского Парламента и Совета № 2016/399 от 9 марта 2016 г. «О Кодексе Союза о режиме пересечения людьми границ» // [Эл. ресурс]. URL: https://eulaw.ru/content/borders-code/.
15. Директива № 2008/115/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Об общих стандартах и процедурах, подлежащих применению в государствах-членах для возврата незаконно пребывающих граждан третьих стран» // Перевод и предисловие А.О. Четверикова / [Эл. ресурс]. URL: https://eulaw.ru/content/borders-code/.
16. Об участии в гармонизации национального законодательства (использовании модельных актов в пограничной сфере) в правовой системе государств -участников СНГ: решение СКПВ от 19 октября 2017 г., г. Баку // Архив СКПВ, 2017. Д. № 101/ДЗ. Т.2.
17. О предложениях по внесению изменений и дополнений в модельные законы: решение СКПВ от 28 мая 2018 г., г. Москва // Архив СКПВ, 2018. Д. №
101/ДЗ. Т.1.
18. Сборник основных понятий, терминов и определений, используемых пограничными ведомствами государств - участников СНГ в международной практике. - М.: Граница, 2012. - 223 с.
References:
1. Agreement of the Council of CIS Heads of State "On the Regulations on the Council of Border Troops Commanders of September 24, 1993м. // Bulletin of International Treaties. - 1994. - No. 8. - p. 13.
2. Convention of June 19, 1990 "On the application of the Schengen Agreement of June 14, 1985 between the Governments of the BENELUX Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at common borders" // [Electronic resource]. Reference and legal system "Garant".
3. The Constitution of the Russian Federation of December 12, 1993 // [Electronic resource]. URL: http://duma.gov.ru /.
4. The Law of the Republic of Azerbaijan of 9 Dec. 1991 No. 13 "On the State Border of the Republic of Azerbaijan" // Vedas. Top. Council of the Azerbaijan Republic. -1992. - № 1 (854), Article 1.
5. The Law of the Republic of Armenia of 17 Dec. 2001 No. ZR-265 "On the State border" // [Electronic resource]. URL: https: // www.parliament.am.
6. Law of the Republic of Belarus No. 419-Z of July 21, 2008 "On the State Border of the Republic of Belarus" // [Electronic resource]. URL: http: // ncpi.gov.by/.
7. Law of the Republic of Kazakhstan dated January 16, 2013 No. 70-V "On the State border of the Republic of Kazakhstan" // [Electronic resource]. URL: http://kodeksy-kz.com/.
8. Law of the Kyrgyz Republic of May 16, 2015 No. 98 "On the State Border of the Kyrgyz Republic" // [Electronic resource]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru.
9. Law of the Republic of Moldova of December 24, 2011 No. 215 "On the State Border of the Republic of Moldova" // Monitorul Official 76-80/243 of April 20, 2012
10. Law of the Russian Federation No. 4730-1 of April 1, 1993 "On the State Border of the Russian Federation" // Vedomosti of the Congress of People's Deputies of the Russian Federation and the Supreme Soviet of the Russian Federation. - 1993. - No. 17. - Article 594.11.
Law of the Republic of Tajikistan No. 481 dated August 1, 1997 "On the State Border of the Republic of Tajikistan" // Akhbori Majlisi Oli of the Republic of Tajikistan. -1997. - No. 15-16, Article
254.12. The Law of Turkmenistan dated May 04, 2013 No. 389-IV "On the State Border of Turkmenistan" // Vedomosti. The Mejlis of Turkmenistan. - 2013. - Part II, No. 2, article 19.
13. Law of the Republic of Uzbekistan No. 820-I of August 20, 1999 "On the State Border of the Republic of Uzbekistan" // Vedomosti. Oliy Majlis of the Republic of UzBekistan. - 1999. - No. 9, Article 217.
14. Regulation of the European Parliament and of the Council No. 2016/399 of March 9, 2016 "On the Code of the Union on the regime of crossing borders by people" // [Electronic resource]. URL: https://eulaw.ru/content/borders-code/.
15. Directive No. 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of the European Union "On common standards and procedures to be applied in Member States for the return of illegally staying third-country nationals" // Translation and foreword by A.O. Chetverikov / [Electronic resource]. URL: https://eulaw.ru/content/borders-code/.
16. On participation in the harmonization of national legislation (the use of model acts in the border area) in the legal system of the CIS member States: decision of the UPC of October 19, 2017, Baku // Archive of the UPC, 2017. D. No. 101/DZ. Vol. 2.
17. On proposals for amendments and additions to model laws: decision of the UPC dated May 28, 2018, Moscow // Archive of the UPC, 2018. D. No. 101/DZ. Vol.1.
18. Collection of basic concepts, terms and definitions used by the border agencies of the CIS member states in international practice. - M.: Border, 2012. - 223 p.
